【 文献号 】1-585
【原文出处】《和平与发展》
【原刊地名】京
【原刊期号】200004
【原刊页号】42～46
【分 类 号】D7
【分 类 名】国际政治
【复印期号】200103
【 标  题 】美国国内政治与NMD部署计划
【 作  者 】朱锋
【作者简介】朱锋　北京大学国际关系学院副教授，本文完稿于2000年9月18日
【内容提要】对于克林顿政府来说，目前有关NMD部署的最大制约性因素是如何面对来自国会的政治压力以及来自俄罗斯、中国和欧洲国家等国
际社会的反对。克林顿政府为避免在最后的任期内出现新的外交纠纷，将NMD正式部署的决定留给下一任美国总统，不失为一种明智之举。
【 正  文 】
    克林顿政府的国家导弹防御计划(NMD)1994年正式启动以来，一直深受美国国内政治的影向。2000年又正值美国的大选年，本文拟分析近期
以来美国国内政治动向对克林顿政府NMD立场的作用。
    一、美国政党政治在NMD问题上的斗争
    目前，NMD系统因技术问题、高昂的经费估算以及对国际安全的消极影响，即使在美国国内也受到诸多指责。特别是NMD2000年7月7日的拦截
试验失败之后，人们对NMD系统的技术怀疑就更大。然而，共和党保守派并没有决定在NMD问题上改变其观点和立场。2000年4月，参议院外交关
系委员会主席赫尔姆斯公然表示，以共和党为多数的美国国会将否决美国总统准备签署的任何军备协定。这是继1999年10月拒绝批准《全面禁止
核试验条约》之后，共和党保守派在国际军备控制问题上发出的又一个严重信号。2000年4月21日，25名共和党参议员合署一封给克林顿总统的
公开信，认为白宫将NMD部署方案仅仅限制在陆基拦截导弹是“不恰当的”。他们的结论是“获取全面、有效的导弹防御能力，对付各种程度可
能的导弹威胁，是非常必要的”。（注："Up,Up,And Away,Missile defense Plan to Cost 60 Billion"Council for A Livable World,NMD N
ews,April 25,2000.）
    然而，仍然有相当一部分民主党国会议员反对NMD部署，并认为至少克林顿总统应该推迟做出NMD部署决定。他们认为，NMD系统的试验日程
过于繁忙，许多技术性问题尚未解决，而且发展该系统可能在亚洲引发军备竞赛，并对美俄与美欧关系产生不良影响。为此，他们纷纷要求推迟
做出NMD部署决定。
    2000年美国总统竞选为NMD部署的“政治化”推波助澜。小布什的共和党总统选举阵营主张尽快部署包括海基、陆基和天基拦截器在内的NM
D系统，反对“克林顿方案”，以此作为攻击民主党在国家安全问题上软弱的重要工具。民主党候选人戈尔为了选举政治的考虑和避免被指责为
在防务政策上过于软弱，也数度声明支持NMD尽早部署。这使得NMD部署变成了国内两大政党总统候选人竞相出彩的节目。小布什和戈尔都竭力表
示支持NMD，承诺当政后将使美国人民的生活变得“更加安全”。小布什在今年4月27日向来访的俄罗斯外交部长伊万诺夫表示，美国最终将会不
顾俄国的立场而部署NMD系统。5月23日，小布什在华盛顿全国记者俱乐部举行的记者会上说，他建议克林顿总统不要削弱下任总统充分发展导弹
防御系统以保护美国本身与其友邦的能力。他提出，如果俄罗斯继续不同意修改反导条约，那么美国就应该撤出这项条约，“没有条约要比一项
有缺陷的协定好得多”。（注：Council for A livable World,"Additional Momentum for Delaying Missile Defense,"July 2000.）小布什
所提出的NMD部署方案比克林顿的方案更为庞大、更具有扩张性。8月3日，小布什在费城就自己的竞选主张发表演讲时明确提出，如果他当选，
他将宣布立即部署NMD。戈尔的立场比小布什要略微温和一点。戈尔强调支持克林顿政府的对付有限弹道导弹攻击的NMD部署方案。在有关反导条
约的问题上，戈尔强调，如果美国确实受到了严重的导弹威胁，为了部署NMD可以选择退出反导条约。布热津斯基尖锐地指出，“就底线而言，
并没有迫切的战略需要来部署NMD系统。NMD部署问题在很大程度上是由国内因素所驱动的”。（注：布热津斯基文，《华盛顿邮报》2000年5月
5日）
    然而，各种确凿的报告和专家意见表明，现有NMD武器技术确实存在种种问题。国防部已经没有能力在2000年证实NMD系统技术的可靠性。美
国国内反对NMD部署的呼声也越来越高。反对者除了科学家、学者之外，还包括曾在克林顿政府中任职的官员和在防务政策领域具有重要影响的
社会人士。5月4日，里根政府的国家安全事务顾问麦克法兰要求克林顿推迟做出NMD的部署决定；6月7日，前国防部长佩里、前参谋长联席会议
主席沙利凯什维利、前中央情报局局长多伊奇、前克林顿政府助理国防部长约瑟夫·奈等14人联合致信克林顿，要求对NMD部署的决定“不要拘
泥于人为的最后期限”。（注：Council for A Livable World,BMD News,http://www.clw.org/coalition/presltrnmd060700.htm.）7月6日，
美国50名诺贝尔奖得主联署发出公开信，敦促克林顿放弃部署NMD，认为NMD难以向美国人民提供有效的导弹保护，并会严重危害美国核心安全利
益。就连曾一度支持NMD部署和修改ABM条约的基辛格也撰文提出：“考虑到最近NMD模糊的试验效果以及突出的大选意味，在下一任总统没有到
位之前，最好不做出有关NMD系统最后的技术判断。”（注：亨利·基辛格文，《华盛顿邮报》2000年2月9日）
    美国的民意调查也显示，政党政治竭力炒作的NMD部署并非是美国人民和普通民众关注的优先事项。2000年4月由CLW（争取和平相处世界委
员会）教育基金会所做的民意调查显示，只有1%的美国公众相信，建立NMD系统是美国政府应该处理的最重要的工作。在美国公众所列出的优先
政策领域中，国家安全也排在很靠后的位置。而改善教育、保护社会安全和医疗以及增加健康关心，占据了美国公众关注的国家政策的前三项。
有59%的受访公众认为即使要部署NMD系统，也应该等全部19次飞行拦截试验都结束之后再决定。
    在美国国内目前强大的反对按期做出NMD部署决定的声浪面前，一些共和党阵营中顽固支持NMD的人立场开始有所软化。据《纽约时报》报道
，导弹防御最坚定的支持者之一、内布拉斯加参议员哈格尔也说，“如果技术层面的问题没有得到证实，我们就应该延缓这个决定”。前不久，
参议员赫尔姆斯提出，决定部署NMD的事应该留给下一任总统。6月23日，参议院多数党领袖洛特也表示，如果克林顿将部署NMD的决定留给下一
任总统，他本人不会“感到震怒”。
    二、克林顿政府左右为难
    现在，克林顿政府在NMD部署上左右为难。一方面，面对来自俄罗斯、中国、西欧盟国以及国际社会的共同反对和担心，白宫不能不顾及NM
D部署的国际后果。一意孤行，作出NMD部署决定，有可能给美俄削减战略核武器进程、防扩散的国际合作以及美俄、美中双边关系带来十分消极
的影响，还可能导致美国在冷战后苦心经营的国际防扩散机制的崩溃和瓦解，以及地区局势的进一步紧张。在后冷战时代的国际安全问题上，美
国如果失去了与俄罗斯和中国的合作，显然难圆其“美国统治下的和平”(Pax American)之梦。
    美国在NMD部署的对外关系考虑中，第一位的是美俄关系。美俄能否继续保持战略合作和持续推动核裁军进程，关系到美国在后冷战时代国
家安全战略的重大核心问题。美俄关系涉及到美国在欧洲的防务态势、美欧之间的防务合作、防扩散以及中东、中亚、南亚和东亚的地区安全问
题。目前，俄罗斯已经对美国发起了维护《反弹道导弹条约》、反对NMD部署的裁军攻势。2000年4月14日，在俄国杜马批准《第二阶段美俄削减
战略武器条约》的当天，普京已经明确提出，如果美国强行进行部署，俄罗斯就准备撤出现有的所有裁军协议，重新部署第二阶段削减战略武器
条约中决定销毁的多弹头、分导式洲际导弹，从而恢复因美国部署NMD而倾斜了美俄战略力量均衡。欧洲国家对NMD表示强烈的不满和担心，也主
要是因为惧怕NMD部署后将导致俄罗斯与美国的核军备竞赛会再度殃及欧洲安全，出现不必要的紧张局势。美国对此不得不予以相应考虑。
    如果俄罗斯因为美国部署NMD而退出现有的裁军和军控进程，在导弹和核扩散问题上对美国采取不合作的态度，美国在后冷战时代建立在防
扩散问题上的国际安全努力就会前功尽弃。如果俄罗斯和中国、俄罗斯和印度以及俄罗斯与伊朗为了反对NMD而采取进一步防务合作，美国也将
面对地区安全局势进一步恶化的困难处境。以俄罗斯的核技术条件和现有攻击能力而言，倘若NMD诱发国际军备竞赛，美国面对的最大对手非俄
罗斯莫属。这样的军备竞赛一旦再次开始，不仅国际裁军进程将再度中断，冷战结束后刚刚降低的核“恐怖均势”将再度升级，爆发核战争的危
险将死灰复燃。到了这一步，美国不仅得不偿失，而且也将会成为国际社会所一致指责和反对的破坏国际军控事业发展的罪人。
    美国如果不顾西方盟国的普遍疑虑、担心和批评，做出NMD的部署决定，将扩大美国与欧洲防务合作上的裂痕，也将增加欧洲国家联合抗衡
美国的决心。欧洲国家认为，美国完全没有必要为对付“流氓国家”而部署NMD来激怒俄国，恶化与俄罗斯的军控以及战略合作。对欧洲国家来
说，进一步稳定和增强与俄罗斯的伙伴合作关系，避免欧洲重新出现新的地缘政治分裂和刺激俄罗斯在安全与防务上做出过激反应，是欧洲地区
安全的核心问题。为此，法德两国近年来已经加强了合作。2000年7月1日法国成为欧盟轮值主席国之后，就发出了建设“欧盟核心集团”的呼吁
，美国在欧洲的最主要追随者英国出现了有可能被“边缘化”的危机。法德合作的加强和欧盟在欧洲地区防务问题上自主性的加强，显然加速了
欧洲对美国的离心倾向。7月初，美国国防部长科恩表示，欧洲防务应该严格地在北约框架内进行。这表明美国并不欢迎和支持“欧洲核心”的
欧洲防务安排。如美国不管不顾美欧在NMD问题上的争执，无疑将会为法德合作为首的离心倾向火上加油。
    克林顿总统在2000年6月初访问欧洲时所提出的与欧洲盟国分享导弹防御技术的倡议，遭到了欧洲国家的冷遇。7月25日，科恩在参议院表示
，虽然欧盟国家认为欧洲也遭到来自“流氓国家”的导弹威胁，但迄今没有任何一个国家申请加入美国的NMD计划，克林顿政府也无力说服欧洲
国家支持美国的NMD计划。（注：美国防部长科恩在参院军事委员会的发言，2000年7月25日）
    白宫目前总的政策基调是倾向于说服俄罗斯、中国和欧洲盟国接受美国部署NMD的事实，维持其强硬姿态。在对俄政策上，是继续推动美俄
核裁军合作，以各种“诱饵”促使俄接受修改《反弹道导弹条约》。问题是，克林顿政府目前手中并没有多少“诱饵”可以促使俄罗斯放弃反对
NMD的立场，转而同意与美国一起修改1972年的《反弹道导弹条约》。对于中国，美国则希望通过安抚的手法，消除有关NMD是针对中国的疑虑。
为此，克林顿政府反复声明，部署NMD只是针对朝鲜等“流氓国家”的。为了打消中国在NMD问题上的强烈反对态度，目前，TMD和NMD问题已经列
入了制度性的中美战略安全磋商。5月18日，美国国防部发言人培根表示，美国发展NMD的主要目的是针对“流氓国家”可能对美国发动的导弹袭
击，而中国不在此列。
    另一方面，克林顿政府也面临来自国会赞成部署NMD势力的强大压力。2000年7月7日的NMD拦截试验失败之后，尽管反对NMD部署的国内外压
力加大，但美国国会要求克林顿政府尽快部署NMD的压力并没有松动。7月13日，美国参议院以52对48票的微弱多数，否决了一项要求对拟议中的
NMD计划进行更为周密、更彻底试验的提案，表明美国国会并没有因为NMD“技术不完善”来重新考虑其基本立场。同时，克林顿总统也必须考虑
到，他的NMD部署决定有可能给他的副手、副总统戈尔代表民主党参加2000年美国总统大选将带来的负面影响。
    NMD部署代表了美国政府在后冷战时代的战略安全问题上所采取的强硬立场；没有这样的强硬立场，白宫可能失去国会对美国政府在美俄等
三阶段削减战略武器会谈以及国际军控立场的支持。到时，美国政府即使加强国际军控合作与防扩散努力，最终也会因为国会反对而一事无成。
在参议院否决了《全面禁止核试验条约》之后，美国作为国际防扩散事业主要推动者的地位已经严重受损。在这种情况下，《全面禁止核试验条
约》的前途已经因为美国国内政治的作梗而显得十分暗淡，美国政府对此表示了严重的危机感。国务卿奥尔布赖特在1999年10月17日接受CNN采
访时说，“参院的这一否决非常严重。它在国际上伤害了我们。对于这样一个重要的条约采取如此随意的态度，不管其理由如何，都严重伤害了
我们的领导地位。”
    在国内政治问题上，克林顿政府必须考虑到国会和共和党议员在NMD问题上的“安全攻势”和对国际军控事务当前所采取的极端保守立场，
防止对民主党候选人参加总统大选带来消极作用。如果白宫在NMD部署上向后缩，可能导致国会与白宫在军控以及安全问题上的斗争进一步加剧
，国会将进一步在军控问题上采取不合作态度，美国政府在军控问题上的努力就会继续受到严重削弱，在外交事务中“跛腿鸭”的尴尬处境难以
改变。同时，也会给选民造成民主党政府在防务问题上软弱的印象。因此，虽然从1999年10月以来，整个国际社会对美国部署NMD的反对声浪“
一浪高过一浪”，目前欧洲盟国都加入了反NMD的行例，但克林顿政府在NMD部署问题上还是坚持不松口，强调美国将按照自己的国家利益自主地
作出NMD是否部署的决定。2000年4月26日，国防部长科恩在国会的听证会上拒绝了俄总统普京在4月14日向美国所发出的裁军攻势，表示美国不
会因为俄罗斯的立场而决定是否部署NMD。
    因此，对于克林顿政府来说，目前有关NMD部署的最大制约性因素是如何面对来自国会的国内政治攻势以及来自俄罗斯、中国和欧洲国家等
国际社会的裁军与和平攻势，而不是经费、技术成熟度、美国是否受威胁等问题。
    三、延期决定与美国未来的NMD动向
    从目前情况来说，克林顿总统最有可能做出的决定是以技术成熟程度不够为理由，将NMD正式部署的决定留给下一任美国总统，将启动"3+5
"部署方案的时间拖延到2001年。同时，下令继续推进NMD的研制工作，包括继续进行飞行试验和整个系统调试，批准有限的NMD设施建造合同。
具体来说，还是在“部署”上采取“灵活”战术，实质性地推进NMD的装备建设工作，并为美国争取时间来完成同俄罗斯政府就修改《反弹道导
弹条约》而进行的谈判。这是即将卸任的克林顿政府最有可能做出的选择。即使是推迟做出NMD的部署决定，那也是政治性的，而不是战略性的
。他至少会继续下令推进整个NMD系统的研制工作，同时批准各项NMD设施和基地的建设合同，保持"3+5"部署方案框架下的NMD进程的延续性。其
基本目标还是要在2005年部署NMD武器系统。否则，即使克林顿总统将部署NMD的决定留给下届总统，新总统再做出NMD的部署决定，到2005年要
进入部署，也是不可能的。这也是美国国防部的强烈要求。
    在NMD问题上，最大的争论已经从克林顿是否会做出NMD的部署决定，转变为NMD具体部署的时间和如何来部署NMD系统的问题。在很大程度上
，克林顿总统在2000年秋天做出的任何决定都只是过渡性的，只具有象征意义。在美国国会通过“国家导弹防御法案”的情况下，克林顿总统有
充分的“国内法”理由在离任前夕就NMD部署做出决定。只是这个决定需要顾及国际压力，所以明确NMD的部署是以C-2为蓝本的防御有限导弹威
胁的国家导弹防御系统。为此，克林顿可以明确表态，美国不再谋求大幅度修改反导条约或者退出反导条约。同时，由于顾及国内对NMD试验一
再失败后产生的技术怀疑和批评声浪，克林顿需要推迟NMD实际部署的时间。在原定的将在2001年在阿拉斯加修建X—波段雷达方面，克林顿可能
会批准建造雷达的合同，而将是否开始执行合同的决策留到2001年进行。五角大楼目前的调门已经开始变软。科恩在2000年7月26日的参议院军
备委员会举行的NMD听证会上承认，NMD最近的3次试验失败了两次，这说明该系统在技术上缺乏可行性。
    克林顿总统在9月1日做出推迟NMD部署决定，特别是将在阿拉斯加的X—波段雷达站的建造合同也同时推迟，反映了克林顿政府在最后的任期
内不愿意制造新的外交纠纷的立场，表明美国多少愿意在NMD的部署问题上采取一定的慎重态度。但专家们一致认为，克林顿总统的NMD延期部署
决定，并不表明美国在NMD部署问题上的政策出现了重大调整，也并不意味着美国的NMD政策有实质性的改变。
    目前克林顿政府将NMD部署决定留给下一任总统的做法，只是一个缓兵之计。国际社会与美国就NMD部署的争论将是长期的。美国政府只有做
出不部署NMD的决定，才是唯一理性的选择。
 
