【 文献号 】1-1109
【原文出处】西亚非洲
【原刊地名】京
【原刊期号】199906
【原刊页号】32～37
【分 类 号】F8
【分 类 名】世界经济
【复印期号】200002
【 标  题 】以色列的经济体制和经济改革
【 作  者 】宋国兴
【作者简介】本文作者宋国兴系北京大学社会经济与文化研究中心讲师，在职经济学博士研究生
【 正  文 】
    从1985年至今，以色列的经济改革已经进行了14年，经济改革不但极大地改变了以色列经济的运行方式和发展道路，而且对以色列的内外
政策产生了重要的影响。那么，以色列原有的经济体制有什么特点？为什么要对原有的经济体制进行改革？主要进行了哪些改革？本文试就这
些问题做一些粗浅的探讨。
            一、原有经济体制的特点
    与许多发展中国家一样，在经济发展的早期阶段，以色列曾经建立了一种限制和排斥市场机制，以国家过度干预经济为核心的经济体制。
由于犹太人独特的历史和文化传统等方面的原因，以色列政府对经济的干预也带有很强的自身特点。概括起来，改革前以色列的经济体制主要
有以下两大特点：
        （一）社会所有制在国民经济中占据主导地位
    以色列的社会所有制主要是指资产国家所有、工会联盟所有和犹太人的各种社会组织所有这3种形式。长期以来， 以色列的国有制企业占
据着国民经济的命脉，发挥着极其重要的作用。以色列的国有制企业除了政府完全所有的垄断性的电力公司、水资源公司、化学制品公司、电
话公司、铁路公司和航空公司等以外，还包括政府通过控股公司或以股东的身份所拥有的保险公司、商业银行和工商企业等。除此之外，以色
列政府还通过一些机构拥有电视台、广播网、全国所有的港口和飞机场、一家医疗网络和一家百货连锁店。即使从改革已经启动后的1990年的
统计数字来看，在非金属采矿业、水和电力工业、运输和通讯、石油和天然气、军事工业、农业的研究与开发等行业中属国家所有的净资产的
比例分别高达100％、96.4％、88.2％、82.8％、98％和91.4％。
    以色列的工会组织很强大，特别是由各个企业、地区、产业或行业的工会联合组成的工会联盟不仅代表工人与资方谈判工资，而且拥有许
多企业，从事生产经营活动。工会联盟的企业总共有1100家之多，其中包括全国最大的运输公司、最大的医疗保险基金和第二大商业银行，其
经营领域囊括工业、建筑、交通、金融、商业和社会服务行业，等等。1987年，工会联盟企业及其附属企业所雇佣的工人人数占全国总劳动力
的18％，创造了以色列国民生产总值的21％。1988年，工会联盟控制了全国50家最大企业中的12家，这12家企业雇佣的工人人数占50家最大企
业工人总数的24％。
    散布在世界各地的犹太人成立了许多组织，以维护犹太人自身的利益并从事生产经营活动。这些组织一般包括一个国际性的由官僚和专业
人员组成的委员会、世界各地犹太人捐赠的基金以及在以色列国内外建立的企事业。其中最著名的组织有耶路撒冷基金会和犹太人代表处。耶
路撒冷基金会由曾担任过耶路撒冷市市长的太德·可奈克创建，基金会向海外犹太人募集资金，然后为市政当局不能或不愿投资的建设项目提
供资金，这些项目一般包括城市的美化、文化和其他社会设施。1980年耶路撒冷基金会的支出相当于耶路撒冷市政府财政支出的16％。犹太人
代表处向世界犹太复国主义运动组织负责，涉足移民、农业开发、住宅建设、工业和社会服务行业等领域。早在以色列建国之前，巴勒斯坦地
区的犹太人代表处就已经创建了两种农业集体经营组织形式：基布兹和莫沙夫。基布兹的生产资料集体公共所有，消费品平均分配；莫沙夫的
耕地由各农户独立经营，同时在物资、信贷和市场方面进行合作，类似于合作社会。直到目前，基布兹和莫沙夫仍是以色列农村的主要经营形
式。
        （二）政府几乎控制着经济活动的各个方面
    以色列虽然是一个小国家，但从政府财政收支占国民生产总值的比例来看，它的政府却是一个名副其实的“大政府”。1980～1985年，以
色列政府的财政支出一直占国民生产总值的70％以上。在财政支出中，转移支付又占了很高的比例，1982年，财政转移支付占国民生产总值的
比例高达31.8％。军费开支是财政支出中的另一个大头，一般情况下，每年的军费开支占国民生产总值的20％左右，有些年份，军费开支甚至
占国民生产总值的40％以上，庞大的财政支出必然加重整个社会的税收负担，例如：1982年政府的税收收入占国民生产总值的48％，1987年对
最高收入组别课征的个人所得税的税率达到52.8％。即使如此，仅靠税收仍难以平衡政府的预算。以色列政府财政收入的其他来源还包括他国
政府主要是美政府和私人的赠款、面向国内外的借款、政府企业和其他政府资产的收入等。
    在以色列，政府统一规定了基本食品、公共交通、医疗和教育等商品或服务的价格，同时政府负责为相关企业或机构提供价格补贴。例如
，政府为大学和公共医疗保险机构提供开支的一半，反过来，政府要求他们遵守有关收费的政策规定，而且政府在确定这些机构雇员的工资和
福利标准方面也起重要作用。由于这个原因，大学和医疗保险机构在以色列也被称为半政府机构。以色列政府也规定汽车和其他一些大宗商品
的标准价格，在严重的经济危机期间，政府会进一步扩大价格管制的范围，甚至可能统一规定工业原材料的价格。
    以色列政府对货币的资本市场实行严格的管制，这主要表现在：第一，政府通过直接拥有或控股等方式使商业银行变成了它的附属物，中
央银行不仅统一规定各种金融工具的期限和利率，而且也统一规定各商业银行服务性收费的标准；第二，政府几乎把全部社会资金统筹纳入到
了财政预算渠道，根据政府的有关规定，长期储蓄特别是机构养老金储蓄必须投资于政府债券，此外，由于政府对商业银行吸收中的长期储蓄
规定了高达60～80％的准备金率，所以，这些储蓄资金实际上也流向了公共部门；第三，政府确定优先发展的地区和产业，并确保这些地区和
产业优先获得资金，一方面，政府把通过发行债券所筹集到的资金，除一部分用于弥补财政赤字外，其余全部作为财政发展基金用于支持重点
地区和产业；另一方面，如果商业银行将其所吸收的长期储蓄资金投向特定的、经过政府有关部门事先批准的投资项目上，以色列银行（以色
列的中央银行）将部分减免对这部分资金的储备金要求；第四，严格控制国外资本，不允许一般公司和个人直接从国外借款，仅对进出口商开
放短期国际资本市场，大型企业经过政府的特许后，可以从国外获取长期贷款，但这种情况比较罕见。
    以色列政府对经济的过度干预还表现在推行贸易保护主义等方面。以色列国的创建者认为生产和消费总是不对称的，只有通过对本国产品
的人为保护，才能创造更多的就业机会。所以，以色列政府长期实行贸易保护主义，对出口商品和出口商实行优惠政策，对进口商品施加关税
和非关税壁垒。
    由于以色列原有的经济体制具有上述一些特点，所以，一些以色列学者曾经认为他们的经济属于社会主义或半社会主义经济（实际上他们
指的是传统社会主义的集中计划经济）。的确，从政府对经济的过度干预甚至管制等角度看，改革前，以色列的经济与传统社会主义计划经济
有相似之处。但稍加分析后，也不难发现，以色列的这种“社会主义经济”与中国、前苏联、东欧等国家一度实行的计划经济之间有一些重大
区别，难以等同看待。如果我们不讨论社会制度或政治体制的差异，仅从经济上来看，这种区别主要表现在：第一，以色列的私人经济一直比
较发达，从就业结构上看，1984年，从事私人经济的劳动力占劳动力总数的60％以上，而从资产所有权的结构上看，私人经济也要占48％；第
二，以色列具有比较成熟的市场，在正常时期，有许多商品的价格由市场供求关系调节，即使在政府干预的领域也没有完全摈弃市场机制；第
三，以色列经济不是封闭的，虽然改革前存在许多关税和非关税壁垒，但进出口额占国民生产总值的比例一直比较高。
            二、原有经济体制形成的原因
    以色列原有的经济体制是在十分特殊的背景下形成的，具体讲导致这种经济模式形成的原因主要有以下几个方面：
        （一）犹太复国主义意识形态
    犹太复国主义意识形态对以色列建国后的经济制度和经济政策具有十分重要的影响。例如，犹太复国主义运动的先驱者认为土地是立国之
本，必须想方设法尽可能多地占有巴勒斯坦地区阿拉伯人的土地。为此，他们主张土地社会所有，因为他们担心在利润动机的驱使下，犹太私
人土地所有者会将已经占有的土地重新卖给阿拉伯人，而且他们认为土地私有制会导致房地产价格上升和过度城市化，从而不利于犹太人回归
巴勒斯坦。时至今日，以色列土地的94％仍属国家或其他社会组织所有，这是以色列广泛建立社会所有制的一个重要的基础。又例如，早期犹
太复国主义运动的领袖们非常反感巴勒斯坦地区犹太殖民者的利润动机，著名领袖亚瑟·鲁宾曾断言：凡商人们认为最有利可图的事情，对以
色列的建国努力来说总是最没有益处的。所以，亚瑟·鲁宾明确主张在农业开发等领域必须排除利润动机。由于不能考虑利润目标，那么在建
国前，一些建设资金的配置就只能由犹太复国主义运动组织的各种机构，如犹太人代表处来进行，在建国后就由政府来进行了。
    保持并光大犹太人的宗教和文化传统，是犹太复国主义意识形态一个十分重要的内容，而经济领域中的一些制定安排也体现了这一点。例
如，按照犹太教义，星期六是“安息日”，在这一天人们应该停止工作安心休息。然而，唯利是图的私人企业很难严格遵守教义，在安息日关
门停业。所以，政府和其他社会机构认为有必要由他们出面创办和掌管一些对社会生活有较大影响的企业。这也许是社会所有制在以色列经济
中占较高比重的原因之一。即使在1998年，当政府准备出售国有以色列航空公司的股份时，决定仅出售全部股份的49％，另外51％的股份由政
府掌握。交通部长对此举的解释是：只有这样才能保证以色列航空公司是犹太人的航空公司，才能保证在安息日不飞行。
    这里应该指出的是，由于犹太复国主义运动的先驱者大多生活在欧洲，社会主义思想对他们多少有些影响，所以，犹太复国主义意识形态
里也搀杂了一些社会主义的东西。例如，工会最初创办的目的就是为了让工人直接占有生产资料，从而达到消除贫富两极分化，实行社会公平
的目的。而基布兹这种农业集体经营组织形式，则更直接地反映了社会主义思想的影响。
        （二）理论界和政府主管部门关于政府干预与市场调节的思想
    50、60年代，以色列经济学家几乎一致认为，政府可以比市场更有效地配置资源。有3 位著名经济学家指出：“如果持续进行有效率的市
场干预，可以降低投资者所需要的风险回报……。由于资本市场不发达，所以政府干预是有必要的……。实际上，（政府干预的）多数缺点是
与政府对投资和储蓄水平的影响相关的。为了使政府的干预能够在提高经济效率的同时造成最少的损失，必须选择适当的干预方法来影响储蓄
和投资的规模而又不造成扭曲。”（ 注： Haim   Ben—Shahar,  ShaulBronfeld and Alexander C Ukierman.The Capital Market in Isra
el, Isracl and Common Market P.Uri,ed, Jerusalem Weidenfeld  andNicolson,1971,pp.251～367.）
    以色列银行认为，最有利可图的投资项目，从国家整体的角度看，不一定是最好的，所以要控制资本市场。它还认为：“经济目标和国家
的长远利益有时是不协调的，政府应当引导资源，以满足经济中优先部门的需要。在很多情况下，信贷是促进资源流动的最主要的工具，因此
，对信贷主要方向的引导在相当大的程度上影响着资源的配置。”（注：Bank of Israel,Annual Report,1965,pp.194～195.）
        （三）经济发展的内外环境
    以色列宣布建国后的第二天就爆发了第一次中东战争，其后，以色列和阿拉伯世界之间的冲突不断，除5次中东战争等大规模的交战外，局
部摩擦和恐怖袭击几乎无日不有，令以色列政府十分头疼。因此，以色列政府的军费开支长期居高不下，军事工业一直处于优先发展的地位。
这是以色列政府集中资源，过度干预经济的一个十分重要的现实原因。
    由于以色列安全状况长期不佳，国际投资界不看好以色列，因此，以色列的外资来源渠道很有限。与此同时，以色列庞大的军费和转移支
付支出引起的巨额财政赤字以及由外贸逆差引起的经常帐户赤字又依赖大量的外资来弥补，这就迫使以色列政府管制外汇市场，避免民间与政
府争外资。
    由于预算赤字连年不断，外债高筑，加上利率又与通货膨胀率和汇率挂钩，因而以色列的经济发展一直受高通胀的困扰，如1950～1953年
期间，通胀率平均26％，1959～1972年，通胀率年平均36.2％，而1977～1984年期间，通胀率更是超过了3位数。 高通胀引起了许多社会问题
，迫使政府不得不动用一些特殊的行政手段出面干预经济。
            三、经济改革的起因
    1950年至1971年，以色列的经济高速增长，国内生产总值年平均增长9.7％。但此后， 以色列的经济增长逐渐开始滑坡， 其中1971 年至
1975年国内生产总值年平均增长7.1％，1976～1985年， 国内生产总值年平均仅增长2.8％。 经济的缓慢增长使以色列的理论界和政府逐步认
识到经济体制本身存在着一些问题。
    以色列的经济学家认为，国有企业并不是按照利润标准来运行的，实际上他们可以向政府转移亏损，因而国有企业的经营不可能有高效率
，同时，由于政府特许和自然垄断等原因，许多国有企业享有垄断地位，国有企业提供商品和服务，无论从数量还是从质量上看，都不是最优
的。关于政府与市场的关系，以色列学者也提出了与从前大不相同的新见解，现在他们认为政府过度干预经济会带来一系列的问题：首先，政
府过度干预经济运行，分割了应当统一的市场，严重扭曲了资源配置；其次，政府直接或者间接参与收入分配，误导了激励或导致激励缺乏，
损害了经济增长；第三，政府干预实质上是政府在代替市场调节方方面面的利益关系，结果促成了代表各方利益的压力集团的形成，面对数量
众多、要求和目标互异的压力集团，政府不再可能固守“游戏规则”，不再可能代表“公共利益”行事，最终只能违背政府的初衷。所以，以
色列的经济学家普遍认为有必要进行一定程度的经济改革。
    1985年，以色列政府实施“经济稳定工程”，正式拉开了经济改革的序幕。经济稳定工程是在以色列出现严重经济危机的情况下出台的。
80年代前半期，以色列一直受恶性通货膨胀的困扰，年通胀率达到3 位数，同时货币大幅度贬值，公共部门的赤字和外债的规模也达到了空前
的地步。为此，以色列政府曾经采取了一系列的整治方案和措施，但收效甚微。原因在于这些方案是在没有触动既有体制的情况下，企图利用
行政手段来遏制货币的贬值幅度和价格的上涨率，甚至干脆冻结价格。1985年7月1日，以色列政府又宣布并开始推行新的经济政策，即开始实
施经济稳定工程。该项工程主要包括调整一些关键性商品的价格、同时重新安排财政和货币体制。首先，调整汇率，7 月份新谢克尔（以色列
货币）贬值累计达42％左右，已经非常接近实际汇率水平；其次，大幅度削减了对基本食品和公共交通的补贴；第三，确立以色列银行相对独
立的地位；第四，控制货币（广义货币）的增长，促使利率上升。由于采取了上述措施，总需求很快降低，物价回落，加上美国政府的经济援
助，结果在很短的时间内就实现了经济的稳定。
    1985年以色列实施的经济稳定工程，实际上是对经济运行方式的一次改革。这项工程之所以取得了成功，主要是由于它在一定程度上改变
了过度采用行政手段干预经济的一贯做法，为市场机制发挥作用创造了一定条件。经济稳定工程的成功一方面证明了经济改革的必要性，另一
方面也增强了以色列政府推动改革的信心。而且，实施经济稳定工程后，解决了经济发展中面临的一些紧迫问题，以色列政府从此也就能够把
经济改革提上议事日程。
            四、经济改革的主要举措
    以色列经济改革的目的主要是为了降低政府对经济的干预程度，增强市场的竞争力。不过，由于一些以色列学者把计划经济等同于社会主
义，而把市场经济等同于资本主义，所以他们把以色列的经济改革称为“社会主义向资本主义的过渡”。虽然以色列的经济改革始于1985年的
经济稳定工程，但在1990年以前，改革的速度比较缓慢。进入90年代后，特别是在近几年，改革的步伐明显加快。
    资本市场的改革    资本市场的改革主要是为了逐步降低政府参与资本市场运作的范围和程度。首先，政府逐渐降低了商业银行的准备金
率要求，最终使准备金率降至确保银行安全运营所实际需要的水平，即5％～8％；其次，降低了机构投资者投资于政府债券的最低数量要求，
使机构投资者也有了一定的选择投资机会的自由；第三，取消限制私人企业融资的政策，现在私人企业也可以在证券市场上自由发行证券；第
四，政府通过发行债券所筹集到的资金仅用于弥补财政赤字。经过上述改革以后，政府就不再作为投资的主体发挥作用，不再直接或间接地筹
集和分配建设资金，各金融机构也有了一定程度的经营自由。
    外汇市场的改革  外汇市场改革主要在两个方面进行：一是逐步引入浮动汇率制，二是放松直至取消政府对外汇交易市场的管制。外汇市
场的最终目标是使新谢克尔成为完全可兑换货币。 在汇率政策方面，1989年1月， 以色列银行调整了钉住复合货币（根据以色列的主要贸易伙
伴国的货币加权平均计算）的汇率政策，允许新谢克尔对复合货币的汇率围绕平价或中间价上下浮动3％。1990年3月，又把浮动范围扩大到上
下5％。1991年12月，以色列银行决定不再固定平价， 允许每天对平价进行调整（但要求全年累计调整的幅度不超过9％），在此基础上，再允
许汇率围绕平价上下浮动各5％。1995年5月，以色列银行把汇率围绕平价浮动的范围扩大到上下7％，1997年6月，又进一步把浮动范围扩大到
上下15％。在外汇交易市场的管理方面，1993年9月， 以色列政府接受了国际货币基金组织有关条款的要求，不再控制经常项目下的货币兑换
，1994年7月， 以色列银行批准商业银行以浮动汇率操作货币兑换。1998年4月， 以色列在通向完全可兑换货币的道路上又迈出了关键性的一
步，从这时起，除特殊情况外，允许企业、机构和个人在国内外开设外汇帐户并可进行所有与外汇有关的交易。
    国有企业的私有化    私有化的主要目的是提高国有企业的经营效率，主要手段是面向国内外投资者和控股集团拍卖国有企业的产权。在
进行私有化之前，一般要由有关部门对相关的市场结构以及企业的投资和成本结构进行分析，以确定企业属于自然垄断还是需要引进市场竞争
。这种分析也将决定把企业一次性卖掉，还是将一个国有企业先拆成几个企业，然后再卖掉所有企业或者其中的某些企业，以使他们之间能够
展开竞争。国有企业的私有化虽然从1986年就已经开始了，但在1990年以前速度比较缓慢。进入90年代以后，特别是在近几年，私有化的步伐
明显加快。1997年，通过私有化，政府总共获得了价值2.4 亿美元的收入，1998年政府原计划通过私有化获得43亿谢克尔收入，实际上完成了
51亿。值得一提的是，1998年政府在商业银行的私有化方面动作较大， 3家商业银行、路米银行、米拉黑银行和汉泊里姆银行，分别卖出了价
值8亿、7.2亿和6.7亿新谢克尔的股权。
    贸易的自由化    在60年代初期，以色列就逐渐开始对外贸体制进行改革。1962年，以高关税代替了各种非关税壁垒，1975年与欧共体缔
结了贸易协定，成为欧共体的联系成员国，根据该项协定，到1989年底以色列与欧共体将相互取消对对方工业制成品征收的关税。但到了80年
代初期，由于外贸逆差和外债大幅度增加，对贸易体制的改革停顿下来甚至有所倒退。在80年代前半期，以色列政府进一步扩大了对本国商品
实行保护范围，使本国受保护的商品种类增长了60％。1985年，以色列又重新开始了贸易体制改革。改革的方向是逐渐取消或减少各种关税和
非关税贸易壁垒。当年，以色列与美国签定了自由贸易协定，协定规定到1995年1月， 以色列将全部取消对美国产品实施的所有关税和非关税
壁垒。由于以色列与美国和欧共体之间的自由贸易实际上导致了以色列对第三国，如东亚、东南亚和拉丁美洲国家形成了贸易保护主义，结果
在90年代初，以色列与这些国家之间的贸易额大幅度下降。为改变这种状况，1991年，以色列针对第三国制定了一个单向的进口开放计划，根
据这个计划，首先将把针对第三国的非关税壁垒转变成关税，然后再逐渐降低关税。截至1998年，以色列对进口商品所征收的关税的税率平均
已经降到8％～12％的水平，差不多已经达到了发达国家的标准。
    废除垄断等其他一些限制市场竞争的政府行为    为进一步推进市场竞争，以色列政府还进行了以下几个方面的改革：首先，打破政府对
国有企业的垄断地位，最主要的举措是打破了由一家国有电话公司长期独家垄断电信市场的局面，移动电话和国际电话市场已经出现了由多家
公司互相竞争的格局，而1999年6月以后， 国内固定电话市场也将向其他经营者开放；其次，大幅度减少政府对产业、企业或个人提供的各种
直接帮助，即使政府仍需要提供的一些帮助也改变方式，例如，对新移民不再提供免费住房，分配工作，而改为对其第一年的生活补贴一定数
量的货币；其次，除继续对农业和公共交通提供一定的补贴外，政府取消了大部分补贴。
【责任编辑】王建
【校 对 者】吴传华
    
    
    
 
