【 文献号 】3-1626
【原文出处】世界经济与政治
【原刊地名】京
【原刊期号】199910
【原刊页号】43～47
【分 类 号】D7
【分 类 名】国际政治
【复印期号】200002
【 标  题 】欧盟对外关系中的“政治条件性”
【标题注释】本文系作者参加中—欧高等教育合作项目“欧盟共同外交与安全政策”研究课题的一部分。
【 作  者 】房乐宪
【作者简介】房乐宪，1967年生，中国人民大学国际政治系讲师，97级博士生。（北京  邮编：100872）
【内容提要】本文分析了冷战结束后欧盟（原为欧共体）对外关系的一个新特点——“政治条件性”的基本含义及现实表现，并对其实质作了评
述。
【关 键 词】欧共体/欧盟/政治条件性
【 正  文 】
    冷战结束后，在欧共体（现为欧盟）对外关系、对外政策中日益突现出一个新的重要特点——“政治条件性”      （       PoliticalC
onditionality）。特别是《欧洲联盟条约》确定共同外交与安全政策（CFSP）作为欧盟第二支柱以后，欧盟及其成员国在对外关系上的“政治
条件性”更为明显，其影响也日益引起人们的关注。因此，探讨欧盟的这一新倾向对于我们进一步了解欧盟共同外交政策以及认识当前中国与欧
盟关系间的政治分歧都具有现实意义。
            一、“政治条件性”的基本含义
    所谓“政治条件性”，按照西方有关学者的解释，就是指一国或国际组织给予另一国明显好处（如援助）时，需以该接受国是否满足有关保
护人权和促进民主原则为条件。（注：European Foreign  Affairs Review,Vol.3, Summer 1998.p.256.）从另一角度看， 对受援国而言，欲
获得优惠，就必须接受对方附带的政治条件。从这一基本界定出发，“政治条件性”进一步又分为两类：“积极的政治条件性”和“消极的政治
条件性”。“积极的政治条件性”是指，如果某个受援国履行有关政治条件，有关国家或国际组织将允诺给予该国优惠；“消极的政治条件性”
则是指，如果该国违背了那些政治条件，则对其减少、冻结或完全终止那些优惠待遇。
    与“政治条件性”相关的另一个概念是“经济条件性”，即把优惠与是否满足有关经济条件相联系，通常要求受援国引进市场经济或特定经
济政策（如结构调整等）。欧盟在发展与其他欧洲国家（特别是中东欧国家）关系时，已经把“政治条件性”和“经济条件性”结合起来，而对
多数发展中国家则强调“政治条件性”的因素。
    本文着重讨论欧盟对外关系中的“政治条件性”，这里是指欧盟在冷战结束后开始致力于把西方的民主、人权标准正式纳入与其他国家（主
要是发展中国家和中东欧国家）双边关系的框架内。欧盟之外的合作伙伴要取得欧盟的贸易优惠、合作及联系协定、发展援助、外交承认以至最
终欧盟成员国身份，都要以是否遵循欧盟认定的人权和民主原则为条件。欧盟及其成员国试图在不同的支柱框架内贯彻“政治条件性”，主要涉
及共同体（第一支柱）框架内的经济手段（如贸易让步、合作协定等）和共同外交与安全政策（第二支柱）框架内的外交手段，从而为欧盟的总
体对外政策服务。
            二、欧盟实施“政治条件性”的基本背景
    冷战时期，以美苏两个超级大国为首的东西方两大阵营的对峙，使作为西方阵营一员的欧共体在总体对外关系上不得不服从冷战的需要——
配合美国积极与苏联争夺势力范围，加强对发展中国家及中东欧国家的渗透和影响，从而维护欧共体及其成员国的根本利益。因此，当时的欧共
体在对外关系上并未明确强调“政治条件性”。这典型地体现在欧共体与“非加太”国家（“非洲——加勒比——太平洋”国家）的关系上。欧
共体与“非加太”国家在1975～1980年和1980～1985年签订的两个《洛美协定》都未正式提及人权，欧共体的发展援助在此时期政治性色彩并不
明显。这一方面是因为欧共体希望在美苏两个超级大国的激烈争夺中能够保持和发展对其前殖民地的传统影响；另一方面也是由于“非加太”国
家作为日益崛起的第三世界的重要组成部分，坚决反对任何把政治条件附加于援助的企图。同时，为了鼓励中东欧国家离苏倾向和“政治自由化
”，欧共体及其成员国一致认为保持和发展与中东欧国家的贸易关系并谋求政治安全上的缓和至关重要。因此，这一时期，即使中东欧国家未在
人权及政治自由化方面作出令欧共体满意的进展，欧共体也未像美国那样常常威胁中断那方面的关系。
    80年代中期以后，随着东西方关系的进一步缓和，欧共体对外关系的“政治条件性”开始抬头。80年代末，欧共体开始强硬地推行人权外交
政策。它首先强调在发展与中东欧关系上实施“政治条件性”，其直接动因是利用东欧剧变、苏联解体后，中东欧国家国内的经济困难，试图在
一种政治条件基础上通过运用经济和政治手段，极力促压中东欧实施一系列经济和政治改革，以防止它们重新回到共产主义道路上，并把东欧改
革的成功视为确保欧洲长期稳定和安全的关键。显然，冷战的结束为欧共体推行人权外交和政治条件性提供了空间和机会。它利用一系列贸易与
合作协定鼓励中东欧国家的改革，对处于改革进程前列的国家（如波兰、匈牙利）给予更优惠的待遇；对所谓不尊重人权的国家推迟有关协定的
签署。从这一时期起，欧共体在与中东欧国家关系中的“政治条件性”开始走向规范化。
    与此同时，欧共体实施“政治条件性”的范围逐渐从中东欧扩展到其他国家和地区，特别加大了对发展中国家的政治压力。在欧共体的坚持
下，第三个《洛美协定》（1985～1990）包含了一个联合声明，其中正式提到了有关人权的内容。1989年签署的第四个《洛美协定》，是欧共体
把人权正式纳入正文而不是置于序言的第一个对外协定。欧共体各成员国还把“政治条件性”引入其发展援助政策，法、英、德等国从90年代初
纷纷宣布其对外援助的分配要视受援国对民主和人权的态度而定。分析其主要原因是：第一，80年代末，南北差距继续拉大，许多发展中国家经
济条件进一步恶化，更加依赖于外部援助，这在一定程度上增加了欧共体向发展中国家施加压力的筹码。第二，冷战的结束，使欧共体成员国政
府不再需要支持发展中国家的所谓极权政府来对付社会主义国家的影响。第三，欧共体希望推行人权、民主原则，扩大欧共体的政治影响，并争
取公众舆论对外部援助项目的支持。这样，欧共体以强调西方的人权和民主原则为核心的“政治条件性”越来越明确地体现在其对外政策中。
    随着90年代欧洲一体化进程的加快，在欧洲共同体基础上形成的欧洲联盟（以下简称欧盟）进一步强化了人权外交的力度，欧盟对外关系中
的“政治条件性”更加突现，并已成为其共同外交政策的一个重要特点。1991年12月达成的《马斯特里赫特条约》明确表明了对人权和民主的考
虑将影响欧盟的对外关系。欧盟的共同外交与安全政策的目标之一就是“发展和巩固民主和法治，并尊重人权和基本自由”。 （注：Treaty o
n European Union,Article J·1.）欧盟还特别强调对人权和民主的考虑将是欧盟与发展中国家相互关系的重要方面。更为明显的是，欧盟与亚
洲及拉美国家达成的合作协定中甚至包含所谓强调尊重人权和民主原则的“核心因素”条款。1995年5 月欧盟理事会决定欧盟对外达成的所有合
作协议除包含“核心因素”条款外，还将包括“中止机制”条款——即一旦对方严重违背协议的“核心因素”条款，欧盟将中止有关协议。在此
方针指导下，1995年11月重新修订的第四个《洛美协定》规定了上述两种条款，这就使欧盟推行“政治条件性”的做法更加制度化，从而为欧盟
向发展中国家施加政治压力提供了法律依据。不少发展中国家为了能够争取到欧盟的经济援助和优惠以缓和国内经济困难，被迫同意接受欧盟提
出的政治条件，相应地，这又进一步鼓舞了欧盟推行“政治条件性”的决心。
            三、欧盟推行“政治条件性”的主要手段
    冷战的结束，欧盟经济实力的增强，为欧盟实施“政治条件性”提供了可能。就欧盟当前对外关系的具体实践来看，它推行“政治条件性”
时主要采取了下列手段：
    1.通过允诺提供援助诱使受援国接受欧盟提出的政治条件。
    从道义上讲，对外援助，特别是对发展中国家的援助应当是非政治性的。但是，目前欧盟及其成员已把对外援助完全政治化，只对实行西方
式的所谓民主改革和政治自由化的国家提供更多援助。例如，自90年代初，欧盟开始向南非和中东欧国家提供援助以鼓励那里的社会政治改革进
程。欧盟对外援助的接受国必须向欧盟承诺实行所谓民主改革和保障人权。欧盟的援助主要针对三个方面：（1 ）加强法治（支持议会和司法建
设）和群体协商（全民公决、选举）；（2 ）加强市民社会建设（支持非政府组织）；（3 ）支持弱小团体（如少数民族和受迫害者）。（注：
COM(94)42 final,4.）这样，欧盟通过承诺援助，诱使受援国接受欧盟的民主和人权标准。
    2.通过贸易及合作协定所提供的优惠诱使有关国家履行欧盟提出的政治条件。
    90年代初以来，欧盟利用发展中国家及正在转型的中东欧国家经济困难，在表示同意提供贸易优惠及缔结合作与联系协定时，向它们提出了
一系列前提条件。欧盟向这些国家明确表示：如果它们履行欧盟提出的政治条件，特别是在人权保护和民主改革方面取得令欧盟满意的进展，欧
盟就同意向它们提供优惠。例如，90年代初，当时的欧共体表示同意与中东欧国家达成联系协议，但这些国家必须满足五个条件：“法治、人权
、多党制、自由公正的选举和市场经济”。（注：  European Foreign Affairs Review,Vol.3,Summer 1998.p.261.）1995年欧盟与“非加太”
国家重新修订的《洛美协定》也都明文规定了体现欧盟“政治条件性”的所谓人权及民主原则的条款。事实上，欧盟已经把缔结贸易及合作协议
作为对发展中国家及中东欧国家的一种政治诱饵。1996年12月欧盟向古巴允诺：如果古巴政府向欧盟所希望的民主化转变，欧盟愿意与古巴谈判
缔结合作协议。（注：Cfsp Common Position on Cuba,OJ1996,L322.）近期的一个典型事例是1999年7月30日在萨拉热窝闭幕的《东南欧稳定公
约》首脑会议上，欧盟各成员国决心利用科索沃战争结束后，该地区各国急需资金恢复经济之际，准备对东南欧一些亲西方的国家提供一系列经
济、贸易上的优惠，但在《东南欧稳定公约》中用各项条件加以约束，试图加快东南欧各国西方式的民主政治和市场经济进程。由此可见，欧盟
把它所提供的贸易优惠及合作协定与它们所推行的“政治条件性”直接挂钩。
    3.通过允诺外交承认或赋予欧盟最终成员国身份促使有关国家接受欧盟的政治要求。
    这种手段主要运用于欧盟与中东欧及前苏联地区新独立国家的关系上。随着东欧剧变、苏联解体，一批新独立国家在该地区出现。欧盟利用
这些新宣布独立的国家急于寻求国际承认的心理，设定了获得正式承认的一些基本政治标准，如必须尊重欧盟认可的民主、法治和人权标准。
    向一些中东欧国家提供欧盟联系成员国及最终成员国身份是欧盟对中东欧国家关系中推行“政治条件性”的另一工具。随着90年代欧洲一体
化进程的加快，不少中东欧国家纷纷表示希望加入欧盟以便分享欧盟经济上的好处，欧盟也希望通过深化和扩大进一步提高欧盟的地位和影响。
这样，从90年代初开始，欧盟东扩的谈判和协商就成了一个重要议题。欧盟对迫切希望入盟的国家既不明确拒绝，也不急切接受，而是把赋予欧
盟最终成员国身份作为一只诱人的胡萝卜在中东欧国家面前频频挥动，借此促压中东欧国家进行一系列政治经济改革，最终把它们纳入欧盟已确
定的俱乐部游戏规则，特别是促使这些国家在政治上完全走向西方式的体制。
    4.通过外交制裁惩罚所谓违背人权和民主原则的国家。
    欧盟在冷战结束后的对外关系中，人权外交的比重明显上升。欧盟在与有关国家的政治对话会议上定期提出人权问题，针对不同的对话伙伴
，轻者实行“批评性对话”，重者则立刻给予外交制裁。外交制裁的种类包括：中止高层双边接触，撤回大使，延迟举行有关联合委员会会议等
等。这些措施既可以由欧盟共同外交与安全政策的框架执行，也可由各成员国政府分别实施。例如，1993年7月， 欧盟以尼日利亚取消总统选举
缺少民主为由，对其实施一些外交制裁措施，并于1995年底强化了对尼的外交制裁并中止了对尼的发展合作。1996年10月，欧盟以缺乏民主化进
展和侵犯人权为由，对缅甸实行外交制裁，此举引发了欧盟与东盟的摩擦，因为东盟不顾欧盟的反对允许缅甸于1997年加入东盟，而欧盟则极力
反对缅甸成为欧盟—东盟合作协议的签字国并反对缅甸参加亚欧首脑会议。引人注意的是，自《欧洲联盟条约》确定共同外交与安全政策作为欧
盟三大支柱之一后，欧盟日益重视用外交制裁惩罚欧盟所认定的所谓民主和人权原则的违规者。
    5.通过经济制裁手段惩罚所谓违反人权和民主原则的“非民主国家”。
    尽管出于商业利益或者战略利益的考虑，欧盟不愿轻易实施消极性的经济制裁措施。但是，为了树立欧盟积极促进民主和人权保护的形象，
为了促进西方价值观的广泛扩展，欧盟在认为必要时也常常采取一系列经济制裁手段惩罚所谓严重违反人权和民主原则的“极权国家”。一般地
，欧盟采取的经济制裁手段包括贸易禁运、冻结或中止援助、中止发展合作协议等。自90年代初以来，欧盟以违反人权和民主原则为由，对一系
列发展中国家实行冻结和中断援助的制裁性措施。例如，1991年，冻结对肯尼亚的援助；1992年，全面冻结对马拉维的援助；1993年，决定不再
向危地马拉提供援助；1996年1月，冻结对尼日尔的援助6个月；1997年，停止对塞拉利昂的援助项目。欧盟采取这些行动，或是以国内政治民主
化进展缓慢为由，或是以国内政变为由。除了中止援助外，欧盟还常常冻结与有关国家的经济合作协议及项目。例如，1992年，以民主化进程出
现倒退为由，冻结了与扎伊尔的合作协议；1996年，以国内政变为由，欧盟决定停止向布隆迪提供新的合作项目。以上事例可见，欧盟实施经济
制裁的对象主要是对欧盟商业利益和战略利益不太重要的一些弱小发展中国家。
    6.运用武器禁运对所谓违反人权和民主原则的国家实施制裁。
    通过冻结武器销售和军事合作而实施制裁，是欧盟向一些发展中国家施加压力的一个重要手段。欧盟的一些成员国是国际军售的主要大户，
它们对一些发展中国家的武器销售和军事合作既有利于本国的军工企业获取巨额利润，也有利于加强对有关发展中国家的控制和影响。一些发展
中国家实际上也严重依赖欧盟成员国的军事援助与合作。正因如此，欧盟及其成员国在与一些发展中国家的关系中可以充分运用武器禁运来推行
其对外政策上的“政治条件性”。例如，1995年11月，欧盟以缺乏民主和违反人权为由，对尼日利亚实施武器禁运；欧盟还以缅甸政府不尊重1
990年民选结果而对缅实行武器禁运。
    除上述手段外，欧盟还采取所谓“温和性”的措施，谴责国际上所谓不尊重民主和人权的行为。这主要表现为通过发表“人权声明”及在有
关国际场合针对有关国家提交“人权动议”等。根据欧盟委员会文件公布的数字，仅1995年，欧盟就发表了60个关于人权形势的声明。（注：E
uropean Foreign Affairs Review,Vol.3,Summer 1998.p.270.）欧盟还在特定形势下就有关国家人权状况向联合国人权委员会提交动议，试图
在共同外交与安全政策的框架下采取措施，谴责其他国家的所谓侵犯人权的状况。欧盟的这些做法受到许多发展中国家的强烈批评。发展中国家
认为欧盟和其他西方国家一样，欲借促进人权和民主为名，行干涉他国内政之实。
            四、“政治条件性”的实质
    欧盟在其冷战后的对外关系中极力推行“政治条件性”，实际上试图在国际社会树立一种西方所认可的“行为规范”或“行为准则”。这种
规范的核心是西方的人权和民主原则。欧盟把“政治条件性”本身视为一种“原则性信条”以及对其他国家（主要是发展中国家和中东欧国家）
单方面提出的行为标准，并侧重通过共同外交与安全政策框架，以“多边条件性”的形式推行（15个成员国都同意这样行动）。因为欧盟认为这
会比每个成员国单独运用“政治条件性”更易被对方接受，并且显得似乎更为“合法”。同时，欧盟各成员国因此可以避免单独承担因减少或冻
结援助与合作而引发的风险和责任。这实际上是欧盟以多边主义的形式把自己的价值观和意志强加于人的体现。
    就欧盟对外关系中实施“政治条件性”的目标国而言，尽管欧盟宣称它关注对世界的人权保护和民主原则的尊重，但在实际运作过程中，欧
盟“最关注”的是广大发展中国家以及前苏联、东欧国家的所谓人权记录。即使对这些国家也不是采取同一标准。例如，对于那些实力比较弱小
，对欧盟经济、战略利益不太重要的发展中国家，一旦被认定为“违背人权和民主原则”，欧盟会毫不迟疑地实施经济或外交制裁；而对那些具
有重大经济及地缘战略利益的发展中国家，欧盟主要采取所谓“积极性的措施”，常常通过“批评性的政治对话”或发表声明表达欧盟对相关国
家“违反人权和民主原则”的“关注”和“不安”。再如，即使对同处于政治经济转型的中东欧国家也采取不同标准；对那些向西方转型较快的
国家，欧盟准备将它们尽快纳入欧盟；而对那些政治经济转型相对慢一拍的国家，虽未拒绝提供最终欧盟成员国身份，但对它们的所谓“人权及
民主状况的关注”当然要比前类国家强烈。由此可见，欧盟对外实施“政治条件性”是以欧盟及其成员国的根本利益为基轴来决定的。欧盟尽管
把“人权和民主原则”置于其对外政策目标中非常突出的位置，但是，运用“政治条件性”与欧盟对外政策的其他考虑目标——特别是商业、地
缘或战略利益相比，后者常常更占上风。这说明，欧盟真正关注的是自己的现实利益，而不是关心发展中国家的利益，更不是真心实意地关心“
人权”。
    欧盟在其对外政策中推行“政治条件性”与新型国际关系的基本准则相悖。当代国际关系的实践表明，相互尊重主权、互不干涉内政是指导
国际关系健康发展的根本准则。欧盟推行“政治条件性”，是对其他国家（尤其是发展中国家）内部事务的粗暴干涉，是对国家主权的严重挑战
。因为这种“政治条件性”规范与不干涉准则是相冲突的，欧盟把自己认可的价值尺度强加于人，试图在世界上扮演一个高度“规范性”的角色
，这必然会影响欧盟与有关国家相互关系的正常发展。欧盟推行“政治条件性”的依据是所谓“人权是普遍准则”，“人权高于主权”。欧盟甚
至声称：“对侵犯人权表示关注，以及旨在保护那些权利的要求，不能视为是对一国内部事务的干涉”。（注：       LuxembourgEuropean C
ouncil,Declaration on Human Rights in Bull.EC6—1991。）这显然是欧盟为把自己的人权和民主标准强加于广大发展中国家而寻找的借口。
然而国际社会的现实是，由于世界各国的历史、文化、经济发展水平、社会政治制度等各不相同，因而对于人权和民主的理解和追求也存在差异
。正如许多亚洲和伊斯兰国家的学者所指出的，当前所谓人权的“国际性”概念，实际上是西方的概念。（注：    MahmoodMonshipouri,Demo
cratization,Liberalization and Human Rights inthe  Third World(Lynne Rienner,Boulder 1995),p.17～19.）欧盟以自己的人权和民主标
准来衡量他国是否“标准”，这种判断显然带有欧盟的主观随意性。一国内部到底什么样的人权和民主原则才是最重要的？民主化的标准是什么
？何种人权应当优先尊重？这些问题只能由各国人民自己在实践中去判断和回答。任何国家或国际组织都不能无视别国国情而强制推行自己的价
值观念和政治准则，这是当今世界国际关系健康发展的重要保证。
    欧盟对外关系中的“政治条件性”在欧盟对华政策中也有体现。欧盟虽然重视同中国进行建设性的政治对话，但它同时常常在人权问题上同
中国政府存在分歧，双方政治关系常常因此而受到影响。1995年7 月和1998年3 月欧洲委员会先后发表《中欧关系长期政策》和《与中国建立全
面伙伴关系》两个重要文件，中欧关系开始向建设性的全面伙伴关系发展。但是，由于社会制度和意识形态的不同，双方对人权的不同理解始终
困扰着中欧关系的发展。欧盟仍然时常以种种借口，对中国的人权状况表示所谓“关注”和“不安”。1995年欧洲委员会发表的《中欧关系长期
政策》文件明确宣称，“强调人权是欧盟对华政策的一贯特点”。（注：A Long Term Policy For China—Europe Relations COM(95)279 fin
al.Brussels,05.07.1995.）就欧盟对华政策的实际运行看，欧盟的确以此为指导。因此，欧盟的“政治条件性”使得双方在人权上的政治对话
仍然存在障碍。中国政府主张超越社会制度和意识形态的差异，以和平共处五项原则作为处理国际关系的基本准则。中国和广大发展中国家一样
，主张尊重主权、互不干涉内部事务，以此为指导，政治上的分歧可以得到妥善处理，真正以求同存异的原则精神，促进国际关系的正常发展。
中—欧关系也不例外，中国重视同欧盟发展关系，但坚决反对对方以任何借口干涉中国内政。这是中国政府的一贯立场。
    
    
    
 
