【 文献号 】2-1513
【原文出处】中国行政管理
【原刊地名】京
【原刊期号】200006
【原刊页号】54～57
【分 类 号】F102
【分 类 名】劳动经济与人力资源管理
【复印期号】200009
【 标  题 】新经济条件下的中国公共人力资源管理
【 作  者 】祁光华
【作者简介】作者单位：中国人民大学行政管理学系博士研究生
【 正  文 】
    “新经济”是当前媒体和学术界探讨最多的经济形态概念，对于新经济的称谓也众说纷纭。有“新经济”、“知识经济”、“网络经济”
、“信息经济”等等，但流行频率最高而又最具有新时代气息的，还是“网络经济”。依据最早提出新经济观点的美国《商业周刊》1996年的
说法，新经济指的是两种趋势，即经济全球化和信息革命。新经济的驱动主要是靠知识、智慧和点子。就其发展趋势来看，一方面，新经济在
短短的一二十年中，以目不暇接的速度呼唤出了各种信息产业，包括信息技术产业和信息商业化产业，并使它们取代了汽车、钢铁等作为发达
国家工业象征的传统主导产业群。另一方面，新经济到处兴风作浪，迫使那些网络化程度不高的经济体制捉襟见肘，疲于弥补各种制度漏洞。
汇市错位，金融恐慌此起彼伏。面对新经济浪潮，我们公共部门应如何改革呢？本文就如何调整我国公共人力资源管理策略，迎接新经济的挑
战，谈一下自己的一管之见。
            一、新经济下的人力资源管理理念
    新经济与传统工业经济相比，有其独有的特征，如产业形态的知识化；发展的可持续化；组织的集约化和高效化；教育终身化和产业化等
等。其体现在人力资源管理理念上就表现为以下几点：
        1.人力资本成为社会发展的核心资本。
    在许多研究者心目中，新经济问题不过是工业文明条件下科学技术的地位问题。这无论在广度上还是在深度上，都远远没有逼近新经济变
革所涉及的内涵。不错，新经济一个最直观和最基本的特征即是知识作为生产要素地位的空前提高。但是，它与工业文明对知识地位认可的最
实质差异在于，在新经济中“知识不仅不再是资本生产的附庸，而且，随着信息时代的到来，信息的处理、传输成本和效率也不再是制约经济
增长的主要障碍。正是在这种背景下曾经被信息传输效率低下掩饰的知识本身的稀缺性及知识生产能力，成为对社会经济发展具有强制性的瓶
颈；也正是在这一背景下，知识需求才成为社会经济生活的中心”。在新经济形态下，天赋的自然资源优势已不再成为一种竞争要素，因为现
代产品所耗费的自然资源越来越少。同时，随着世界资本市场的发展，融资渠道的多元化，资本优势也不再成为一种竞争要素。而知识与技能
正作为比较优势的来源而凸现出来，掌握知识与技能的人力资源成为社会发展的核心资本。因此，“尊重知识，尊重人才”在公共行政管理体
制改革中就显得尤为重要。随着信息技术的发展和政府管理手段现代化水平的提高，公务人员具有较高的知识水准和决策能力，掌握现代信息
设备的操作技术已成为必备条件。经验行政时代已经过去，知识行政时代已经到来。人力资本的质和量决定着公务管理和服务水平的高低，人
力资本成为新经济下公共管理发展的能量源泉与核心。
        2.“授权与参与”成为现代人力资源管理的主要理念。
    在新经济下，信息技术的迅猛发展从两方面要求人力资源管理做到“授权与参与”。一是信息技术的发展使繁华的都市和偏僻的山区之间
通信立时可达，原来只有处于管理金字塔顶的人才拥有足够信息的状况已彻底改变。普通公务人员取得信息的速度几乎同他们的领导者一样快
。基层公务人员的受教育程度也越来越高，已具备一定的决策能力。一般行政官员已不满足于被排斥在行政决策圈之外，“授权与参与”成为
必然。二是新经济在科学技术的飞速发展中，使社会事务瞬息万变，复杂程度日益提高，信息的即逝性、敏感性愈发突出。阿尔文·托夫勒针
对这种情况指出：“加快决策的压力猛烈地冲击着日渐增加的环境问题的复杂性和不熟悉，对此必须作出决策。”“其结果是不堪承受的、决
定性的超负荷，简单地说就是政治的未来震荡”。而对此，集权式的管理已不再需要，传统管理模式下，中央决策、层层传达、审批的管理方
式已不能适应快速变化的新经济环境，决策权的下移、分散成为必然趋势。
    此外，随着新经济的发展，知识型公务人员将成为政府工作人员的主流。虽然知识型公务员也需要领导，但知识工作本身是不承认等级的
，因为没有“高级”和“低级”知识之分。知识要么和任务相关，要么不相关，任务决定一切，而不是官职、性别、年龄等其它因素。知识型
公务员也正是“自我实现的人”，因此摒弃传统的集权、监控管理理念，树立以人为本的“授权与参与”管理理念成为当前公共人力资源管理
变革的重点。
        3.“人力资源的开发”成为公共人力资源管理的中心环节。
    由“人事管理”到“人力资源管理”的对人的管理工作的观念演变，已经反映出把人作为一种资源，重视人力资源开发的管理意识进步。
但在新经济时代，“人力资源的开发”已经上升为人力资源管理的中心环节。这是因为：在新经济时代，一方面，知识、技能决定一切，政府
公务人员的素质决定着政府运转的效率和政府的服务水平。因此，不断提高政府公务人员的知识和潜能就成为公共人力资源管理的中心环节。
另一方面，信息的爆炸性增长，资本的流动速率加快，迫使社会上的任何组织都变得比以前任何时候都更加机敏，尽力始终保持组织与周围环
境的适应与平衡。组织内部的持续变化和工作人员的组织间流动成为必然，这要求每个人时时刻刻不断学习。学习既包括已有信息、知识和技
能从拥有者向需要者转移，也包括发现以前所不知道的事实和原理即创新。在工作中，不断以新的发现改进公共部门的工作流程，提高服务水
准至关重要。这便是以知识为基础的管理。此外，市场和技术的迅速变化，使创造性知识的获得被定位在靠近工作过程之处相对更有效率。工
作环境之外发展起来的知识和技能，在投入使用之前就过时的可能性越来越大，以工作为基础的教育和开发比以学校为基础的更加有效。这一
切，都要求将“人力资源的开发”作为公共人力资源管理的中心环节。
            二、“新经济”对传统人力资源管理制度的冲击
    现行的公共人力资源管理制度，大多是建立在传统工业经济与科层制基础上的，面对新经济，有些制度已处在尴尬境地。
        1.“职务常任”已成为过时之秋。
    “职务常任”被认为是文官制度的重要内容。它是为了避免“政党分肥”、“政党分脏”，以非理性化因素（即任用者情感、偏好、利益
关系和被任用者的身份、背景等）作为官员任用依据的人事管理制度的缺陷而产生的。目的是为了保证官员任用的公正和公务的稳定与连续。
职务常任对工业经济时代的政府公务管理与发展起到了积极作用，但在新经济条件下它已不再符合时代的需要。
    以计算机技术为代表的信息技术的高速发展是近一二十年的事情，而网络技术的膨胀性发展是最近十年的事情。这就从客观上决定了公共
部门中40岁以上的大多数工作人员信息技术的先天性不足。随着政府电子化水平的提高，网络政府、虚拟政府的发展，这部分公务人员已愈发
不能适应新经济下的政府工作。然而这部分人由于年功序列的因素又大多处于政府的中上层管理职位，这对政府部门适应新经济的一系列改革
都是很大的障碍。同时，公共人力资源管理的实践证明，这部分人对信息技术的教育和开发存在极大的消极抵触心理。因此，打破职务常任制
，使这部分人退出公务人员行列，就成为网络政府发展的瓶颈。
    随着新经济的发展，信息技术的飞速前进，迫使公共部门不断进行内部调整。在人力资源管理方面，要求公共部门进一步完善更新机制，
加快人员更新流动速率，以适应飞速发展的需要，保证公务员队伍的整体素质和活力，职务常任制受到根本冲击。
    从管理实践看，过去曾恪守职务常任制的美国，1993年以来裁减公务员竟达近30万人。除公共部门转制外，对一些年龄较大、身体条件差
、业绩平平的公务员鼓励其提前退休。同时，对不适应新经济下政府工作的公务员，采取一次性补贴的办法，鼓励其离开政府，重新就业。更
甚的是，美国的一些州规定新进入政府的公务人员，不再享有职务常任的制度保护。此外，美联邦政府已开始效仿私营部门，以越来越多的临
时工替代专职公务员，美国现有15.7万政府雇员是临时工，这既降低了管理费用，又增加了灵活性。我国近几年机构改革中，大量政府公务人
员的分流，也说明职务常任制已是过时之秋。
        2.职位分类内容面临全面更新。
    职位分类一直被认为是公共部门人力资源管理的基石。传统的职位分类是建立在工业经济的社会化大分工基础上的，由于工业经济中专业
分工的日趋细化，导致职位分类越细越详就越科学。这在新经济的今天，就显得繁琐而滞钝。
    首先，随着计算机智能水平的提高，操作性的例行工作越来越多地被智能机器所取代，一些“蓝领”性的工作将走向终结，传统的职位分
类内容面临调整。其次，信息技术的日新月异，新行业新职位不断涌现，并日趋重要。这同样是旧的过细的职位分类所无法涵盖的。再次，传
统职位分类的条条框框，繁文缛节，与新经济下追求效率与发展的制度取向相背离。所以，传统职位分类的内容面临更新，规范面临简化。
    从管理实践看，加拿大政府为适应新经济下公共人力资源管理的需要，废除了原有的72套分类标准，代之以一种能够适应所有公共部门工
作特征的评价体系，使人员分类更加简易、更具灵活性，降低了成本，提高了人力资源管理效率。美国政府也一直致力于“简化职位分类”的
尝试，将原来过细的职位设置、狭窄的职位定义、繁琐的分类程序进行简化。南卡罗莱纳州取消了70％的职位，佐治亚州取消了职位分类。这
一切都说明，对传统职位分类进行改革已势在必行。
        3.人员考核制度面临改革。
    人力资源的考核制度是公务人员奖惩、职务升降、工资增减、培训和辞退的依据，在公共人力资源管理中占有十分重要的位置。现行的公
务人员考核制度是工业经济下考核制度的延续，与新经济的要求相差甚远，急需改革和完善。主要表现在以下两方面：
    第一是考勤制度。在传统的人力资源考核中，公务人员的出勤状况（即是否按时到达办公地点或执行任务地点上班，有无早退旷工现象）
是考核的主要内容之一。然而，在新经济下，网络技术的发展，办公出现虚拟化，公务人员在家里同样可以完成自己应完成的任务。特别是在
交通堵塞，自然条件恶劣的情况下，虚拟办公的优势更加明显。在美国一些州，公务员在家上班已成为合法。这样传统的上班观念已彻底转变
，传统考勤制度已无实质意义。对人员的考核变成任务中心型，只要按时、按质、按量完成任务，就属出勤合格。
    第二，绩效评估制度。传统的绩效评估应大都以个人绩效为核心，并把评估结果作为个人评判的依据。在新经济下，社会事务复杂多变，
社会竞争日趋激烈，组织内部的团队合作、力量整合成为应付复杂多变环境的必要手段。因此，绩效评估以组织绩效为核心，个人绩效的评估
以组织绩效的优劣为前提。同时，绩效评估已不是个人评判的工具，而是把它作为提高业务能力的过程，强调以学习为基础的小组合作式业绩
管理。
            三、面对新经济我国公共人力资源管理所亟待解决的问题
    我国的公共人力资源管理制度，是在借鉴传统、吸收国外经验的基础上发展起来的，属于农业社会向工业社会转型时期的管理模式。近20
年来，改革和开放使我国经济有了长足的发展。政府工作的中心是经济建设。一方面，由于忙于缩短与发达国家经济上的差距，无暇顾及经济
以外的管理制度；另一方面，由于我们对西方管理制度的吸收只是囫囵吞枣的拿来主义，没有真正做到与中国实际相结合，故我国在管理制度
方面一直比较落后。在新经济的今天，我们又重新站在机遇与挑战的关口，如何调整我国公共人力资源管理策略，迎接新经济的挑战，是人力
资源管理者共同关注的焦点。
        1.建立我国公务人员职位分类制度。
    我国于1993年8月颁布的《国家公务员条例》明文规定， 我国公务员实行职位分类制度。但至今，我国公务员仍没有进行系统的工作分析
，没有相应的职位规范说明书，这就使公共人力资源管理的录用、考核、升迁、薪金等环节失去了基石。
    而我国为何一直未建立科学的职位分类呢？其主要原因，是畏惧传统工业经济下职位分类的繁文缛节、工程庞大。而新经济的今天，职位
分类趋于简化，成本相对降低，这正是我们迎头赶上，一步到位建立起符合新经济要求职位分类制度的良机。
        2.调整我国公共人力资源结构。
    目前，我国公共部门的效率低下是我国公共人力资源结构不合理的集中体现。要提高公共部门工作效率和服务水平，迎接新经济的挑战，
公共部门人力资源结构的调整就势在必行。
    首先，要调整公共部门人力资源的层级结构。随着新经济的发展，传统科层制下的政府组织结构，已越来越不适应社会发展的需求。在新
经济下，进一步分权、下层决策和“参与管理”是必然趋势。而参与管理的阻力大多来自于中层管理人员。如果由基层公务人员做出决策和解
决问题，中层管理人员就成为多余，他们经常阻碍别人的行动以显示他们存在的必要性，正如彼得斯和沃特曼指出的“中层管理的工作就象一
块海绵，把上情下达和下情上达的通道堵死了”。另一方面，在新经济的今天，上层管理人员可以凭借计算机网络等信息化手段获取更多的信
息，管理能力自然增强，管理范围也相应扩大。在此情况下，如果全部保留原科层制内的中层管理队伍，那么就会形成多余控制，影响效率，
形成浪费。因此，我们正在进行的地方政府机构改革，应将公务人员的层级结构调整作为一项重要内容，减少中层管理人员，增强基层一线的
服务力量。
    其次，要调整我国公务人员的知识结构。面对新经济下信息技术的高速发展，对政府服务水平要求的提高，我国政府也于前年开始大力推
行政府上网工程，积极开展虚拟机关服务。这对我国公务人员的知识结构就提出了新要求。第一，是要做到公共人力资源的整体素质提高，适
应知识行政的要求，增强对快速多变社会事务的反应能力。第二，是普及计算机等信息化设备操作知识，增加网络管理与网络安全人才，使政
府的虚拟服务落到实处。
    再次，解决机构改革人员分流中存在的问题。我国正在进行中的机构改革人员分流是适应新经济要求，精简机构，提高效率的重大举措。
但在人员分流中出现的一些现象却与机构改革人员分流的宗旨相违背。由于我国公务员系统没有职位规范说明书，因此，机构改革中的人员分
流也就没有客观的标准。谁应该被分流出公务员系统有时凭借的是领导的好恶与需求。一方面，分流之后人员更少，工作不减，任务仍需完成
，领导需要留一部分高素质人才作为下属。另一方面，与领导感情融洽的工作人员，始终无分流之忧。此外，被分流人员的思想工作、待遇问
题一直是人员分流中的难题，越是老工作人员，思想工作难度越大。这样，新进公务员系统的高素质高校毕业生就成为被分流的首选对象，这
种现象频频发生。最致命的是，一些中层管理人员，因年功因素而成为中层领导，其知识结构、业务能力已不能适应新经济的要求，其本人才
是最应被分流出公务员系统的对象，然而他自己却是主管分流的干部，自我分流的事件极难发生。因此，我们应制定出人员分流的相对客观标
准，并成立专门的人员分流委员会，负责监督机构改革中的人员分流问题。只有这样，才能达到我们人员分流的目标，提高公务员系统的整体
素质，适应新经济的要求。
        3.建立以开发为中心的公共人力资源开发教育体系。
    目前，我国拥有庞大的公务人员培训体系，有从中央到地方的各级党校、行政学院及各部委的干部管理培训中心，但公共人力资源开发教
育效果一直差强人意。需要解决的问题主要有：
    第一，开发教育缺乏需求分析。在传统的公务人员培训中，缺乏相应的培训需求分析，因此，培训没有明确的目标，培训的效果也就无从
评估，培训开发的积极性也就越来越低。
    第二，培训的内容不科学，手段方法落后。首先，我国各类干部培训中心的培训内容与高校的课程设置大同小异，只是知识难度更低。大
部分培训中心已经成为低学位公务员捞取高学历高文凭的理想场所。其次，我国各级党校和行政学院，对公务人员的培训大多以德和政策理论
为核心，不大注重人的潜能的开发。在培训方式上，各级各类培训机构大都以课堂讲授为主要方式，角色扮演、情景模拟、合作研究、人格拓
展等先进教育方法少见踪影。
    第三，挂职锻炼，成效甚微。我国的中层以上管理干部，在提升高职位之前，一般都需到基层挂职锻炼，以增加基层工作经验。但实际运
作过程中，成效甚微。首先是因为，挂职锻炼一般是到地方政府担任副职或助理一到两年，不考虑将来提升后的职位要求，专业大多不对口，
因此，锻炼的成效也就不明显。其次是下去锻炼的人员都知道自己回去后要提升，故工作目标是保证不出问题而不是追求业绩，以确保不影响
自己的提升。另外，由于锻炼时间短，工作很难深入，并且锻炼人员本人也不愿过深介入地方公务员之间的复杂关系。故挂职锻炼只是一个平
稳镀金的过程，与新经济的能力开发更是相去甚远。
    面对我国公共人力资源开发存在的问题。我们只有坚持人力资本是新经济核心资本的理念，加大人力资源开发的投入，以公共人力资源的
潜能开发为中心，建立科学的培训体系和培训内容，采用先进的培训方法，不断提高我国公共部门人力资源的素质，我们的政府效率提高才能
有不竭的源泉。
    总之，新经济的挑战迫在眉睫，我们该以什么样的策略予以应对，已成为公共人力资源管理学者不断探求的课题……
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