【 文献号 】2-754
【原文出处】学习与实践
【原刊地名】武汉
【原刊期号】199909
【原刊页号】7～10
【分 类 号】F10
【分 类 名】国民经济管理
【复印期号】200001
【 标  题 】国有经济战略性调整的原则与途径
【 作  者 】叶金生/吴勇
【作者简介】叶金生为中共武汉市委宣传部部长，吴勇为武汉市社科院副院长
【 正  文 】
    对国有经济实行战略性调整，是我们党在认真总结了20年改革开放的经验教训之后，就如何深化国有企业改革、发展国有经济这一重大问
题作出的一条极其重要和十分正确的战略决策。十五大以来，各地政府在贯彻这一战略决策方面进行了许多探索，也取得了一定的进展，然而
，从整体来看，从战略上调整国有经济仍未取得决定性的突破。原因何在？我们认为，既与这项工作的艰巨性和复杂性有关，更与人们对这项
工作的思想认识滞后有关，而其中最突出的问题：对国有经济的战略性调整应该遵循哪些基本原则？战略性调整应该采取哪些主要步骤？正是
在这两个关键的问题上未取得实质性的共识，国有经济战略性调整的步伐显得迟缓。
            一、国有经济战略性调整的原则
        1.坚持有所为有所不为
    今年4月以来，江泽民总书记连续5次就国有企业改革问题进行了调研，并发表了一系列的重要讲话。对国有经济战略性调整，江总书记强
调，要坚持有进有退，有所为有所不为。
    有所为有所不为，是国有经济战略性调整中应当遵循的一条基本原则。
    为了调整和完善我国经济的所有制结构，充分提高国有资本的营运效率，国有经济应有所进，有所退。在能够充分发挥作用的领域，国有
经济要加强；在国有资本营运效率明显低下的领域，要坚决、有序地退出。有所为有所不为，强调的是国有经济的主导作用。发挥国有经济主
导作用的关键，取决于国有资本的注入和存量的运行是否能够最大限度地引导和带动整个社会资源的有效配置。有所为有所不为，强调的是国
有经济的整体质量，而不是某个行业（产业）的规模及数量比例的增减变化；强调的是全国性的国有经济，而不是区域性的国有经济孰优孰劣
。有所为有所不为，要求我们在国有经济的调整与改组中，充分发挥市场配置资源的基础作用，而不能沿用行政计划的老套路。在调整和改组
中应顺应市场经济的要求，用发展的眼光、动态的思维、全新的思路来解决这个问题。
    “退”是让国有资本有能力进；“不为”的目的是国有经济更加有所作为。坚持有所为有所不为的原则，就是要充分认识和考虑当前国有
经济分布的状况，有针对性地、有序地推进调整与改组。为此，应校正几种认识上的偏差。
    一是认为国有经济应当立即、全部退出竞争性领域。国有企业的特殊性质，决定了它更适合在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域内
存在和发展，而在一般竞争性领域，国有企业往往不及非国有企业那样具有较强的市场适应力和竞争力。从逻辑上讲，国有企业应当退出竞争
性领域，并不意味着国有经济全部退出竞争领域。退出，既有国有资本在数量上的不再投入，更有企业在资产存量上的重新改组。国有企业退
出竞争性领域，应该包含这两个方面的内容。中国的国有企业在竞争性领域经营了几十年，即使经过几年的制度创新，竞争性领域内的股份制
企业仍然被“股权的51％”所困扰。1995年我国再次恢复发行新股以来，几乎是清一色的国有企业改制上市，除了公开发行的25％～30％的股
份外，其余股权几乎都控制在国有股东手上。尽管国有资本拥有51％的股权比拥有100％的股权前进了一大步，但在全国最新登记的23 万多家
国有企业中，国有控股的占到了10％。将51％的股权再重组为20％～30％，从而摆脱国有资本的51％股权现象，推进国企产权制度改革、进行
大规模资产重组，是目前进行国有经济战略性调整的关键。因为，这直接影响着企业的决策效率、资产营运效益和企业及产品的市场竞争力。
显然，解决了51％的股权问题，则从根本上解决了竞争性领域企业姓“国”的问题，而国有经济仍然有在这一领域存在的必要与可能。国有资
本的退出是与非国有资本进行等价交换的过程，这需要有非国有资本量的积累和购买欲望的激发，还要有相应的经济环境。因此，国有资本的
全部退出或全部被购买，有一个市场交易的过程。我们不可能简单地划一个门类，规定国有企业在一定时期内齐步退出。
    二是认为关系国计民生的产业必须由国有企业来经营。这个结论显然值得商榷。“关系国计民生”是一个模糊的概念。产业的垄断与竞争
的市场结构对企业竞争力有重要影响，无论是竞争性行业，还是垄断性行业，企业经营的好坏一般都关系国计民生。党的十五大强调的是，对
关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济要占支配地位，发挥主导作用。我们不能将它绝对地理解为在这些关键领域或重要行业，
非得要国有企业独家垄断、独家经营不可，而把非国有资本排斥在外。事实上，这些领域已经有外资或民间资本在逐步进入。许多国家的实践
也表明，即使是垄断性行业，非国有企业也未必绝对不宜经营。垄断与竞争的市场结构，在技术创新的条件下，是可以转化的。今后，垄断行
业中真正具有自然垄断性的领域会越来越小。我们会看到，我国将在政策上逐步地放开航空、铁路、邮政电信、公共基础设施等行业及领域，
鼓励外资、民间资本进入经营，形成共同竞争、共同发展的局面。
    三是认为调整的着力点是扶劣。调整是弃劣扶优。要把国有经济战略性调整与改组放在建立社会主义市场经济体制，探索国有经济与市场
经济相融合的具体形式上来认识，切不可认为它是缓解当前国有企业经营困难的权宜之计。不破不立。对于扭亏无望的国有企业，要允许其破
产，创造条件让其被收购、兼并，从而把资源集中到有效益的企业。收缩战线是为了加强重点。调整与改组的着力点应当放在有发展潜力的行
业和企业，使国有资本与非国有资本，一同向龙头企业集中，向有品牌的企业集中，向优秀企业家集中。
    四是把国有资本的有进有退等同于国有资本的流失或私有化。这是国有经济战略性调整与改组面临的最大思想障碍。有所为有所不为中的
“不为”，恰恰是为了避免国有资产的流失和浪费，是为了在“有所为”的领域加强国有经济的作用。国有资产是否流失与国有资本是否流动
并无必然关系。不规范的操作，缺乏监督和法律制约的运作，势必导致国有资产流失。在一些缺乏活力的国有企业中，资产固化，年复一年地
亏损，这才是真正的流失。因此，国有资产是否流失，不在于其流动与否，关键是要对国有资产予以正确评估，并按市场规律等价交换、公平
交易，合理使用流动变现的价值，流动的结果只会促进国有资产增值。市场经济条件下，资产的概念不能仅仅限于看实物，守摊子，而应升华
到价值形态、货币形态；国有资本流动起来后，由于营运效率提升，整个国民经济的“蛋糕”才能做得又大又好。这才是有所为有所不为的应
有之义。
        2.保持国有经济的控制力
    党的十五大提出的“国有经济控制国民经济命脉，对经济发展起主导作用”，“国有经济起主导作用，主要体现在控制力上”，是国有经
济战略性调整与改组的目标。这里所讲的控制力，我们认为主要是绝对的控制、有质量的控制和有影响力的控制。
    关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济要占支配地位，是我国社会主义经济制度内在规律性的具体体现。国民经济的命脉不
能为外国资本所操纵，否则将因对外国资本依附而影响国家经济安全。国有企业负有在国民经济中发挥主导作用和控制力作用的重要职能，但
并不是说国有企业自身就能对国民经济起主导作用和发挥控制力，而是国家通过国有资本对国民经济进行主导和控制，经营国有企业只不过是
国家主导和控制国民经济的手段之一。
    有质量的控制，是指国家通过国有企业或国有资本对国民经济活动实施有效控制。如果这种控制是无效率的，即使国有企业数量再多，也
无法达到发挥主导作用之目的。 根据原国有资产管理局的统计， 截止1995年底，国有企业遍及零售商业等几乎所有工商领域；同时使得3 万
亿的国有净资产分布在29.1万户工商企业之中，平均每家企业所获得的能用于生产经营的国有资产数量仅有1000万元左右。这种国有资产分散
布局的现状，不仅严重地削弱了国有经济在重点领域的控制力，而且还降低了它的整体效益。因此，有效发挥国有经济控制力的关键，是使国
有企业成为能起决定作用的有一定质量的“经济中坚”。
    有影响的控制力，是指国有经济能对所在行业的非国有企业施加影响，并具有较好的营运效益和市场竞争力。这是一种国有对非国有的影
响力，是国有企业所在的关键领域对其它竞争性领域的示范力、影响力。在垄断性产业和竞争性产业中，它一般是通过国有资本控制相关行业
中的龙头企业或大型企业集团来实现的。
        3.坚持市场化取向
    对国有经济进行战略性调整，是社会主义市场经济体制的内在本质要求，因而必须顺应市场经济优胜劣汰的竞争规律。在市场经济条件下
，各种所有制结构、行业结构、企业组织结构和产品结构的变化，是市场竞争的自然结果，是企业或不同经济成份核心竞争力的体现，而不是
一种事前人为设定的结果。
    市场化取向的改革，决定了我们必须选择资源的市场配置方式，即在国有经济战略性调整中，发挥市场配置资源的基础性作用。市场经济
国家进行资源配置大多采用了市场手段，主要依靠市场力量，并辅之以政府干预。这些都值得我们借鉴。但是，我们必须看到，工业发达国家
的市场经济体制已比较成熟，体制外因素的干扰比较少，市场所进行的资源配置是当期的，很少有历史遗留问题和沉重包袱，况且，他们国有
经济的比重比我们小得多。而我们长期以来的调整基本上是在政府计划指导下进行，由政府决定资源的配置。我们现阶段所处的体制环境，决
定了当前的战略性调整工作，要比典型的计划经济体制和典型的市场经济体制下所进行的资源配置要复杂得多，困难得多。因此，当前尤其应
当强调发挥市场作用，尊重市场竞争规律，政府只对加强哪些领域、行业和部门的国有经济力量提出指导性意见，具体地哪个企业与哪个企业
重组、合并，企业内部股权结构比例如何安排，则由资本市场来配置，由企业股东大会来决定。要通过市场的力量把非国有经济吸引到国有经
济的调整与改组中来。
    国有经济战略调整与改组和产业结构调整与升级是连在一起的。长期以来，大量的重复建设，造成国有资产的浪费。现在按市场经济要求
，运用产业政策，则要防止“市场经济无市场”现象的出现。要依据技术创新、产业升级来安排国有经济的布局调整。产业政策的实施，主要
依靠非行政手段的运用，由有限的选择性干预转向功能性干预，包括需求预测、政策倾斜和利益导向等。
    坚持市场和效益原则，一定要抓住产权明晰这个关键点，以降低委托代理成本、减少交易费用。市场经济条件下，资源的使用效率与产权
的排他性是有密切联系的。如果产权明晰，产权的终极所有者就可以排他地使用其所有的资源并从中受益，关心自己的产权不受侵害，并依据
价格机制，使资源流向最有效的使用者。因此，按市场经济要求调整与改组国有经济，必须进一步改革国有资产管理体制，提高营运效率。要
调动社会各种力量，共担调整与重组的成本，尽可能地降低机会损失。
            二、国有经济战略调整的操作思路与途径
        1.战略性调整的思路：产权、机制、业务三位一体式的调整
    产权调整，是指运用市场经济的运行规则来实施国有经济的进与退。“进”是国有产权的进入；“退”是国有产权的退出，无论是“进”
还是“退”，都是国有产权的一种流动和重新配置。此次对国有经济实施战略性调整，必须吸取历次调整的经验教训，遵循市场经济的基本规
则，把产权调整作为国有经济战略性调整的核心和基础。如此，战略性调整这项工作才符合市场经济的客观规律，调整后的国有经济才会建立
起明晰的产权格局。
    机制调整，是指在国有经济的调整过程中重塑国有企业运行机制。清晰的产权只是国有经济有效运营的必要条件，而绝非充分条件。对此
，我们要有清醒的认识。在改革过程中，不难发现，许多国有独资企业甚至国有控股上市公司，产权明晰了，名称改变了，但其效率依然低下
，效益依然不高，为何如此？机制依旧！这充分说明，在对国有经济实施战略调整过程中，我们不能仅仅局限于对产权的调整，更重要的工作
也许是在明晰产权的基础上重塑国有经济的运行机制，否则，国有经济的战略性调整就可能搞成“翻牌”。
    业务调整，是指对国有企业的经营业务进行重组，这既包括国企经营方向和目标的重新定位，也包括国企经营内容（产品营运、资本营运
和品牌营运等）的变更，同时还包括国企研究水准、技术装备、产品结构和服务档次、管理水平的提高等等。有人可能认为，业务重组是属于
微观层次上的具体企业经营问题，不能将它与国有经济的战略性调整相提并论。然而，我们认为，中外无数事实说明，业务重组能够给一个企
业带来新的发展机遇，且适应市场和产业的发展变化，适时调整企业经营业务，是企业发展生生不息的动力源泉，许多频于绝境的企业就是通
过业务重组而获得新生。既然业务调整对企业经营和发展如此重要，又处在市场环境、产业结构、产品结构和技术结构发生剧烈变化的时期，
那么，我们为什么不能在战略层面上重视和对待它呢？鉴于此，我们认为，在国有经济战略调整中，不论是保留下来的国有企业，还是新建的
国有企业，都应该将业务调整作为其适应市场、增强竞争力的重要手段。
    总之，在国有经济战略调整中，产权调整是基础，机制重塑是关键，业务重组是保证，三者相互依赖，相互促进，互为一体。
        2.战略性调整的重点：中小国有企业退出
    有进有退，是国有经济战略性调整的实质内容。“退”与“进”中，孰轻孰重，笔者认为，在目前，“退”应是战略性调整的重点。
    国内外的经验证明，战线太长、摊子太大、布局太分散，是国有经济的致命弱点。发展中国家是如此，发达国家也是如此。第二次世界大
战以后，世界范围内掀起了一股国有化的浪潮，这是国有经济的一次全面进军。经过几十年的演进，从80年代初开始，一股非国有化的浪潮又
席卷全球，这是国有经济的一次全面退却。这一进一退，有着深刻的政治、经济原因。单从经济布局的角度来看，有限的国有资本无法支撑过
于庞大的国有经济“盘子”，则是国有经济退出的经济内涵。收缩战线，从一般性行业中退出，以加强基础产业及一些非国有资本不愿进入或
无力经营的领域，以及那些必须由政府控制的领域的国有经济力量，已成为世界范围内国有经济布局调整的一般规律。
    遵循“集中力量，有限目标，重点领域发展”这一全球性国有经济进退调整的一般规律，结合我国国有经济布局的现状，我们认为，大胆
地“退”，应成为现阶段我国国有经济战略调整的重点。因为只有“退”，才能够盘活存量，增强增量，才能够在重点领域、有限目标集中力
量，重点发展。“退”的结果必然是国有企业总数减少、国有企业规模迅速扩大。这样，国家既便于对国有经济的控制和管理，也有利于调整
产业结构，提高企业的规模经济水平，同时还便于国有企业经营机制的重塑和经营业务的重组，对内可增强国有企业的活力，对外可增强国有
企业的国际竞争力。所以说，“退”是为了更好地“进”，退一步海阔天空。
    在众多国有企业中，大型企业尤其是特大型国有企业是国有经济的核心力量，其在国民经济中的地位和作用不应也不能动摇。广大的中小
企业，由于其资产质量较差，竞争能力不强，国家也完全没有必要继续将其掌握在手中。因此，一般说来，中小型国有企业是国有资本退出的
重点。
        3.国有资本的退出方式：以清晰的增量来置换模糊的存量
    国有经济如何退出现有的经营领域，是一个难度很大的复杂问题。从产权的角度来分析，国有经济的退出，无非是国有产权与非国有产权
的置换。依据市场经济运行的基本规则，结合我国国有资本形成的历史和分布的现状，以清晰的增量来置换模糊的存量是国有资本退出的最佳
方式。所谓以清晰的增量来置换模糊的存量，是指以产权关系清晰的非国有资本，通过市场交换的方式来置换要退出的国有资本的位置。这里
所说的市场交换，可以有多种交换方式，既可以是产权交易市场上的产权交易，也可以是证券市场上的股权流通，同时也可以是被兼并和吸收
，还可以是对国有企业的股份制和股份合作制改造。
    对中小型国有企业来说，可选择的退出方式很多，如整体出售，实行股份合作制改造，对那些已不能为社会创造价值且不断消耗资源的中
小企业，应尽快通过破产、兼并方式退出等。
    对大型国有企业来说，在证券市场上通过股权回购来改变上市公司股本结构的做法给我们以启迪。如果将要退出的国有企业以存量发行的
方式改组为上市公司，既可以将原有的国有企业改造为规范化的股份制企业，又可为这些企业筹集所急需的资金，同时国有资本通过物质形态
和价值形态的转换平稳地实现有进有退的目标。我们认为，国有资本的这种进退方式既符合市场经济的运行规则，又不会引起社会的剧烈动荡
，成本小，收益大，值得借鉴和推广。
        4.战略性调整的配套措施
    国有经济的战略性调整重组是一项庞大的系统工程，它涉及改革与发展的方方面面，任何单项措施都不可能独建奇功。国有经济的产权置
换、机制重塑和业务重组，需要良好的政治、经济、法律环境和条件，需要一系列配套措施。在众多的配套措施中，如下几个方面尤为重要。
    其一，社会保障体系的建立。国有经济的战略性调整必然影响到国有职工现阶段的就业，下岗和待业难以避免。为此，必须加快社会保障
体系的改革与建设，建立完善的社会保险制度和社会保险基金的营运管理制度，使劳动力的流动与资本的流动相互适应。
    其二，完善非国有特别是非公有产权的法律条款，为非国有经济的发展创造一个公平、规范的经营和社会环境，促进私营和个体经济的发
展。个体、私营等非国有经济的发展，反过来将大大推进国有经济的战略性调整进程。
    其三，积极发展资本市场，二级证券市场应对国有企业开放，国有股流通应尽快提上议事日程；产权交易市场既要规范，更要发展。
    其四，改革现行的投资体制，使企业真正成为投资主体，要赋予银行对投资贷款的决策权；认真执行项目资本金制度，不搞无本企业。
    其五，建立和完善与投融资相关的中介服务体系。要大力发展信息、咨询、评估、会计、法律、审计、监理和招投标等中介服务机构，使
之成为承担法律责任的、为投融资活动各个环节提供优质服务的实体。
【责任编辑】此木
【校 对 者】此木
    
    
    
 
