【 文献号 】4-720
【原文出处】河南大学学报：社科版
【原刊地名】开封
【原刊期号】199805
【原刊页号】55～58
【分 类 号】K4
【分 类 名】中国现代史
【复印期号】199812
【 标  题 】对过渡时期我国党政关系演变的历史考察
【 作  者 】白贵一
【作者简介】白贵一，河南省商业高等专科学校，郑州450052
【内容提要】过渡时期是中国历史发展的一个关键时期。这一时期中国的党政关系经历了一个由党政相对分离到以党代政的转变，并由此奠定
了未来中国政治体制构架。
【 正  文 】
    我国过渡时期（1949～1956年）的党政关系经历了一个由党政分离到党政合一的演变，但较多的论者一般都将以党代政的政治体制视为是
1956年以后才形成的。笔者对此持有异议，认为1953年开始的“一五”计划是中国走向以党代政、党政不分政治体制的开端。本文拟对这一时
期党政关系的演变作一历史考察。
            一、政治领导时期的党政关系
    1949年9月， 中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》规定：中华人民共和国的最高权力机关是全国人民代表大会。鉴于当时条件所限
，召开普选的人民代表大会的条件还不成熟，遂由政协全体会议代行全国人大的职权；中央人民政府委员会为行使国家最高权力机关，政务院
为国家政务的最高执行机关，中国人民革命军事委员会为国家最高军事统率机关，最高人民检察院和最高人民法院为国家最高检察机关和最高
审判机关。新中国的政府构架初步奠定。
    中华人民共和国成立后，中国共产党成为执政党，成为国家的领导核心。为了保证党的领导得以实现，路线、方针、政策得以实施，中国
共产党按大行政区建立各级党委。中央人民政府和一切国家机关均成立党的委员会，参预国家政治、经济、文化、宗教等事务的领导和管理。
在中央人民政府所属各部、委、院、署，由担任负责工作的共产党员组成党组，主要保证中共中央一切有关政府工作的决定的贯彻执行。
    但是，党和政府是两个性质不同的系统，职权范围不一样。中国共产党是领导国家事业的核心，但党的领导是要通过国家机器实现，不可
能代替政府发号施令。因此，中华人民共和国中央人民政府成立伊始，中共中央宣传部及新华社于10月30日发出的关于“凡属政府范围的事由
政府颁布”的通知指出：“在中央人民政府成立后，凡属政府职权范围的事，应经由政府讨论决定，由政府明令颁布实施。其属于全国范围者
应由中央政府颁布。不要再如过去那样有时以中国共产党名义向人民发布行政性质的决定、决议或通知。根据同样的道理，今后各地中国共产
党党报的社论、论文和新闻按语，也要注意不再用行政命令的态度和口气，而应该用号召、建议和商讨的态度和口气。报纸用行政命令的态度
和口气，不仅现在是错误的，就是过去也是不对的。”（注：《中国共产党执政四十年》，中共党史资料出版社，第2页。）
    根据党政相对分离的原则，中国共产党积极支持政府独立行使职权。
    关于文化教育工作，1948年12月5 日中共中央发出的《关于中央政府成立后党的文化教育工作问题的指示》指出：“在中央政府未成立以
前，党的中央宣传部不得不在实际上暂时代替中央政府的文教机关，管理国家的文化教育工作。”（注：《中国共产党执政四十年》，中共党
史资料出版社，第4页。）
    关于经济工作，中共中央发出的《关于全党保证实现〈中央人民政府政务院关于统一国家财政经济工作的决定〉的通知》，号召全党支持
“公粮统一、税收统一、银行统一、编制统一、贸易统一”以及“统一全国财政收支、统一全国物资调度、统一全国现金统一管理”（注：《
中国共产党执政四十年》，中共党史资料出版社，第10页。），要求各级党委保证政务院决定的迅速全部实现，共同努力克服国家财政上的困
难，避免物价金融大波动，以利国民经济的恢复和发展。
    为了废除封建土地所有制，解放农村生产力，中国共产党决定在新解放区进行土地改革。中国共产党提出这一方针后，经过和民主党派协
商取得共识后，由政治协商会议建议，经中央人民政府讨论通过，颁布了《中华人民共和国土地改革法》，然后在新解放区付诸实施（注：《
中国共产党执政四十年》，中共党史资料出版社，第17页。）。
    总之，从中华人民共和国成立到1952年底这一时期，党的政策一般都是通过政府实施执行，国家机关干部任免是按照法律程序行事的。重
大决策如抗美援朝、土地改革、三反五反等都是由共产党提出，经过和民主党派协商取得一致意见后，交由政府办理，党的意志通过政府的行
为变成人民群众的行动。
    在中国共产党的倡导和支持下，党、政、工、团、群众组织，分工负责，各司其职，特别是政府的职能充分发挥出来。在失业保障、奖励
发明、技术改进、合理化建议以及保障发明权与专利权、财政决算、预算、审核、投资、货币管理、税收、基层政权组织建设等方面，都建立
了初步的管理体系和规范准则，它对于动员各种进步力量，推动国民经济的恢复和各项社会民主改革事业及抗美援朝运动的顺利进行，起到了
积极的作用。这一时期党的领导表现为政治领导，体现了党管大政方针，行政首长发号施令的党政关系。
            二、向党政合一的政治体制过渡
    政治体制和政治制度是两个既相互联系又有所区别的不同概念。政治体制是在既定的基本政治制度内，关于国家司法、立法、行政等政治
权力的构成状况和相互关系，以及政党制度、国家公务员制度、选举制度、公民权力和公众舆论等在国家政治生活中的地位、作用和运行机制
。“一五”计划时期，我国政治体制主要表现为向以党代政、党政不分并向中央集权的方向过渡。具体表现如下：
    表现之一，突出党在政府中的地位与作用：
    1.中共中央有了直接管理经济的组织机构。1953年2月， 中共中央农村工作部成立，邓子恢任部长。县和专区两级党委设立生产合作部或
农村工作部，作为党的助手机构，负责农村战线日常指导工作。 同年2月，中共中央发出《关于建立计划机关的通知》，决定中央一级各国民
经济部门、各大区和省、市人民政府的财委担负计划任务，其有关业务，受国家计划委员会指导。其中省、市的财经委员会，按照国家计划委
员会与省、市党委及人民政府指示，综合编制省、市的地方国营工业、公私合营、农业、水利等企业年度计划和长远计划。这是建国后中共中
央发出的第一个有关党组织直接参预政府部门业务工作的指示。隶属于中央人民政府的全国财经委员会、计划委员会有关年度计划、指标完成
情况，以及金融、税收、市场供应等一切业务，直接请示中共中央，向中共中央报告，由中共中央批转执行。
    2.加强人民政府系统各部门向中央请示报告制度。1953年3月10 日，中共中央作出的《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告
制度及加强中央对于政府工作领导的决定》，可以看作是向以党代政、党政不分体制过渡的一个转折点。该《决定》指出：“为了使政府工作
避免脱离党中央领导的危险，中共中央决定：（一）今后政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，均须事先请示中共中
央，并经过中共中央讨论决定或批准以后，始得执行。政府各部门对于中共中央的决议和指示的执行情况及工作中的重大问题，均须定期地和
及时地向中共中央报告或请示，以便能取得中共中央经常的、直接的领导。（二）今后政府各部门的党组工作必须加强，并应直接接受中央的
领导。（三）今后政务院各委和不属于各委的其他政府部门一切主要和重要的工作均应分别向中共中央直接请示报告。（四）今后应将政府各
部门工作有计划地提请党中央讨论，以便加强党中央对于政府工作的领导。”（注：《中国共产党执政四十年》，中共党史资料出版社，第62
页。）
    为适应这一要求，同年5月15日， 政务院发出《关于中央人民政府所属各财政经济部门的工作领导通知》。规定：一、中央人民政府所属
各财政经济部门的工作领导，分隶五个方面：（一）所属的重工业部、一机部、二机部、燃料工业部、建筑工程部、地质部、轻工部和纺织部
，划归国家计委主席高岗领导；（二）所属的铁道、交通和民航部，划归政务院副总理邓小平领导；（三）所属的农业、林业和水利部，划归
财委副主任邓子恢领导；（四）所属的劳动部，划归计划委员饶漱石领导；（五）所属的财政、粮食、商业、对外贸易和人民银行，仍属财委
主任陈云领导；在陈云休养期间，由副主任薄一波代理。（注：《中国共产党执政四十年》，中共党史资料出版社，第64页。）（六）党对经
济的直接管理加强。
    表现之二，党和国家政治、经济、文化生活关系方面，党政关系不清。
    第一届全国人民代表大会的召开和新宪法的通过，结束了由政协会议代行全国最高权力机关职权和由《共同纲领》代行宪法的过渡状态。
一届人大一次会议重新制定了有关国家机关的一般重要法律，包括全国人民代表大会组织法，国务院组织法，以及人民法院、人民检察院、地
方各级人民代表大会和各级人民委员会组织法等。我国的政治制度和政治体制渐趋完备。
    在党和国家政治、司法、行政关系等方面，刘少奇在代表宪法起草委员会向大会作的《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中强调：“
宪法是全体人民和一切国家机关都必须遵守的。中国共产党是我们国家的领导核心。党的这种地位，决不应当使党在国家生活中享有任何特殊
的权力，只是使他们必须担负更大的责任。中国共产党党员必须在遵守宪法和一切其他法律中起模范作用，为宪法的实施而积极努力。”（注
：《中国共产党执政四十年》，中共党史资料出版社，第81页。）可是，因为党的领导与人民利益的高度一致性，往往容易导致党政关系不清
，使人们对党的领导职能产生扩大化的理解，不仅把党看成是政治领导者，而且看成是代表人民直接治理国家和社会事务的万能管理者，从而
形成权力过度集中于党的领导体制，由此弱化政府机关的职能。事实正是如此，纵观这一时期（1953～1956年）历史，从国民经济计划、市场
粮食供应、副食品市场、农业生产合作社，到原有工程技术人员改造、工业运输技术人员的培养、国营厂矿企业中厂长负责制，以及教育工作
、文艺思想批判、节制生育等等，绝大多数则没有通过人民、通过政府，而是由中共中央以决定或指示的形式直接向人民和政府发号施令，只
有少部分与国务院合发。而党和政府共同发布决策没有把党对各级党委的指示和政府对于人民的指示分开来，就可能导致人们或某些党员认为
党的领导方法就是直接向人民发号施令。这就形成党政不分，以党代政的习惯和行为模式，结果是各级政府机构中，不少党组织不仅处在决策
者的地位，而且处在直接执行者的地位。1957年8月， 中共八届三中全会通过了《关于改进工业管理体制的规定（草案）》、《关于改进商业
管理体制的规定（草案）》、《关于改进财政体制和划分中央与地方对财政管理权限的规定（草案）》。但是“这种以简政放权、分权为中心
的管理体制改革，并没有冲破苏联的框框。相反，由于同时加强了党政不分，政府与经济组织的趋同，使得下放的权力在各个层次上集中于党
的系统”（注：丛进：《曲折发展的岁月》，河南人民出版社1989年版，第29页。）。以至于1957年后走到“党、政、工、农、兵、学、商，
党是领导一切”与“书记挂帅”、最后权力集中于党内一人的畸形政治体制。
    需要说明的是，我们指出党政不分、以党代政，但不是说党不可以领导政府。关于党政关系，周恩来曾有过精辟见解。他指出：“必须肯
定，党应该领导一切，党能够领导一切。”（注：《周恩来选集》下卷，第364页。）中国共产党的领导地位和作用， 是由党的性质和宗旨所
决定的，是人民的选择，历史的必然，是宪法规定了的，没有共产党的领导，不仅没有民主革命的胜利，更不会有中国社会主义制度。中国一
旦离开社会主义，就必然倒退到半殖民地半封建社会而重新陷入一盘散沙、四分五裂的境地。问题是党如何领导一切？什么是一切？周恩来指
出：“我们谈党领导一切，是说党要管大政方针、政策、计划，是说党对各部门都可以领导，不是说一切事情都要党去管。”（注：《周恩来
选集》下卷， 第365页。）党不是向广大人民群众发号施令的权力组织，也不是行政组织。“党的领导只是起保证监督作用，不是指挥，下命
令还要行政首长才行”（注：《周恩来选集》下卷， 第366页。）。行政上的事由行政决定。
            三、党政关系演变的原因
    过渡时期党政关系的演变与“一五”计划和三大改造有着直接的联系。
    “一五”计划是在中国新的形势下，为实现中国近百年来梦寐以求的工业化，由周恩来、陈云主持编制的。到1952年底，中国民主革命遗
留下来的任务主要是大规模土地改革的任务，已经在全国范围基本完成；国民经济恢复进展顺利，超过预期目标；抗美援朝战局早已稳定，和
谈在主要问题上已经达成协议，新中国被迫进行的这场战争不久可望结束。在这种背景下，大规模的经济建设时期来到了。
    在执行“一五”计划的同时，中共中央指出过渡时期的总路线是：我们要在一个相当长的时期内，逐步实现国家的社会主义工业化，并逐
步实现国家对农业、对手工业和对资本主义工商业的社会主义改造。总路线又明确规定：“逐步实现国家的社会主义工业化是总路线的主体。
”（注：胡绳主编：《中国共产党的七十年》，中共党史出版社1991年版，第293页。）这样， “一五”计划又与过渡时期的总路线有机地联
系起来。虽然全国人民代表大会一致认为，由中共中央主持拟定的这个计划是全国人民为实现过渡时期总任务而奋斗的带有决定意义的纲领，
是和平的经济建设和文化建设的计划，但“一五”计划的实施不能不对我国党和政府关系，党和国家政治、经济、文化生活之间关系，以及政
党之间关系产生影响。因为它除了与高度集中的中央计划经济，必然要求权力、尤其是经济权力高度集中外，还与毛泽东的认识有关。
    根据以往战争年代的革命经验，必须加强党对政治、军事、经济、文化的一元化领导。所以毛泽东认为：“关于‘革命’，就是增强共产
党权力，推进社会主义改造进程。”（注：见剑桥《中华人民共和国史》，上海人民出版社1990年版，第66页。）因为“党的领导是更为具体
的，是实实在在的，最终的政策决定权掌握在党的中央机构手中，尤其是政治局和书记处。”“如果中央委员会掌握的权力只包括革命和农业
生产，其余的都由国务院掌握”（注：见剑桥《中华人民共和国史》，上海人民出版社1990年版，第114页。），显然与“革命”相距甚远。
    正是在这双重因素决定下，自1953年起，政府的职能越来越被弱化，党对政治、经济、文化直接管理领导加强，尤其是一届全国人大后，
政协的任务发生转变，即由原来参预国家政治、经济、文化大政方针的制定，转变为名符其实的参政议政，尤其是随着社会主义改造的速度加
快，民主党派和民主人士的作用越来越被淡化，权力转向中国共产党。在这种体制下，民主党派在治国、教育、经济等方面的专长难以发挥，
各阶级的利益难以相对照顾平衡。
    “一五”计划是中国社会发展的一个关键时期，它的发展模式直接影响着未来中国社会政治、经济、文化架构，一边倒的苏联模式使得中
国尽早地走向了高度中央集权的社会主义政治、经济发展模式。这种模式的总体特征：一是权力由社会向中国共产党集中；二是由地方向中央
集中；三是由中国共产党向党的中央委员会集中。目前，较多的论者都将过渡时期视为一种政治体制形式，对此笔者持有异议，认为过渡时期
的政治体制经历了一个由党政分离到以党代政、党政不分的过渡。因为后来出现的“工、农、商、学、兵、政，党是领导一切的”与“书记挂
帅”不是自1957年后开始，而是自1953年就初露端睨。这正是写此文的意义所在。
【责任编辑】李明山
    
    
    
 
