农业信息探索
AGRICULTURAL INFORMATION STUDY
1999年 第1期  No.1 1999



保护耕地就是保护我国经济和社会发展的大局
　陈印军　黄诗铿
文　摘　阐述了人增地减，形势严峻的现状；介绍了目前土地利用中不注意节约，浪费严重的事例；述说了实施新的《土地管理法》，重在保护耕地的实质内容；提出了根本性保护我国耕地的几点建议。
关键词　保护　耕地　经济　社会　发展
　　土地问题曾是个热点问题，就是在1992、1993年期间掀起的开发区热，大到国家小到乡村都在圈地搞开发区，在全国范围内建起了4000多个开发区，圈出一万多平方公里的土地，比当时全国城市建成区的面积还大，但时至今日也才开发利用到规划面积的1/6。随之而来的是热点变成难点，难在我们人多地少。我国以占世界7%的耕地，养活了占世界22%的人口，我们的成就得到联合国粮农组织的称赞。然而，我国的耕地确实承载着过大的压力，而且，形势将越来越严峻，严峻在人口和粮食消费不断在增加而耕地不断在减少。
一、人增地减，形势严峻
　　(一)人口不断增加
　　1997年我国人口12.4亿人，到2000年将达到12.8亿人，1990～2000年十年间增加1.4亿人，年均增加1400万人。到2010年将达到14亿人，2020年15亿人，2030年16亿人，2030年以后人口减少。
　　(二)粮食消费不断增加
　　目前全国粮食消费量约五亿吨，人均400公斤左右，到2010年要达到5.5亿吨左右；2020年约六亿吨；2030年约6.5亿吨，比目前多1.5亿吨。如按目前的耕地生产力水平生产1.5亿吨粮食，需要耕地2000万公顷。
　　(三)耕地不断减少
　　1986～1995年我国各项建设占用、农业结构调整以及灾毁等造成减少耕地686.7万公顷，同期开发复垦493万公顷增减相抵，十年净减少193万公顷，年平均净减少19.3万公顷。1957年全国耕地是1.12亿公顷，到1995年共净减少1733万公顷，年平均净减少45.3万公顷。过去耕地的减幅更大。
　　(四)人均耕地面临严重危机
　　1996年全国人均耕地为0.078公顷，不及世界人均耕地的1/3，1957年我国人均耕地为0.17公顷，目前还不到1957年的一半。如果耕地照目前十年净减少193万公顷速度持续下去，到2030年耕地还要减少667万公顷，耕地总量只有8867万公顷，人均仅0.055公顷。
　　联合国粮农组织提出人均耕地0.053公顷是警戒线，如果低于0.053公顷，即使在现代化农业生产条件之下也难以做到粮食自给。目前，我国人均耕地少于0.053公顷的有北京、天津、上海、湖南、浙江、广东、福建、贵州等八个省、直辖市，这些省市都是粮食净调入地区，年均净调入粮食约3000万吨，包括口粮和饲料粮。近年世界粮食市场上的商品粮两亿吨，1995年我国进口粮食2000万吨，占世界粮食市场量的10%，不到我国年消费量的4%，就使世界粮食市场沸沸扬扬，粮价急剧上升，这两年我国粮食连续大丰收后事态才有所缓和，所以，我国的粮食必须立足国内基本自给，这不仅是经济建设发展的需要，也是我国粮食安全和社会稳定的需要。解决我国粮食生产的重要途径是珍惜每一寸土地，保护好耕地。
二、土地利用不注意节约，浪费严重
　　例一、1996年，北方沿海某省的肉鸡厂扩建项目，总投资两亿元，包括种鸡厂、屠宰厂、冷库、饲料厂四个分项，可研报告中注明用地41.3公顷，基本是荒废地。实际上除了一根废弃烟囟外，其余全是耕地，经询问，四个分项所用的三块厂址实际用地合计86.7公顷多。项目建筑面积10万平米，按实际面积计算，建筑系数才12%。如果建筑系数提高到50%，这个扩建项目的用地只需20.8公顷，就可以少占耕地65.9公顷，节约76%。
　　例二、南方沿海某省，与台商合建一个汽车生产厂，其实是个组装，同时，又兴建一批台商独资的汽车配件厂，一期工程年产五万辆轻型客车，加上二期工程共年产八万辆。厂址用地，汽车厂80公顷，配件厂86.7公顷，配件厂是伴随生产厂跟进的项目，由其他台商独资兴建。厂址距省城八公里，土地出让费每公顷45万元人民币。为什么会这么便宜呢?因为有相邻的三个县市在抢这个项目，竞相低价出让土地。土地出让方要负责土地三通一平，可是出让费连搞土地三通一平的费用都不够，最后经协商台商给每公顷地追加22.5万元。这个价还是太低，因为这167公顷可都是上等的地块，区位好，紧挨省城，地势平坦，都是水稻田和菜地，水稻田每公顷产量都在7500公斤以上。这些地块都属于基本农田保护区，但最后还是没能保住。这个省的全省人均耕地为0.037公顷，而汽车项目厂址所在村，人均耕地还不足0.033公顷，这个汽车厂就让5000多人失去了耕地。
　　目前建设项目的用地是个很大问题，我们自己用大方，给人家用也大方；北方人用大方，南方人用也大方。这是旧《土地管理法》存在的弊病，缺乏农用转为建设用地的约束机制，地方政府以项目定土地供给，有项目就给地，还往往采用“化整为零”等办法批地，千方百计地满足业主的要求。上面提到的那个肉鸡厂是所在县的利税大户，于是，县里就为肉鸡厂的扩建大开方便之门。至于汽车厂项目，地方政府为了抢到项目，就不惜血本，其结果汽车生产厂一期工程项目，总投资六亿多元，中方投入土地80公顷，还要追加投资1000多万元的资金，才能顶得上10%的股份。为了争取投资项目，适当的优惠条件是必要的，但过度了就会带来损害，对经济发展不利。
　　建设用地得不到有效控制，全国土地浪费现象十分严重。据有关资料，到1996年底，全国非农业建设用地共闲置土地11.7万公顷，其中，耕地6.3万公顷，3.5万公顷已无法耕种。
三、新的土地管理法重在保护耕地
　　新修订的《土地管理法》于1999年1月1日起正式实施，其核心就是加强土地管理特别是耕地保护，但推行起来将会有一定的难度，主要是耕地动态平衡规定的实施有一定难度，其根本原因是后备耕地资源紧缺，通过后备耕地资源来增加耕地，基本没有出路。1994年核查的我国宜耕荒地资源1333万公顷，按60%的垦殖率计，可开垦出耕地800万公顷，近三年来已开垦出了133万公顷多耕地，仅剩余667万公顷的潜力了。然而，为了改善生态环境现有600多万公顷坡度在25度以上的耕地，需逐步退耕，加上退耕还湖等，共近667万公顷耕地要退耕。这样，退耕的面积和可垦耕地的面积基本相当，通过后备耕地资源来增加耕地，指望不上。
　　另一方面，后备耕地资源多数位于耕地生产能力低且生态脆弱的地区。新疆、黑龙江、内蒙古、甘肃、宁夏等六个省、自治区共计933万公顷，占总量的70%。根据耕地生产能力的分析结果，我国南方在经济建设中每减少一公顷耕地，需要在新疆、黑龙江、内蒙古等地新垦五公顷以上才能得到补偿。
　　耕地的出路在哪里?出路在转变土地利用方式，变粗放利用为集约利用，走内部挖潜，提高土地利用效率之路。所以，我国从今年起要正式实施世界上最严格的土地管理法，我国这部新的《土地管理法》对耕地保护除实施耕地动态平衡以外，还有以下几条重要的基本原则和措施：
　　(一)实施土地用途管制
　　通过编制土地利用总体规划，将土地按用途分为农用地、建设用地和其它土地(未利用土地)，确定土地使用的限制条件，严格按照国家确定的用途利用土地。主要是严格限制农用地的转用。
　　(二)国家对土地实行集中统一管理
　　主要是实行国家和省两级管理以省为主的管理模式。改变旧的《土地管理法》以五级政府管理，以市、县政府为主的模式。规定80%以上的耕地为基本农田保护区，建设用地占用基本农田保护区的耕地和33公顷以上的一般耕地必须由国务院审批，其余为省政府审批。
　　(三)加强执法监察
　　新增了对政府土地违法行为的监察，规定了相应执法监督的权力。当前土地违法的主体主要是一些基层地方政府，并且涉及的土地面积大，危害严重。
四、几点建议
　　新《土地管理法》的实施，必将对我国耕地起到根本性的保护作用，今后在认真执行新的《土地管理法》同时，还需要加强以下几个方面的工作：
　　(一)加速全面推行行业工程建设项目用地指标的实施和检查
　　目前，我国企业单位产品的占地面积普遍高于国外同类企业的水平，土地生产率水平低。以铝品业为例，我国的电解铝厂单位产品占地一般为4～7平方米/吨，氧化铝厂则为1.5～3.4平方米/吨，分别是日本的1.7倍和3.0倍。重要原因之一，是不少行业的工程建设项目缺少用地指标的限制。过去工程建设项目多按项目要求批地，基本上是建设单位申请多少批多少，一般是宽打窄用。同时，批少占多的情况时有发生，据有关调查，按项目平均每批一公顷土地，实际要占2.3公顷。另外，在工程评估时也缺少对占用地情况的评估，工程完成后也没有对工程的用地情况进行检查，这无疑是造成建设用地失控和浪费的重要原因。
　　目前，有些行业实施工程建设项目用地指标的限制，但不少行业缺少这方面工作。因此，为了节约用地需要全面推行行业工程建设项目用地指标的实施和检查。项目建设单位在申请用地时要按行业用地标准审批，在可行研究报告和工程设计文件中应确定专门的章节评述用地问题，在工程竣工后除对工程建设项目的质量进行检查验收外，也应对工程的用地情况进行检查验收。
　　(二)发展社会化协作，减少企业辅助性生产区的用地
　　目前，我国企业单位产品的占地面积普遍高于国外同类企业水平的重要原因之一，是企业辅助性生产区的用地过多。目前我国的厂矿大多都自设完整的辅助性生产设施，包括供水、供电、机修等辅助生产区和医院、学校、托儿所、住宅等生活区，这些辅助性生产区的用地一般都高于生产区用地。如包钢、武钢、宝钢等辅助生产区的用地占厂区总用地50%以上，而国外的情况正相反，如日本大分钢厂辅助生产区占地比例为16%。因此，必须改变“小而全，大而全”的生产管理模式，提倡和发展社会化协作，充分利用企业所在地的协作条件、辅助性设施，能不建的坚决不建，能少建的坚决不多建，通过社会化的协作减少重复建设用地。同时，也有利于企业减轻沉重的补贴，提高经济效益。
　　(三)发展小城镇建设，充分挖掘农村居民点用地的潜力
　　1996年，我国城镇和农村居民点用地总量(不包括独立矿区和交通用地)达到1813万公顷，人均用地已达153平方米，随着现代化进程，将人均用地逐步降低，可以腾出再利用的土地几百万公顷。发展小城镇建设，充分挖掘农村居民点用地的潜力是关键措施。第一，农村居民点用地总面积大，1996年农村居民点用地规模为1647万公顷，占居民点用地总量的90%；第二，人均占用地面积大。农村居民点人均用地达到190平方米，远高于城市人均用地133平方米的水平。另外，发展小城镇除了可以促进节约农村用地、保护耕地之外，对我国经济发展还有八个方面的重要作用：(1)可以顺应乡镇企业集约化经营的需要；(2)可以顺应农业产业化顺利发展的需要；(3)可以扩大国内需求的需要；(4)可以促进全面发展我国第三产业：(5)可以促进目前农村大量剩余劳动力转移；(6)可以加速我国全国统一大市场的建立；(7)可以促进改变农民生活方式和消费方式；(8)可以促进提高农民素质和更好实施计划生育的工作。
　　改革开放以来，我国经济的增长是靠国内需求高速增长和进出口高速增长一起作用的，但自去年发生亚洲金融危机以来，出口日益下滑，短期内出口状况难以改观，为此，要保证经济平稳增长，只有靠扩大内需推动了。我国经济的二元结构和城市化进程滞后，是扩大国内市场有效需求的最根本的制约因素，我国农民占了总人口的80%，农民的需求不被释放出来，将难以有效地扩大国内市场的需求，小城镇建设既是农村城市化的突破口，又是对整个国民经济发展牵动力很强的结合部。因此，不论从节约用地上看，还是从农村发展和国民经济全局发展上看，发展小城镇都具有重大的意义，是顺应了我国经济发展大趋势的举措。节约用地挖掘潜力的措施，不能孤立就节约用地而节约用地，必须和国民经济发展相结合才能可行。发展小城镇是大战略。
作者单位：陈印军　中国农科院资源区划所　黄诗铿　中国国际工程咨询公司
收稿日期：1999年元月20日
