【 文献号 】1-2932
【原文出处】农业经济问题
【原刊地名】京
【原刊期号】199412
【原刊页号】002-005
【分 类 号】F2
【分 类 名】农业经济
【 作  者 】王培志/顾焕章
【复印期号】199502
【 标  题 】政府·市场·农民－－市场经济条件下农业发展中的政府行为研究
【 正  文 】
    农业是国民经济的基础，农民是农业的基础。在市场经济条件下，农业和农民对国民经济具有不可替代的贡献，并成为其增长的基础和波
动的起点。正如李鹏总理最近在《政府工作报告》中强调的那样，农业关系全局，我国任何时候都不能忽视农民利益和农村经济的发展［＊］
。我国十五年来农村渐进式改革的实践也证明，农业发展问题，归根到底是农民问题，核心是农民的利益和积极性问题。党的十一届三中全会
后，农村实行了家庭联产承包责任制，确定了农民的利益主体地位，农业得以迅速发展，长期没有解决的粮食问题在短时期内基本解决。最近
几年农业出现的波动和徘徊，也是由于农民的积极性下降造成的。因此，在市场经济条件下，如何保护农民的利益和积极性，促进农业的持续
发展，是广大农业经济理论工作者和实际工作者需要认真探讨的问题。本文从政府的角度，立足于农民、市场和政府三者的内在关系，探讨政
府职能转换的价值趋向和规范要求，进而提出优化政府行为的对策。
        一、市场经济下政府、农民与农业发展
    在传统的经济体制下，政府主要依靠行政手段组织农民的经济活动。在农业发展过程中，政府的影响存在于生产的计划、组织、协调、控
制和决策等各个环节。在市场经济条件下，政府对农业发展的影响主要依据市场机制起作用，通过调控市场，由市场信号引起农民组织安排生
产，政府对农业的影响借助于经济手段来实现。但是，在市场经济条件下，市场调节带有一定的盲目性和自发性，同时对参与者的素质也有一
定的要求，所以，完全依靠市场机制调控农业仍带有很大的风险，成其是在经济体制转换初期，必要的政府干预仍然是很重要的。具体表现为
以下四个方面：
    （一）我国农业产品特别是粮食供需矛盾仍很突出，仅靠市场机制无法解决  粮食问题一直长期困扰着我国农业和整个国民经济发展。根
据统计资料分析，我国的粮食需求量（包括直接和间接消费）将随人均收入水平的提高而不断增加［＊＊］，而从另一方面来分析，我国耕地
面积在不断地减少，到２０００年人均耕地在０．０７公顷左右［＊＊＊］。粮食供需的矛盾的扩大，仅靠市场机制的调节是无法解决的。另
外，根据简单的测算，我国人均耕地面积不及世界人均水平的１／３，而经济目标要实现小康水平，使人均农产品达到世界人均水平，只有每
亩耕地的生产率等于世界平均每亩耕地生产率水平的三倍。为此，就必须高投入或者超常规投入，即每亩耕地投入的劳动、资金、肥料等各种
生产要素的数量远高于世界平均投入量，才能在等量低质的耕地上生产出成倍的农产品。这只能依靠政府行为来加以解决，靠市场机制是根本
不可能的。
    （二）经济体制转换过程中，理性的政府行为是农业稳定和持续发展的保证  经济体制的转轨过程是一缓慢渐进的复杂过程。在我国计划
体制向市场经济体制转换中，政府行为是保证经济活动无序到有序发展的保证。由于中国农业长期处于计划经济管理下，农民对市场规律缺乏
了解，基层管理者职能因惯性影响而难以转变，具体表现为一方面农民在政府的号召下生产更多的农产品，而另一方面农民因忽视市场诱导信
号而使产品销不出去。以上这些问题表明，在农业由计划经济向市场经济转化过程中，理性的政府行为是克服农业无序状态出现的关键。因为
从市场、政府和农民三者关系看，市场是被动的被人利用的“看不见的手”，它本身不能告诉人们如何做；农民由于只注重投入“服从于边际
需求偏好和资本边际生产力相等的原则”，［＊ａ］往往受害于市场规律。所以，只有政府才有能力为农业的发展创造合适的环境，使农民和
市场有效地联结起来。
    （三）理性的政府行为是保障农民利益，从而提高农民积极性的重要手段农业是国民经济的基础，农民则是农业的基础，农业发展的根本
动力是农民发展农业（增加农业投入）的预期报酬。中国农业发展动力的最大历史特征是阶段性波动，所经历的六次较大的波动，其实质是农
民利益的波动。目前，中国正再次陷于农业发展动力不足的僵局中，这具体表现在农民有投资能力，但因比较利益低而不愿对农业多作投入和
农业生产的停滞俳徊上。中国农业发展动力不足的实质是农业比较利益低，这一点在农民那里表现为农民增加投入的预期货币报酬低，其导因
是农产品价格偏低和农业规模狭小（它一方面缩小了农业的投资容量，另一方面导致了规模不经济），而农产品价格与农业规模则需通过政府
行为来合理解决。
    （四）政府行为与资源配置有密切关系  在市场经济条件下，农产品价格对农业资源的配置有重要的影响，但有一定的盲目性和局限性，
而政府调控则对农业资源配置起基础作用。根据我国农业发展过程，农业资源的高度稀缺性（表现为人均农业资源很低），决定了农业发展中
价格配置机制的非连续性和波动性。由于耕地面积的不断减少和粮食供求关系的持续紧张，完全的市场调节农业资源利用过程是不可想象的，
在资源配置中决策机制的变化主要表现为计划、价格、物资等体制改革的推进，它是市场对农业资源配置起作用的先决条件。
    农业在经济发展过程中的弱质性也决定了制度因素在农业资源配置中的重要作用。我国正处在向市场经济过渡和经济快速成长期，在这一
时期，农业的份额和相对重要性下降，农业资源出现外流。过量的农业资源流出，尽管也与制度因素密切相关，但离开政府的作用，单靠市场
的力量难以扭转这一局面，最终还要通过制度因素来完善。
    除以上方面外，政府行为还通过影响农业技术进步与创新、农业社会化服务体系建设、农业与其他产业的协调关系、国家宏观经济政策等
方面来影响农业发展。
        二、市场经济下政府行为的价值取向和规范
    在传统的体制下，政府和农民的关系是强制干预和被干预的关系，市场只能有限地协调二者的联系。在市场经济下，政府对农业的干预由
计划行政机制转换为市场机制，市场成为有效联结政府与农民的主要桥梁。建立在这一关系基础之上，政府行为随着要进行调整，其核心目标
是通过不断调节市场，由市场引导农民推动农业持续发展。因此，政府行为调整的价值判断标准和规范表现为以下四个方面：
    （一）推动产权制度改革，使农民作为独立的利益主体参与市场  在市场经济条件下，农业和农民行为是市场经济活动的重要内容。市场
经济规律要求每一参与者都具有法人地位，以根据市场信号及时调整其经济行为，这就要求建立现代农业制度，促动现代农业产权制度的改革
。现代农业产权制度改革的目标是：产权明晰，责权清楚，利益明确，保证农民作为独立的利益主体参与市场。
    现代农业产权制度的改革与政府行为有直接的关系。产权明晰，就是指确定农民对生产资料的资产所有权和法人财产权。要实现以上两权
，就要由政府行为转换来保证。如政府在制定农村政策和法规中，认可农民对生产资源的法人资格，保证农民对土地使用权和所有权（由集体
所有形式实现）的合法权益。利益明确，是现代农业制度的内在要求。农民作为法人，在市场经济环境下，农业生产活动的目的是追求经济利
益的最大化，而政府则要按市场原则来公平处理农民对国家和集体的义务，放弃无偿或低偿剥夺农民利益的做法。因此，只有农民具有真正的
法人地位，市场规则才能灵敏地调节农业生产，才能从根本上实现政府通过调控市场，由市场引导农民生产的策略。
    （二）建立宏观的调控机制，诱导农民走入市场  在市场经济下，国家对农业仍然要实现有效的控制，以保证整个国民经济协调持续地发
展，但控制的手段及其机制与传统的计划体制不同。政府行为重点主要放在制定宏观的经济政策，由调控市场机制，使农民根据最大利益法则
自觉的调整自己的行为，来实现农民利益和国家利益的一致。政府对农业和农民的管理控制，由计划机制向市场机制转换，是政府行为效率性
原则实现的标志。只有政府建立稳定有效的调控体系，使农民在市场调节下，从事经济活动有利可图，才能诱导激励农民走向市场，把生产活
动纳入市场经济体系下。
    （三）政府转换职能结构，帮助农民了解和利用市场  政府职能结构转变，主要指政府由管理向服务职能转变，包括：向农民提供政府信
息，使农民及时根据政策的变化，调整自己的经济行为；向农民提供市场信息，使农民根据市场价格变动趋势和产品供求状况安排生产活动；
向农民提供农业技术服务，使农民及时采用先进的良种和生产技术，提高生产效率和经济效益，向农民提供培训服务，使农民掌握必要的市场
知识并提高农民的自身文化素质，以减少盲目性和不经济现象发生。
    （四）建立风险保障体系，使农民有能力抵御市场风险  农业和农民的市场风险保障，是衡量市场经济下政府行为规范化程度的一项重要
内容。农业生产是自然再生产和经济再生产的有机结合，它不仅受经济规律的支配，还受自然条件、生物生长规律的影响，因此，在市场经济
条件下它更具有风险性，建立农业风险保障体系是农民抵御市场的重要手段。
    农业风险保障体系的建立和完善，政府起着主导作用。发达国家农业保护的实践表明，政府通过法律手段、行政手段、经济手段建立起的
农业保护体系，是维持和促动农业发展的基本保证。如政府通过稳定或提高农产品价格提高农民收入；政府规定农产品进口价格，保护本国农
产品免受国外农产品生产的冲击；政府倡导建立农业保险机构，抵御突变灾害的发生等等。
        三、优化政府行为的对策
    在市场经济下，为了实现农民与市场的有效联结，政府行为应围绕以下四个方面不断地调整与完善。具体来说，包括以下几个环节：
    （一）提高农民的社会地位和参与能力，使制度创新有其坚实的基础  政府行为调整的结果之一为制度创新，而制度创新实现的基础则是
提高农民的社会地位。新旧体制的转变，实际上是一次深刻的经济关系的再调整，它必然引起利益分配格局的新变化。农民会对自身利益的实
现提出新的要求，有着成立代表农民自身利益组织的强烈愿望。从另一方面看，政府对农业和农民的调控也不能沿革旧体制下的职能手法，而
客观上需要中介组织的存在，以有效地沟通政府和农民间的联系。可见，使农民有代表自身利益的组织，增强农民的社会参与能力，是体制转
变的必然结果。政府行为侧重点表现在：（１）政府的各级决策者对农民组织认识上要转变，认识到农民组织存在的必要性和积极意义。（２
）政府对农民组织的发展给予必要的扶持，包括人员的培训、工作章程和工作内容的确定。但不能使其成为政府的基层单位，而只是在形式上
、业务性质上、人员规模等方面进行示范指导，诱导农民组织由各种专业协会入手，逐渐向生产、流通、金融领域发展。（３）国家在制定和
调整国民经济与农业发展的政策时，要充分考虑农民的意愿和要求，任何轻视农业和农民利益的行为都是短视的。
    （二）转变政府职能性质，以服务为主替代以管理为主  在计划体制下，管理是政府的主要职能手段，是维持体制运转的基础，而在市场
经济下，农民的身份发生了变化，由被管理者变为独立的利益主体，从而使管理职能失去了实施的基础，服务的职能更有利于协调农民与国家
、农民与集体、农民与农民间的利益关系，更有效地诱导和帮助农民按照经济规律和市场规则调整经济行为，使农业由无序向有序发展。（１
）建立完善的信息服务体系，利用信息指导农民的经济活动，减少农民经济行为的盲目性。（２）建立完善的贮备系统，以进行农副产品的吞
吐，平抑市场物价的波动性，防止农副产品供求的失衡，稳定农民收入。（３）建立健全市场体系，通过农产品批发、期货市场等方式，搞活
农副产品的流通，有助于农业的稳定发展。
    （三）加强农业和农民收入的保护，增强农民和农业适应市场的能力  由于农业本身受制于自然条件，需要弹性及所得弹性小，使农业增
长速度往往慢于非农部门，农民的收入也就相对偏低；另外，由于政治、经济、社会安定等原因，所谓纯粹以比较利益原则进行的自由交换已
多不存在，多数国家和地区往往基于本国利益而对农业进行特别扶持和保护。随着中国实现向市场经济体制的转换，尤其是恢复关贸总协定缔
约国地位以后，政府不能把农业作为保护其他产业的牺牲品，而应在多个方面进行必要的保护。（１）政府要建立主要农产品价格保证体系。
在放开农产品价格之后，政府应在科学地测算农产品成本的基础上制定目标价格和最低保护价格。（２）制定相应的农产品收购法，把当前和
今后一个时期里行之有效的政策、措施等以法律的形式确定下来。（３）对外农产品贸易政府要制定合理的边境措施，包括设计合理的关税结
构；充分利用关贸总协定中的例外规定和保障条款。
    （四）完善农业宏观运行环境，实施农业贡献回转政策  在国际经济发展的不同阶段上，农民和农业的作用分为三种类型，即绝对贡献、
相对贡献、回转贡献。所谓回转贡献是指在非农部门占国民收入比重大大超过农业部门比重，成为经济主导部门时，农业的发展就有赖于非农
部门的支持。在市场经济条件下，政府要不断地在完善农产品贸易的同时，在宏观领域应不断实施扶持农业和农民的贡献回转政策。（１）实
施财政倾斜政策，通过用增收工农调节税及农业税及农业税减免的方式，提高农业平均利润。（２）实施金融倾斜政策，增加对农业的信贷资
金投入，包括专门支持环境效益、社会效益好的基础性农业投资。（３）调整产业布局政策，促进农副产品的深加工，增加附加值，提高农业
效益。除以上对策外，还应包括：提高干部队伍的整体素质和工作效率，适应市场经济发展的要求；扶持乡镇企业发展，培育农业的自身反哺
机制；增强人力资本投入等等。
             （作者单位：南京农业大学经贸学院  南京  ２１００９５）
    ［＊］李鹏总理１９９４年３月１０日《政府工作报告》。
    ［＊＊］根据世界经济发展的经验，人均收入１０００－２５００元是人们食品支出增长最快的阶段，而未来１５年，我国人均收入水平
正好处于这一阶段。
    ［＊＊＊］２０００年中国耕地面积为０．９１２－０．９１５亿公顷之间，按１３亿人口计算，人均耕地在０．０７公顷左右。人均占
有粮食３８１公斤，还不能达到１９８４年的水平，低于人均４００公斤的最低水平。
    ［＊ａ］见舒尔茨关于传统农业的论述。
    
    
    
 
