农　业　信　息　探　索
Agricultural Information Research
1998年 第1期科技期刊
农业宏观决策系统及信息资源建设策略
中国人民大学　赵　苹
文　摘：从我国农业宏观决策系统的组织构成、主要任务、手段及体系构成三个方面对我国农业宏观决策体系做出具体分析，在此基础上提出改善信息资源环境的策略建议。

关键词：农业宏观决策系统　信息资源　策略
　　从信息系统开发的角度看，要建好面向宏观决策的信息服务系统，应依次做好三方面的工作。1.信息基础设施建设：主要指计算机软硬件、通信网络及相应的技术性环境。2.信息资源组织：即能够对系统内外具有多种形式与来源、存在于多种载体之上的数据与信息进行有效的采集、存储与检索应用，使之能实际用于系统开发。3.应用系统设计。这里指建立符合用户需要的决策支持系统，能将信息准确、及时交到使用者手中。所以信息资源的组织是承上启下的重要环节。它将使大批基础设施投入具有实际价值，给决策支持系统提供必要的环境条件。
　　从实际发展历程看，经过多年建设，我国部门内和部门间的信息网络初步形成，信息系统建设业已取得不少成绩。比如：农业部信息中心推出了多个为行政管理部门服务的应用系统，并提出信息体系集成化、信息工作规范化、信息产品透明化、信息处理手段现代化的建设思路。欲全面推进信息系统的建设步伐，必须注重信息资源环境的改善，要改变以往那种凡事从头作起的低效率的建设方式，探讨高效率的总体开发战略。
　　本文将从三个方面对我国农业宏观决策体系做出具体分析，在此基础上提出改善信息资源环境的策略建议，以求抛砖引玉。
　　一、我国农业宏观决策系统的组织构成
　　所谓宏观决策，一般指涉及国家或地区总体的具有战略意义的行动方针、政策、计划的制定和产生过程。这些方针政策，可以表现为国家或地方性的法律法规、政府的大型计划、大会通过的文件和决议、领导人的指示报告或行政命令，以及行政工作方案等。它往往通过政府机构中的具体行政人员、司法机关甚至政治家的工作而得到贯彻执行，具有较强的权威性和导向性。农业宏观决策是其中的重要组成部分。由于农业的产业特性及其在国民经济中的基础性地位，使得农业成为各国政府干预最多的一个经济部门，政府宏观调控的力度普遍比较高。农业宏观决策体系在整个国民经济决策体系中的地位也很重要。这里，我们从结构关系、协调机制及决策方式等方面来认识这一调节系统。
　　(一)结构关系。与信息资源的利用相联系，这里主要从信息流的角度来分析结构问题。改革开放以来，为了适应社会主义市场经济发展的要求，我国政府机构曾经过了多次调整，目前仍在进一步完善之中。从结构上看，我国的农业宏观决策系统构成如下图所示。具体说来，采用了“部门管理为主，兼有多层协调”的管理结构。
　　中共中央、国务院拥有最高决策权。它通过两个高级议政机构和综合性部门实现宏观管理的目的。现有的高级议政机构之一——中央财经领导小组成立于1993年。由江泽民总书记任组长，下设财金、经济、农村、联络等四个小组。它的工作范围较宽，涉及整个国民经济的总体运行。它主要针对国家的高层次经济战略进行辅助决策。研究确定国民经济发展中的重大问题，评议分析重大项目投资，协助拟订重要的经济方针、策略等。保证国家的农业政策与国家的投资政策、产业政策、贸易政策、价格政策保持一致。


图1　我国农业宏观决策结构体系的构成示意图
　　中央农村工作领导小组与中央财经领导小组农村组的职能相近，是专门进行高层次农业宏观调控的议事机构。由朱基副总理任组长，成员由来自国家计委、国家科委、财政部、人民银行等综合部门，以及农、林、水等专业部门的高级负责人组成。其主要职责是在贯彻各种宏观经济政策的基础上，重点监测国家农村经济的发展动态，发现焦点问题并及时报告，分析、拟定可行协调方案并组织协调工作，对国家的高层农业经济决策提供支持。
　　第二层次是部委级。与农业紧密相关的部委除农业部外，尚有林业部、水利部、国土局、气象局、内贸部、外贸部、化工部、铁道部等专业性部门，以及国家计委、国家科委、财政部、人民银行、统计局等综合性部门。各个部委是该行业或领域的最高主管机构，执行中共中央和国务院的有关政策指令，负责制定行业性或部门性的政策、计划与方案，并组织实施和落实。各专业性部委内部一般根据管理业务划分二级职能单位。如农业部的二级机构有政法司、区划司、农业司、畜牧司、水产司、农垦司、农机司、科技司、综合计划司、农村合作司、乡镇企业司、市场信息司等。一项复杂的高级决策项目或综合性指导方针可被分解为若干个子项目或具体的执行过程落实到下级部门。综合性部委大多根据业务管理领域及工作范围设立相对独立的二级职能单位。这些部委中分管农业工作的决策部门主要有国家计委农经司、国家科委农村科技司、财政部农财司、国家统计局农调总队等。其业务决策或计划一般以这些对口部门为主，必要时会同其它部门共同进行。
　　从各部委向下延伸，第三层次为各省市自治区的对应机构。如各省市自治区的计委、科委、农业厅、财政厅等。这些部门除向上受中央部委领导外，是地方政府的组成部分，为地方范围内的最高宏观决策机构。当地党委和政府是地方内各部门间协调控制的主体。
　　(二)协调机制。凡是纵向分割型的管理体制几乎无一例外地需要横向沟通机制。我国的农业宏观管理体系亦如此。农业部虽是名正言顺的主管农业的专业部门，但实际上却是以农业生产环节管理为主的。其决策重心主要包括：农业生产的组织与布局、与农产品生产有关的规划计划、农业生产技术的应用等等。而涉及农业生产资料的供应，农产品的流通、加工、进出口，农业基础设施建设等问题，则必须借助协调机制与其它部门共同解决。
　　我国农业宏观决策的横向协调机制主要有三级。首先是地方一级，以省市自治区党委和政府为调控主体。可以根据地区经济发展的总体目标和战略，安排好农业和其它各业的关系，使地区农业的发展能更加符合地区整体利益。其次是国家计委、内贸部、财政部等综合部门。它们从整个国民经济协调发展的目标出发，在更广的范围内分门别类地进一步对各种资源进行统筹规划，合理控制，优化布局，平衡各专业部门之间的关系。如若干万元以上的农业投资项目、大型农业基本建设规划等，需经国家计委批准。最高一级以中央和国务院为调控主体，根据我国国民经济发展战略及目标，协调农业和其它产业间的关系，合理调配资源，制定和实施全国和全局性的重大农业方针政策。
　　(三)决策方式。在这种部门管理、多级协调的决策体系中，各项具体宏观决策方案的出台主要有三种方式。第一种是部门内决策，如农业部各司局或国家计委各司局所发布的政策规定、计划方案等。这些政策规定及计划方案的直接作用或实施范围主要局限于本部门内。第二种是部门内制定，而由国务院或中共中央转发。这类决策虽然主要的执行单位可以在本部门内，但作用范围却比较宽，往往需要相关部门的配合才能实际贯彻。比如：农田基本建设工作，除农业部外，林业部、水利部均需投入大量工作。第三种是中共中央国务院直接发文。这些政策性文件的产生，事先一般经过比较充分的研究与宏观协调工作，为多个部门工作的共同性指导方针。比如：农产品收购价格，牵涉到工农业和整个国民经济的增长协调关系，非高层协调不可。
　　如上所述，我国农业宏观的决策赖以依存的结构，可以说是一种专业部门纵向管理为主，兼有多层协调机制的网络体系。各部委独自建有庞大的信息渠道，既有手工的、也有计算机支持的，纵向贯通，彼此独立。信息横向交流一般仅在协调层发生。在这种体制下，信息阻隔、失真、传递不及时等问题便难以避免，往往导致决策的科学性不高、决策效率降低、决策滞后、决策冲突、决策传递失误等不良后果，在很大程度上影响政府决策的权威性。比如：在国内粮食丰收、供大于求的情况下却大量进口粮食；减轻农民负担的指令伴着收款通知一同到达农民手里。要改变这种局面，必须借助现代信息技术，建立服务于这一系统结构的切实有效的信息系统。
　　二、我国农业宏观决策系统的主要任务
　　与传统的计划经济相比，我国农业宏观决策的任务或内容已发生了很大变化。在一个部门管理为主，兼有多级协调的网络体系中，如何有效地实施宏观管理，本身是个有待深入探讨的问题。本文只从实证的角度加以概括和分析。目前我国农业宏观决策主要包括以下几个方面：
　　(一)农产品生产。国家虽已改变了以往硬性规定农作物面积、产量的作法，但由于农业在我国经济中的基础地位，国家对农业生产的调控力度仍然比较大。国家计委会同农业部根据农产品市场供求、国家储备及经济发展等情况，每年制定出农业指导性计划，对主要农产品的播种面积、产量都有一定的要求。同时，国家对重要农产品和主产区给予多方面的政策扶持。例如，支持粮棉油糖等农产品商品基地的建设，以引导农民合理安排生产。
　　(二)农村经济制度与组织建设。宏观调控的主要目标是理顺农业生产关系，进一步解放农业生产力，提高整个农村经济的现代化水平。具体内容包括农业生产组织形式的改革，产权制度改革，乡村文化建设，农村工业化及城市化发展等。
　　(三)农产品进出口。进出口是直接调节市场余缺的重要方式。中国既是农产品的出口国，又是进口国。从1978～1995年我国共进口小麦18987万吨，出口稻米1535万吨；从1981～1995年我国共进口玉米1237万吨，出口6600万吨。进出口政策制定一般需要综合考虑国内外经济发展水平、国际市场动向、国际政治经济关系等，需要建立各种有效的外部约束机制和内部管理体制，采用灵活有利的贸易方式，并看准时机。我国目前大多由国家计委同内外贸部门共同制定有关进出口决策，农产品出口基地建设则会同农产品生产部门进行。
　　(四)农业基础设施建设与农业综合开发。这方面的决策涉及农业资源潜力及可持续发展战略，是国家近年来十分关注的热点问题，也是农业资金投入的主要方向。从组织上看，国家计委、农业部、水利部、财政部等都有农业开发项目管理机构。它们的工作范围也比较广，比如水利设施建设、中低产田改造、大江大河治理、救灾与防护体系的建立等。
　　(五)农产品市场与价格。农产品价格是整个国民经济价格体系中的基础环节，其重要特点是大部分产品的供求价格弹性都比较低，所以不大可能采取完全的自由贸易形式，国家干预较多。市场与价格也是政府调控中比较难的部分。目前宏观决策的主要目标是降低风险，减少过度波动，建立健全农产品市场流通体系，完善市场组织管理机构，整顿好流通秩序。有关政策一般由国家计委、内贸部、农业部共同制定和实行。
　　(六)农产品储备、运输与收购。政府除运用价格、税收、法令法规等手段对流通领域进行干预外，目前还直接间接地参与农产品购销活动。其出发点之一是农产品的购销不仅数量很大，而且时间异常集中，收购运输储备活动的季节分布极不均衡，需要统筹安排。同时，国家期望收购的农产品能够成为市场调节、平抑供求的一个重要源泉。比如：我国对粮食仍实行国家收购制度，30%以上的商品粮由政府定购。具体调控的部门有财政部、内贸部、铁道部、农业银行及农业发展银行等，政策方案有资金调拨、基金运用、运输计划安排等。与此同时，目前的政策引导还注重培育市场，强化市场机制，增强企业适应市场的能力。促进产供销一体化进程，鼓励一体化经济实体的建设，以提高效率和经济效益。
　　(七)农民收入。农民收入不仅仅是经济问题，而且直接关系到政治与社会的稳定。政府调控的基本目标是保证农民收入的稳定增长。其调节手段除借助价格杠杆及运用市场机制之外，大都通过各种行政命令和政府计划。国家计委、国家科委、财政部、农业部、银行等都有相应的决策权，如严令控制农用生产资料的价格上涨幅度，使之低于农产品收购价格的上涨，实行生产资料价格补贴，安排多种扶贫项目，支持乡镇企业发展，帮助农民建立健全农村社会化服务体系等。
　　(八)农业科学技术。多年发展实践经验证明，中国的农业已经越来越倚重于科学技术的进步。与其它行业相比，政府对农业科技开发运用的政策引导和支持力度比较高。具体政策内容有：农业技术引进、新技术新产品研究与开发、成熟技术推广、科技人才培养、科技服务体系建设，以及农业机械化技术、生物技术、信息技术等的重点开发等。制定和实施有关政策，有计划地推动农业科技进步的主要牵头部门是国家科委和农业部。具体办法有“丰收计划”、“种子工程”，以及重大农业攻关项目的确定等。
　　除此之外，税收、国土资源开发与保护、外资利用、信贷政策的制定，也是农业宏观决策必须考虑的重要方面。
　　可以看出，农业宏观调控虽然以部门管理为组织基础，决策内容却大都是跨部门的、综合性的。无论哪一方面的决策，只靠系统内部信息中心的数据是远远不够的，任何中心也不可能存储所有的信息。信息资源必须在很大的范围内共享。应该改变那种各部委信息中心眼睛向内、“家庭承包”式的开发方式，代之广泛开放式的开发规划。
　　三、我国农业宏观决策的手段及体系构成
　　随着市场经济的进一步发展和改革的逐步深入，我国农业宏观调控所采用的决策方式越来越多，手段越来越丰富。从上一节的论述可以概括出这样一些主要方式：法律法规约束，行政命令与计划干预，投资规模控制，税收与价格调节，补贴与优惠性政策倾斜，社会保障体系的作用，市场机制引导，对企业和个人的激励等等。当然，各种手段的使用条件、适用对象和作用范围是彼此差别的，其调控力度、后效性及实施的难易程度也不一样。如果相互补充配套，则宏观调控得以成功。否则将会因政策冲突而至调控失败。
　　本文不准备就手段问题过多论述，只须指出，由组织、任务、手段组成的统一整体，构成了我国的农业宏观决策体系。结构如下图所示。静态地看，它反映了国家在某一时期的政策配套情况；动态地看，可以反映出国家宏观政策的变动轨迹及侧重点分布。我们可以借助这个结构，具体分析我国农业宏观决策系统的信息资源定位，了解信息需求的大体状况。


图2　农业宏观决策支持系统总体构成图
　　四、面向农业宏观决策的信息资源建设策略
　　信息资源环境的优劣直接关系到系统开发的可能性和经济性，信息资源的良好配置，是建立各种宏观决策支持系统的前提。信息资源的优化配置应具备两个基本出发点：第一，目前我国的信息基础设施建设正向网络互联的方向发展，正向完善的客户机／服务器结构过渡，资源配置理应顺应这一趋势；第二，信息资源配置不能仅从个别的系统需求出发，眼光宜放长远，考虑有利于整个宏观决策支持系统的开发。这里，试提出如下的系统资源建设战略。
　　(一)高层次统一规划。宏观决策信息服务系统必须从高层协调的角度统一安排信息资源分布、网络平台建设、运营管理战略等。目前的局面是分部门各自为战，农业部、林业部、水利部、国内贸易部等各自的信息中心以为本部门服务为宗旨，独立建设为主。国家信息中心也未有面向农业宏观决策的信息资源规划和总体系统设计。虽然各中心已开发出了不少实用性较强的系统，但这种自主性无序发展的明显弊病是资源浪费、共享性差、重复投资、信息不一致。如果说在信息系统发展的初期，这种局面再所难免，那么到了现在则必须加以正视和解决。宏观决策信息支持系统不同于其它面向市场的信息服务系统，只有统一规划才能保证系统的可靠性。具体规划可以由中央农村工作领导小组会同国务院信息办公室列入议事日程，共同组织协调。
　　(二)以分布式数据库为基础的一级信息源建设。据统计，至1995年10月底，我国建立的服务性数据库1038个，而其中农业数据库(未含乡镇企业)仅有28个，占总量的2.7%。其中经济类库11个，科技类库17个。在省级信息中心所建55个库中，农业方面的库只有5个，占9%。可见我国的农业信息系统建设在整个信息系统建设中仍处于落后地位。数据库可以说是任何信息系统的实际起点，没有数据库，再先进的网络及应用信息系统设计也成了无源之水。从我国农业宏观决策的系统结构看，我们不可能发展集中式的信息系统，而应发展以部门和若干重点地区为主要结点的分布式系统。首先要规划好一级信息源的分布，将其作为农业信息资源建设的实际起点。可以参照农业宏观决策支持系统的总体结构进行数据库资源分布定位。现有各部门信息中心以及下级中心，需根据定位要求，进一步完善其数据库系统，使之能够在宏观网络上行使数据库服务器的职能。分布式数据库建设，重在完善基础数据，应尽量减少重复存储并压缩二级开发部分，提高效率，减少浪费。
　　(三)以数据仓库为主导的二级信息源开发。对分布式数据库的开发利用可以有很多方式，如部门级管理信息系统，办公室自动化服务，对外联机服务系统，决策支持系统等。其中，农业宏观决策支持系统具有多数据库来源、数据综合性及选择性强等特点，必须要在多个数据库服务器和应用系统之间架起一座桥梁，才能够提高信息资源的利用率。数据仓库便可以充当这座桥梁。它将根据决策内容及决策支持系统的需要，从多个异构数据源中定期抽取、转换和集成所需要的数据。这些精选的数据针对性强，可直接面向决策需要，在今日的客户机／服务器环境中是一种比较经济、高效的开发技术。数据仓库的具体建立，需要先对农业宏观决策的内容进行详细的系统性分析(如本文第二节所述)，直接面向应用，分期分批地进行。即可以一个部门为主，也可组成联合性开发小组。譬如，生产性决策库可由农业部牵头组织，进出口决策库可试行联合开发方式。
　　(四)有步骤地建立多种农业宏观决策支持系统。目前我国开发比较早也比较成功的宏观决策支持系统是预警系统，我们已从中积累了不少经验。可以预见，“客户机／服务器＋分布式数据库＋数据仓库”的总体模式，将为农业宏观决策支持系统的建立提供比较优良的信息资源环境，更有利于各类决策支持系统的全面开发工作。当然，具体的系统建设还需有步骤进行。可以优先考虑现有数据库基础较好或决策程序比较成熟的系统，如科技决策、粮食购销决策等。积累经验，逐步发展。
　　最后指出，上述战略的实现还必须解决许多理论与实际问题。比如，信息机构的有效设置问题、信息资源共享中的利益分配机制问题、决策权本身的分配问题、宏观管理体制的改革问题等等。理想信息环境的建立有赖于理论界与实际管理部门的共同努力。
收稿日期：1997年12月10日　作者为副教授　作者单位地址：北京　邮编：100872
