【 文献号 】1-5584
【原文出处】中国农村经济
【原刊地名】京
【原刊期号】199612
【原刊页号】49-52
【分 类 号】F61
【分 类 名】财政与税务
【 作  者 】李显刚/刘永辉/张秀忠
【复印期号】199701
【 标  题 】关于农业税费制度改革的思考
【 正  文 】
    农民负担过重是制约农村经济发展的一个重要因素，近年来已经成为影响我国改革、发展和稳定的一个重大经济和政治问题。江泽民总书
记在河南考察农业和农村工作时指出：“减轻还是加重农民负担，绝不是少拿还是多拿几个钱的问题，而是保护还是挫伤农民积极性的问题，
是促进还是阻碍农村生产力的问题，是增强还是丧失农民群众信任和拥护的问题”。尽管国家制定了许多减轻农民负担的政策，采取了一些监
管措施，在一定程度上遏制了农民负担日益加重的势头，但是由于没有从税费制度上调整国家、集体与农民的利益分配关系，没有系统的减轻
农民负担的机制，没有长效的行为规范，没有配套的保障体系，因而带有一定的局限性。为探索减轻农民负担的有效途径，我们对安徽省涡阳
县从１９９４年开始进行的农业税费征管办法进行了调查，我们认为：
            （一）农业税费制度改革势在必行
    目前，我国现行的农业税费制度还存在着缺陷，改革有其历史必然性。
    从农民承担税收方面分析。国家总的税收制度经历了三个发展阶段，即：建国到１９７８年计划经济体制的税收制度；１９７９年到１９
９３年有计划商品经济体制下的税收制度和１９９３年以后社会主义市场经济体制下的新税收制度，大体经历了由简到繁再到简的发展过程。
但是，我们现在沿用的农业税收制度，仍是１９５８年国家颁布实行的《农业税条例》，它作为国家税制的一部分，几十年一贯制，仍处在税
制发展的第一阶段，随着农村经济发展和市场经济体制的逐步建立，这种老的农业税收制度已不适应客观实际。以常产和税率作为基本计量标
准的做法客观上已脱离现在的农业生产状况；因计税方法不合理，反而影响了税负的公平性、合理性；在常产与税率不变的情况下，常常用提
高粮价计征农业税的做法也不是长久之计。
    从农民承担费用方面分析。国务院９２号令把农民承担费用和劳务纳入法制化管理轨道。但是，集体经济内部的提留统筹制度实际上是延
用了“三级所有，队为基础”的收益分配方法，出现了收支界定不清，产权不明；收支名目繁多，提留统筹的“母项”到“子项”达３０多种
；国家、集体和部门运用职权向农民收取费用的项目、种类更是不胜枚举，执行起来界限尺度亦难把握等问题。尤其是乡统筹费性质含糊，按
照国家规定，它是集体经济组织向所属单位和农户收取的、专门用于辖区内乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、乡村道路建设等民办
公助事业的款项。对此，我们认为它是在低税赋条件下，对乡镇建设运作中财力不足的一种补充。实际上，统筹费到乡镇实行的是统一管理、
统一使用，一部分项目与财政本身已不分“彼此”，互相“串档”屡见不鲜，名为集体资金，实为“二税”性质，造成税费之间界限不清，管
理混乱。
    况且，现行法律法规在涉及农民负担税费上的规定也不尽一致，常常“打架”，不从根本上改变这种状况，就会使基层顾及这个法规，满
足不了那个规定，顾及这个规定，却又离开实际太远，常常出现“顾此失彼”、“捉襟见肘”。
    综上所述，现行农业税费制度及其征收管理办法已不适应客观实际，问题聚合起来恰到好处地处理十分困难，非改不行；而且在现行体制
下“小打小敲、修修补补”也行不通。
    农业税费制度改革的出发点和落脚点不仅仅在于怎样从农民那里拿几个钱，也不仅仅为了减轻农民负担，而是如何进一步规范农民负担行
为，处理好国家、集体、农民三者之间国民收入分配关系，建立一个稳定的农民负担制度。其目标是规范国家的农业税制，规范农民负担提取
和使用方法，规范农村基层组织财务制度。
    涡阳等地通过改革创造的“税费大包干”的农民负担形式，顺乎市场经济潮流，可能成为解决目前农民负担问题的一个突破口，虽然目前
它还有不尽完善的地方，甚至可能出现“改革和引出来的问题，比改革已经解决的问题来得更加复杂”的情形，但它最大的特色是把千家万户
农民承担的税费合并征收，农民一道税费一次清，开辟了一条规范和减轻农民负担的道路。今后要做的是对这项改革加以完善、提高和规范，
使之更加符合国情，符合不同区域的实际，具有普遍施行的价值。
            （二）改革的基本思路
    我们认为，今后农业税费制度改革的基本指导思想是：从规范农民负担着眼，坚定改革决心；从简便易行出发，明确改革原则；从完善现
行制度入手，制定改革方案；从监控政府行为着力，确保改革成功。要坚持总量控制，一道税费，合并征收，分块管理；能达到简化手续，减
少环节，便于执行，便于监督。尤其要使农民这一承担税费的主体便于执行和监督，使他们明了哪些是合法负担，哪些是非法负担，哪些是应
尽义务，哪些是摊派，从而增强农民履行义务和自我保护的意识和能力。
    我们认为，农业税费制度改革要坚持的基本原则：一是不增加农民负担，只有这样，才能赢得广大农民群众的拥护，维护社会稳定；二是
促进农业生产，发展农村经济，增加农民收入，只有这样，才能调动广大农民群众的生产积极性，推动社会进步；三是不减少国家税收，只有
这样，才能维系政府管理与服务社会的功能；四是不改变社会制度，只有这样，才能推进有中国特色的社会主义建设事业，才有施行的价值；
五是不违背国家根本大法，只有这样，才能使改革试点经验在面上推广。
    我们对今后农业税费制度改革的总体设想是：根据统筹兼顾国家、集体、农民三者利益的要求，农民承担的农业税费一次交纳一次清，在
管理上实行“乡税村费制”。即乡级资金均为税，打破乡财政与乡统筹的界限，使统筹费中的办学、民兵训练等项与其合并，由财政部门管理
，其用途不变；“纯集体资金”均为费，由乡集体经济组织管理。依此来确定改革方向，划定税费界限，决定征管办法，制定保障机制。
            （三）改革的基本方法
    一是预算方法。农村产业应是包含农林牧渔副、工商运建服的大农业概念。随着调整农业生产结构，粮经比例、产业收入比例变化很大，
从事农业与非农业的人口也变动频繁，单纯以地以粮征收农业税的做法已不适应现行状况。农业税就是土地税、粮食税的观念要改变。因此，
测算农民承担税费应以农村产业作为依据，以上年人均纯收入为准，据此确定合理的农民承担税费总量（从事工商业的农户按国家规定交纳的
工商税等不计算此列）。通过对涡阳县三年来农业税费改革实施结果的分析，农民交纳税费总量占上年人均纯收入８％（这一总量符合有关理
论研究得出的农民负担上限８．１６％的界定）。把８％作为一个固定的负担额度，然后合理划分税费比例，我们认为税五费三比较适宜。
    二是收取方法。农村情况千差万别，有农区与城市郊区之分，有粮食产区与经济作物产区之分，有人多地少与人少地多之分，在农村土地
使用权３０年不变条件下还有承包与转包之分，等等。用什么方式，如何把农民承担的税费落实在千家万户是一个难点，也是改革的关键。应
当因地制宜，采取多种方式方法解决。考虑诸多因素，我们倾向于在收取方式上实行“货币税现制”，在落实方法上实行“分村核算制”。
    货币作为一般等价物，比征粮等其他兑现方式有更多的优越性。首先，“货币兑现制”解决了粮食兑现中的丰歉风险问题；其次，“货币
兑现制”解决了粮食结算中超定购部分定价难的问题；其三，“货币兑现制”解决了征粮制中产生第三块资金的问题。在国家还要掌握粮源，
还要保持定购政策的情况下，粮棉大县可采取征实为主，也可实行货币兑现，粮食定购另外完成，兑付给农民现金。
    收取总量以人均纯收入计算，那么如何准确、合理核定农民上年人均纯收入至关重要。较好的解决办法，是改以乡镇为单位核定人均纯收
入为以行政村为单位核定人均纯收入。因为乡镇范围较大，农民收入差距也大；而在一个行政村范围内，农户的资源情况、生产方式、产业结
构、技术水平、经营状况等大体相似也易摸清。
    三是减免方法。社灾减免是扶持贫困，化解矛盾，保障贫困户、受灾户基本生产和生活的经济手段，必须确定比例，落实到户。涡阳县农
业税减免一般控制在总量的７％以内，农民负担减免一般控制在１０％以下。综合两项减免比例，考虑到历年减免的“惯性”，我们以为正常
年景社灾减免应为税费总量的８％。受灾和大灾之年减免的幅度由县级财政部门会同农经部门按有关规定核定，并报县级人民政府批准。所有
减免对象须经村民会议评定，报乡级政府审核同意后，逐户加以落实。
    四是管理方法。总的原则是“国家税收归财政，集体资金入农经”，做到“汤是汤、水是水”，使税费各归其主，两种资金互不挤占。如
果把乡统筹费作为农业税附加，我们设想把它列入预算内农业税收入科目，使“要的孩子变亲生”。在村费管理方面，实行“所有权、使用权
在村，监控权在乡，审计权在县，理财权在民”。
            （四）配套改革问题
    从宏观上看，农业税费制度改革是一项复杂的社会系统工程，需要在国家财税体制、粮食购销体制、农村土地制度、乡村组织制度、机构
人事制度等方面进行配套改革，并取得实质性进展。因此，农业税费制度改革本身也不能操之过急，一轰而起，而应分类试点，逐步推开。目
前粮食购销体制实行政企两分开，实行两条线，这种“双轨制”的改革办法对于加强宏观调控、稳定粮食市场起到了一定作用，但仍然没有把
粮食最终推向市场，仍然通过定购从农民那里拿着一块“暗税”，仍然需要加快粮食购销制度的改革，从而大幅度减少定购数量，把“暗税”
去掉。在财税体制方面，由于农业税费制度改革实行农民只交一道税费，因此，必须切实推行收支两条线，坚持废除政府职能部门和执法部门
向农民收费以弥补经费不足的做法，按照政企、政事分开的原则，严格区分政府职责与非政府职责的界限，清除非财政支出项目，该财政负担
的一定要拨足，不该财政负担的一分也不能补，逐步取消所有面向农民的行政事业性收费。
    从微观上看，能否做到农民只交一道税费是改革的核心问题，要害是“县及县以上不开口子，县乡不挤占村级资金，村组不加码乱收费”
。必须作出相应规定，使之具有法律效力。同时，要大力监控政府行为，坚决遏制部门利益膨胀；坚持为民办事，既尽力而为，又量力而行，
正确处理经济快速发展与农民承受能力的关系；坚持考核干部，既看创造政绩，又看执行政策，正确处理政绩与执行政策的关系；坚持对待干
部，既真心爱护，又严格管理，正确处理处分与爱护的关系。建议国家尽快出台“加重农民负担处罚条例”，量化惩治界限，强化执法力度。
同时要走群众路线，借鉴各级成立工会、消费者协会、妇联会等社会群众团体的做法，其组织形式能否考虑建立以乡、村为单位，由农民代表
组成的“农民议事会”，一方面帮助政府做好工作，教育农民履行应尽义务，另一方面代表农民说话，开展民主理财，监督政府行为，维护自
身权利，从而提高农民组织化程度，增强农民自我保护意识和能力。
              （作者单位：中共涡阳县委员会；涡阳县农村经济经营管理局）
                                                （责任编辑：秦理）＊
    
    
    
 
