【 文献号 】1-3268
【原文出处】学术论坛
【原刊地名】南宁
【原刊期号】199604
【原刊页号】22-27
【分 类 号】F2
【分 类 名】农业经济
【 作  者 】宋佰谦/李崇玉
【复印期号】199611
【 标  题 】建立全国统一的农业投入体系的思考
【 正  文 】
    全国统一的农业投入体系，是一个政府对农业的宏观调控体系与农业资金市场体系相结合、国家的农业政策与农业资金相互配合，旨在充
分发挥农业经济效益和投资效益的体系。
            一、建立统一的农业投入体系的必要性
    国家安排“九五”期间重点保证粮棉油肉糖等主要农产品稳定增长，使粮食生产能力达到一个新水平，保证农民收入有较快增长，生活达
到小康水平；到2010年，农业综合生产能力、农村经济和农民收入水平要再上一个新台阶。但是应当看到，目前我国农业仍然是弱质产业，要
实现这一目标还有一定的困难。
    据统计，1995年全国国内生产总值（GDP）达到57700亿元，扣除物价因素比上年增长10.2％；农业增加值达到11000亿元， 比上年增长4.
5％。这表明我国工农业发展仍处于不协调的阶段，农业还处于明显的弱势。农业增长速度缓慢，客观上反映出对农业资源配置的力度，特别是
对农业资金配置力度的弱化。有人测算， 1995 年我国农业所需资金6727亿元，到2000年需求将达1.7万亿元，年均递增达20％。显然， 这已
超出了国家的承受能力，更不可能指望全部由财政来承担。当前我国财政支农的力量有多大呢？试以1994年为例，这一年财政中口径支农支出
（即直接支农部分）532.98亿元，占财政支出的9.2％， 大口径支农支出（含与农产品有关的价格补贴等间接支出）783.7 亿元（大于行政管
理费支出），占财政支出的13.53％，占财政收入的15.01％。在财政增收缓慢而各方面支出又呈现刚性的现在，国家对农业能作出这种程度的
投入，已属不易。这样一来，我们遇到一个很大的矛盾：一方面农业对资金的需求量很大，寄希望于财政能拿出更多的钱来；而另一方面全社
会资金的大部分流向于比较效益高的非农部门。即使财政有可能提高支农的比例，但也只能对具有基础性、公共性、保护性的部分作出重点投
入。由此看来，有必要开渠拓源，扩大农业资金来源。为此，要建立一个以政府投入为导向的、囊括社会资金各个方面的全国统一的农业投入
体系。这是加强农业基础地位的需要，也是国家整体发展战略的需要。
            二、建立统一的农业投入体系与农业和农村经济实现体制转变的关系
        1、 实现农业投资体制的转变与建立统一的农业投入体系的关系
    自从1994年全面出台财税、金融、计划、汇率改革以来，我国农业投资体制已开始有所改观，建立农业发展银行便是一例。但不可否认，
农业投资体制的改革尚未成功，即便仅就农业金融系统而言，也还与社会主义市场经济体制的需求有一段距离。例如，我国的农业银行、农业
发展银行和农村信用合作社这三大农村金融机构，由于各自目标不同而对农业的投资不尽协调，一个因其商业性质不可能对农业基础项目作出
大量投入，一个因尚处于“封闭运行”且因无省级以下分支机构而运转不灵，一个则因体制不顺和同样的趋利行为造成了大量农村资金外流。
    对农业投资远不只是一个农村金融问题。财政、银行、信托、城市国有企业、农村集体、农户，以及有关世界金融和经济合作组织，都参
与了对农业的投资活动。其中，有些已经确立了投资主体地位，有些还没有明确其对农业的责任和义务，也还有在自己的生产经营范围内已成
为农业投入的重要力量但还没能在更大范围（如社区及跨社区范围）成为农业投资主体的，如农户或农民。由此看来，明确农业投资各个主体
的地位、职责及分工，是当前农业投资体制改革的一项极为重要的任务。
    市场经济要求，除财政对农业的无偿投资外，其余农业资金必须按市场的准则进行配置，这就要求建立起广泛的农村资金市场。这个市场
包括一切可以配置农业生产要素的有效形式。要使这样一个广泛资金市场的运行既符合政府的投资意图，又能体现资金的价值规律和时间效益
，就必须使之成为统一的农业投入体系的一个有机部分。可以说，农业投资体制的转变客观地需要建立规范、统一的农业投资体系，而统一的
农业投资体系又将对多元化的农业投资主体的投资方向作出有效的调整，使农业投资体制顺利地转向市场经济的轨道。
        2、实现农业增长方式转变与建立统一的农业投入体系的关系
    实现农业增长方式的转变，当前要解决好三个问题：一是加强农业基础设施建设；二是加大对农村的科技投入；三是加快农村剩余劳动力
向农村非农产业和城市的转移。
    “六五”期间，我国农业的快速增长一靠政策，二靠原有的基础设施特别是水利设施，当时农业基础设施问题还不突出。“七五”期间，
政府集中力量搞活城市国有企业，忽视了对农业基础设施的继续投入，及至“八五”中期，人们才感到继续加强农村基础设施建设的重要性。
据统计，全国现有大、中、小型水库84558座，而险病情库就占39.61％；1985年我国水土流失面积为129万平方公里，到1994年就上升到163万
平方公里，绝大多数在农村。长期来，我国农业基础设施建设处于有“有渠缺水”的状态。有鉴于此，江泽民同志早在1993年中央农村工作会
议上提出要重视、保护、加强农业，提出了三个“特别要保证”的方面，其中一个就是要“保证农业基础设施建设不断增强”。这是中央对农
业的一个重要政策意见。近年来，财政除了增加对农业基础设施投资外，还提出了“谁受益、谁投资”的思路，希望将无偿投资与有偿投资结
合起来，扩大农业基础设施的投资渠道。政策是好的，思路也是好的，但得有一个统一的农业投入体系来实施中央的政策和财政部的思路，作
为投资农业基础设施建设的长期有效的制度保证。这也是奠定农业可持续发展的基础和实现农业生产增长方式转变的关键所在。
    农业科技方面的情况是：我国大约用了15年的时间使科技对农业的贡献率提高了10个百分点，达到40％，现在要用5年的时间再提高10 个
百分点，要求到2000年达到50％。然而农业科技战线形势不容乐观。据有关资料，国家共培养了150万农业科技人员， 而现在仅有一半人留在
农村，全国平均每7千亩耕地仅有1名农业技术人员，一半以上的村没有农技推广机构，2/3的村没有建立农业技术服务组织。显然， 长此下去
农业科技资源会有枯竭的危险。
    以往对农业科技投入的任务主要由财政承担，但由于支出刚性造成的分配困难，使得财政对农业科技投入一直维护在较低水平。 例如，1
994年全国财政对农业科技三项费用的支出为3亿元， 仅占中口径财政支农支出的0.56％。这就说明，农业科技发展首先面临的问题就是农业科
技资金投入不足。这里又存在一个导向问题，具体说就是财政分配的导向；也存在一个运行机制问题，就是农业科技与农业投入的相互作用；
还存在一个体制问题，即支持农业科技的资金按照什么样的体制进行运转。这些都是统一的农业投入体系形成过程中必将出现的问题。假若从
现在起我们就着手将发展农业科技、促进农业增长方式的转变与建设统一的农业投入体系结合起来，那么国家提出的在今后5 年中粮食品种平
均换代1至2次，化肥使用率提高10个百分点以及其他重大农业科技推广项目就能顺利实现。
    农村过剩的劳动力更是一个棘手问题。中国的困难，不是用占世界7％的耕地养不活占世界22％的人口， 而是有限的耕地承载不了过剩的
农业剩余劳动力。如果我们在未来15年不能将更多的农村人口转移到非农领域，不解决农村劳动力与耕地的矛盾，那么农业要实现土地规模经
营，要实现增长方式的转变，则是断然不可能的。这里实际又涉及到三个相关问题：一是以什么样的政策、以什么形式的投入来扩大乡镇企业
的规模，首先实现乡镇企业的集约化，以便扩大其吸收农村劳动力的容量；二是小城镇建设，应以什么样的政策和资金投入形式来加快小城镇
建设，以使大量农民“离乡离土”；三是要推动以农村土地使用制度改革为中心内容的农村产权制度改革，以便更有效地配置农村土地资源。
这些问题归根到底都与能否建立全国统一的农业投入体系相关。
            三、建设统一的农业投入体系的原则
    统一的农业投入体系，本质上就是一个通过农业资金筹集、使用及管理来对农业实行宏观调控的体系，它应遵循以下六项原则：
        1、财政资金导向原则
    我国农村经营单元将在较长时间内仍主要是个体和联户。这样一来，对农业的公用部分的投入自然超出了农民力所能及的范围，甚至超出
了农村集体的社区范围。面对这种形势，正确发挥财政支农资金的导向作用尤为重要。财政采用直接支持农业基础设施建设、农业生态保护、
江河湖海治理、农业科技发展等方式，可解决农民无法解决的困难，为农业建立一个可持续发展的基础。与此同时，财政采用间接投入的方式
，支持农村市场建设、对农产品价格进行补贴和支持农用生产资料的发展，解决农业生产成本高、比较效益低的矛盾，有效减少农民损失，增
加农户和农村集体的积累。另外，财政还采用税收调节、强化乡级财政等手段来调整工农业生产和城乡之间的分配，增强农村的财力，实现对
农业的保护。这就说明，在财政支农对象有很大变化的情况下，只要财政能够最大程度地发挥财政资金的导向作用，就能造福于农业，造福于
全国。这是建立统一的农业投入体系应遵循的第一原则。
        2、与大农业体系相一致的原则
    邓小平同志早在1983年就说过：“农业要有全面规划，首先要增产粮食。”〔1〕同时又说：“农业翻番不能只靠粮食， 主要靠多种经营
。”〔2〕这是我国发展大农业体系的重要指针。改革开放10多年来，我国农业已经突破了单项开发的模式，开创了农业综合开发的新局面。大
农业的发展，对农业资金不仅提出了量的要求，而且提出了投资方向和结构的要求。但是，由于存在工农业产品剪刀差，存在农业内部各产品
比价的不合理性，不可避免地出现了农村财源支柱和国民经济产业支柱位置的偏离，导致优势的农业产业不一定能成为农村的支柱财源，这样
势必影响农业资金投入量的增长和投资结构的调整。这就要求我们在采用资金投入的同时，配套地投入各种分配政策，平衡工农业的收入，平
衡农业内部各产业的税负及收入水平，搞好财源的相互调济。这是大农业体系对统一的农业投入体系提出的原则要求。
        3、利于提高农业比较效益和农民比较收入的原则
    农业比较效益低是农民收入增长缓慢的直接原因。因此有必要从生产、流通和分配各个环节对农业作出有针对性的投入。这种投入无论是
直接的还是间接的，无偿的还是有偿的，都必须建立在通盘统筹的基础上，无疑需要我们去做大量深入细致的工作。常有这样一种情况，政府
出于提高农业比较效益和农民比较收入的目的，在某些环节上反复作出大量投入，而收效却不显著。例如，近年来政府多次提高农产品收购价
格，甚至对定购粮实行“保量放价”的政策，而农民从中获得的实惠不多，他们从提高粮食收购价中得到的一点利益，几乎被“比价复归”现
象所抵消。因此，建立全国统一的农业投入体系，必须紧紧围绕提高农业比较效益和农民比较收入这一宗旨，搞好农业投入的统一规划，平衡
方方面面的利益，理顺各个部门的关系。
        4、政策投入与资金投入相结合的原则
    一个好的投入体系，是一个能够将政策和资金有机结合起来的体系。一个好的政策，往往比直接投入几亿甚至几十亿元还能取得更好的效
果。在这方面国家财政已做过大量工作，制定并推行了财政贴息贷款、以工代赈、农业税收优惠、乡镇企业税收优惠、对农产品出口和农业生
产资料企业的补贴，以及农业综合开发中的资金配套等一系列政策。这些都是将政策与资金投入结合起来的优秀范例。在新形势下建立全国统
一的农业投入体系，肯定要包容更多的农业政策投入，如建立城市企事业单位投资农业的政策、支持中西部地区农业发展的财政和信贷倾斜政
策，以及为着巩固乡级财政而对省、地、县、乡四级财政分配作出必要的调整，等等。
        5、经济效益、社会效益和生态效益相统一的原则
    《九十年代中国农业发展纲要》提出，要“切实做到以效益为中心，优化资源配置和生产结构、布局。立足于整个土地资源的综合开发和
利用，实行山水田林路综合治理，深度开发和广度开发相结合”。中央和地方对此作了大量工作，取得了一定成效。但也要看到，现在还有一
些问题有待妥善解决：一是一些地方政府对农业的社会效益和生态效益重视不够，投资明显倾斜于“立杆见影”的经济项目；二是国家为谋求
建立可持续发展农业所作出的基础性、公益性投入，对全社会资金的带动力度仍显不足；三是一些有利于综合提高农业经济效益、社会效益和
生态效益的政策尚处于原则意见的阶段，还未上升到制度化和法律的高度。由此可见，农业的经济效益、社会效益和生态效益的统一，应当作
为构建统一的农业投入体系的一项重要原则。
        6、农业资金统一管理的原则
    首先要解决财政支农资金的统一管理。目前，除财政部门直接管理的中口径支出资金、有关农产品价格补贴资金、农业自然灾害救助资金
和支农周转金等无偿和有偿财政性资金外，其他一些本属财政分配范围的支农资金则由计划、农业、林业、水利等部门分管，存在着财政支农
资金各执一块、“分兵把守”的情况，不利于农业财政资金的统一调度，不利于对财政资金的监督和调控，有碍于提高资金的整体效益和时间
效益。其次要解决好整个农业资金的统一管理。由于资金来源渠道不一，投资者利益目标的不同，以及由于资金所有权和使用权分离所形成的
责、权、利种种关系，对于整个农业资金的管理就不能再象财政支农资金那样统一归口，由一个部门进行管理。但这绝不意味着可以放弃对整
个农业资金的统一管理。我们应当以一种在全国范围统一的资金筹集、使用的制度，对全部农业资金进行带有约束性、规范性的管理，其中包
括对农村资金市场的制度性调控。这也是建立全国统一的农业投入体系所必须考虑的一个原则问题。
            四、关于建立全国统一的农业投入体系的初步构想
    依据上述六项原则，我们建议按照“三个结合、四个统一”来确立全国统一的农业投入体系的基本构架。“三个结合”是：政府对农业的
宏观调控体系和农村资金市场体系的结合，财政支农资金与非财政支农资金的结合，政策投入与资金投入的结合；“四个统一”是指对农业资
金的筹措和使用实行“统一规划、统一政策、统一制度、统一管理”。
    全国统一的农业投入体系在体制和运行上宜实行“软体硬制”的做法。由于涉及农业的部门多，各执一是、条条分割，这就客观地产生了
建立某个新机构来统一履行农业投资职能的必要性。但是，有鉴于以往因事设口而又不能很好做到口际协调，又鉴于行政管理机构及编制日益
膨胀，故又不宜提倡设立专门机构负责农业投资。如何解决这一矛盾呢？根据西方市场经济国家的经验，可以考虑成立部长联席会议制度式的
全国农业投资委员会。这就是“软体”的含义。部长联席会议制度，往往比部门更能履行一些特殊的职能，更能使资源市场体系运行机制化，
对于那些各个部门都想管而又管不好的事情更是如此。其原因是，在这个“软体”或“软组织”背后存在某种“硬约束”、“硬制度”。这就
是“硬制”的含义。
    依据这一思路，我们建议中央在适当的时候开始试行农业投资的部长联席会议，由国务院主持例会，并在这个基础上形成国家农业投资委
员会。该委员会直接受党中央和国务院领导，负责从全局研究和制定农业投资政策、农业投资制度，统一规划农业基础设施建设、粮棉油糖基
地建设、农业综合开发和农业综合治理重点项目及相应的建设资金的筹集和分配，确定全国统一的农业资金管理的原则，并负责检查各地农业
资金的运行情况。考虑到财政资金占整个农业资金比例及其作用，可将国家农业投资委员会的办事机构设在国家财政部。各省（区、市）亦应
按这一模式形成省级农业投资委员会，并将其办事机构设在各省（区、市）财政厅内。各省农业投资委员会的任务，是执行国家农业投资委员
会的决议、决定和政策，依据各地实际情况制定农业投资政策和实施细则，制定地方农业投资计划，对各项农业资金进行综合计划管理，并向
国家农业投资委员会汇报资金运用情况。
    以上所说的是全国统一的农业投入体系的政府组织形式。除政府组织形式外，统一的农业投入体系还应有资金市场形式。一般说，除财政
无偿支农资金外，来源于任何渠道的农业资金都遵循有借有还的原则，即有偿的原则；都遵循资金所有权和使用权等价交换的原则。因此可以
说，一切有偿性农业资金的借贷和偿还活动的总和，构成了农业的资金市场。
    由于客观存在农业投资主体的多元化和来源渠道的多样性，农业资金的运行必然要依附于一种具有多边性的、复杂而且多变的市场形式，
即使政府有偿用于农业的资金也不例外。至于其他有偿性农业资金，其多边性就更为复杂多变。但无论怎样，农业资金市场跟其他非农资金市
场一样，要其紊而不乱，就得对其采取有效的管理和束约。就是说，除了资金所有者按照资本的价格所进行的跟踪问效管理、资金使用者出于
资本增值和偿还债务的目的所进行的责任管理外，还应有市场秩序管理、法规管束和对投资方向的引导性调节。这就说明，在一个法制健全或
正在健全市场经济国家，只要从中央政府和地方省级政府两个层次调整好农业投资的整体政策，规划好农业投资的范围，明确鼓励或限制的方
向，让尽可能多的农业资金交由市场配置，资金的运行终将因有其特殊的管理和约束并遵循价值规律而走上良性循环的轨道。当然，这是理论
上的情况，实际的情况不尽是能如人意的。主要是政府对农业资金调控的政策不能很好地作用于农业资金市场，即在对农业投资的宏观调控体
系与农业资金市场体系之间的耦合、贯连方面还存在一些问题；其次是由于农业投资的比较利益低，在开渠拓源、壮大农业资金方面还困难重
重；再次就是财政支农虽然在一定程度上发挥了引导非财政资金对农业的投入的作用，但也还存在一些真空地带。
    解决第一个问题和第三个问题，首先要提高全民的农业投资意识。在当前，不用说非农部分不愿意投资农业，就是连农村中许多本属农业
的资金也被市场盲目地配置到其他领域。这里涉及到全民对农业的认识，涉及到国民的素质。建立全国统一的投入体系，设立国家和省级两级
农业投资委员会，首要任务是要对全民进行教育，要采用多种形式向人民灌输农业是国家自立的基础这一思想；同时，还要采取必要的强制性
措施，从制度上规范各行各业投资农业的义务和责任，正如贯彻义务教育法那样，不能有丝毫松懈。
    第二个问题，实际上涉及到农业资金的渠道和来源。目前，用于发展农业和农村经济的资金仅局限于：1、国家的投入；2、农业银行、农
村信用合作社等金融机构对农业的贷款；3、农村集体提留， 包括乡镇企业收入用于农业的部分；4、 农户用于农业生产的经营支出和农业固
定资产支出；5、引进外资用于农业的部分。显然， 还有许多渠道尚未开通，其中最有潜力的一条就是城市二、三产业的“反哺农业”的渠道
。解放后几十年来，我国农业一直以其积累支援城市建设和工业发展，这种做法在工业发展相对落后的过去是迫不得已的。经过10多年改革开
放，工业有了长足发展，城市二、三产业已有了较多的积累，为“反哺农业”、缩小工农差别和城乡差别奠定了物质基础。另外，当前随着行
业分工界线的打破和农村社会化服务体系的出现，城市二、三产业不仅看好了农村这个广阔市场，而且还在通过为农业生产的产前、产中、产
后服务的形式与农村建立起多种经济合作实体，这又为城市非农产业“反哺农业”和投资农业奠定了市场基础。应当说，现在打通城市支援农
村、工业支援农业的资金渠道已经是时候了。但为何这个潜力最大的渠道这样难建立呢？关键的一点，就是政府还没有从制度上赋予非农部门
投资农业的义务，还没有真正考虑怎样确立非农部门投资农业的主体地位。
    从农村自身来看，农村集体和农户应当成为投资农业的重要力量，成为统一的农业投入体系中的不可缺少的一个主体。但由于农村集体和
农民的积累增长缓慢，要真正确立他们的投资主体地位，还要做许多工作。首先，得通过统一的农业体系的运行，继续执行以农户收入为中心
目标的市场保护制度，通过财政直接和间接支持农业的方式，使农民获得实惠。其次，要把农村社会保障与农业投资结合起来，使之成为统一
的农业投入体系的一个部分。例如，在保证农民利益不受伤害的前提下，可将部分农民养老保险用于效益好的农业项目。再次，要充分利用农
村土地使用制度改革和农村股份合作的形式，从土地流转收益和股份收益中提出一部分用于发展农业科技、农业生态及农田基本建设，将农民
的短期收益与长期收益结合起来。第四，要扩大劳动积累，通过以工代赈等形式增加对农业基础设施和农村公益设施的劳动投入。最后，应当
重视乡级财政建设，使这个站在农业投入第一线的政府财源日益壮大。为此，应当将建设乡级财政列为建设全国统一的农业投入体系的重要议
程。＊
    注释：
    〔1〕〔2〕《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年10月版，第22、23页。
    ［作者单位  广西社会科学院数量经济所  广西财政厅   责任编辑  轩放］
    
    
    
 
