【 文献号 】1-2825
【原文出处】经济与管理研究
【原刊地名】京
【原刊期号】199505
【原刊页号】001-005
【分 类 号】F2
【分 类 名】农业经济
【 作  者 】瞿宁武
【复印期号】199511
【 标  题 】论农业劳动力的转移与管理
【 正  文 】
    打工仔、外来妹逐年增多，已引起人们和各级政府的普遍关注。有人称赞这种农民流动促进生产发展与市场经济发育；也有人强调这种流
动引起了诸多困难和不稳定。究竟应该怎样看待农业劳动力的转移，怎样引导和管理这种流动，本文谈一些看法。
        一、农业劳动力转移是历史的必然
    在欧洲历史上，英国早在１６—１８世纪的几百年间就出现过圈地运动，封建领主阶级以圈占的形式大规模剥夺农奴耕种的土地和庄园公
有地以建立大牧场或大租佃农场。失去土地的农民或沦为雇农或涌入城市。当时的城市规模很小，无人满之患，很多城市当局规定住进该城一
年零一天即取得市民资格，从而“为城市工业造成了不受法律保护的无产阶级的必要供给”。当然，这种流动还不是科学意义上的农业劳动力
转移。
    １８世纪６０年代开始的工业革命标志着人类从农业社会向工业社会的过渡。不同国家从不同的时间起步，经历长短不等的历程，把主导
产业由农业转为工业。与此同时大批劳动力从农业转移到工业。工业在产业结构中的比重节节上升，当工业在ＧＮＰ中的份额超过农业时，一
般就被认为是实现了工业化，进入了工业社会。工业社会的实现必然伴随有产业工人阶级的出现，而在传统工业建立的过程中所必需的工人，
只能来自原来的农民。这就出现了农业劳动力转移，并意味着农业就业人口的比重下降。几百年来，总的趋势是人口向城市集中，工业化与城
市化同步进行。当进入２０世纪后半期，随着科学技术的进一步发展，发生了又一次科技革命，第三产业信息产业的兴起使得就业结构再次变
化，而农业人口除流向工业外并大量流向第三产业。此外，人口的自然增加及农业本身的机械化现代化也为自己造就了必须向外转移的剩余劳
动力。可见，两个多世纪以来，各个国家都无一例外地朝着产业结构高级化现代化这一方向努力和变化，其起点和过程总是农业劳动力向工业
部门和城市的转移，没有这种转移，工业就得不到足够的劳动力供应，就谈不到什么工业化；反过来，没有工业化，农业不可能得到新的技术
装备，人类恐怕就至今还停留在封建社会封闭的农业社会之中。
    农业劳动力向工业部门和城市转移是历史的必然，人力无法阻挡。这种转移具有明显的进步性和积极意义，它影响人类历史的进程，促进
了各国的工业化与现代化，改变了农民的思想观念。对农业生产本身而言，部分劳动力的移出也有助于提高农业劳动生产率和扩大土地经营规
模，从而刺激了农业的发展。农业就业人口比重低是现代化农业的一个重要标志，很难想象一个国家农业上集中了全国劳动力的５０％以上甚
至是８０％以上而能拥有一个现代化的农业。
    从本质上说，农业劳动力转移就是社会总劳动在三大产业间的重新配置，发生这种变化的基础则是社会生产力水平的提高和劳动生产率的
提高。
    从发展经济理论上的分析与以上历史的分析得出相同的结论。一些世界知名学者提出了经济增长与结构转换理论。这种结构主义的理论指
出经济发展不仅包括数量增长而且包括结构转换。随着劳动生产率的提高和经济增长，劳动力由第一产业依序向第二、三产业转移以及由农村
向城市转移是经济发展及结构转换的重要内容。其代表人物是刘易斯，他的论证一般称为无限过剩劳动力发展模式或二元结构发展模式。他于
１９５４年发表了《无限劳动力供给条件下的经济发展》一文，论证了劳动力由农村向城市转移的问题。按照他的定义，“过剩劳动力”是劳
动力的这样一个部分，把这部分除掉之后，尽管其他投入要素的投入并不增加，而产出总量并不减少，甚至还略有增加。他认为，在发展中国
家，对于现代产业部门来说，劳动力无限供给，在工资差别拉动下，农业剩余劳动力会源源不断地向现代部门转移，直到两部门工资差别消失
，经济发展淘干农村剩余劳动力这个澡盆。后来，弗景汉和拉尼斯补充修正了刘易斯的模型，强调提高农业劳动生产率对于农村剩余劳动力转
移的意义，托达罗利用预期城乡收入差距回答了为什么农村劳动力向城市转移的过程会不顾城市失业的存在而继续进行。这些西方经济学家的
理论都有一定的道理，对于我们认识问题和思考对策都会有一定的启迪。
    以上简单的论述，可以得出结论，农业劳动力的转移是历史的必然，它以社会生产力的发展为依据，又反过来推动社会生产力的发展，它
具有超社会经济制度的特点，任何一个国家在历史的昨天或今天，在生产力发展到一定水平时和人口膨胀到一定程度时，都不可避免地要出现
农业劳动力过剩和向非农部门转移。当今世界极少数国家靠外来劳工发展工业和服务业是人类历史中的特例。
        二、我国农业劳动力转移状况
    中国是一个传统的农业大国，以农桑为本，重农轻商，千百年来农民基本上处于一种封闭状态，世世代代背靠黄土面朝天。农民往往一生
没有进过城，甚至终身未曾离开过本乡本村。解放后农民翻身当家做主人，但在计划经济体制下，城乡二元经济的模式并未改变城乡分割的格
局，严格的户籍制度把公民分成为吃商品供应粮的城市户口和凭劳动工分从生产队分粮的农村户口。“农转非”成为一种奖励或照顾。农民外
出谋生被称之为“盲流”，要被收容遣返，工厂招工的首要条件往往是本城户口。不管历史背景与国情条件如何，这种户籍制度从根本上堵塞
了农村人口城市化的途径，抑制了劳动力在城乡之间的自由流动，严重阻碍了社会的进步。
    改革开放以来，农村发生了翻天覆地的变化，农业生产力水平空前提高，多种经营蓬勃发展。随着农村人口的增长、农业机械化程度的提
高以及耕地逐年减少，农村出现了日渐增多的剩余劳动力。一些抽样调查材料表明：全国农村剩余劳动力约占农村总劳动力的３５％至５０％
，再加上季节性的剩余，比例将更大。由于对农业剩余劳动力尚无一个科学的统一的定义，也很难给全国不同经济发展水平不同地区的剩余劳
动力规定同一的内含，所以数字只能是估算。据估计，目前全国农村剩余劳动力在１亿人以上，今后每年还将增１０００万人以上。有人预测
，到２０００年，全国农村将有２亿剩余劳动力。
    农村人太多了，要就业要吃饭怎么办？异军突起的乡镇企业接纳了大约３０％左右的农村剩余劳动力，而农村中另外一些青年人、能人等
等从１０多年前便开始自发地冲破思想禁锢，不顾户籍制度的限制，离开农村，流向沿海经济发达地区的城市、特别是大城市打工，形成了规
模逐年扩大的全国范围的农民流动。以北京为例流动人口达３２９万，实际上恐怕还不止此数，净迁移率高达４９．９％，居全国之冠。
    当前我国的农民流动或民工潮具有明显的特征：（１）主要是由相对落后的内陆或边远地区流向发达的沿海地区，主要是从四川、河北、
浙江、黑龙江、江苏、河南、广西、安徽等地流向广东、江苏、北京、上海、山东、辽宁等地。其中比较特殊的是浙江省，浙江地处沿海，经
济发达，人均国民收入位居全国前列，但却是净迁出大省。（２）农民流动中女性占一半，广东流入人口中女性占６１％。（３）流动人口中
多为２０至３０岁的青年人。（４）文化程度偏低，初中小学程度的超过６０％。
    农民流动积极作用与负面影响都十分明显。
    农民外出打工经商，至少有以下几种好处：
    （１）通过剩余劳动力的流动，打工经商，增加了可观的经济收入。据河北省定州市的调查，外出的农村劳力，每人每年纯收入可达３０
００元以上，全市外出劳力年总收入３亿元以上。再以四川东南边缘一个山区县綦江县为例，该县１９９３年全县农民外出挣得１．６亿元，
农业人口人均收入２１０元，占农民全年人均收入的２５％。所以，“民工潮”有助于农民脱贫致富。这部分人的家庭收入增加，也就有力量
增加农业生产投入，有助于发展农业生产和多种经营，有益于整个农村经济的增长与社会发展。
    （２）外出务工经商的农民带回家乡的不仅是资金，更重要的是带回了技术与经济信息、管理经验，更新了观念意识。他们打破了小农经
济的传统意识，摆脱了计划经济下集体农民的限制，走进了市场，学到市场经济的意识，使他们感到天外有天，不仅要考虑全国，而且要放眼
世界。
    （３）为城市提供了大量价格低廉的劳动力，填补了流入地城市某些行业劳动力的短缺，支持了流入地城市社会经济的发展。现在一些大
城市的建筑等行业施工队伍几乎全是外来民工，离开了民工，城市房屋及市政建设几乎就要停摆。
    （４）农民流动推动了我国劳动力市场的发育，从而有助于整个市场经济的建设。
    另外，农民流动和转移也并发了较为严重的负面影响。
    （１）大批青年农民及能人外出务工经商，留在农村种地的多为老弱或妇女，这就从一定程度上降低了务农劳动者的总体素质，不利于农
业发展。
    （２）民工潮使铁道、水运及公路交通运输更趋紧张，特别是春节前后对政府交通主管部门形成沉重压力。
    （３）从农村转移进城的农民中混杂着一些违法犯罪分子和行为不检分子，他们的活动引发了流入地城市社会治安和社会风气一定程度的
恶化，增加了不安定因素，影响城市居民的正常生活。
    （４）对打工者的计划生育缺乏有效的管理，致使超生游击队频频出现，对这部分人的计划生育失控。
    （５）某些情况下，外出农民的权益得不到应有的保障。
        三、对我国农业劳动力转移的对策建议
    １、进一步解决认识上的问题。
    当前对我国农村劳动力转移和农民流动问题的认识不一致大致集中在三方面：
    （１）是好事还是坏事
    对农民流动抱怨最多的是大城市中部分居民，因为民工潮干扰了他们的生活方式。
    如果我们认识到农业劳动力转移是农村生产发展和社会分工的必然产物，是劳动力资源与自然资源走向优化配置的必然，是适应建立社会
主义市场经济、加快实现小康目标和国民经济现代化的必由之路，是我国社会主义现代化建设的有机组成部分，那我们就必然会从总体上肯定
这种农民流动是好事。随着时间的推移，当我们能清楚地验明农业劳动力转移对全国劳动力市场的建立，对国民经济结构的调整及对城镇建设
都产生了不可估量的影响时，人们就更加能从宏观上肯定其积极作用与进步意义，而不拘泥于一些局部的消极作用。
    当然，我们也必须认识到当前这种被有人称之为继土地改革、家庭承包制之后第三次大解放的农民流动或民工潮，虽已起到了推动经济增
长的重要作用，但当前我国就业结构的转换及城镇化水平仍滞后于经济增长；没有依照经济发展规律形成持续、协调、稳定的转移机制而处于
自发状态，转移的障碍还很多，在行政干预下，转移的势头时起时落；政府在农业劳动力转移问题上还处于被动状态。中国农村劳动力的转移
以至整体劳动力的部门转移任务还十分艰巨。是好事，但好事的作用还未充分发挥。
    （２）农业劳动力流出地和流入地的态度矛盾。流出地的农民及其父母官都不赞成某些城市对外来劳动力在该城打工的种种限制（包括就
业的行业工种限制，要经过层层批准和办理多种证明证件等）；他们认为更重要的不是如何控制和管理农民外出，而是保护这些外出农民的权
益，如合理的工资水平、按时发放工资及较好的劳动条件安全保护条件等。而流入地政府特别是大城市政府也难处颇多，几百万、几十万外来
民工给公共交通、城市基础设施、公用事业、治安、计划生育带来很重的负担，于是制定多种条例规定来控制城市人口流动，实际上是限制。
这种矛盾在短期内难以协调，因为中国的农业劳动力转移问题特别严重，而流入地流出地双方又都从各自的角度与利益来看问题和办事。
    （３）怎样对待农民居留与择业自由，怎样改善我国城乡分割的户籍制度，城市居民与农民看法也不同，政府与农民的看法也不一致。这
实际上是怎样对待城乡差别的问题。户籍制度必须改革，政府也正在酝酿研究如何改革。从认识上看，我们应当逐步创造条件以尊重农民的流
动与择业自由。
    ２、依靠经济的快速协调发展来妥善解决农业劳动力的转移。
    农业剩余劳动力必然要转移，必须转移，而这种转移只能依靠经济的发展，多渠道吸收农业剩余劳动力。
    （１）搞好农业内部产业结构的调整，全面发展农业经济的综合开发及深层次开发，增加新的增长点，使农业本身能留住更多的劳力。首
先要增加政策上对农业的倾斜，加大国家对农业的投入，减轻农民负担，确保农民利益，使农民收入有显著的增长，提高务农者的热情，防止
本不是“剩余”的农业劳动力加入民工潮。其次，大力发展生态农业、立体农业，增加复种，提高土地利用率，开展多种经营，增加大农业范
围内的就业门路。总之，要通过农业综合开发来充分利用劳动力资源，减少农业劳动力的流失。
    （２）发展为农业产前、产中、产后服务的第三产业，将一部分农业剩余劳力就地转移到非农产业中去。这也为发展农业适度规模经营创
造条件。
    （３）继续大力发展乡镇企业，加快农村工业化，增加就业机会。同时，要热情支持个体和私营企业，多渠道吸收农业剩余劳力。乡镇企
业应逐步相对集中，把工厂建在城镇周边，或建立新的中小城镇，把农村工业化与城镇化同步进行，可优先发展作为城乡纽带的农村小集镇，
引导农民落户就业。要搞好小集镇的规划布局，搞好小集镇基础设施及配套设施，使小集镇（特别是乡政府驻地）建成万人以上人口的规模。
这一定能使持续多年的民工潮得到缓冲。
    ３、研究制定对农民流动就业管理的体制与法规。
    虽说农业劳动力转移是历史的必然，但各国政府也都对农民流动进行过干预和管理，有的鼓励（如美国历史上的西进运动），有的则限制
。中国这样一个人口大国农业大国更必须对农业剩余劳力加以引导管理。现在有些城市已制定了对民工管理的规定。例如江苏苏州市的吴县于
１９９３年９月就已做出了规定，内容主要是严格招聘、申报、办证制度。北京市今年发布了《北京市外地来京务工经商人员管理条例》及相
应的１０个规定。其基本方针是服务、保护、控制、管理，管理上以户籍管理和出租房屋管理为基础，实行“房屋出租许可证”、“外来人员
就业证”、“暂住证”等办法，并规定了相应的处罚办法。
    对流入地特别是对北京上海广州这些特大城市来说，外来人口的压力确实太大了，处于很被动的局面。一方面从理论上政策上道义上都不
能否定农业劳动力的转移和农民流动，另方面从我国实际情况看又不得不加以适当限制和严加管理。从１９９４年起，关于农民流动的管理出
台了一些全国性的规定措施，１９９４年１１月劳动部颁布了《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》，春节前国务院又召开电话会议部署
疏导缓解春节期间民工潮的涌动，要求（１）组织６０％的民工春节不回家，安排他们在就业地区过年；（２）春节后一个月内不准招工；（
３）跨省流动实行就业制。
    所有这些规定都起到了相当重要的作用，但也从中看出被动性和临时性，从长远看也不利于推动市场经济的建立。有些规定或有些方面执
行效果不理想甚至根本行不通。例如，据上海报纸报导，那６０％不回家的民工，却有很多人把家属接到上海过年。民工挣了钱，把家属从穷
乡僻壤接到上海来团聚，开开眼界，购物游览，不能说不合情理，但缓解交通运输压力的初衷却未达到。
    要引导和管理农业劳动力的转移，使这种管理尽可能符合历史事物的发展规律。尽最大努力去减少其负面影响，但绝不能完全否定农民的
流动。有很多问题尚需进一步研究探索。例如：（１）三证制度是否妥当，是否完善。（２）限制外地人员务工经商的行业和工种范围怎样执
行，劳动力的供求不时变化，立法限制是否行得通。（３）外来人员形成聚居区利弊如何？中国的会馆，移民国家如美国的波兰裔聚居区、墨
西哥裔聚居区等都是历史的产物，难道只有弊无利？（４）怎样实行劳务基地化管理。（５）外来务工经商人员征收城市容纳费是否合理？是
否有利于促进本地人与外地人的团结。等等。本文限于篇幅不再一一评述。
    总的说来，一切引导和管理措施必须符合发展规律，有长期观点及全局观点，有利于市场经济的建立，能促进国民经济的增长与发展。
    ４、看得更远些，未雨绸缪。
    对于我国农村劳动力的转移问题涉及诸多问题，它与农村工业化及城市化等紧密相关，我们一方面要研究如何管理，但政府与学者都应把
眼光放远放宽，探讨一些将来会出现的问题和深层次的问题。例如某些地区已出现了“非转农”，有一份材料显示，目前我国至少有５００万
都市人在乡镇企业和农村工作。当然，眼下“非转农”基本上局限于经济发达的城市郊区，而在一些相对贫困的地区，“农转非”仍然是大多
数农民的企盼。随着农村经济的发展，“非转农”将会以怎样的速度和规模发展，会产生什么影响，很值得预测研究。又如，发达国家在完成
了城市化的历史进程后，又出现了反向城市化（counter—urbanization，或译为城市化的逆向运动，或郊区城市化），即城市人为追求更高的
生活质量与更好的生活环境，把家搬到农村去住而在城市上班。这种现象在北京上海等大城市将随着兴建卫星城而有所发展，它对农村农业劳
力转移会发生什么影响也应早做研究。
    中国农业劳动力转移的问题，需要我们认真探索。
                                    （作者为首都经济贸易大学教授）
                                          （责任编辑  李瑞萍）
    
    
    
 
