【 文献号 】1-439
【原文出处】东南亚研究
【原刊地名】广州
【原刊期号】199901
【原刊页号】48～51
【分 类 号】D01
【分 类 名】公共行政
【复印期号】199904
【 标  题 】公共选择理论与市场经济下政府干预经济的有效性
【 作  者 】李英
【 正  文 】
    在向社会主义市场经济体制转轨过程中，政府的作用已成为我国经济转轨时期极为突出、极需解决的重要问题。改革二十年来，虽然政府
职能转变经过了一系列探索和实践，政府机构设置也曾几次进行大调整，但政府行为始终存在着难以避免的缺陷。按照西方公共选择理论的观
点，这是因为政府本身并不是超凡至圣的机器。因此，借鉴西方公共选择理论并结合我国的客观实际情况，分析政府在干预经济过程中产生政
府失灵的原因，从而科学界定政府的职能，提高政府干预经济的有效性是十分必要的。
            一
    公共选择作为一个独立的学术领域出现大约只有五十年。公共选择理论的形成与传统西方经济学自由市场经济和自由放任政策以及凯恩斯
国家干预主义经济的缺陷和不足有关。传统的古典经济学认为，追求个人私利的经济人在自由竞争和市场机制的自发作用下，每个人都能够得
到效用最大化，整个社会可以实现资源最有效的配置。然而1929～1933年的大危机的现实及随后福利经济学的新发展在理论上则证明了，依靠
完全竞争的市场机制的自发作用并不能达到社会资源的最优配置，市场会失灵。市场失灵需要政府干预经济，而战后几十年西方发达国家政府
干预经济的实践，导致了一系列问题：政府机构日益膨大，出现寻租行为，社会经济效率低下，财政赤字连年攀升等等。面对这些事实，人们
不禁要提出国家干预能否纠正市场缺陷与不足的疑问。以詹姆斯·布坎南为代表的一批美国经济学家指出，政府的作用在于纠正市场失灵的这
一观点，实际上蕴含了一个不真实的假设前提，即政府能够代表社会和公众利益，并能够按照社会和公众的利益去纠正市场所带来的过错而政
府行为又不会造成新的后果。继而他们用经济学的方法对政府的行为进行实征分析，正是这种努力的结果，便导致了公共选择理论的形成。
    所谓公共选择，可以定义为非市场决策的经济研究，或者简单地说就是将经济学应用于政治科学。它所研究的主题是政治科学的主题，如
国家决策理论，投票规则，投票者行为，党派政治学等，而它所运用的方法却是经济学的方法，如个人经济利益的理性主义，个人效用最大化
，市场交换等。
    公共物品的特征构成了公共选择存在的理由。公共物品是那种其消费具有非排它性和非竞争性的物品。公共物品的这两个特征使得它在消
费中存在免费乘车的问题，市场机制不提供或只提供远低于社会需要的少量公共物品。公共物品是由社会消费的，因此它们的消费量需要由公
共选择来决定。
    在民主社会里，典型的公共选择是通过投票规则进行的。通常所用的规则有一致同意规则和多数同意规则。不同的投票规则对于集体选择
的结果和个人偏好的满足程度有不同的影响。一致同意原则能使全体选民的偏好得到最大满足，但选择成本大，因而只适用于选民人数很少或
人们的意见本来就比较一致的场合。多数同意原则的块择成本低，但它会使一部分选民得到满足而另一部分选民利益受损，会产生收入和财富
的再分配效应；另外，多数同意规则很可能会出现阿罗不可能定律描述的循环投票悖论。多数同意规则只有在集体选择中的每个人对唯一的公
共产品（或投票方案）进行表决，且选民们的偏好是单峰的时候，才存在唯一的最终结果，且这一结果反映了中位投票人的偏好。
    借助传统经济学方法对政治决策过程进行分析，就可以发现“政府干预”（无论这种干预是以何种公共选择方式决定的）是基于政治决策
是力图为整个社会创造最大的益处的假定，这是将政治理想化了。
    在分析政治决策时，公共选择学派的经济学家们提出了一种与普通商品市场相类似的政治市场理论。在政治市场上有三类主体：选民、政
治家和官僚。他们都是理性的追求效用最大化的经济人。投票者相当于商品市场的消费者，选民手中的选票相当于商品市场中消费者手中的货
币，选民用手中的选票购买能给他们带来利益的政策，而政治家则用对大多数人有利的政策换取尽可能多的选票，因此选民与政治家之间进行
的是一种交易。然而政治市场上，选民与政治家之间所作的交易是否对双方有利？政治家制订的政策是否符合大多数选民的利益的呢？我们对
选民、政治家及官僚的行为逐一进行分析便可得出结论。
    （1）投票者行为。 选民们总是希望选出代表自己利益的政治家（或政党），从而改善自己的状况。然而在政治市场上，作为经济人的选
民合乎理性的无知及信息不对称使得选民们不会去为自己的偏好投票。因为如果有足够多的人投赞成票，以致每个人都能清醒地了解到他那一
票对投票最终结果丝毫不产生影响，而他要正确地投票就需要付出大量的时间和精力去获得信息时，这个追求最大化利益的理性选民就会尽量
减少成本，保持无知状态。由于明智的投票是需要花费成本去收集各个政治家（或政党）的业绩或政策信息的，而理智经济人的选民很可能会
对投票不积极，选民们的信息是由参加竞选的政治家和希望从获选的政治家身上得到好处的利益集团提供的，而这些信息并不是完全的信息。
这就使得公共选择过程不免带有利益集团的烙印。
    此外，选举能够胜任工作并能代表大多数选民的利益的政治家，这一选举活动本身也是一种公共产品，人们可能选择不投票（由于投票需
要花费成本）而不对公共产品作出贡献，让别人投票而自己可以免费乘车。
    以上分析表明，选民理性经济人并不是实现集体选择从而实现“大多数人的最大利益的充分条件”。
    （2）政治家（或政党）的行为。在民主政治过程中， 政治家的中心就是在选举中得到足够多的选票并在当选后仍能得到足够的支持。为
了得到足够的选票，政治家（常常联合成政党）力图制订为大多数人所欢迎的政策。然而由于信息不对称，政治家或政党很难得到全体选民偏
好的信息。选民们都有隐瞒自己对公共产品的偏好的动机，而一些特殊利益集团则千方百计提供制订有利他们的政策的信息，使得政治家制订
的政策并不能代表广大选民们的偏好和利益，而是有利于少数特殊利益集团。
    另外，政治家及政党也不是中立的。在一个腐败的政府里，他们通过直接接受利益集团的贿赂而制订有利于他们的政策。而在一个透明的
政府里，他们在各种特殊利益集团的赞助下当选，为了回报赞助人，他们会制订有利于这些利益集团的政策。
    （3）行政官僚的行为。 官僚是由政治家任命的公共政策和公共项目的执行人。政府机构中的官僚也象经济中其他任何人一样，也是“经
济人”。他们的目标是追求所在机构最大化。因为官僚们总是希望不断扩大机构规模，增加其层次，扩大其权力，以相应提高其机构的级别和
个人待遇（如更高的薪金，更舒适的办公室条件、豪华的轿车及旅游式的出差等）。在一个等级制的组织中，官僚扩大其所在机构的目标可以
通过扩大其下属的人数来实现，而不管政府机构中的工作量是否增加。这就是所谓的帕金森定律。另外，为了扩大本机构的规模，每个机构的
官员都控空心思地证明本部门比别的部门更重要，以争取更多的预算，这就导致政府部门支出水平不断增长，政府提供的公共物品不断增加、
有供给过多的趋势。政府部门组成人员增加和政府支出水平增长的结果是政府机构膨胀，财政赤字扩张。
    其次，官僚追求私利的行为还导致公共产品供给的实际成本大大增加，结果是社会资源严重浪费，经济效益日益下降。官僚是政策制订者
雇佣的管理公共项目的人。不管某个公共项目的初衷是多么好，要使它得到有效的实施，政策制订者们必须能够对它的运行情况了如指掌并实
施有效的监督，然而政策制订者在确定某一公共项目的成本时，手中只有有限的信息，而官僚们掌握的信息通常比政策制订者们了解的多，于
是官僚们就可以任意扩大预算。如少报某一公共项目的投标成本，等争取到该项目后再向政府索要补充的款项；多报项目成本，一旦钱到手就
挪为他用等。
    第三，政府官员的寻租行为。寻租产生于各种形式的垄断和权力。保持垄断地位可以获得高额利润，这一点已被经济学所证明。各垄断集
团或利益集团为了避免竞争、保持其垄断地位，会不惜花费金钱或贿赂政府官员或雇佣说客进行院外活动来保持或扩大其已有的利益。从另一
角度看，寻租就是官僚们利用手中的权力与垄断集团进行权钱交易。寻租行为不仅破坏了市场经济公平竞争的原则，造成社会资源的浪费，可
能导致政府干预经济使社会资源配置的状况比市场经济的效果更差。寻租还造成了新一轮的社会分配不平等。
    通过市场机制可以实现资源有效配置，只是对大多数商品适用，但对公共物品就不那么灵了。市场失灵需要政府干预。但是认为市场导致
缺乏效率和不公平的情况就意味着可以推论出政府干预就可以马上修正和弥补市场的缺陷，那就错了。前面的分析表明，由于选民和政治家的
经济人的特点以及政治市场运行的特性，决定了政府本身也存在难以克服的弱点和缺点，政府干预时常会出现失灵的问题。
    “要改善政治，必然要改善或改革规则”。公共选择的经济学家们提出要从制度改革入手，主张建构“政治权力分散化”的民主政治模式
，以有效地制约政府行为，限制官僚主义无限扩大的政策主张。
            二
    公共选择理论能给我们提供什么指导呢？
    首先，政府并不是无所不知的。我们通常认为政府干预经济的目的是为了大多数人的公共利益。现实中的政府在做出各种决策时必须能使
每个人或大多数人受益，为此政府必须能够充分了解社会各成员千差万别的偏好，并将不同的个人偏好合成单一的明确的社会偏好。然而阿罗
不可能定理证明了，社会不可能形成某种一致的选择，或对某一事物进行一致的优劣排列。即使现实中可能存在人们的利益较为一致的情况，
但由于政府在制订反映公共利益的政策时需要大量的信息，而社会各成员都有隐瞒自己偏好的动机，加上利益集团（中国目前尚未形成稳定的
某种利益集团，这里的利益集团被认为是存在于政府机构上下左右之间即中央与地方之间、部门与部门之间、地方与地方之间形成的利益集团
）对政策制订的影响，使得政府制订的政策很可能不能达到预期效果。
    第二，政府不是无私的。现实中的政府是由政治家和政府官员组成的。这些人当中可能有些人有崇高的理想和大公无私的精神，想为改善
公众的状况作出努力。但是应该看到：人，不论处于何处，追求自身利益最大的理性经济人是人类持久的特性。政府官员理性经济人的特点从
另一个角度说明了国家官员利用手中的权力进行寻租的现象的不可避免性。我国在向社会主义市场经济体制转变过程中出现的寻租现象，如80
年代中后期由于经济环境偏紧、物质短缺和商品价格双轨制而产生的“官倒行为”；企业改革过程中，作为政府官员的厂长经理利用产权缺位
，尚未形成对企业领导人有效的激励约束机制而侵吞国家财产，造成国有资产流失的现象；90年代在股票市场上利用权力进行股票交易大发横
财的人……凡此种种，无不是政府官员的“经济人”利用权力追求自身利益的结果。
    第三，政府对经济进行干预以弥补市场失灵的行为并不是不花成本的。如上所述，政府干预经济的行为往往受到来自各方利益集团对政策
制订及实施施加影响，使得政策实施的结果与原来的意图大相径庭。政府官员经济人的寻租行为滋生大量的腐败现象，使政府干预经济也难以
达到资源有效配置和社会公平。政府垄断了公共产品或公共服务的供给，政府机构之间缺乏竞争，政府官员无利润最大和成本最小的动机，使
得政府生产公共物品的成本常常高踞不下。这些都是政府干预经济所付的代价。
    最后，我们无法评价市场机制与政府干预，何者的作用更大，或者说市场失灵与政府失灵比较，何者更糟。传统经济学和福利经济理论证
明了：具有独立经济利益的主体在追求利润的驱使下，可以实现资源的最优配置，促进社会经济的增长，市场机制在激励经济人提高效率、实
现社会资源有效配置方面发挥着重大作用。然而经济主体追求利润最大化有可能导致社会公益的贬损（如环境污染）和分配不平等。如果放任
市场经济自发调节，不论在微观上还是宏观上都不能实现所期望的资源配置效率。公共选择学派则证明了，政府干预虽然在弥补市场失灵，促
进平等和提高效率方面起到一定的积极作用，但由于政府本身也有难以克服的弱点和缺点，政府干预也会出现失灵的问题。这两方面的理论为
我们进行的社会主义市场经济体制的建设提供了一种思考：市场和政府都不是十全十美的，我们既不能迷信市场也不能迷信政府。问题的关键
不在于要不要市场或要不要政府的问题，而在于寻找市场与政府的最佳结合点，在发挥市场效率的同时，发挥政府在市场不能起作用和市场调
节不到的领域所起的作用，以提高政府干预经济的有效性，尽量减轻或避免政府干预经济的失效。
            三
    为了提高政府干预经济的有效性应该采取以下几方面措施：
    1.相信但不迷信市场机制在资源配置上的作用，加快市场化改革的步代，让“看不见的手”从“看不见的脚”下解放出来。市场机制在其
自身运行过程中，个人利己心和有效的竞争在它们能够和确实起作用的地方，可以实现有效资源配置，其达到的效果要比相应的政府的作用好
。当前我国出现的寻租，权力进入市场参与交换的腐败现象，是由于市场发育不良，政府对市场运行过程中不该管也管不了的事情进行干预的
结果，要消除这种“看不见的脚”踩住“看不见的手”的现象，必须加快市场经济体制改革的步代，把企业造就成市场经济中利润最大化的追
求者，同时要建立统一、开放、竞争、有序的市场体系，发挥市场主体和市场机制的创造力，实现社会资源的有效配置。
    2.合理界定政府职能，加快政府职能的转变，让政府为市场提供更好的服务。政府在市场经济运行中的优势在于市场力所不及或力不从心
的领域，具体在以下几方面：①制订和维护法律，保护产权，维护市场公平竞争的游戏规则。市场经济的特征在于肯定了抱有利己心的独立经
济主体能够通过相互公平的交换获得共同的利益。而市场经济交换的互利性需要有财产权明确和实施产权过程的法律等制度的保障才能进行。
在一个产权模糊、缺乏严格的法律和社会公德的社会里，市场经济的正常秩序都难以维系，是不可能建立真正的市场经济。政府在市场经济建
立过程中，必须建立明确的财产制度，大力完善必要的立法和章程条例，使各个经济利益主体的行为有法可依，有章可循。②克服垄断的权力
，提供公共物品（包括需要大量投资的基础设施建设），消除外在不经济的影响。提供公共物品和消除外在不经济是市场机制力所不及的领域
，而政府在这两方面的作用的优势胜于私人部门。③实施宏观经济政策，保证社会经济稳定与增长。政府应该采用财政及贷币政策调控经济运
行，避免出现过高通贷膨胀和失业水平。④实行社会救济和社会保障及公平分配，维护社会稳定。
    3.加快政治体制改革，建立有效的法律和制度约束，解决权力的行使和对权力的制约、监督和制衡问题。从公共选择的形式来看，中国的
政治体制与市场经济发达的国家不同，但政府官员经济人的特性是相同的。正因如此，政府机构内部寻租和腐败现象难以消除。要从根本上消
除寻租和腐败现象，必须从制度上着手，加强法制，建立权力的监督和制衡体系，以抑制权力的滥用和寻租的产生。对权力的监督不仅包括政
府内部各部门之间、上下级之间的监督与制衡机制，还要充分发挥公民权利对公共权力的监督机制。只有建立了高度的民主政治体制，才能从
根本上消除政府官员滥用权力、营私舞弊的行为，维持政府干预经济的有效性。
    4.在各级政府内部引入竞争机制并进行成本—收益分析。让不同的政府部门之间提供同一种公共物品或公共服务，让他们之间展开竞争，
以获得降低成本，改善服务质量的效果。同时对政府实施的公共工程进行成本—收益分析，必须把一个政府项目所获得社会效益与为此而支出
的各种成本（包括官僚机构运营的成本）进行比较评判，只有那些收益大于成本的项目才能获得批准，以此来限制那些不计成本，一味扩大项
目预算的行为。
【责任编辑】陈绍方
    
    
    
 
