中国环境科学
CHINA ENVIRONMENTAL SCIENCE
1998年 第18卷 第4期 No.4 Vol.18 1998
科技期刊

环境行政合同研究
何卫东　熊博荔　（武汉大学环境法研究所，武汉 430072）
文　摘　 环境行政合同是适应市场契约精神的新兴的环境行政管理方式，存在诸多问题值得研究。本文分析阐述了环境行政合同的概念、特点、分类及作用，并对如何完善这一制度进行了探讨。
关键词　环境　行政合同　环境管理
Research on environmental administrative contract. He Weidong, Xiong Boli (Research Institute of Environmental Law, Wuhan University, Wuhan 430072) .China Environmental Science.1998,18(4):381～384
Abstract—Environmental Administrative Contract (EAC) is a kind of new management means which comes to terms on the basis of two parties voluntary and equality and fits to market's bond spirit. There're many problems aroused in EAC. In this paper, four aspects of EAC ( concept, characteristics, classification and functions) are researched, and some suggestions are also provided.
Key words:environment　administrative contract　environmental management
　　在环境行政管理领域，行政合同作为一种方式，在世界许多国家的环境保护中得到运用。这方面的合同已发展成行政合同的重要一种─环境行政合同。它是市场条件下行政权相对弱化，强调市场主体独立权利的结果。在中国，环境行政合同也已被广泛运用于环境行政管理实践。然而，现实中的运用并不意味着理论上的自动成熟与完善。目前，我国学术界对环境行政合同的理论研究甚少，环境行政合同运用中的诸多问题未得到合理解释。基于这一原因，作者对环境行政合同作了初步探讨。
1　环境行政合同的界定
　　关于环境行政合同的名称，各国情况不一，如日本称为公害防止协定〔1〕 ， 前南斯拉夫称作（环境）社会契约和自治协议〔2〕 ， 中国一般叫做环境行政合同〔3〕 。 合同的侧重点各国也不同，例如，日本主要在公害预防方面，美国主要用于资源保护方面，中国则是用于污染防治和资源保护方面。在我国，环境行政合同是环境行政主体与公民、法人、下级环保部门或上级行政首长与下级行政首长就控制污染、保护自然资源、改善环境质量等事项所达成的协议。
　　环境行政合同的双方当事人包括行政主体和行政相对人。根据我国环境管理的理论和实践，环境行政主体是行使环境管理职权的组织，既可能是环境保护行政主管机关，也可能是各级人民政府，还可能是法律规定的行使某种环境监督管理权的其它行政机关和组织。另外，虽未经法律、法规授权，但通过规章授权或经环保执法行政机关以行政委托的方式担任环境行政执法工作的环境监理所、城管监察大队也可以成为环境行政主体。不过，各级环保行政主管机关是主要的行政主体。作为环境行政相对方的，则既可能是公民、法人，也可能是其它组织，还可能是环境行政主体的下级行政机关。
　　环境行政合同的双方当事人在合同中享有不同的权利，承担不同的义务。其中，环境行政主体的权利和义务是与行政主体行政职能的存在及行使密切相连的，主要包括：行政指导权、行政制裁权、行政奖励权、行政检查监督权、单方变更或解除合同权；履行行政职责的义务、保守秘
收稿日期：1997-11-03
密的义务、为相对人提供有关信息及物质帮助的义务等。环境行政相对人在不同行政合同中的权利和义务不尽相同，应视具体情况而定。一般而言，行政相对人共有的权利与义务主要有：依法享有良好环境的权利、有要求环境行政主体保障其合法权益的权利、有请求环境行政主体提供帮助的权利、在行政主体单方解除合同时获得救济的权利；接受环境行政主体检查和指挥的义务、履行环境行政合同的义务等。
　　环境行政合同中主体的权利、义务所指向的对象或标的就是环境行政法律关系的客体，包括物和行为。前者指能进入环境行政合同的，表现为自然物的各种环境要素，即环境法的保护对象─环境资源。这些自然物必须是人类可以采取措施加以控制的，具有环境功能的自然物。某些环境要素如太阳、月亮，虽对人类重要，但因人的行为无法影响它们，故不能成为环境行政合同的客体；其它珍稀动物，当它们脱离自然界失去环境功能时，也不再是环境行政合同的客体，如马戏团的老虎、动物园的熊猫。后者是指环境行政合同主体有目的、有意识的履行合同的活动，分作为和不作为。
2　环境行政合同的特点
　　环境行政合同属于行政合同，因此它具有行政合同的共性：合同双方当事人之一为环境行政管理机关；环境行政合同之成立是基于双方意思表示的一致；使环境行政管理的过程变成履行合同的过程；环境行政管理机关在合同的履行、变更或解除中享有优先权；环境行政合同发生纠纷时，相对人可以通过行政诉讼获得救济。但是环境行政合同又有自己的特性。
2.1　公益性
　　环境行政合同的签订和履行，不仅涉及到部分区域的污染防治和自然资源保护，而且涉及到整个国家，以至整个人类生存与发展的环境质量问题，因此，环境行政合同具有公益性的特点。行政主体签定和履行合同有不同的侧重点，有的是防治污染，有的是保护特殊生态景观，有的是为了培育森林，其最终目标都是为了“保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其它公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设”，行政相对人签订和履行合同一般是为了经济利益，但从客观后果上看则有利于污染防治和自然资源的保护。
2.2　科学技术性
　　现代环境问题既是经济问题，又是社会问题和生态问题；现代环境保护工作是一种科学技术性很强的活动，以为环境工作服务为宗旨的环境行政合同必须建立在科学技术的基础上，只有以环境科学的成果为基础，环境行政合同才能更好地履行。
2.3　行政相对人的合同义务加重
　　在一般行政合同中行政主体拥有优先权，但也并不排斥行政相对人在合同签订与履行过程中的权利与自由。而在环境行政合同中，对于行政相对人而言，则更多的是对其权利与自由的限制，合同中较多的规定了相对人的义务，因此有人认为它是一种单务合同〔4〕 。
2.4　行政主体包括的部门与机关众多
　　广义上讲，我国环境行政机关包括国务院和地方各级人民政府，以及环境保护、土地、矿产、农业、水利、林业、海洋、卫生、公安、交通、港务监督、渔政渔港监督、城乡建设等十几个行政部门。而上述有的部门又可以成立派出机构或委托其他机构代为行使其行政权，以致后者也有可能成为合同的行政主体。
3　环境行政合同的分类
　　我国一般将行政合同分为内部行政合同与外部行政合同，前者如上下级行政机关间的环保目标责任状，后者有排污权许可合同，环保基础设施建设合同等。本文按环境保护的对象，将环境行政合同分为两大类：自然资源保护合同和污染防治合同。根据合同具体目的的不同，两者又可细分。
3.1　自然资源保护合同
　　根据我国环境保护法确定的“谁开发、谁保护”原则，直接进行开发利用自然资源的单位，应肩负起保护的责任，合理开发利用自然资源。环境行政主体与开发利用自然资源者签订自然资源保护合同是落实“谁开发、谁保护”原则的一种具体形式。按照合同签订目的的差异，可将自然资源保护合同分为以下几种。
3.1.1　维护自然资源合同　维护自然资源合同是指环境行政主体（主要是资源管理部门），为保证自然资源处于有利于人类开发利用状态，而与行政相对人签订的有关保护自然资源的协议。如林业局与林区居民签订的护林合同，林业部门领导干部的任期森林资源消长目标责任书等等。自然资源维护合同是环境行政主体以契约形式执行公务的表现。
3.1.2　开发利用自然资源合同　我国环境保护法规定了对自然资源开发利用行为的限制，要“防治土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化，……防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝……”。签订自然资源开发利用合同可以防止掠夺性开发利用自然资源的行为。例如，采用订立有偿出让土地合同的方式来管理土地资源，促进节约用地，合理用地，将市场机制引入土地管理领域，使土地资源得到最佳的配置和使用，因而，土地管理部门能够实现合理开发和利用土地资源的行政目的。
3.2　污染防治合同 
　　污染防治合同是指环境行政主体（主要是环境行政主管部门）为实现防止和治理环境污染的目的，与相对人达成明确的相互间权利和义务的协议。日本政府在60年代中期就实行了“污染控制合同”制度〔5〕 ，地方政府与大工矿企业签订控制污染的契约，对工矿企业应达到什么样的环境质量标准，采取什么样的技术来治理污染作了明确规定，该制度在日本环境保护中发挥了重要作用。我国环境保护实践中也已经出现了污染防治合同，根据其在不同方面的运用，分为以下3种。
3.2.1　治理污染合同　治理污染合同是有关环境管理部门为了对已产生的污染进行治理，而与相对人就有关治理污染技术、资金、期限、标准和违约责任等问题所达成的一种协议。按照“谁污染谁治理”原则，环境管理部门选择的另一方合同当事人是对造成的污染负有责任的企、事业单位。有时这种单位不止一家，则管理部门可分别与之签订治理污染合同，或共同签订治理污染协定，可视其为一种行政契约。
3.2.2　环保基础设施建设合同　环保基础设施建设合同又可分为两种：其一，在新建、改建、扩建工程中，行政管理部门与建设单位签订环保附属工程设施建设合同，督促主体工程与环保设施同时设计，同时施工，同时投产，保证“三同时”制度的实施。其二，国家公共部门将其承担的一些公益性很强的大型项目，如区域性的污染综合治理工程，通过招标方式，由国家公共部门与中标单位签订合同。
3.2.3　排污权许可合同　随着污染物总量控制制度的确定，排污权许可合同将会成为环境管理部门控制污染的重要方式。该类合同是环境行政管理部门根据区域环境容量，确定允许排污总量标准，并分成若干排污指标，然后以招标、拍卖等方式分配给排污单位，环境管理部门与购得排污权的单位签订一种合同。排污单位根据合同指标排放污染物。如太原市结合企业承包租赁，用合同形式将污染物排放指标和浓度指标一起承包，即为排污权许可合同的一种。
4　环境行政合同的作用
　　环境行政合同作为环境管理的新形式，在环境保护实践中得到了初步运用，增强了环境行政管理的有效性，有利于环境管理制度化、程序化、公开化。一些地方环境保护机构和排污企业或企业主管部门，环境保护局和地方行政首长就控制污染、保护环境等事项签订合同，明确相互间的责、权、利，以促进污染的防治，取得了比较好的效果。分析环境行政合同在环保工作中的重要作用，可归纳出以下几点。
4.1　有利于缓解环境行政立法滞后的问题
　　我国环境法体系虽基本建立，但不够健全，有些重要的环境法规还未制定，环境行政执法有时尚无法可依。而且随着市场经济体制的建立和环境保护工作的不断发展，必将出现许多新的问题和要求，可是由于环境问题的复杂性，立法过程的程序性，决定了环境立法需要较长时间，这就产生了立法滞后问题，采用环境行政合同方式，环境行政主体可将来不及立法的内容，合理灵活而又有效地确定到合同中去，通过督导合同另一方当事人认真履行合同，从而作到既体现环境保护的基本要求，又不违背环境保护法的精神，有效地解决环保工作新发展中出现的有个性的、特殊性的问题，弥补现行法律制度的缺陷，缓解环境立法存在的滞后问题。
4.2　有利于克服环境法律、法规操作性不强的困难
　　我国环境法律虽然较多，但大都过于简略。1989年颁布的《环境保护法》仅6章，47条，仍是一种作为框架的原则的法律形式，有些条文其实是原则性声明,因而存在不便于操作的困难。地方性环境法规就更是如此。采用行政合同方式，环境行政机关能够有效地运用其权利，把环境行政法律、法规中抽象的、原则性的规定具体化，从而使环境行政管理具有明确的针对性，以克服法律操作性差的问题。
4.3　市场经济下环境行政执法的有效手段
　　现代市场经济条件下，一切市场活动都是通过签订和履行合同来进行的，合同关系是最基本的法律关系，所以采用行政合同方式进行环境行政执法，有利于协调执法者与相对人的关系，变对立关系为统一关系；有助于环境资源配置的市场化，通过市场主体间公开、公平、公正的竞争实现环境资源的良性配置。这些使得环境行政执法的效果得到增强。
4.4　增强环境行政执法力度
　　在行政命令行为中相对人处于消极地位，只对是否执行命令负责，而不对执行结果的好坏负责。 因而相对人常能以消极态度逃避保护环境和自然资源，防治污染的责任。而环境行政合同则是一种极有弹性的行政执法方式，它为环境行政相对人保留了一定的自由，能够使其发挥一定的主动性和创造性，因为合同是双方当事人合意的结果，所以与行政命令相比，行政相对人更愿意主动依约履行义务，更容易实现环境行政合同的目的，从而提高环境行政执法的效果。
　　然而，不容忽视的是环境行政合同在缔结、履行以及救济等方面均存在混乱现象，例如，在缔结合同的过程中存在形式主义的倾向，合同目的有时也不科学；由于没有统一的关于环境行政合同的法律规定，在合同履行中缺乏监督管理，环境行政主体滥用职权的情况也时有发生。完善这一制度，首先要加强对环境行政合同制度的理论研究，其次应制定有关环境行政合同实际操作中的实体性和程序性的规定，防止该项制度流于形式；另外，还应加强对环境行政合同的动态管理，监督合同的履行并根据合同的完成情况兑现奖惩。
5　结语
　　本文对环境行政合同的概念、特点、分类和作用等方面进行论述，环境行政合同是以契约的形式实现环境行政主体管理目标的环境行政管理的新方式。目前在其实际运用中还存在需要加以完善的地方。随着理论研究的深入，实际经验的积累，环境行政合同将更加广泛有效地在环境保护领域中得到应用。
参考文献
1　汪　劲.日本环境法.武汉：武汉大学出版社，1994.44
2　马骧聪.苏联东欧国家环境保护法.北京：中国环境科学出版社，1990.167
3　胡保林，湛中乐.环境行政法.北京：中国人事出版社，1994.115
4　别　涛.环境保护合同制初探.环境法，1987(2)：39～41
5　肖隆安. 亚洲太平洋地区环境立法与管理体制论文集.北京：中国环境科学出版社，1990.206

作者简介 
何卫东　男，1967年8月生。现为武汉大学环境法研究所博士研究生。主要从事比较环境法的研究工作。曾参与“我国环境法制建设若干具体问题研究”和“国外环境执法与监督手段研究”等课题。发表论文5篇。
　
