【 文献号 】2-587
【原文出处】经济研究
【原刊地名】京
【原刊期号】200003
【原刊页号】3～15
【分 类 号】F13
【分 类 名】社会主义经济理论与实践
【复印期号】200007
【 标  题 】寻求更有效的财政政策
    ——中国宏观经济分析（之二）
【 作  者 】中国社会科学院经济所宏观课题组
【作者简介】课题负责人：张曙光；参加初稿和二稿讨论的有：袁钢明、张平、王诚、盛洪、杨帆、仲济银、刘霞辉、赵志君、王利民、左大
培、刘树成、岳希明、魏众、常欣、韩孟；盛洪执笔初稿和二稿；张曙光修改定稿。本文在写作过程中曾得到许善达、杨元伟、温铁军、陈剑
波等的启示和帮助，特此致谢。
【内容提要】宏观财政政策是一种公共物品，其有效性的标准是，在实现政府利益的同时，能够增进社会的福利。面临通货紧缩，政府将继续
实施以财政政策为主导的扩张性宏观政策，在财政支出空间有限的情况下，就要选择能够作大投资乘数，提高市场效率的措施；同时要考虑调
整税制结构，改变对投资征高税的税制，逐步变生产型增值税为收入型增值税和消费型增值税，并通过把内资企业税负降至外资企业的水平，
一方面提高企业的利润预期，另一方面，消除税负不公，提高社会经济效率和减少资本外流；在运用国债政策时，既要重视国债的发行和使用
，更要重视国债的交易和流通，推进我国金融市场的发育和功能的发挥以及促进公用事业的企业化，转换资源配置方式，从政府配置转向市场
配置，从集中配置转向分散配置。总之，在体制转轨时期，推行一种与市场化改革相结合的财政政策，把短期的政策操作和长期的制度调整结
合起来，实现政策和体制联动。
【关 键 词】财政政策/投资乘数/利润边际/税负公平/国债流通
【 正  文 】
    对投资征税的第一个方面是增值税。一般来说，增值税有三种类型：消费型、收入型和生产型。消费型增值税只对增值部分征税，所有购
进价值全部抵扣；收入型增值税对投资品抵扣折旧部分的增值税；生产型增值税不抵扣投资品价值的增值税。我国实施的是生产型增值税，不
抵扣资本品价值或折旧的增值税。就相当于对资本品征税。税率为17％的生产型增值税相当于消费型增值税的税率约26％（许善达主编，1999
）。目前还有一些行业实行营业税（即按照销售额征税），建筑安装工程就是这样，实际税率比生产型增值税还高。第二个方面，是投资方向
调节税，税率为投资额的5％—30％。第三个方面， 是强制性地低估劳动成本， 例如， 北京参照传统国有企业规定非国有企业的名义货币工
资为800元，高于此数的都算做利润。这一工资水平不包括住房、福利、 公费医疗、退休保障等收入，而目前非国有企业的实际货币工资一般
平均2000元左右，按800元计算劳动成本，就会有60 ％左右的工资被当作利润征税。
    很显然，如果将生产型增值税改为消费型增值税，取消投资方向调节税，并且按平均实际工资计算劳动成本，就等价于大幅度减税。根据
拉弗曲线的道理，减税并不一定减少税收，甚至可能增加财政收入。然而，减税不仅是一个最佳税率问题，而且是一个政治经济学的问题。虽
然减税理论上可以刺激生产与投资，从而带来更多的财政收入，但减税的效果只有经过较长时间才能显现，难解燃眉之急。具体而言，如果按
现在的理论税率计算，将生产型增值税改为消费型增值税，仅工业部门就会减少上千亿元的税收，加上其他部门会更多。如果政府收入减少如
此之多，显然无法接受。减税方案就会变得政治上不可行。
    附图{图}
    然而，考虑到其他因素和作法，结果将会大不相同。第一，由于减税增大了企业的利润边际，提高了投资预期，使得投资增多。新增投资
又由于投资乘数可以创造数倍的新增GDP。按照1999年的宏观税率， 每增加100个单位的GDP，就可增加12个单位的税收。因而只要每一单位减
税引起的投资能新增100／12（＝8.33）个单位的GDP，财政收入就不会减少。这是完全可能的。因为减税可以有两次放大。第一次，如果减税
可以增加相当于销售额的1％（约相当于GDP的2.64％（注：根据国家统计局编制的投入产出表（国家统计局，1999第75页），增加值相当于总
投入的38％，总投入近似地可以被看作销售额，因此销售额的1 ％相当于GDP的2.64％。））的利润边际， 就有可能引起数倍于此的投资增量
；第二次，投资增量通过引起次级消费而带来数倍于此的GDP增量。 第二，减税不一定一次到位，可取渐进方式，以免震荡过大。如先将生产
型增值税改为收入型增值税，将投资品折旧的增值税抵扣（仅减少宏观税率 0. 8％ （注：根据国家统计局编制的投入产出表（国家统计局，
1999 第75页），宏观折旧率为13.6％；13.6％×17％＝0.8％。）），再加上取消投资方向调节税，以及调高计税工资。第三，减税会减少逃
税动机，从而会提高征税效率。例如按理论税率，我国税收应占GDP 至少25％，实际上只达到12.4％，征税效率只有50％。如果税率下降 1％
，实际税收不会同比例下降，甚至还有可能增长。1996年4月1日，关税率从35.9％下调23％，关税收入则增长了16.45％。 这显然与关税降低
后，走私的机会成本上升有关。第四，减税不仅降低了逃税的动机，也降低了为减少逃税而增加的交易费用，或改进了制度效率。如将计税工
资定得过低，企业普遍采取虚报人头的对策，税务部门也很难监督检查，不仅没有增加多少计税的利润，损失了大量的个人所得税，反而由于
制造假账浪费了过多的资源，导致了财务管理的混乱。
    实践证明，减税的效果既显著、又及时。例如，提高出口退税类似于减税。1999年出口加速，除美元对日元及其它亚洲货币贬值和亚洲经
济复苏外，提高出口退税起了重要作用。净出口的增长通过对国内需求的乘数作用和对进口增长的影响，促进了关税收入的增长。此举虽有副
作用（如汇率扭曲），但的确说明，在税率不增加甚至减税的情况下，较高的财政收入增长还是可能的。
            五、税负不公平的效率损失与宏观结果
    税负公平、公开，是最基本的财政原则，也是市场经济的基本要求。然而，我国的税收制度却与此相悖，存在着对不同企业的歧视性税负
结构。据《中国税收负担研究》的计算，1994年税制改革前，外资企业所得税的负担率为10％，比平均负担率低25％；流转税负担率为4％， 
比内资企业低3个百分点（许善达，1999）。根据我们的计算， 税制改革后，外资企业的税赋负担率（全部税负／销售额）比内资企业低约5 
个百分点（注：系以下几项之和：所得税0.75％（＝所得税率15％×销售收入5％），城市建设维护税1.02％，增值税2.58％（＝增值税率17 
％×资本品占GDP的比例40％／销售收入与GDP的比例2.64），工资成本差异。）。我国现行税制中包含着大量的歧视性规定：（1 ）内资企业
按600元／月或800元／月计算工资成本，而外资企业则按实际工资（大大高于800元／月）计算成本；（2）内资企业要交纳相当于增值税6 ％
（相当于销售额1.02％）的城市建设维护税，外资企业则获得免税优惠；（3）内资企业要交纳相当于投资额5％至30％不等的投资方向调节税
，外资企业不交；（4）内资企业进口设备要交纳进口关税以及17 ％的进口环节增值税和5％的消费税，外资企业则可免税进口；等等， 至于
所得税的减免更是尽人皆知。
    对不同的企业实行不同的税率，就会背离公正原则，因为，对外资企业的税收优惠就是对内资企业的税收歧视，它会产生两类四个效应：
即收入效应和配置效应；前者包括总产出效应和国民总收入效应，后者包括要素需求效应和要素供给效应。因此，优惠政策的实施必须根据具
体情况进行综合分析，作出权衡和选择。
    需要强调的是，与一般使用的概念不同，这里的国民总收入是按国界来划分的，是与GNP相对应的概念， 因而外资企业的利润是不包括在
其中的。不仅如此，对外资的税收优惠，实际上构成引进外资的成本支出（杨建龙，1998），是本国税收的一种损失，构成国民总收入的一个
扣减部分。因此，国民总收入＋税收损失＝总产出－外资企业利润。假定原有的资源配置和配置效率不变，由于对外资企业实行税收优惠而增
加了外资的流入，扩大了国内的可用资源，就会增加国民总产出；如果外资的流入包含着先进的技术、管理等多方面的要素，再加上外资进入
的示范效应和竞争压力，就会使总产出有一个更大的增长。这已为各国引进外资的实践所证明。因此，外资流入对总产出通常会产生一种正效
应。外资进入有一个过程，在其流入的初期，不仅资本流入量少，利润率也低，因而利润也少，外资企业利润与税收损失之和，一般小于国民
总收入，引进外资的收入效应仍然为正。一旦外资企业的利润与税收损失之和等于或大于国民总收入，外资流入的收入效应就会变成负值。也
就是说，引进外资就不再有利于国人，而变成得不偿失了。如果再加上税收歧视对内资企业的限制和压抑而带来的收入减少和进一步的税收损
失，这种情况的出现是完全可能的。有人从理论上对此作了专门研究（左大培，2000），这里不再赘述。我国目前是否已经出现了这种情况？
我们的感觉是。且不说价格转移，从1996年起，每年GDP 大于GNP 超过1000亿元，且逐年增大，1998年达1378亿元，占当年GDP增量的28.3 ％
，就是依据之一。因而建议尽快改革税制，实行国民待遇，取消对外资企业的税收优惠。
    从供给方面看，税收优惠的资源配置效应有利于企业剩余的分享者。一般来说，企业剩余的分享者主要是资本所有者和企业家，在实行利
润分享制的企业中，也包括作为企业利益相关者的职工。由于对外资企业的税收优惠可以增大经营者分享的剩余，就会吸引经营人才流向外资
企业。不仅如此，在我国目前的国有企业制度下，还会出现很多损害国家利益的合资行为。
    从需求方面看，税负不公平对效率的影响很明显，这种影响也会产生严重的宏观后果。
    首先，在不公平的税负条件下，市场竞争中的优胜者就不见得是最有效率的企业。因为市场中的竞争优势是相对的，不是绝对的。有些更
有效率的企业可能因为比对手有更高的税负而丧失优势。尤其严重的是，这种税负上的差距不同于简单的高税率，由于享受税负优惠的企业可
以影响价格，受到税负歧视的企业不可能将较高的税负转嫁给消费者。对于一个社会来说，如果效率高的企业会在竞争中失败，就意味着社会
损失了一笔本该获得的财富增量，从宏观角度看，这一GDP 的增量绝不是无足轻重的。例如，根据上面的数据，两类企业以销售额计算的税负
相差5％，其结果是，一个有竞争优势的企业， 如果其成本低于竞争对手，但不多于5％，或由于产品设计或质量较好而可以卖较高价格， 但
不多于5％，那么，它就会在竞争中败北。 整个社会最多损失相当于销售额5％的财富。当然也有相反的情况， 即有市场竞争优势的企业同时
享有税负上的优惠。但由于享有这种优惠，也可能会减少它的竞争压力，从而降低改进技术与管理的努力，这也会带来从整个社会看来的效率
损失。关于这一点，除了上述的例证以外，我们可以做出如下的逻辑实证。
    根据微观经济学的分析，在完全竞争的条件下，达到帕累托最优的条件是，任何一种生产要素与任何一种产品之间对任一消费者的边际替
代率（RCS）必须等于在任一厂商中该要素对产品的边际产量（WP）。由于这一原则适用于任一消费者与任一厂商之间，因此，它通过消费者的
RCS 要求任意两个厂商之间同种生产要素对同种产品的边际产量相等（亨德森、匡特，1988）。但是，在实行流转税制条件下，这一条件是无
法实现的，其原因可见由（A）式推导的一阶条件。 因而只能退而求其次，即用给定资源生产尽可能多的产出。
    假定有一种要素和一种产品，但有两个厂商，Y[,1]和Y[,2]分别为其产量，X[,1]和X[,2]分别为其使用的要素数量，消费者之间的帕累托
最优要求
    max.（Y[,1]＋Y[,2]）
    s.t.X[,1]＋X[,2]＝X
    
    建立拉格朗日函数
    L＝Y[,1]＋Y[,2]＋λ（X－X[,1]－X[,2]）
    
    对其求对X[,1]、X[,2]的一阶导数，并令其为零，即得帕累托最优一阶条件
    附图{图}
    此时，与帕累托最优相比，企业1使用的第j种要素过少， 而企业2使用的过多，即资源（要素）从税负重的企业流向税负轻的企业，产量
因此降低。这可以说明人才和本国资本（银行贷款、企业自有资本通过合资）为何流向外资企业。
    从理论上来说，上述分析只适用于流转税，不适用于企业所得税，即所得税率不同不影响资源配置。但是， 这一结论与实际经验不符。M
usgrave指出（1958）。即使所得税率不同不影响企业产量和要素需求，但却影响股东的税后利润，高税率企业的投资人会将资本投入税率低的
企业。如果不考虑企业自有资本的机会成本，但由于这时企业的目标变为（B）式，其结果与（A）式相同，即所得税率高的企业将使用较少的
自有资本，将其投入税率低的企业，或者存入银行。
    max.［（1－t[,i]）（Py[,i]－rX[,i1]）－rX[,i2]］    （B）
    
    第二个影响效率的方面是，税负歧视导致的寻租行为。既然具有外资身份的企业可以交纳较少的税负，这一身份本身就具有市场价值。对
于非外资企业来说，获得外资企业的身份，就与研发产品、改进管理、降低成本的努力一样，是提高企业收入的策略选择之一。但与后者不同
的是，前者是一种寻租行为，没有提高效率的含义。获得外资身份的方法有几种，一种是合资。合资谈判要估价双方的企业价值，而法定税负
的不同自然会影响企业的市场价值：高税负企业的市场价值相对较低。粗略估计，1％的利润边际约相当于3％的资本利润率；如果不同企业的
税负差额为销售额的5％，则相当于约15％的资本利润率。 同样的资本量（如10万元），一个企业的资本利润率为10％，另一个则为25％，按
预期收益贴现的方法计算，前者的市场价值约为20 万元， 后者的约为50万元（假定市场利率为5％）。仅仅因为政府所加的税负不同， 相差
就如此之大。因此，在大量的合资案例中，就可能存在着效率较低的企业更占优势，从而主导合资企业的情况。这也是一种逆向淘汰，同样带
来社会财富的损失。考虑到内资企业的很大一部分是国有企业，其资产是财政可动用的后备资源，对内资企业征收歧视性高税收，大幅度地降
低了国有企业的市场价值。从广义财政角度看，这也得不偿失，即歧视性高税的所得，远远抵偿不了国有企业市场价值的损失。
    为了获得外资身份而进行寻租，还有另一种行为方式，即资金先外流，获得外资身份后，再流入进行假合资。这种作法直观地就是在浪费
资源。因为，假如外资身份没有税负优惠的话，一个企业根本没必要在境外注册企业和设立办事机构，这些都是要付出成本的。但只要这些成
本低于获得外资身份所带来的税负上的好处，即低于销售额的6％， 对于一个企业来说就是值得的。从整个社会来看，这些都是财富损失，至
多可达社会总销售额的6％，GDP的15.84％。从另一个角度看， 获取外资身份的寻租活动还会引起资本外流，这本身就具有明显的宏观经济的
意义。据联合国贸发会议估计，在我国的外商直接投资中，有20％是内资出境后再流入的资本，按此估算，1997年流出再流入的资本约为128.
8亿美元，折合人民币1065亿元，占当年M1增量的16.8％，资本流出加剧了通货紧缩的影响（本课题组，1999）。再考虑到外资企业因税负优惠
的帮助而更有可能战胜它们的内资对手，所获得的货币财富更有可能流到国外。虽然资本在国际上的正常流动是件好事，但短期内和萧条时的
大量外流，都会对宏观经济带来负面影响。
    尽管改革开放初期对外资的优惠政策具有战略意义，今天也有某些局部性理由，但上述分析表明，这种政策导致的税负歧视已经造成了全
局性的伤害，对宏观经济产生了严重的负面影响。从政治可行性看，改变歧视性税负政策的方法，不是取消对外资企业的优惠，而是取消对内
资企业的歧视，即将内资企业的税负减到外资企业的水平。这在很大程度上与前述减税措施相重合。另一方面，因减税效应和消除歧视所带来
的效率提高，以及企业市场价值的增加，将会最终为财政提供更多的资源，因而在政治上是可行的。不过，目前的某些作法仍在继续制造不公
和歧视。例如，国家税务总局发出的“关于实施对设在中西部地区的外商投资企业给予三年减按15％税率征收企业所得税的优惠的通知”规定
，对设在中西部地区有国家鼓励类外商投资企业在现行税收优惠政策执行期满后的三年内，可以减按15％的税率征收所得税。为什么这一政策
不能同时给予国内企业？难道西部开发不要吸引东部的资金和企业吗？看来，还是政策指导思想上的问题没有解决。
            六、国债政策和金融市场发育
    国债政策是财政政策的重要组成部分，无论是在增加收入方面，还是在扩张支出方面，利用国债这一政策工具和金融工具，都有其他政策
代替不了的作用。改革开放以来，特别是近两年来，国债发行规模不断扩大，从1981—1998年，累计发行国债11542亿元，其中，1997 和1998
两年共发行5640.8亿元，占近18年总发行额的将近一半。国债政策已经成为政府启动经济的主要手段。
    前已指出，由于增税具有收缩效应，因此，为实施扩张政策筹集财政资源而增税，其本身就与扩张政策的目标相悖。加之，在通货紧缩和
经济萧条时期，由于企业的利润边际收缩，增税更是雪上加霜。而发行国债是筹集扩张性财政政策资源的一个有效的方法。尽管有“李嘉图等
量定理”，即发行国债等价于增加未来的同量税收，但布坎南的研究指出，公众对于增加现期的税收和借债给政府的感觉是不一样的。尤其对
于长期国债，即使会在将来增税偿还，也是后一代人的事情了，从而减少了自己直接负担的成本，所以看起来比直接增加税收要“便宜”，从
而更倾向于购买国债（布坎南，1988）。更为重要的是，居民虽然将钱借给政府，但仍持有债权，在收入分配上并未发生变化，也就不会挤压
利润边际，降低利润预期，从而消除了增税可能带来的对投资动力的负面影响。
    增发国债虽然能够为扩张性财政政策筹集资源，但其目的是否仅仅为了扩张经济？从目前的政策实践看，回答是肯定的。1998年的国债发
行和使用就是证明，全年发债3228.77 亿元（用于弥补商业银行资本金的2700亿元不包括在内），其中，2245.79亿元用于借新还旧， 约占70
％，其余982.98亿元用于基础设施建设投资。1999年的情况与此大致相同。可见，发债筹资的目的在于增加政府支出，扩大建设规模。但推动
经济增长的根本因素是消费和民间投资，而不是公共支出和政府投资。况且，基础设施建设投资的拉动作用很小，既未能带动民间投资，也未
能扩大就业规模，相反却出现了大量重复建设。如果说竞争性产品的重复建设难以避免，是发展竞争，走向集中的一个必经阶段和必要代价，
那么，基础设施的重复建设则完全是一种浪费。且主要是由于制度因素和政府行为造成的。再加上投资质量不高，投资效率较差，并未达到启
动经济的目的。
    扩大国债发行，政府集中直接投资，不仅带动作用不大，而且过于短视，未能把短期救急解困和长期发展结合起来。事实上，目前的国债
操作已经具有了中长期意义。这样一来，国债政策就有了更为广阔的活动余地。从目前的实际看，有两个方向是可以选择的。一个是选择前述
的减税政策，以启动企业和民间投资。由于减税的效应有一个过程，在其效应尚未显现以前，政府因减税会减少收入。这在目前情况下是难以
承受的。怎么办？这就需要通过发债来解决。即通过扩大国债发行，弥补减税带来的收入减少，待投资启动和经济增长以后，再用增加的收入
来偿还增发国债的本息。另一个选择是用于社会保障支出，推进社会保障体制改革。本来，为社会保障筹集资金是政府财政的重要职能，也是
财政作为“自动稳定器”的重要体现。在传统计划体制下，国家财政无此功能，本该用于社会保障的资金，财政拿去作了新的投资，而将社会
保障的职能推给了企业，由于国有企业实行统收统支，这样做也无可厚非，且符合计划经济的理论逻辑。但在向市场经济转轨以后，国家财政
必须承担起应负的责任。目前的问题在于财政据拮，无力承担，虽有大量国有资产，但将其出售或直接转作社会保障基金，也有很多困难。把
增发的国债拿出一部分用于建立社会保障基金，或者增发一部分社会保障特别国债，不仅可以稳定预期，启动消费，而且可以通过保险基金入
市作股权投资和股权抵押贴现，一方面扩大投资需求，另一方面发展资本市场，促进机制转换（张曙光，1999）。这样就可以把短期的政策操
作和长期的制度调整有机地结合起来，实现政策和体制联动。
    国债不仅是政府能够直接掌握的政策工具，国债市场也是联通货币市场和资本市场的媒介和桥梁。因为，国债品种和期限的多样性使其跨
越了货币市场和资本市场，短期国债筹集的资金主要用于弥补政府经常预算中发生的赤字，短期国库存券市场和国债回购市场构成货币市场的
两个重要的子市场，无论是在市场形态上，还是在市场机制上，都对货币市场的运作和功能发生着重要的影响，国债市场利率甚至成为货币市
场利率变动的主要参考，因而成为财政政策和货币政策配合联通的渠道。所谓公开市场业务，其实质就是货币当局在金融市场上出售和购入政
府债券，特别是短期国库券，借以影响基础货币，调节信用规模、货币供应量和利率，实现金融的宏观调控。中长期国债筹集的资金主要用于
平衡政府资本预算执行中出现的短缺；可转换债券既用于筹集偿债基金，调整还债高峰，还可用于国有资本的产权调整。中长期国债市场和可
转换债券市场都同资本市场紧紧连在一起，成为后者的一个组成部分。因而，在国债余额已经相当大的情况下，我们不仅要重视国债的发行和
使用，更要重视国债的流通和交易，即重视国债市场的建设和发展。然而，我们的情况恰恰相反，重国债资金的筹措和使用，轻国债市场的培
育和拓展。我国的国债市场起步不晚，但发展缓慢，国债品种少，市场化程度低，各个市场处于分割状态，没有整合起来，对国债交易还有诸
多限制。须知，政府大量发债筹资，直接用于基础设施，仍然是资源的政府配置和集中配置，在一定程度上会妨碍市场化的推进。其实，发债
筹资的根本目的不在于直接扩张投资，而在于赢得时间，促进金融市场发育及其功能的发挥，转换资源配置的方式，从政府配置转向市场配置
，从集中配置转向分散配置。国债作为一种稳定的优质金融资产，风险小，安全性高，信用基础牢固，是人们投资的首选对象，对于金融市场
的发育和拓展有着重要的意义。西方发达国家的金融市场最初就是依靠国债的交易和流通发展起来的（保罗  肯尼迪，1988）。因此，充分利
用国债这一工具，增加债券品种，放开国债利率，发展交易主体，扩大交易规模，把银行间交易和证券市场交易、现货市场和期货市场都发展
起来，推进国债市场化，提高国债流动性，不仅会使财政政策更加有效，而且会产生长远的后果，建立和强化信用基础，推动金融市场逐步走
向成熟。
            七、小结
    我国正处在市场化改革的过渡过程中，财政政策的实施必须考虑市场经济制度结构正在形成的大背景。若要财政政策更有效率，就要借助
于市场的力量。因此，培育和呵护市场制度本身，就是实施有效的财政政策的前提和内容之一。只有通过政府与市场的良性互动，使财政目标
与社会目标相一致，财政政策才是有效率的。近代经济学从关注财政出发，走向经济自由主义的主流，说明了对财政的关注必然会走向对政府
与市场互动的关注，走向更多地借助市场力量的政府政策。在任何一次财政危机面前，政府都处在十字路口上：或者增加管制和干预，获取财
政的短期利益；或者推动市场化改革和改善管制，获取财政与社会的双赢。一个政府自然要首先解决眼前问题，但如果在解决过程中为后人留
下受益无穷的制度，它将是一个真正意义上有效率的政府。
【责任编辑】裴边
【校 对 者】晓鸥
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