【 文献号 】1-4297
【原文出处】山东社会科学
【原刊地名】济南
【原刊期号】199803
【原刊页号】20～22
【分 类 号】F2
【分 类 名】农业经济
【复印期号】199808
【 标  题 】投入结构合理化是农业现代化的关键
    ——从美国农业政策调整谈起
【 作  者 】杨素群
【作者简介】作者单位：山东大学国政学院
【 正  文 】
    党的十五大明确提出：“我们讲一切从实际出发，最大的实际就是中国现在处于并将长期处于社会主义初级阶段。”初级阶段的国情决定
了我国农业现代化既不能依靠大量价格补贴，也不能指望国家的高投入，而追求有限投入的结构合理化是比较科学可行的选择。1996年美国农
业政策的调整在一定程度上证明了上述理论的可行性。
    一、美国农业政策缘何调整？1996年4月4日，美国总统克林顿正式签署了《1996年联邦农业完善和改革法》，并使之成为美国的正式法律
。法律取消了已实行了60余年的农产品价格与收入支持政策，代之以为期7年的“生产灵活性合同补贴”，7年后完全停止合同补贴。
    美国政府缘何取消执行了60余年的农产品价格补贴与收入支持政策呢？这要从这一政策的出台谈起。美国政府对农业的大规模支持始于罗
斯福“新政”时期。1993年美国国会通过了《1933年农业调整法》，开始对农业进行大规模的改革。由于美国的决策者们认为，美国农业的根
本问题是生产过剩和居民购买力不足，因此所谓政策调整主要是进行生产控制和价格支持。在以后的将近60年中，一直到1990年的农业法，几
乎所有的农业立法都对这一政策进行了修改、补充和强化，使之成为美国农业政策的核心部分。其基本做法是：政府根据“主要农产品”（包
括小麦、玉米、稻米、烟草、棉花和花生等）当年的产量、消费和期末结转的库存，以及对下一年度市场需求情况及气候变化的预测，分别制
订出下一年度的“农产品计划”。美国政府正是根据这些“农产品计划”执行农产品价格及收入支持政策的。60多年来，这一政策已成为美国
政府肩上的沉重包袱。据统计，1945年美国政府给予农场主的价格支持补贴还只有7.4亿美元，而1983年就达到93亿美元，最高的1987 年竟高
达167.5亿美元；1993年为134亿美元，以后逐年下降，1994年为79亿美元，1995年统计为62亿美元。自1986—1995年10年间，美国政府用于给
农场主的直接补贴总额高达1081亿美元，平均每年108.1亿美元， 相当于同期农场现金收入的6.3％。（注：［美］农业部《农业展望》，199
6年4月，第49页。）在美国财政困难日益加剧，国会和总统关于预算案的争论愈演愈烈的情况下，此政策已难以维系。
    首先，这一政策遭到了美国内部各方面力量的反对。广大纳税人对此普遍不满，美国农业人口只占全部人口的2％左右， 广大纳税人认为
，政府农业补贴实际上是拿大家的钱去补贴2％的农场主，这不公平；即使在农场主内部，也有人反对，因为，长期以来从政府的农业补贴中受
益的是广大中小农场主，政府的保护使他们在激烈的市场竞争中得以生存和发展，一部分大农场主并没有从中得到过多少好处，相反，其经营
活动倒是受到这一政策的重重限制，因而近几年大农场主试图迫使政府改变这一政策的游说活动一刻也没有停止过，政府在预算困难重重的情
况下，很难对各方压力充耳不闻。
    其次，政府补贴削弱了美国农产品在世界上的竞争力。优胜劣汰是市场竞争的根本法则，然而，美国农业补贴政策恰恰保护了在市场竞争
中应遭淘汰的弱者，从而违背了公平竞争的原则，其结果是降低了美国农产品在国内外市场尤其是国际市场的竞争力，限制了美国农业的进一
步发展。
    再次，取消农业补贴是最近以来世界经济地区化和一体化的发展趋势。战后，各国基本上都对农业实行出口补贴政策，近几年来，随着关
税和贸易总协定乌拉圭回合谈判的进行，美国以它在国际农产品供应中的重要地位，迫使其他国家放弃关税和非关税壁垒，实行农产品贸易的
自由化。譬如，欧盟也将逐步取消农产品价格补贴。美国坚信，只要全世界都取消各种壁垒，实现贸易自由化，美国的农业可以实现一个新的
飞跃，使它的农产品价格进一步下降，从而可以在世界农产品市场上占有更大比重。由此看来。美国取消农业补贴和价格支持政策是势在必行
。
    从美国农业补贴政策由兴而衰的过程可以看出，价格补贴并不是刺激农业生产的最佳方式，依美国这样工业实力强大，农业人口占极少数
的国家，都难以承受对农业的长期财政补贴，我国的情况就更可想而知了。
    二、价格补贴在我国难以长期实行。第一，我国目前处于工业化中期阶段，没有足够的资金来反哺农业。长期以来，为了给工业积累资金
，我国长期实行工农业产品价格剪刀差政策，以此方式，我们获得了工业化的启动资金；总体来说，我国工业化过程中国民收入的积累部分，
大约有1／3来自于农业剩余。从发达国家的经验来看，工业化初期从农业抽取资金为工业发展提供资本积累的政策难以逆转，为了追求工业的
高速度，进一步将农业资源（劳力、资金、土地）向工业转移。我国实行的是非自由放任的经济政策，为了保证国泰民安，必然会实行适当的
倾农政策，但因财力有限，不可能做到以大量资金反哺农业。从去年开始，我国政府推出农产品收购保护价政策，这对保证国家粮食收购任务
的完成、保护农民的种粮积极性，都起了很大作用。但从长远来看，此类政策难以持续。第二，我国农业人口占80％以上，依美国那样大的经
济实力都难以维系对2％人口的补贴，在我国，此类补贴更是杯水车薪。第三，进行价格补贴还会引起一系列社会问题，伴随着农产品的价格上
涨，必然是整个物价水平的轮回上涨。因而通贷膨胀在所难免。第四，目前价格对我国农业生产已经形成弱波趋势。据研究，自1984年以来，
价格对农业生产的弱波趋势已经形成，在目前环境下，农产品价格对农业刺激作用已弱化到相当程度，价格已不是制约农业生产的主要因素，
所以每增加单位产量所需付出的价格代价越来越高，提价潜力难以再挖。（注：陈志国、 李惠茹：《价格对农业发展的弱波趋势》， 《经济
研究》1996年第2期。）第五，就被补贴者来说，一方面， 从价格补贴中所得收入有限，另一方面，也助长了被补贴人对政府的依赖性，从而
不利于其走向市场。第六，不利于农产品的国际市场竞争。目前的国内农产品的收购价格已经不低于甚至高于国际市场价格，倘若再持续提价
，则更无竞争力。所以，从各个方面因素来看，通过价格补贴以支持农业的道路并非最佳选择。
    三、投入结构合理化是初级农业现代化的关键。农业是弱质产业，任何一个国家的农业发展都离不开政府的支持和保护，即使象美国目前
放弃农业补贴，也是在经过了长期的农业保护，农业有了一定的自我发展基础后才实施的。我国农业人多地少，农民穷，农业基础薄弱，这就
使我国农业更经不起风吹浪打，因而又必须依赖政府的支持。如何支持呢？除了政策保护外，我认为，应从生产性投入入手，走投入结构合理
化之路。价格补贴说到底是一种消费性投入，属治标不治本，唯有生产性投入才能从根本上刺激农业生产。所谓生产性投入，即政府应把资金
投入到农业基础设施建设和提高科技含量及其他与生产直接相关的要素中，即应把重点放在“造血”功能上而不是靠“输血”。这就象面对一
个蹒跚学步的幼儿，是跟在他（她）后面时刻准备在他（她）摔倒时扶起呢？还是教给他（她）走路的技巧和勇气？显然是后者。但由于我国
是农业大国，财政小国，在整个社会主义初级阶段这种情况难以逆转，政府不可能大幅度增加农业投入，因而在有限的政府投入前提下，就只
能走投入结构合理化之路。
    所谓投入结构合理化，即指农业投入各要素以适当比例结合起来，以有限的投入获得最大的效益。从系统论的角度讲，系统功能的最大发
挥不一定依赖系统要素的增加，在系统要素不变的情况下，要素结构是否合理，成为系统功能能否最佳发挥的关键。在我国目前情况下，政府
高投入难以做到，而使投入结构合理化是可能的。投入结构合理化主要包括横向合理化和纵向合理化。所谓横向合理化，就是说，构成农业投
入的三个主要成分，即行政事业费支出、农业基础投资、科技投入三者之间要有一个恰当的比例。一般来说，投入份额应从行政事业费、基础
投入、科技投入依次递增。正如世界银行在1997年9 月发表的研究报告所指出的“中国只有在基础设施和农业研究以及土壤和水利方面增加投
资，它才能满足它所需要的粮食的90％。（注：《世行报告就我粮食生产提出建议》：《参考消息》，1997年9月24日。） 然而我国多年来投
资份额却恰恰相反。据统计，在农业总投入中，从1986年—1993年，农业事业费支出比重由67.48％上升到73.27％，其绝对数额增长了160％，
超过了财政支农增长139.64％的速度，同期农业科技支出则由占1.7％降至0.68 ％，绝对数8年间仅由2.7亿元略增加至3亿元。（注：杨良初：
《农业经济问题》1995年第4期。）这种支出比例， 明显与农业发展对科技的需要极不相称。最近几年，虽然中央三令五申号召加强农业科技
投入，但由于机制不健全和认识不足等原因，这种状况难以从根本上改变。所谓纵向合理，即三个投资主体——国家、地方和农户之间投资比
例要适当。据统计，目前三者的比例是：国家20％，地方政府20％，农户个人投资60％。而其中，国家投入资金“农转非”现象十分严重，许
多地方政府财政紧张，挪用国家支农资金发工资甚至搞第三产业。1993年农业投入4000亿元，真正用于农业的仅有1136亿元，占28.4％，国家
财政、银行投入1236亿元，用于农业的仅为713亿元，占总投入的56.36％（注：侯风云：《增加政府的有效投入是使农业走出困境的根本途径
》，《经济研究》1996年第5期。）我认为，在国家、地方政府和农户中， 国家和地方政府的投入应占据主导地位，因为我国农户属小规模分
散经营，其投资能力十分有限，往往仅限于其承包的土地和为之配套的小型水利设施。对于那些关系全局的大型基础设施则根本无力问津，科
技投放则更无从谈起。因而政府应重点承担那些风险大、投资效益长、对农业发展起保护和促进作用的项目，如大中型水利设施、农业科技推
广与开发、生态环境保护等等。只有国家、地方政府在这些方面首先投资，农户个人的投资行为才是切实有效的，也才能从根本上刺激农业生
产的进一步发展。另外，还要狠抓农业投资的落实和管理工作，防止截留、挪用。当然，随着国家政策的引导，农业的投资主体会趋于多元化
，将会有更多的企业、公司参与农业投资，但无论如何国家和地方政府的主体地位是不可替代的。
    本文的结论是，与其以价格补贴的方式扶持农业，不如去改造农业的造血功能，即在农业投入上作文章；而在农业投入总量增长受限的情
况下，应该追求投入结构的合理化。即从投资分布来说，应缩小行政事业费支出，扩大基础性投入和科技投入；从投入主体来说，应扩大国家
和地方政府投入份额。
【责任编辑】栾晓平
    
    
    
 
