【 文献号 】1-5740
【原文出处】管理世界
【原刊地名】京
【原刊期号】199502
【原刊页号】153-162
【分 类 号】F61
【分 类 名】财政与税务
【 作  者 】苏明
【复印期号】199510
【 标  题 】财政体制改革对农业和农村经济的影响及对策
【 正  文 】
    财政历来与农业、农村、农民的关系十分密切。这次分税制财政体制改革对农业和农村经济发展将产生很大影响。这里重点分析以下３个
方面的影响。
        一、分税制对农业资金投入的影响
    近年来农业资金投入的现状是令人担忧的，各个投资主体包括财政、银行、农村集体和农民个人对农业的资金投入都出现了下降的趋势，
这在相当程度上削弱了农业发展后劲。因此，解决农业资金投入问题是确保今后中长期农业稳定发展的一个关键制约因素。
    然而，在分税制条件下，农业资金投入的前景亦喜亦忧，不容乐观。我们的基本判断是：分税制改革对农业资金投入的影响主要表现在中
央财政和地方财政的支农行为方面。由于实行分税制，调整政府间利益分配格局，中央财政与地方财政对农业的支出将会出现两种不同的变动
态势，对地方可能出现的农业投入持续下降的局面需要引起高度的警觉。具体分析如下：
    第一，今后中央财力比重逐步提高，中央财政的农业投资将会进一步持续稳定增长。
    在改革以来的１０多年中，中央财政即使在财力极其紧张、赤字和债务不断膨胀的情况下，对农业投资仍实行了倾斜分配的方针，并从“
七五”开始，相继设立了“发展粮食生产专项资金”、“农业发展基金”、“‘三西’地区农业建设专项资金”、“扶贫贴息贷款资金”等，
从而使中央财政的农业投资规模进一步扩大。据统计，中央财政的支农支出（包括支援农村生产支出和农林水利气象事业费、农业基本建设支
出、农业流动资金、农业科技３项费用等）在“六五”时期为１０３．５亿元，到“七五”时期上升为２６９．４亿元，占中央财政总支出的
比重由“六五”的３．０％上升为“七五”时期的４．９％。其中中央财政的农业基建拨款“六五”为６６．７５亿元，“七五”上升为１４
１．１１亿元，分别比“五五”时期的４５．２亿元增长了４７．６％和２１２．２％。中央财政农业基本建设拨款占中央财政基本建设总支
出的比重从“五五”时期的３．７７％增加到“六五”时期地４．５％和“七五”时期的６．２％。这说明，在过去长时期，中央财政对农业
资金分配是重视的，这对于防止这一时期整个财政农业投入过度下降的局面，促进农业生产发展，起到了十分重要的作用。
    从今后的趋势看，分税制对进一步强化中央财政的农业投资是比较有利的。也就是说，分税制后，中央财政支农支出的上述增长态势不仅
不会削弱，而且还会加强。这是因为：（１）强化农业投资是政府保护和支持农业的主要手段，也是中央宏观调控的重要职责和任务。从当前
和今后中长期考虑，农业始终是我国国民经济发展中的薄弱环节，是下一步我国产业结构调整中应该加强的一个重点，是发展市场经济过程中
需要政府保护和扶持的重要产业。在这种情况下，首先要求处于宏观调控主导地位的中央政府进一步强化农业保护的意识，增加农业投资。唯
其如此，才与中央政府承担的职责相一致，农业稳定发展才有必要的保障。（２）分税制调整了政府间利益分配格局，中央增加农业投资也是
有可能的。在过去长时期，中央财力比重不断降低，其主要原因是，在原有体制下，财政收入增量分配不合理，中央分配份额过低。１９８７
～１９９２年，我国不包括内外债务的财政收入平均每年增长２２７亿元，其中中央财政平均每年只增长６０亿元，收入增量中有７４％归了
地方。这次分税制改革采取不动存量、只动增量的方针，将有助于改变上述不合理的分配格局，有助于提高中央财力的集中程度。据财政部测
算，今后每年中央可以从增值税的增量中拿到一半略多的数额，加之中央固定收入的稳定增长，大约经过５～６年的时间，中央财政收入的比
重可以实现６０％的目标。这就为强化中央的农业投资提供了必要的财力基础。（３）从１９９４年中央预算的安排看，资金分配有利于农业
。一方面，财政支农资金预算要达到《农业法》提出的高于经常性财政收入增长比例的要求；另一方面，还出台了一些增加农业投入的政策措
施，包括建立粮食风险基金，增加以工代赈资金（每年再增加１０亿元，一直安排到２０００年），农业综合开发资金从１７亿元增至１９亿
元；此外，还要逐步解决粮食企业亏损挂帐问题等。这说明分税制以后，中央对农业更为重视。
    第二、地方财力增长趋缓，地方财政的农业投资比重将有可能继续下降。
    近年来，虽然中央财政的农业投资稳定增长，但整个财政对农业的资金投入比重却在下降。１９８０年全国财政支农资金总额１４９．９
５亿元，到１９９０年上升为３０７．８４亿元，但占国家财政总支出的比重却由１２．４％下降为８．９％。这里的主要原因是地方财政对
农业的资金投入份额下降，与地方财力规模的增长形成鲜明的反差。资料表明，１９９２年地方财政收入由１９８１年的４３０．７８亿元增
加到２１３８．４１亿元，增长了近４倍，占同期全国财政总收入的比重由４２．４％上升为６１．４％，上升了近１９个百分点。但是地方
支农投资比重却下降了。在“六五”和“七五”时期，地方财政的各项农业资金投入分别为５５４．４亿元和８９６．２亿元，占地方财政总
支出的比重由１５．６％下降为１０．６％。其中，地方农业基本建设拨款从“五五”时期的１９２．８亿元骤然减少到“六五”的９１．８
２亿元和“七五”时期的１０６．５６亿元，地方财政农业基建支出占地方财政基本建设总支出的比例从“五五”的２４．１％下降到“六五
”时期的１４．３％和“七五”的１２．５％。
    令人担忧的是，分税制以后，上述地方财政支农支出下降的势头极有可能持续下去。这里有两个重要因素需要考虑：其一，从政府职能讲
，虽然地方政府同样担负着保护农业的职责，但由于这次分税制改革基本上尚未涉及中央与地方事权的调整，所以地方政府仍会把上述支农职
责压向中央一级。这里的实质性问题是农业投资的周期较长，利润回报率却低，这是农业之所以需要保护的基本原因，也是地方不愿扩大农业
投入的关键因素。这样，今后在农业保护的问题上，中央调控目标与地方政府行为的矛盾会依然存在。其二，整个地方财力的增长幅度将会趋
缓，这对地方增加农业资金投入是不利的。在过去长时期，国家财政总的财力增量分配中，地方占有绝对优势。今后不同了，随着分税制的实
行，上述分配格局将会发生较大变化。这次分税制改革虽然要确保地方的既得利益，对地方的支出基数未作调整，而且地方通过发展经济和加
强税收征管，其地方收入仍会有一定幅度的增加，但由于中央集中了主要税种，共享税分配中又占绝对优势，所以今后整个国家财政收入增量
分配的必然趋势是对中央比较有利，由此决定了今后地方财力的增长速度不可能象过去那样超常规增长，相反却必然会慢下来，地方财力比重
将会有所降低。据有关部门测算，在这次分税制改革中，按照新的税种划分，经过５～６年时间，地方财政收入比重将由现在的６０％下降到
４０％。当然，中央上划财力的大部分要通过税收返还的形式返还给地方，从中央实际集中的财力看，主要是消费税和增值税每年增量的一部
分，１９９４年，大约占地方财政全部收入的３～５％。围绕分税制对地方财力影响问题，我们赴山东省进行了实地调查，该省１９９４～２
０００年将净上划中央财力约２００亿元。泰安市对本市的财力变化情况进行的测算结果是，１９９４～１９９７年，分税制将减少本市财力
分别为３８１３万元、８００９万元、１２６２４万元、１７６９８万元，分别占原财政体制可得财力的４．４％、８．６％、１２．５％、
１６．１％（详见表１）。问题是，过去在地方财力增加很快的情况下，尚且出现支农支出下降的态势，那么，在今后实行分税制、地方财力
呈现增长趋缓或相对萎缩的状态下，究竟能否保证其农业投资的稳定增长，这确实是当前面临的一个严峻问题。
        表１  山东省泰安市实行分税制后财力变化情况预测表    单位：万元
    （附图  {图}）
    注：１、流转税按１０％递增；
        ２、其它收入按５％递增；
        ３、体制上解维持现行７．５％的递增比例；
        ４、体制补助维持不变。
    第三，县级财政困难加剧，稳定农业投资缺乏保证。
    从现状看，县级政府在我国财政体系中是最困难的一级财政，在全国的２４２０个县级财政中，有近１３００个县为财政补贴县，占５３
．７％，而亿元县仅为６．７％，一般县（不依靠上级财政补助）为３９．６％。另外，近年来财政赤字县的数量陡然上升，不仅在一些补贴
县发生赤字，还有相当一部分一般县和亿元县也收不抵支，出现赤字。１９９１年全国赤字县竟达１２１６个，占县级单位总数的５０．２５
％，当年净赤字５８．３７亿元，占当年县级财政支出总额的５．６％。从全国整个县财政的收支情况看，收入增长缓慢，支出增长快，年年
收不抵支，收支差额逐年扩大。据资料统计，１９８５～１９９１年间，县财政收入由３９８亿元增加到５５８亿元，增长了４０．２％，占
全国财政收入的比重由２１．４％下降到１５．５％，下降了５．９个百分点。同期县财政支出由４２５亿元增加到７６８亿元，增长了８０
．７％，在全国财政总支出的比重由２３．１％下降到２０．１％，下降了３．２个百分点。县财政收支差额在１９８５年仅为２７亿元，以
后逐年扩大，到１９９１年已达到２１０亿元（详见表２）。
        表２  １９８５～１９９１年全国县级财政收支情况表    单位：亿元
    （附图  {图}）
    注：比重栏为县财政收入或支出占全国财政总收入或支出的比重。
    县财政今后的趋势如何？我们估计，至少在近中期县财政的困难会加剧。一方面，随着１９９４年分税制改革方案的出台，由于主要税种
划归中央，必然要影响县财政的收入增长。尽管县财政的既得利益和收入存量部分要得到保证，但增量部分的大头要由中央集中，省、地级财
政也要集中一部分，因此，留给县财政的增量就十分微弱了。另一方面，县级财政的支出刚性难以调整，不仅如此，财政支出还会以较高的速
度增长，特别是从去年１０月国家出台了工资改革方案，大大加重了县级财政的支出负担。据我们了解，县里（包括乡镇）“吃皇粮”的人一
般在１万人以上，按照调资方案，人均年增加工资１０００多元，仅此一项，增加县财政支出１０００多万元，占一般县级财政收入（３００
０～５０００万元）的２０～３０％。所以，从今后的趋势看，县级财政面临着收入萎缩和支出膨胀的双重压力，财政补贴县和赤字县的数量
还会增多，县级财政收支差额还会扩大。从山东和山西调查看，目前县财政面临的最紧迫的问题是，县级财政固定收入少，税收返还未能及时
到位，工资难以正常发放，资金调度相当紧张。山东是一个较发达的省，但仍有２／３的县逾期发放工资，新的工资方案基本上未兑现。另据
山西某县反映，１９９４年一季度县级固定收入３２０万元，中央上划收入４３０万元，县级支出９６０万元，支出缺口主要依靠向农民出售
城镇户口的收入来弥补。
    县财政困难加剧，对稳定县级的农业投资极其不利。在现行县级财政的支出格局中，县财政基本上属于吃饭财政，行政、文教、优抚等非
生产性开支比例高达８５％，而基本建设、技术改造、支援农业等经济建设支出比例仅占１５％。今后在县财政困难加剧，首先要保证“吃饭
”支出的情况下，县财政的经济建设支出（包括支农支出）必然会出现下降的趋势。特别是对那些赤字县来讲，与中央财政弥补赤字的方式不
同，县级财政弥补赤字主要靠挪用专款（大头是农业专款）和其它由政府部门掌握的资金，因此，县财政发生赤字后，势必影响农业专项资金
的正常安排，从而影响县一级的农业投资总量。
    综上分析，分税制以后中央和地方对农业投资将有可能出现两种不同的增长态势，需要我们给予关注。从现在起到本世纪末，我国农业面
临着上新台阶的战略性任务，而建立新的农业奖金运行机制，缓和农业资金的供求矛盾，必然会成为今后解决农业资金问题、保证农业长期稳
定增长的一个重要制约因素。当前整个农业投入面临着严峻的形势，如果地方政府（包括县一级）对农业的投入持续下降，这无疑会加剧农业
资金总量的供求矛盾，从而不利于农业的稳定发展。
        二、分税制对乡镇企业发展的影响
    中国自改革开放以来，一个突出成就是乡镇企业发展迅速，它不仅成为农村社会经济的重要支柱，而且成为整个国民经济的一支不可忽视
的力量。据国家统计局提供的资料，１９９２年乡镇企业实现总产值１７９７５．４亿元，从业职工１０５８１．１万人，利税总额９４７．
８亿元，其中上交国家税金４７０．２亿元。上述指标分别比１９８０年增长了２６．４倍、２．５倍、５．６倍、１７．３倍。目前乡镇企
业产值占农村社会总产值的比重已达到７０．８％，占全社会总产值的比重为３２．４％，分别比１９８０年上升了４７．３个百分点和２４
．８个百分点。种种情况表明，乡镇企业发展无论是在转移农业剩余劳动力、调整农村产业结构方面，还是为国家和农村提供资金积累方面都
做出了巨大贡献，对于加速我国的工业化进程也具有十分重大的意义。
    乡镇企业发展快，其原因是多方面的。总的讲，它得益于国家改革开放的政策，得益于企业经营机制的灵活，同时，与国家在特定时期所
采取的一系列较为优惠的财政税收政策也有关。那么，实行新的财政体制改革，对今后的乡镇企业发展有哪些影响呢？我们的基本看法是：分
税制作为财政体制的重大改革，是处理中央与地方财政分配关系较为规范的方式；从长期趋势分析，它有利于国家对宏观经济的调控，有利于
完善市场体系，有利于建立正常的经济秩序和公平的市场竞争环境，而且不会因此削弱地方政府的经济职能和权限，这种种因素对乡镇企业发
展都将会产生积极的影响。但从近期看财政体制改革及其某些财税政策的调整对乡镇企业发展也存在着不利影响，这是需要引起注意的。具体
分析如下：
    第一，分税制有利于宏观经济的协调运行，为乡镇企业进一步健康发展奠定了重要基础。
    过去长时期实行财政包干体制，不仅分散了国家财力，而且对整个国民经济发展也带来严重危害。它助长了地方发展税高利大产业的冲动
，造成了重复建设、重复生产的浪费，不利于国家产业政策的贯彻执行和国民经济结构的合理调整。实行分税制，将有助于改变这种状况：（
１）分税制把流转税的主体税种列为中央收入或中央与地方的共享收入，便于扭转地方发展经济只着眼于追求产值、单纯依靠流转税的增加来
增加财政收入的偏向，便于在相当程度上克服各地大搞重复建设、乱铺摊子、盲目上新项目、重投入轻管理等地方投资领域里的痼疾，从而把
地方发展经济的积极性真正引导到正确的方面，即大力提高企业素质，加强企业内部管理，提高经济效益，通过不断扩大企业的实现利润来增
加企业所得税，增加地方的财政收入。这样做，符合国家的产业政策，并且对地方财政经济发展也有利。（２）分税制改革中中央政府的财力
比重将会有所提高，中央对国家基础产业、基础设施的投资力度将会加强，这将使我国长期以来存在的产业结构失衡的状况逐步得到改观。（
３）中央对地方的税收返还和转移支付制度，不仅是平衡地区财力的重要手段，也是贯彻国家政策意图的重要工具。它有利于充分发挥国家的
资金导向功能，从而将地方投资引导到合理的方向。总之，分税制对今后宏观经济的运行是有好处的，这将使乡镇企业发展处于更加有利的地
位。因为乡镇企业资源配置完全依赖于市场调节，市场调节优势的发挥与宏观经济运行状况密切相关。当宏观经济出现重大波动，国民经济被
迫进行“调整”时，乡镇企业首先是被调整的对象，国家的资金、能源、重要原材料则向大中型国营企业倾斜，乡镇企业发展速度就会骤然下
降，１９８８年开始的治理整顿就是例证。当国民经济大的比例关系基本协调，宏观经济能够顺畅运行时，乡镇企业市场调节的优势就能得到
较为充分的发挥。所以，分税制对宏观经济、对乡镇企业，都将产生积极的影响。
    第二，分税制没有改变地方政府的经济职能，也不会减弱地方政府支持乡镇企业发展的积极性。
    在乡镇企业发展过程中，政府的扶持、特别是地方政府力量的推动是一个重要因素。现在有的同志存在疑问，即实行分税制后，将主要宏
观税种划归中央，会不会缩小地方经济管理权限及其影响地方政府支持乡镇企业的积极性？我们的回答是否定的。（１）我国是一个地域辽阔
、人口众多的特大型国家，政府间对国民经济的分级管理、分级调控是国家履行经济职能的一个重要特征。中央的职能在于制订宏观政策，但
在任何时候都不能包办地方的事情，地方政府在组织地方区域经济运行和调控中，始终占有重要地位。从改革的进程看，今后随着市场经济的
发展，市场配置资源的范围、力度及其对经济运行的作用将进一步增强，但国家的宏观调控乃至地方政府对经济运行的调控仍然必不可少。就
分税制来说，其核心是规范中央与地方的财政分配关系，而并未削弱地方的经济管理权限，地方政府过去、现在及其将来都具有调控地方经济
的职能。（２）从地方财政增收的角度分析，分税制之后乡镇企业发展与地方经济利益仍然息息相关，决不会因为某些税种上划中央而影响地
方政府支持乡镇企业的积极性。这里有４个因素：一是虽然消费税的全部和增值税的７５％划归中央，但国家要确保地方的既得利益，并以１
９９３年为基数，这样１９９３年上划的上述两税将全额返还地方。二是地方从增值税中可以得到２５％的分成收入。三是对于上划消费税和
增值税的增收部分，中央还要按１：０．３的比例分配给地方。四是乡镇企业所得税收入全部归地方政府。以上４个因素归结到一点，就是地
方经济（包括乡镇企业）发展快，地方财政收入就随之增多；地方经济发展缓慢，地方财政收入就会相应减少。可见，分税制对地方政府来说
，仍然具有“经济决定财政”的作用，地方仍应该通过发展经济、扶持乡镇企业来壮大地方经济实力。（３）支持乡镇企业发展始终是地方政
府的重要政绩，各级地方领导决不会放弃这一创造政绩、造福人民的机会。
    第三，从近期看某些财税政策调整对乡镇企业有不利影响。
    １．统一内资企业所得税，乡镇企业的税收负担将趋于上升。过去企业所得税按照企业所有制属性设置，各类企业的所得税负担大为不同
。这次税制改革就是要解决这一问题。但与过去比较，国营企业的税负基本持平，而乡镇企业的税负将趋于上升。乡镇企业在１９８５年前执
行２０％的比例税率，从１９８５年起实行“集体企业所得税”，并按“八级超额累进税率”计征，税率从１０％到５５％分８个级次。从实
际执行的结果看，近年来乡镇企业的实际所得税负担均未超过２０％，如１９８５年为１８．３３％，１９８６年为１８．２８％，１９８７
年为１６．３５％，１９８８年为１５．２６％，１９８９年为１７．３８％，１９９０年为１８．１０％，１９９１年为１７．０３％，１
９９２年为１７．４２％。１９９３年乡镇两级集体企业（不包括联户个体）利润总额为９７６亿元，计税利润８７８亿元（扣除税前列支１
０％），实交所得税１４５亿元，税率为１４．８６％。按照新税制测算，以１９９３年的计税利润额为基数，１９９４年乡镇两级企业应交
所得税２０４亿元，税率为２５．８％，所得税负担将增加５９亿元，增幅为４０．６９％。如果再考虑到乡镇联户和个体企业的税收负担的
增加，则整个乡镇企业在新税制条件下，其所得税负担将大大增加，１９９４年应交所得税３４８亿元，比１９９３年的１９６亿元增加１５
２亿元，增幅为７７．５５％（详见表３）。应该指出，国家税制改革的原则和方向是正确的，统一税制也有助于各类企业公平竞争，但从乡
镇企业的角度考虑，税负上升较多也在客观上增加了企业的困难。
        表３  新所得税制对乡镇企业影响测算表              单位：亿元
    （附图  {图}）
    注：１．税基按税前扣除１０％计；
        ２．乡村集体企业税率为加权税率，即：
                  ２５．８％＝３３％×４０％＋２７％×２０％＋１８％×４０％
    ※根据所得税优惠政策“乡镇企业可按应缴税额减征１０％”的规定，实际应缴所得税额分别为：（８７８％×２５．８％）×（１－１
０％）＝２０４亿元
                  （８９１×１８％）×（１－１０％）＝１４４亿元
    ２．对乡镇企业继续征收“两金”，造成新的负担不平衡。我国从１９８３年和１９８９年先后开始征收能源交通重点建设基金和预算调
节基金（简称“两金”），其中对国营企业的征收率分别为１５％和１０％，对乡镇企业的征收率分别为７％和１０％。应该说当时的规定体
现了对乡镇企业的照顾。但在这次财税改革中，取消了国营企业的“两金”，却保留了乡镇企业的“两金”负担。据统计，１９９３年仅乡村
两级企业上交“两金”达２８亿元，实行分税制后，因课征基数的变化，“两金”将增至８０亿元。显然，上述政策调整有失公允，对乡镇企
业发展是不利的。
        三、分税制对农村乡镇财政的影响
    经过近１０年的发展，乡镇财政已遍及全国农村各地，日益成为国家财政不可分割的组成部分和农村经济建设重要的资金渠道。那么，分
税制的实行对乡镇财政会带来哪些影响，这不仅仅是关系到乡镇财政自身发展的问题，而且是关系到今后农村社会经济发展的大问题，需要我
们给予关注。
    第一，近年来乡镇财政不断发展壮大，对于加强农村财政收支管理，促进农村经济发展作出了重大贡献。我国的乡镇财政是从１９８３年
开始试点，历经１０年，目前全国乡镇财政机构已达４８５４９个，占乡镇总数的９６％。乡镇财政建立以后，改变了过去长期以来“五级政
权、四级财政”的不适应状况，使乡镇的政权、事权和财权统一了起来，从而大大调动了乡镇政府当家理财的积极性。现在随着农村经济的发
展和财源的扩大，乡镇财政初具规模，收入增长很快。１９９２年乡镇财政总收入已达６６０亿元，其中预算内收入达４７２亿元，占全国地
方财政收入１９．５％，占县乡两级财政收入的４５％。乡镇财政的预算外收入和自筹资金收入是乡一级可以自主安排的财力，１９９２年达
１８８亿元，占乡镇财政总收入的２８．５％。在乡镇财政支出的安排上，始终把发展生产，培养财源放在首位。１９９２年用于发展农业的
资金共计４８．５亿元，用于扶持乡镇企业的资金共计４８．７亿元，扶持了近７３万户企业。同时大力支持农村各项事业的发展，１９９２
年乡镇财政用于科教文卫等各项事业的资金达２３２．２亿元，占乡镇财政总支出的４４％。上述情况表明，乡镇财政的建立和发展，不仅有
利于贯彻国家的财政税收政策，更好地完成国家在农村的预算收支任务，而且为乡镇政府行使政治职能和经济职能提供了必要的财力保障，从
资金筹措分配方面促进了农村社会经济发展。
    第二，从长远的趋势看，分税制有利于进一步发挥乡镇财政的职能作用。我国乡镇财政发展的长远目标是建立完备的一级财政，它客观上
要求更加规范地处理乡镇财政与县级财政、与农村集体经济等各方面的分配关系，更好地为国家建设和农村发展筹集资金和运用资金，而分税
制的实行则为实现上述目标创造了条件。从当前的现状看，乡镇财政建设虽然起步早，发展快，但目前存在的突出问题是体制运行不规范，这
主要表现在两个方面：一是农村各地乡镇财政体制形式多样，随意性很大，缺乏公正客观的标准，有的实行收支挂钩体制，有的实行收支大包
干体制，有的实行收支两条线体制等等，从体制上加剧了乡镇财政发展的不平衡。二是县里对乡镇一级不管实行哪种体制，往往频繁变动，不
够稳定，甚至随意集中乡镇财力，影响乡镇财政组织收入的积极性。实行分税制后，乡镇财政的上述问题可望逐步得到解决。这次分税制改革
在中央与地方税种划分方面迈出了较大的步伐，今后的改革趋向是地方各级政府之间也要“分税”，其中包括乡镇一级也要有明确的固定税和
共享税。这样，就便于从体制上规范县乡两级财政的分配关系，有利于避免上下级财政利益互挤的不正常现象，从而更加有利于调动乡镇政府
当家理财、发展经济的积极性，为把乡镇财政建成一级财政奠定了良好的基础。从这个意义上说，分税制对乡镇财政的长远发展是有利的。
    第三，从近期看，分税制对乡镇财政具有不利影响。整个地方财政管理体制（包括乡镇财政管理体制）的规范化和合理化需要一个过程，
有待于随着改革的深入而逐步解决。但从近期看，实行分税制对乡镇财政的财力规模会产生一些不利影响。中央从地方（包括乡镇）增量分配
中拿一块，这符合这次分税制改革的原则，也无疑会削减乡镇财政一部分财力。值得注意的是，乡镇财力的减少不止于此，在县财政困难加剧
的状况下，县一级也有可能通过调整乡镇财政体制而集中一部分财力，把县级的部分困难转嫁到乡镇一级。据我们的实际调查，有的地方已采
取了这一措施。我们粗略估计，通过上述两个渠道，按中央集中的消费税和增值税增量部分占乡镇预算内财力３～５％，县财政集中财力占乡
镇财力的３～５％估算，并以１９９２年乡镇财政预算内收入４７２亿元为测算基数，乡镇一级一年减少财力将达３０～５０亿元，甚至更多
，这无疑减少了农村经济发展的资金来源，增加了乡镇财政收支平衡的压力。
        四、若干政策建议
    综上所述，财政体制改革对农业和农村经济将会产生直接或间接的影响。从总体上讲，财政体制改革的目标、原则和方向是正确的，对宏
观经济运行和农村经济发展都是有利的。但另一方面，某些财税政策的调整虽然从宏观角度看是必要的，但对农业和农村经济会带来不利影响
，这都需要我们给以足够的重视。
    财政是国家实施宏观调控的基本工具，也是国家支持和保护农业的重要手段。为了加强农业的基础地位，促进整个农村经济的持续稳定发
展，这里仅从财政的角度，提出以下几点政策建议：
    （一）大力调整和完善中央的农业投资政策，强化中央财政本级的农业资金投入。如前所述，这次分税制改革为中央增加农业资金投入提
供了必要的财力基础，它有助于强化国家对农业的保护和支持，有助于加强农业大型基础设施建设，而且在引导地方政府乃至农村集体对农业
的整体投入方面有着积极作用。因此，国家应该抓住分税制改革契机，下决心在调整和完善农业投资政策方面，迈出较大的步伐：（１）加大
中央财政对农业的投资力度。从今年的中央预算安排看，已经采取了一系列增加农业资金投入的措施，这对促进农业发展无疑是十分有利的。
今后随着中央财政收入比重的不断提高和其它经济改革的深入，除了确保中央的正常农业支出增长外，还可考虑进一步拓宽农业资金投入的渠
道。比如，这次分税制改革的一个重要特色是中央从消费税和增值税的增量中集中大部分财力，那么中央可否从上述新增财力中拿出一定比例
，专项用于农业投资。再如随着农产品购销体制的改革，国家用于农产品价格方面的补贴将会减少，对这部分减少的补贴可否用于农业投资，
而不是用于一般的平衡预算。通过采取上述措施，可以预料，今后中央财政支出中农业投资所占的比重将会逐步提高。（２）中央的农业增量
投资要实行倾斜政策。中央财政在安排农业投资时，其存量部分一般难以进行大的调整，但增量投资应明确重点，实行倾斜。即主要用于跨区
域性的农业基础设施建设（包括大江大河的治理、水库建设和维护等）、重要的农业开发项目、重大农业科学基础研究和农业科技推广。这是
当前农业投资中的薄弱环节，今后如能采取切实有效措施，逐步地有计划地加强这方面的投资，对于增强农业发展后劲，将会起到十分重要的
作用。（３）完善中央对地方的农业专项补助资金制度。这项制度是实行分税制过程中，中央对地方收入返还和补助制度的重要组成部分，是
国家实施宏观调控和加强农业保护的有力手段。今后一方面中央要在财力许可的情况下，尽力增加农业专项补助资金的数量，另一方面要全面
实行地方资金匹配的办法，即地方在接受中央的农业补助资金时，必须拿出相应的资金，共同用于农业。这有利于发挥中央农业投资的资金导
向功能，有利于引导地方资金更多地用于农业，对扭转地方农业投资持续下降的趋势，将会起到一定作用。
    （二）调整地方财政的存量分配格局，确保地方政府的农业投资稳定增长。地方财政的支农支出是整个国家财政支农支出的重要组成部分
，其比重高达７５％左右。因此，地方财政支农状况如何，对整个财政的农业投资趋势具有重大影响。在实行分税制的条件下，地方财力增长
趋缓已成定势，因此，今后要想提高地方财政支农支出比重是不太现实的。当前最紧迫的是要使地方的支农支出与其总的财力增长保持同步协
调。做到这一点，地方虽然面临一些难度，但也决不是没有可能。其主要途径是调整地方财政的存量分配格局。随着今后中国市场化的逐步推
进，地方现有的支出结构必须进行根本的调整，即地方要彻底退出对一般加工工业的投资，还权于企业，从而重点用于加强地方的基础设施建
设和一些重要的基础产业（包括农业），这是地方政府的基本经济职能所在，也有利于摆脱地方财政困难，从而扩大农业投资。
    （三）加强财政支农资金管理，提高资金使用效果。在某种程度上说，提高资金使用效果，在客观上有着和增加资金投入同样的效果。就
目前情况看，财政用于支农的支出虽然不少，但管理比较分散，尤其是近几年新设立的一些支农专款，为加强领导，都相应设立一些临时性的
资金管理机构。这样，加剧了资金的分割和分散使用，也不可避免地出现了资金分配中的扯皮和投资重复、资金流失现象，削弱了财政部门统
一管理、统筹安排资金、对资金使用进行监督检查的职能作用，影响了支农资金使用效果的提高。财政部门是管理资金的综合部门，今后要充
分发挥财政的职能作用，加强财政支农资金的统筹安排和总量分析，并不断改进支农资金投放方式，推行项目目标管理，提高资金使用效果，
更好地体现政府作为投资主体对农业的支持。
    （四）取消乡镇企业“两金”的负担，促进各类企业的公平竞争。按照新的财税政策规定，国家对国有企业免征“两金”，而对乡镇企业
继续征收，这不利于平等的市场竞争。据资料反映，国有企业“两金”占其税后留利的比重高达２５％，取消了“两金”，加之一般不再实行
利润上交办法，这些都将增强国有企业的积累水平和竞争能力。从乡镇企业来说，实行３３％的所得税税率后，其税负已有所上升，再继续征
收“两金”，则进一步加重了乡镇企业的负担，降低了乡镇企业的积累水平。因此，为了创造一个乡镇企业与国有企业平等竞争的政策环境，
建议取消对乡镇企业征收“两金”。
    （五）运用恰当的财政税收政策，加速中西部乡镇企业发展。由于种种原因，我国中西部地区乡镇企业起步较晚，发展相对缓慢，这是中
西部整体经济发育不足，与东部沿海地区发展差距拉大的一个重要原因。因此，无论从中西部的区域利益来讲，还是从国民经济的整体利益和
地区均衡发展的角度讲，都必须高度重视中西部地区乡镇企业的发展问题。为此，财政税收政策需要密切配合。国务院１９９３年颁布的《关
于加快发展中西部地区乡镇企业的决定》中明确规定：“税务部门要对中西部乡镇企业实行优惠的税收政策，放水养鱼，培育财源”。这是一
个十分重要的政策，需要认真贯彻执行。具体建议对中西部新开办的乡镇企业要继续实行所得税“两减三免”政策，这将会有力促进这一地区
乡镇企业的发展。此外，国务院的上述《决定》还规定“允许乡镇企业从销售收入中提取１％作为企业技术改造和新产品开发资金”，对中西
部地区乡镇企业“免征固定资产投资方向调节税”等，应继续贯彻落实。从中央财政来讲，在设计对地方的收入转移支付制度时，可考虑设立
“中西部乡镇企业发展特别专项资金”，随收入转移支付一并拨到地方，由地方专项安排使用。
    （六）适应分税制要求，改革完善乡镇财政管理体制，为农村经济发展提供稳定的资金来源。乡镇财政管理体制是处理县乡两级财政分配
关系的主要形式，关系到乡镇的财权和财力，对农村经济建设具有重大的影响。为了充分发挥乡镇财政的职能作用，更好地支持农村社会经济
发展，今后必须结合分税制的原则和要求，改革完善乡镇财政管理体制。这有一个指导思想必须明确，这就是改革乡镇财政管理体制要有利于
规范县乡财政的分配关系，有利于调动各级财政的积极性，有利于为农村经济建设提供稳定的资金来源，而不是相反。值得注意的是，在当前
国家对地方实行分税制的前提下，地方各级财政存在层层集中财力的倾向，由于乡镇财政处于最基层，这一倾向对乡镇财政是最不利的，与上
述改革乡镇财政体制的指导思想也是背道而驰的。应该说，现在农村乡镇财政基本普及，收支初具规模，已初步具备一级财政的雏形，这一成
绩来之不易。下一步国家和地方应该在现有基础上，抓住分税制契机，把乡镇财政工作向前推进一步，也就是要进一步明确其财权和财力，促
进乡镇财政工作更加规范地运行，而不能象有的地方借分税制之机，向乡镇财政“捞一把”，或把县里的困难转嫁给乡镇，这样做，实质上对
农村经济发展是不利的。今后改革和完善乡政财政管理体制的基本思路是：按照分税制的原则和要求，将适宜于乡镇征收和管理的税种划归乡
镇财政，作为其固定收入来源，从体制上确保乡镇财政收入的稳定增长。具体可考虑将农业税、耕地占用税、农林特产税、屠宰税、契税、农
村工商个体户税收等全部或大部分下划乡镇财政，这样就有利于充分调动乡镇一级组织收入的积极性，有利于加强农村税收征管，避免农村税
收流失，从而为农村发展扩大资金来源。
                （作者单位：财政部财政科学研究所；责任编辑：程漱兰）
    ＊本文系农业部委托研究课题的研究报告。董霞飞给予指导，王朝才、刘保军、蒋协新、韩国良、李之秀参加了研究和讨论。
    
    
    
 
