【 文献号 】1-3177
【原文出处】江汉论坛
【原刊地名】武汉
【原刊期号】199507
【原刊页号】057-060
【分 类 号】F2
【分 类 名】农业经济
【 作  者 】柳新元
【复印期号】199508
【 标  题 】略论规范我国农业剩余劳动力的转移
【 正  文 】
        一、农业剩余劳动力转移的一般概说
    农业剩余劳动力主要是指种植业劳动力由于人口的过快增长，耕地面积的逐渐减少，特别是农业劳动生产率的提高而带来的劳力过剩和闲
置。真正意义上的农业剩余劳动力转移是特指农业剩余劳动力向种植业以外的一、二、三产业的流动和再就业。它既是社会生产力发展和社会
分工及专业化发展的必然结果，又是一个国家迈向工业化、城市化、市场化和现代化的客观要求，是所有发展中国家由二元的落后经济迈向城
乡一体化的现代经济的必由之路和重要动力。从世界各国的经验和我国的实践综合考察，农业剩余劳动力转移的战略任务的完成，不仅与农业
剩余劳动力自身的素质提高、观念更新、农业劳动生产率的提高、农村各类市场发育状况和农村各产业发展状况有关；而且受到诸如社会经济
结构的改组、资源和生产要素在城乡之间的合理配置程度、国家产业结构的合理调整和产业发展重点的选择、全国统一的劳动力市场的形成和
运作、就业平等竞争和新的就业机会的开拓、对人力资源的重视和开发利用程度、经济增长的速度和周期等因素的影响和制约；同时还要受到
与经济发展密切相关的城市化水平、人口和劳动力的地域分布状况、城乡人口比例的重组，就业政策和人口政策及城乡分割的户籍管理制度的
制约。总括起来，我国农业剩余劳动力的转移应该是以经济结构改组和经济增长为动力、以经济体制改革和社会变革为契机、与国家的工业化
、城市化、市场化和现代化特别是农村的城市化和农业现代化过程紧密联系在一起的一个跨世纪的系统工程和战略任务。因此，我们要从国家
现代化的战略高度来充分认识和把握农业剩余劳动力转移的必要性、紧迫性和艰巨性，并根据我国的实际情况制定正确的战略、政策和方针，
促进和引导农业剩余劳动力转移这一战略目标的顺利实施。
        二、我国目前农业剩余劳动力转移过程中存在的问题
    按照我国经济和社会现代化的客观要求，结合我国农业剩余劳动力存在特点及转移的现实情况，我认为我国目前农业剩余劳动力的转移至
少存在如下几个方面的不规范性或明显不足：
    １．出发点不规范，出现了“釜底抽薪”、忽视农业基础的错误倾向。农业剩余劳动力的转移首先要求保证农业的国民经济基础地位，保
证农业生产所必需的高素质的劳动力和高质量的资源供给，以保证农业劳动生产率的持续提高和农产品在数量和质量上的稳定充分的供给，使
转移具有坚实的基础和持续的推动力。历史经验已经反复证明，没有稳定的农业基础，不仅现存的农业剩余劳动力没法实现一定规模和速度的
转移，即使已经转移出去的农业剩余劳动力也会因为农业基础不稳所引发的经济波动和后劲乏力而出现“回流”现象。当前有三种情况可以说
明转移行为的出发点的偏颇：一是农业所需要的有一定文化素质和较好的体能素质的劳动力特别是农业技术人员流失严重，留下了老、弱、病
、残、妇来搞农业生产，这对农业现代化建设十分不利。二是转移后的资金收入主要不是回流到农业，用在增加农业资金投入上，而主要是用
在建房、建厂等非农业投资上，这对起点不高且资金需求很大的农业生产建设影响很大。三是没有把农业剩余劳动力的转移与农业向广度深度
开发、发展高产优质高效农业、农业生产的集约化和机械化联系起来和同时操作，即把转移与农业劳动生产率提高这一转移的基础和前提条件
割裂开来，这种做法是十分不明智的。这三种现象足以说明我国的农业剩余劳动力转移正在和有可能在更大程度上偏离转移的前提和基础。它
犹如釜底抽薪，不仅会逐步削弱农业的基础地位，而且会因此影响国民经济全面的持续快速健康发展，并最终影响转移的历史进程。
    ２．重视不够，缺乏必要的政策措施。应该看到，大量的农业剩余劳动力滞留在耕地上对农村经济社会的影响是广泛而深刻的，它不仅制
约了农业劳动生产率的提高，影响农业的自我积累和发展能力，而且造成宝贵的劳动力资源白白地浪费，并通过与农业相关产业的关联经济效
应，影响国民经济总体效益的提高。与此同时，大批农业剩余劳动力滞留农村，对农村社会的稳定、农民素质的提高和观念的进步、缩小城乡
差别、实现小康目标和国家城市化目标都有不同程度的消极影响。因此，我们要加强对转移的必要性的认识，切实把它放在推进我国现代化进
程的高度来把握，正确引导转移的全过程。然而，在实践当中我们的认识和措施还远远没有跟上来。这主要表现在：第一，没有把农业剩余劳
动力当作失业人口来正视。在认识上，我们只片面地看到农业剩余劳动力流入城市所带来的交通、住房、水电、治安状况的压力，没有同时看
到也没有认真正视大量的农业剩余劳动力滞留农村对农业现代化、增加农民收入、保持农村社会的稳定和提高农民素质的巨大阻碍作用。在实
践当中，政府只把精力放在解决城市失业问题上，对农村失业人口仍然采取漠视和冷处理的态度。第二，政府在消除农业剩余劳动力转移的政
策和体制障碍方面显得迟滞。政府在消除城乡体制和政策分割，消除城乡户籍壁垒、培育农业剩余劳动力就业市场等方面行动迟缓，启而不发
。这就在事实上造成了城乡就业双轨制和城乡就业机制的扭曲，使城乡就业起点和就业过程缺乏公平，严重阻碍了农业剩余劳动力转移的规模
和速度。第三，缺乏必要的政策措施和资金扶植。我国的农业剩余劳动力转移的陈债之多、数量之巨、难度之大是任何发展中国家没法比拟的
，因此政府在转移过程中的作用显得尤其重要。但目前政府在促进落后地区的开发和发展、大力发展小城市和乡村集镇，扶植各类劳动密集产
业，促进土地适当集中和集约化经营等促进农业剩余劳动力转移的有效措施方面缺乏政策配套和足够的资金投入，没有发挥应有的作用。总之
，我们在解决农业剩余劳动力的认识和实践上还没有摆脱“重城市、轻农村”的一边倒的旧框框，这实际上是忽视农民问题和农业的基础地位
的一个深层次的表现，是用计划经济旧观念、旧办法对待农村工作的延续。在市场经济新体制下，仍然把农业作为吸收剩余劳动力的“海绵”
和储存劳动力的“蓄水池”是行不通的。这样做不仅会使我们再一次丧失转移的宝贵时间和机遇，而且沉重的农业剩余劳动力包袱会阻碍农村
的市场化和现代化进程，从而最终阻碍国家的市场化和现代化进程。
    ３．自发性突出，秩序混乱。经过８０年代初实行家庭联产承包责任制的启动和８０年代中后期以乡镇企业为主要载体的一定规模的转移
，到９０年代民工大潮涌动的进一步推进，我国的农业剩余劳动力已转移了１亿多，取得了一定的成效。但由于尚未进入市场机制，也缺乏具
体的政策扶持和计划性指导，转移的过程从总体上看具有明显的自发性和盲目性。农业剩余劳动力的盲目流动，不仅影响了输出地区农村经济
的发展，而且给城市就业、交通、治安、住房等方面也带来了巨大的压力，尤其是造成了社会生产力在盲目流动中的巨大浪费。更为严重的是
，盲目流动造成了在农业剩余劳动力转移问题上政府目标和农民目标的偏差。一方面，政府的目标是为了保证农村经济和社会的稳定和发展，
改善农业生产水平，解决就业问题，促进城乡双向交流和城乡一体化，考虑的是长期目标；另一方面，农民的目标在于增加近期收入，改善生
活状况，外出挣钱致富等短期利益。这种政府目标与农民目标的偏差和冲突，将使我国在解决农业剩余劳动力问题上陷入窘境。
    ４．转移的渠道、地域单一狭小，分流层次低。从途径上看，仅把目标盯在乡镇企业和国内，视野不开阔。应该看到乡镇企业和城市各产
业对农业剩余劳动力的吸纳力在国民经济转轨变形期是十分有限的，倒是通过创办“出口创汇农业”、发展外向型乡镇企业、扩大国际劳务输
出还大有潜力可挖。尤其在我们这样一个占世界人口１／５的大国，要解决巨大的劳力剩余压力，不借助国际劳动力市场和国际经济协作是不
可想象的。从地域上看，主要集中在珠江三角洲、长江三角洲等沿海经济发达地区和一些中心城市，向资源丰富而劳动力短缺的西部地区转移
的少。从分流层次上看，体现为“三多三少”：季节性、临时性转移多，常年性的少；向农业内部转移的多，向非农产业转移的少；外出谋生
打工的多，就地转移的少。上述情况说明我国目前农业剩余劳动力转移不仅视野狭窄、地域分布不尽合理，而且分流层次低，具有明显的不稳
定性，这种状况还远远不能适应我国今后１０年内约２亿多农业剩余劳动力重新就业的巨大需要和国家工业化向纵深发展的客观要求。
    ５．转移的地区差异大，加剧了地区之间经济发展的不平衡。由于农业剩余劳动力转移受到各个地区经济基础条件、地缘优势、市场经济
和城市化发育程度、经济发展水平和比较收入差别的影响，各地的转移速度呈现出很大的差异性。近１０年来我国农业劳动力份额的快速下降
，主要是沿海及大中城市周围地区农业剩余劳动力快速转移的产物。而大多数经济落后的地区，由于各种因素的制约，转移的启动难、步子小
，农业剩余劳动力的份额并无实质性的下降。这样，沿海发达地区和中心城市的发展就会有更有利的条件和更多的机遇，这就进一步加剧发达
地区和落后地区之间、城乡之间富裕程度和发展水平的不平衡，带来一系列新的问题和矛盾。因此，加强政策协调，把农业剩余劳动力转移目
标与促进各地区、各民族共同繁荣发展的目标结合起来势在必行。
        三、规范农业剩余劳动力转移的几点原则性建议
    根据我国工业化、城市化的总体要求，结合我国目前农业剩余劳动力转移过程中出现的一些不良倾向，特提出规范我国农业剩余劳动力转
移的五点原则性建议：
    第一，切实保证农业的基础地位。农业是国民经济的基础，粮食是国民经济基础的基础，“无农不稳，无粮则乱”，这是我们在实践中总
结出来的宝贵经验。任何地区的农业剩余劳动力的转移都必须在保证粮食自足或基本自足、保证农业生产稳定增长所必需的人力和物力的基础
和前提下进行。超越农业劳动生产率水平的转移，不仅背离了转移的前提，影响农业和整个国民经济的稳定，而且会因为丧失了搞转移的后盾
而欲速不达。
    第二，贯彻“四结合、四为主”的方针，实现多渠道、多层次、全方位的转移。我国的农业剩余劳动力数量巨大，转移的制约因素多、要
求高、任务艰巨、单靠某一种渠道或方式，开一付药方是解决不了问题的。正确的办法是采取“四结合、四为主”的方针：即一、二、三产业
转移相结合，以第二、第三产业为主；集镇与城市相结合，以集镇和小城市为主要载体；常年性与季节性、专业经营与兼业经营相结合，以常
年性转移和专业经营为主要方式；就地转移与易地转移、国内转移与国际劳务输出相结合，以经济而有效的就地转移为主。同时，应抓住机遇
，努力实现转移资金来源的多元化，让社会群策群力，协同完成转移的战略任务。
    第三，转移与效益并重。一方面，我们必须把以劳力代替资本作为未来一段时期内（至少１０年）我国工业化技术路线的坚定不移的选择
，大力发展资本密集程度低而劳动密集程度高的中小型企业、乡镇企业和第三产业，大力发展各种类型和层次的外向型经济，以保证丰富的劳
动力资源得到充分利用和农业剩余劳动力转移的顺利实现。另一方面，我们也要讲求转移的经济效益，使转移符合我国经济现代化的客观规律
，有利于我国产业结构的优化、生产力布局的合理化和消除地区之间经济发展的不平衡，有利于体现国民经济发展所要求的效率优先的原则，
有利于加快市场经济的发展，并最终有利于加速我国经济和社会的全面进步。
    第四，实行计划性转移与市场调节相结合的机制。一方面要尽快消除转移体制和政策壁垒，建立全国统一的农业剩余劳动力市场，规范劳
动中介组织，利用市场机制调节农业剩余劳动力的供求关系，构建城乡剩余劳动力平等竞争的机制，促进农业剩余劳动力资源在全国范围的合
理配置和有效转移。与此同时，为了保证转移的健康、有序和高效率，应把农业剩余劳动力的转移纳入国家统一就业计划管理，对其转移进行
宏观指导和统筹安排。对农业剩余劳动力实施宏观调控的目标主要有：
    （１）避免转移的速度人为超前，忽视农业基础的错误倾向。
    （２）避免因过分强调就地转移和内部转移而带来的重复建设，浪费资源和原材料，工业布局不合理的倾向。
    （３）避免转移和城市化过程中可能带来的耕地大量减少，环境污染严重，生态平衡遭到破坏的严重后果。
    （４）避免转移过程中出现的大城市过于膨胀的倾向，使转移符合“控制大城市，大力发展中小城市，有计划地建设卫星城市，积极建设
县城、小城镇和乡村集镇”的城市化方针。
    （５）采取地区开发政策、扶贫政策、鼓励中小企业发展的政策、土地适当集中政策和农产品价格支持政策等直接或间接的政策措施推动
农业的现代化、农村的城市化和农业剩余劳动力转移的历史过程，并有效地抑制转移过程中容易出现的城乡差别、地区差别扩大的趋势。
    （６）为农业剩余劳动力的转移提供职业培训、信息指导和法律咨询等方面的服务，并对已转移出去的农业剩余劳动力进行跟踪管理服务
，切实保障农工的合法权益。
    第五，注意标本兼治。有鉴于转移任务的长期性和艰巨性，我们不仅首先要搞好农业剩余劳动力转移本身，即使其重新就业，而且要把转
移本身和一些治标措施有机结合起来，做到标本兼治。例如，严格控制农村人口的增长可以抑制农业剩余劳动力供给过旺的势头；利用职业技
术培训、发展农村教育事业，让一定比例的农村适龄人口服兵役等措施可以使农业剩余劳动力得到养蓄；改革农村的劳动制度，让农村中的老
人和妇女从大田经济中全部或部分地解放出来，让更多的青壮年劳动力回到大田经济中，可以缓解一部分转移的压力；加强农业基本建设的劳
力投入，不仅可以改善农业基础设施不足的现状，而且可以缓解我国农业劳动力总量上的压力，平衡农业劳动力的季节性剩余。我们只有把上
述治标措施与农业剩余劳动力本身的重新就业有机地结合起来，才能取得更好的效果。
                                （作者单位  武汉大学政治与行政学院）
                                                    责任编辑  钟建勤
    
    
    
 
