产业与环境
INDUSTRY AND ENVIRONMENT
1998年 第20卷 第4期 Vol.20 No.4 1998科技期刊
矿山开发中的社会议程
Janet M. Epps,Director,Environmental Management Consultants International,PO Box 367,Cremorne,NSW.2090, Australia
摘　要
　　今天，就连偏僻的社区也可能意识到他们有权受益于(或抵制)当地自然资源的开发和随之而来的经济与社会变革.除其它关注外，这些社区还想得到关于最大限度减少环境影响的再次保证.给出了一些以对社会更负责的发展为目标的采矿公司计划实例.
社会上可持续的发展
　　《关于环境与发展的里约宣言》(1992)的原则1说，“人类处在可持续发展关注的中心.他们有权过一种与自然和诣的、健康而丰富多彩的生活.”这个原则支持《1948年联合国人权普遍性宣言》的早期说法 和《1966年经济权、社会权与文化权国际公约》的说法：“作为社会的一个成员…，每个人都有资格获得对其尊严必不可少的经济权、社会权和文化权…(和)足以维 持人们及其家庭的健康与幸福的生活水准.”
　　这些话暗指我们现在认为是可持续发展的一个基本要素的一个领域——发展可望带来的社会可持续性.发展(即工商业)的这种角色得到英国女商人Anita Roddick的认同，她在推出她的书《如何使工商业道德与利润相结合》(1996)时说，“我们需要的不是用国内生产总值(GDP)而是用我们作为一个社会正在如何改善来衡量人类进步和发展，工商业目前正在进入中心舞台而且几乎无所不能，但如果工商业不伴随任何道德同情或高尚行为规范，那么，愿上帝保佑我们大家吧!”
　　它是对一家想成为“社会增强”或(换一种说法)“作为一个社会改善”的工商业角色的采矿公司的合理建议吗?显然，目前正在进行关于附加值的公众辩论.也许，在考虑采矿行业的社会议程时，我们会对我们是否应当辩论“社会增强”而不是“社会可持续性”这一问题给出一些想法.
　　这个新重点何以放在公司社会责任上呢?
　　近10年来，发达国家和发展中国家都发生了巨大变化，这表现在：
　　◆ 人口增加，以及所产生的自然资源压力和土地利用冲突；
　　◆ 经济变化和政治变化，尤其发展中国家中因其适应新现实而发生的变化；
　　◆ 加速对信息的通讯手段的利用，促进对世界上所有地区及其发展、社会影响等的更大国际兴趣；和
　　◆ 增加投资者对发展中国家矿产开发的兴趣，这些地方最近实施了吸引外国投资 的重大努力.
　　在社会改善和社会责任有效管理的奢华一般难以得到的发展中世界，通讯革命确保即使在最偏远角落的地方社区目前也能以令人惊异的快速方式得知他们有权受益于他们当地自然资源基地的开发.这些权利很容易由于这些社区对也许现金经济可以带来的物质属性的奇异“潘多拉”盒的本能意识而得到加强.在大多数情况下，这就是他们要为他们的社区索取的东西.
　　尽管有加强现金经济的意愿，但当地社区对于在他们当中搞采矿经营的影响和底线的真正意识缺乏是采矿公司最难办的一个问题——当采矿的更艰难现实终于具体化时尤其如此.冲突产生的范围主要是由于采矿的性质，及其大量需要土地干扰和植被清除，其规模往往超出潜在受影响社区中人们的想像.通常，物理影响会因如下情况而复杂化：大量外地人员流入，河流淤积和水污染，该社区某些部分可能搬迁，和对每种类型的自然资源与基础设施资源的压力过大.然而，所有这些影响中最大的是现金经济的影响，在它取代一种基本上非现金经济而完全改变开矿前经济的平衡、权威和权力基础的情况下尤其如此.由于当地社区生活秩序被打乱到这种程度，因而管理与矿山开发有关的社会-文化问题的法规条款总是不够用.
　　这种局面导致对“在公司门前台阶上着陆”的社会问题的重大责任.为了从公司观点出发努力有效地管理这些问题，下列类型的信息要从初期阶段就可供公司管理层利用：
　　◆ 当地社区对发展的认识；
　　◆ 发展对该社区正常演化过程的可能影响(生活方式、关系 、行为、社会回弹性)；
　　◆ 当地人民对矿山项目的可能参与，和对其生活方式的意义；
　　◆ 妇女参与确定社区和环境的优先事项与目标，及其实施手段 ；
　　◆ 矿山项目增大对当地自然资源基础的压力的可能性；
　　◆ 由于该项目而进行人口搬迁的需要；
　　◆ 该项目对该社区生活方式中的宗教要素或历史要素的影响；
　　◆ 由于土地所有权或资源获取权变化而引起社区冲突的可能性；
　　◆ 商定一种可接受的采矿后土地利用的可能性；
　　◆ 社区认为不可接受的项目影响；
　　◆ 社区认为理想的项目效益；
　　◆ 保护社区文化价值的经济成本.
　　管理这些社会现实的技能正在变成日益重要的、只要他们在发展中国家建立矿山就能加以利用的公司技能.然而，这一切当中最重要的考虑是公司分配开发效益的方式：何事、何地、多少和对谁(以及当其变得必要时允许改变的充分灵活性)可以进行或开辟一项作业.其结果，要么可以在互利的条件下在该国中进一步发展，要么走向另一个极端，发生武装暴动和强制关闭作业(例如，在巴布亚新几内亚布干维尔).
　　效益分配也日益受到所有社区中对生物多样性、富矿床、“野”水道和风景名胜等资源的价值和不可再生性的高涨公众意识的影响(例如，在巴布亚新几内亚利希尔).
　　这场复杂辩论中的一个进一步问题是，社区中将通过当代“高技术”矿山 中的就业机会而成为直接受益人的人数不断减少.是这些当地社区目前就要受益于优势份额获取条件，还是其它效益形式更合适?无论这种方式还是那种方式，他们都将要分们的公平份额.
　　减少就业机会的问题是正在(或打算要)实施采矿行业私有化的情况下的一个关键考虑，例如在赞比亚、秘鲁或蒙古、阿尔巴尼亚及其它前共产主义国家中就是如此，那里的前雇员可能正在寻找一种新的经济与社会基础.在大多数情况下，只有少数人能找到满意的替代职业.改变(减少)的效益分配会是一个痛苦的忍耐过程.
　　无论什么地方，凡是在关闭或“规模缩小”之后仍有大批前雇员者，在较大型矿山关闭之后向小规模切换就是一种可能性，在金矿的情况下尤其如此(例如，在巴布亚新几内亚瓦乌、菲律宾和巴西).然而，在大多数情况下，人们不得不迁往别处，除非该地区兴办一个新的工业.农业生产或文化中心有时可以提供一个适当的替代行业，使人们可以呆在他们家里，利用现有基础设施或设施和取得新形式的收入(例如，在乌干达卡塞塞).这种思路是有利的，只要采矿公司或其它支持方能帮助建立一个长期营销地即可，例如巴特尔山黄金公司一直在尝试在其玻利维亚的因蒂雷米矿(见下文)到位.

巴布亚新几内亚普格拉：搬迁房屋——永久材料建筑、供水、电源、室内自来水和良好家具.
一种新的公开现实和新关系
　　在1996年12月号《Rio Tinto(当时称RTZ)Review》上，新任命首席经济学家David Humphreys注意到：“当前更大的挑战不是技术性挑战.更确切地说，它在于与该企业经营所在的社区、地区和国家发展交互式和持久的关系.”他讨论了采矿公司长期成功的基本原则“将如何成为他们在那些他们想要以成熟和相互尊重的伙伴关系为基础经营和开发那些社区内的矿山的地区，使当地社区的利益与他们自己的利益协调一致的能力.”
　　他指出，为了达到这一点，各公司对那些受采矿影响 的人的生活方式和价值体系必须敏感的，并且更积极地参与确保其活动效益的一个公平比例流向那些最直接受影响的人.因此，里奥廷托基金会等最近一些举措的指导思想是发展与当地社区的伙伴关系，并在总体上帮助这些社区，以便能做出更有信息依据的、关于较好权衡的决策，从而使所有人都能得到有更大信任和忠诚的效益.
　　姑且不论里奥廷托和巴特尔山黄金公司，为帮助他们采矿所在地区的地区与社会发展而建立基金会的其它公司包括印度尼西亚伊里安查亚自由港，和巴布亚 新几内亚Placer/普格拉联合企业(利希尔)和BHP/Ok Tedi采矿作业公司.在澳大利亚，为帮助土著居民进展和土著文化与遗产的保护而设立的基金会包括佐波潘基金会(北部地方卡特林的雅沃因人)和默林基金会(阿纳康达与西澳大利亚 瓦尔珍人之间的一项地区框架协议).除现有基金会外，很多采矿公司已经建立了信托基金，一定份额的矿山利润要再投资于该基金中，以期为长期的经济、社会和环境可持续性建立“人力资本”(例如，巴布亚新几内亚普格拉联合企业， 伊里安查亚自由港，和加拿大西北地方的BHP钻石企业).
　　这些举措反映出，与过去的情况相比，有一套更加公开、诚实、可预测和“人本位”的、与工业利害悠关者集团的关系和伙伴关系.显然，在任何关系中至 关重要的是各伙伴都要成为它的一部分.人们渴望知道，他们如何支持各该地区的矿山开发，则它将均衡地使他们的世界变成一个更好的地方.他们当然不想看到它恶化.
社会问题的管理
　　一些已经受到采矿公司特别关注而且一般实施了成功的计划的问题包括：
　　◆ 采用“飞进飞出(FIFO)安排”，利用一个已建城镇基地作为建立新城镇的替代，供矿山劳动力居住(巴布亚新几内亚的米希马矿和普格拉矿)；
　　◆ “社区-公司伙伴关系和基金会”，为矿山关闭后社会问题的管理做准备(秘鲁卡米西亚；玻利维亚因蒂雷米)；
　　◆ “当地工商业发展和就业机会计划(伊里安查亚自由港；巴布亚新几内亚米希马和普格拉)；
　　◆ “土著人土地权保护”(菲律宾坦帕坎)；
　　◆ “小型采矿”(委内瑞拉拉斯克里斯蒂纳斯).
　　飞进飞出：巴布亚新几内亚米希马矿山和普格拉矿
　　米希马矿和普格拉矿都是露天开采的金矿，由Placer太平洋公司经营和拥有大部分产权.米希马矿位于巴布亚新几内亚东端以外的米希马岛上，而普格拉矿则位于高地上.
　　米希马有悠久的采矿史，尽管规模较小.重要的是，该岛的居民早在当前的开发开始运营之前就熟悉采矿及其意义.米希马人渴望进行最近的矿山开发，但不是以显著改变他们的传统生活方式，文化或价值为代价.米希马社区特别渴望最大限度减少外部人员流入他们的岛屿.因此，该公司同意只招募米希马人充当劳动力，在仔细挑选(和临时)的基础上指定其它国民，同时培训当地人以便找到好职位.移居国外的专业人员 已被空运进出他们的凯恩斯(澳大利亚)基地，只有在大约连续14天的工作班次时才留在该岛上.该公司负责修筑岛上道路或提高道路等级，以使当地人能继续生活在他们的村庄和每天运输他们上下班.
　　普格拉矿是一个社会更复杂的经营，地处内陆，而且有人口流入.人口已经膨胀得超过其预计自然人口增长很多倍，对所有资源 和基础设施以及经济机会都造成显著压力.如同在米希马的情况一样，当地的土 地所有者得到了就业和工商业发展机会方面的优惠.虽然城镇建设计划在开发开始后7年多还在继续，非当地劳动力依靠一种FIFO安排运作，移居国外的专业人员主要以凯恩斯为基地.
　　虽然很可能无法实施一个达到人人满意的劳动力食宿计划，但米希马和普格拉两地的FIFO安排已经使得矿山开发时能最大限度减少矿山总劳动力中进口因素对当地人口及其住区的影响.
伙伴关系：秘鲁卡米西亚项目
　　秘鲁因卡地区的壳牌公司卡米西亚项目仍处于评估阶段，但已经承诺要实施一项开放、协商和伙伴关系的公司政策 .这个项目(石油勘探)涉及很多毗邻的挑战性要素，因为它邻接世界著名生物多样性区域之一——马努国家公园.这个地区是游牧土著人(主要是马奇根加人)的家乡.
　　这个项目的一种特别革新性的思路是决定把该项目现场 视为一个孤立的作业区，相当于一个近海石油生产平台.之所以选定这条思路，是为了避免由于改善以前无法到达的区域的进出道路而产生的令人不愉快的影响，最大限度减少对地区生态系统和土著人的破坏，和确保对当地社区产生纯社会效益.正在实施一项社会资本计划，以解决健康、教育、培训、妇女问题，资源利用、工商业发展等领域的问题.
　　所涉及的大约35个非政府组织将致力于该项目的环境影响与社会影响的独立监测.
　　伙伴关系与基金会：玻利维亚因蒂雷米
　　在与玻利维亚阿尔蒂普拉诺地区的因蒂雷米联合时，巴特尔山黄金公司与其玻利维亚伙伴一起，建立了一个对支持当地基础设施、健康、教育和农业项目作出承诺的基金会.该基金会也已设立一个合作社，以便把羊驼毛编织成披肩和围巾在欧洲和北美市场上销售，再把利润返还给编织者和基金会.
　　当地工商业发展：印度尼西亚伊里安查亚自由港
　　尽管实施了重大的地方和地区发展计划，但在一份公开发表的1996年社会审计中还是把伊里安查亚山脉中PTF reeport的巨大铜金矿的社会影响和文化影响确认为达到比任何环境影响更远、更深的程度.这些影响既有积极的也有消极的.从1989年以来，该公司已经在地区发展和社会计划上花费1亿美元，涉及公共健康、教育、培训、经济与社区发展、商品购买、文化发展和社会计划等领域.
　　尽管这些努力针对农业、畜牧业、食品加工业、制造业、文化保存和乡村基础设施等领域中的社区与工商业发展计划，但该公司通过审计过程发现，这些计划并没有被预期的当地受益人充分了解，因为当地人不是这些计划制订和实施的重要组成部分.为了提高这些计划的有益效果，该公司已经决定接受该项审计的建议.
　　◆把这些发展活动移交给那些能更加成本有效地工作和对人们的需要更具反应性的独立机构，并通过长期拨款 和有适当表现指标的合同而使它们与公司文化隔离开；和
　　◆对这些计划进行结构调整，以使其对当地需要更具反应性，把节省的经费用于伊里安人奖学金、培训和进展.
　　该公司收到这份审计报告时还有一份公开发布的声明：该公司会与印度尼西亚政府和当地社区一道工作来实施这21条关键的建议，这些建议覆盖社会文化观念、公司文化与沟通、土地权、政府作用、经济与社区发展、教育与培训、公共健康、环境问题和社会影响.

伊里安查亚自由港公司：帮助小工商企业
　　土著人地权保护：菲律宾坦帕坎
　　澳大利亚的WMC有限公司1995年获准签署一份关于棉兰老岛高地上一个堪探区域 的“财政或技术援助协议”(FTAA).该协议没有赋予WMC公司以拥有土地的权利，而只是作为该国政府的一个承包商堪探矿物的权利.到本文撰稿时，WMC公司还没能确定一个矿体.至少还要过5—6年才能全面开发一座矿山.不过，WMC公司已经着手开展一项社区协商计划，与居住在该堪探区内有利益的人协商.在为“环境与社会影响评价”进程作准备方面，一项社会-经济与社会-文化研究正在进行.
　　作为这项研究的一部分，WMC公司正在与土著的Bla’an文化界一道工作，以研究他们的祖传地域权利要求，调查人种学和考古学记录和确认祖传土地的边界.这些祖传地域权利要求目前正在向菲律宾政府申报，从而能颁发(合法)祖传地域权利要求证书.WMC公司把这种援助和当地社区的“伙伴”视为对该公司合法要求的承认和对该公司土著人政策之下所做承诺的承认.它也将有助于所有各方在要开矿的区域内履行合法协议.
　　除这些考虑外Bla’an还将派生特殊效益.他们现在将处于一种保障对其祖传土地的占有权、稳定其地权态势和为长期社区发展提供有保障的基金的地位.没有证书，按照国家法律规定，Bla’an在法律意义上只是在政府的土地上“定居”，继续面临着来自入侵者的挑战和冲突，而不能为可持续的生活方式奠定基础.

伊里安查亚自由港：帮助小企业发展计划——小型制造及其它企业研讨会
　　小型采矿：委内瑞拉拉斯克里斯蒂纳斯
　　加拿大Placer Dome 公司1992年开始在委内瑞拉南部的拉斯克里斯蒂纳斯前景矿区进行黄金堪探，这是一个小型手工采矿者采矿的地区，最近在当地人口 与政府当局之间有一段紧张关系的历史.Placer Dome公司将其一片采矿土地使用权分配给小型采矿者，从而解决了一个因难的和潜在冲突的局面.要求这些采矿者成立一个协会，该协会提供劳力、领导、知识，重点是进行关于所分配区域 管理的社区组织和决策.
　　Placer Dome公司以一个技术支持队支持该协会，该支持队对这些小型采矿者进行采矿方法以及工商业开展与管理方面的培训.该公司也提供一个会议室 、食品店、医务室 、卫生设施和一个无氰化物和无汞的矿石厂.该协会已经引进健康与安全和物质滥用以及其管理和总体纪律等领域的各种效益和规定.简而言之，一个有健康、安全和环境标准的合法组织已经从一个无组织的非正式采矿工业脱颖而出，这是由于在Placer Dome公司与该社区之间建立的伙伴关系的结果.
社会问题管理的框架
　　通常经历的与矿山开发有关的社会问题的多样性，以及往往是有效处理这些问题所需要的管理的复杂性，会使一种正规的“社会问题管理框架”的实施成为一种有一定价值的投资.“社会问题管理计划”理想地是侧重于社区政策的实施.适当的是，设计一项矿山社区政策并在伙伴关系安排下与社区连手实施，这也许要遵循下列准绳.
　　基于矿区的社区政策
　　制订政策、目的、目标、基准等，作为与社区代表的一种合作练习：
　　◆以反映相互尊重、伙伴关系和长期承诺；
　　◆以反映公司的道德原则；
　　◆界定公司对于要如何分配效益的看法；
　　◆明确表达和包容社区设想：
　　.旨在为代际目标和活动的界定提供一个重点的设想；
　　.使该设想的实现成为关闭规划的核心.
　　社会问题管理计划
　　在综合的社会-文化评价与社会影响评价的基础上：
　　◆提供一个实施设想与政策方向的管理框架；
　　◆建立一些伙伴关系，作为最大限度提高社会与经济发展机会和便利效益平等分配的一种载体；
　　◆确认一种独立、自足的工业/经济基础、用于社区发展，而且
　　.公司帮助进行市场研究、能力建设 、营销等；
　　.社区为该计划及其组成部分的制订和实施提供素材，例如
　　—改善影响的缓解措施；
　　—冲突解决机制；
　　—适用的关键表现指标的制订；
　　—工艺的监测、审计和不断改善的机制；
　　.灵活、革新性和以相互信任为基础(即可预测性)的政策.
结　语
　　1990年代的通讯革命已经导致甚至最偏远的社区现在也能被有关团体告知他们有权受益于(或抵制)他们当地自然资源基础的开发利用.受采矿影响的社区要更好地保护他们的环境免受损害，他们要参与与矿山所产生效益的分配有关的决策.
　　矿山开发的“社会可持续性”，或发展可望带来的社会的持久增强，没有国家政府和地区政府的参与和支持并在矿山开发期间和之后提供必要的服务来支持社区，几乎是不可能的.与发展中国家中的矿山开发有关的社区问题会是非常多种多样的，他们的管理和/或解决办法也会是复杂的.采矿公司、政府、非政府组织和社区之间的伙伴关系，正日益被视为由于矿山开发的结果而可望带来的社会问题的有效管理和“社会可持续性”或社会增强的实现方面的一个重要要素.
　　在这一方面，以及如我们所看到的与矿山开发有关的环境问题管理的进展，为各个矿区逐一制订一种社会问题或社区政策已开始被认为是好的公司政策.一项有目的、目标和具体对象的社区政策，和作为实施这项政策的载体的一项“社会问题管理计划”的制订，能理想地和最有效地以与受影响社区的伙伴关系来产生.这项政策能包括并侧重于与所确认社区愿望相一致的、社区设想或特定目标 的实现.与该计划的政策相一致的、该计划实施和最终矿山关闭的监测与审计，为社区和采矿公司提供一个理想的机会，使得能以一种互利的伙伴关系一道工作，从而理想地确保社区的和公司的目标与愿望都能实现.
参考文献
Epps,J.M.,A Coming of Age of the Modern Minerals Industry,1977Sir George Fisher Lecture.The Australasian Imstitute of Mining and Metallurgy Bulletin,N0 7,November 1997
Labat-Anderson Inc.,Social Audit of PT Freeport Indonesia.Prepared for PT FreeportIndonesia,May 1996
WMC Linited,WMC in the Pbilippines.Information Paper No.1,October 1997
World Bank,Integrating Social Concerns into Private sector Decision Making:Critica Success Factors in Mining,Oil and Gas Sectors.Draft Report to the Steering Committee for the World Bank Review of Social and Environmental Assessment and Corporate Social Responsibility,Septimber1997.
