产业与环境
INDUSTRY AND ENVIRONMENT
1999年　第21卷　第1-2期　Vol.21 No.1-2 1999



排放削减活动和清洁发展机制：关键的未解决问题
Anilla Cherian
Warren Weaver Fellow,Global Environment Division,The Rockefeller Foundation,420 Fifth Avenue,New York,NY 10018,USA
摘要　《京都议定书》的清洁发展机制(CDM)使得工业化国家和过渡经济国家能使用经认证的，因CDM活动而自然形成的排放量削减来履行其限制和减少排放量的承诺的某一部分.本文侧重于关于在CDM范围内开展的排放削减活动的实施的未解决问题(例如，有歧义的语言，各种排放削减活动的实施手段上的不一致).发展中国家及其私有部门实体有必要考察这些重要问题.

引　言
　　《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)第3次缔约方会议(COP3)终于在1998年12月11日最初几个小时通过《京都议定书》.对工业化国家和过渡经济国家(《议定书》附录B缔约方/《公约》附录I缔约方)有约束力的量化排放限制和削减承诺(QELRCs)的《京都议定书》的通过，代表第1次缔约方会议上通过的《柏林授权》条款的执行方面的一个重要步骤1.
　　《议定书》中三种主要机制是：“第6条”项目(有人称之为“联合实施”，或JI)，“清洁发展机制”(CDM)，和“排放交易”(ET)2.把这三种机制联系在一起的共同主题是如下设想：《议定书》运行的最高效途径是使各缔约方和/或市场实体能购买或投资于排放削减机会，然后可以利用它们来抵销附录I缔约方的QELRCs.
　　本文主要侧重于CDM，即一种双目的机制.它有两个主要目标：1)帮助发展中国家“实现可持续发展和对《公约》最终目标做出贡献”，和2)使附录I缔约方能“利用”因CDM项目活动而自然增长的“经认证排放量削减”(CERs)来履行其“第3条”QELRCs的“一部分”3.本文重点说明发展中国家及其私有部门实体在京都会议后阶段需要侧重的、与在CDM范围内开展的排放量削减活动的实施有关的某些关键关注.这些关注分为两类：1)对CDM的总体实施有影响的关键未解决问题，和2)对CDM的有效性有特殊影响的、与在这三种机制范围内开展的排放量削减活动有关的关键差异.

CDM：未解决的问题
　　尽管被宣布为涉及发达国家和发展中国家以及私有部门和公有部门实施的、最激动人心的新交易机制之一，但还有关于CDM实施的若干未解决问题，其中包括词义不明确、资金安排和认证程序不清楚、体制形式含糊.

有歧义的语言
　　CDM的核心是第12.3条，它描述了发展中国家与发达国家之间交易的性质.这里，可以注意的是，赞成GHG(温室气体)补偿投资业务的总论点是假定削减碳排放量的成本在过渡经济国家中较低，在发展中国家中更廉价，因此，实现这些削减的成本对于经合组织国家达到有约束力的GHG削减来说会是一种不太昂贵的选择4.然而，虽然成本-有效的排放量削减的效益对附录I缔约方来说可以自然增长，但关于CDM项目的类型和对发展中国家来说会自然增长的确切效益还缺乏清晰度.第12.3(a)条中关于发展中国家“将受益于那些导致经认证的排放量削减的项目活动”的含糊论断使这一条整个变得无法证实.第12.3(b)条也是含糊的，只是说附录I缔约方可以使用CDM项目活动所产生的CERs来抵销其QELRCs的“一部分”.第12.3条没有规定附录I缔约方是否可以用某一固定量或一组不同量的CERs来满足其QELRCs.第12条也留下若干未解答的问题：CDM项目活动到底如何得到资助?什么东西能保证导致CERs的项目活动将有益于发展中国家的可持续发展?可以采用哪些方法论工具来证实排放量削减是比经认证的项目活动不存在时会产生的任何削减量多出来的?

资助安排
　　除第12.2和12.3条中模棱两可的用词外，关于CDM项目资金安排也缺乏清晰度.第12.5条只是说，CDM“必要时将帮助安排经认证项目活动的资助”.还不清楚的是，是否要建立一种新基金，是否要撬动现有资金来源，或者是否只对某些项目活动匹配潜在资助者.第12.8条没有明确规定，那些对气候变化的有害效应最脆弱的发展中国家缔约方，到底能用“经认证的项目活动的经费收入中”的多大“份额”来覆盖行政管理费和帮助覆盖适应费用.事实上，还不十分清楚的是，将如何同时使用CERs来抵销附录I缔约方的QELRCs和在开放市场交易中如何使CERs货币化.

私有部门的专门作用
　　对于发展中国家的私有部门实体，CDM的最令人感兴趣的要素是在第12.9条中明确承认“私有和/或公有实体”可以获得CERs.如果公有和/或私有部门实体获得的CERs可以用来抵销附录I缔约的QELRCs，则附录I缔约方或者需要从持有该CERs的实体购买这些CERs或者自己直接获得CERs.在此，《议定书》没有明确规定其中任意一种交易可以采取的体制形式.需要回答的重要问题是，发展中国家的工业企业和私有部门是否可以平等地参与碳补偿投资市场，或者开放市场交易是否会主要有利于发达国家的工业企业和集团.
　　显然，如果CER投资业务要在全球GHG排放市场范畴出现，则它可能发生显著量的资本.问题是发展中国家的市场基础设施是否允许发展中国家企业从这种业务中获益.在描述其在碳补尝投资业务方面的作用时，世界银行认为，GHG补偿的潜在效益包括“进入发展中国家和过渡经济国家的资源租赁流，经合组织国家的费用节省，绿色技术的传播和转让”，以及环境条件的改善5.该银行指出，资源租赁流会被分享的期望是以经合组织国家中昂贵的
本文中使用的首字母缩略词
AIJ联合实施活动
CDM清洁发展机制
CERs经认证的排放量削减
COP缔约方会议
ERUs排放量削减单位
ET排放量交易
GHG温室气体
IEA国际能源机构
IPCC政府间气候变化专家委员会
JI联合实施
LUCF土地利用变化与林业
OECD经济合作与发展组织
UNFCCC联合国气候变化框架公约
QELRCs有法律约束力的量化排放限制与削减承诺
国内削减方案与非经合组织国家中较低廉的削减费用之间的费用差异为基础的6.虽然这可能是一种似乎有理的经济期望，但第12条中使用的语言不能保证发展中国家以附录I缔约方所承担的潜在削减项目与非附录I缔约方所承担的项目之间差异的费用得到一份.
　　发展中国家的私有部门实体需要确保与CDM项目活动有关的基准和形式确实有益于国家可持续发展目标，同时也要确保CDM项目所产生的货币化收益份额中有一个“足够”部分来覆盖适应费用.

排放量削减活动：各机制之间的不一致
　　尽管排放量削减活动是所有三种机制(即JI、CDM和ET)的一个重要组成部分，但在这三种机制之间存在着许多与这样一些活动的实施方式相联系的不一致.这些不一致大部分起因于第6条、第12条和第17条的制定，其中对于类似的活动使用了不同术语，且其中对与排放量削减活动的实施有关的基准的说明并非始终如一.有必要详细阐述这些机制之间的差异对CDM的实施有影响的三大领域，即活动的覆盖范围、制约排放量削减项目的基准/形式、和不同机制的起始日期.

覆盖范围
　　始终如一地表述这三种机制中与排放量削减活动有关的基准的问题是一个重大问题.这是一个特别艰巨的任务，因为每一种机制均被定义为适用于一群特定的国家，且排放量削减活动的覆盖范围是每一群各异的.按照《议定书》中的定义，只有附录I缔约方才能参与“第6条”项目和排放量交易(ET)，而附录I缔约方和非附录I缔约方都可以参与CDM.与这些机制之下覆盖的排放量削减活动有关的基准不应当视为彼此区别和孤立的，这仅仅是因为每一种机制之下缔约方和活动的覆盖范围各不相同.此外，该《议定书》允许附录I缔约方使用因在CDM范围内开展活动而自然增长的CERs来满足其QELRCs的“一部分”；这些缔约方可以按照第6条规定获得“补充”其国内行动的排放量削减单位来满足其QELRCs.因此，至关重要的是，用一致的术语提出与在CDM和第6条中开展的排放量削减活动有关的基准.
　　虽然这些机制的非普遍性可能是显而易见的，但在它们内部要开展的活动的范围要么没有说明要么含糊不清.例如，第6.1条允许附录I缔约方……向其它任何一个这样的缔约方转让或从该缔约方获得任何经济部门中旨在削减人为源排放或提高人为温室气体汇去除率的项目所产生的排放量削减单位……7.
　　另一方面，第12.3(a)条只使用“导致经认证的排放量削减的项目活动”这一术语，并留下了这样一个问题：汇基项目是要包括还是要排除.同时，第17条规定，附录I缔约方“可以参与以履行其在第3条之下的承诺为目的的排放量交易”8，而且无论对汇还是对源基活动，都没有做任何具体说明.很可能，对反命题不做任何具体说明，也许表明两种类型的活动都被覆盖.
　　项目活动的覆盖范围，当运用于CDM之下的汇基项目的角色时，是一个特别棘手的课题.大体上，此类项目的确切角色，及其在CDM之下实施要使用的基准，因与潜在受援国进行精确汇清查相联系的公认技术难度而复杂化.尽管UNFCCC第1条明确定义汇为“任何一种能从大气中去除温室气体、气溶胶或温室气体前体的过程、活动或机制”，并明确区分汇与源，与实施汇基排放量削减项目相联系的技术难度和与精确估算要纳入国家GHG总览的GHG汇相联系的技术难度.
　　在柏林受权特别小组第8次会议上，联合国气候变化框架公约秘书处向各缔约方提供了一份与GHG汇有关的问题的问卷调查单.答卷的汇总说明“与汇问题相联系的术语学可能正在引起混淆”，并指出“术语学使用的准确性在汇的继续讨论中将是非常重要的”9.该文件也指出，“汇”这一术语”有时是与土地利用变化与林业(LUCF)类别的去除同义地使用的“——尽管按照IPCC的定义，LUCF类别本身既有排放也有汇.突出说明对术语学使用方面准确性的需要的该文件还指出，“总排放量”这一术语有时只用来反映能源、运输、工业、农业和废物类别的排放，而不包括LUCF类别的排放，尽管为精确起见也需要将其包括在内10.
　　对于“汇”这一术语的准确使用以及CDM中汇基项目的角色，仍未取得一致.因此，各缔约方已经请求IPCC编写一份关于汇的角色的特别报告(这是由于它们在今后CDM谈判中的重要性)，而且一些缔约方已经请求额外的时间来考虑汇基CDM项目的问题.最近由联合国环境署、国际能源机构和经合组织等国际机构发起的一系列关于CDM的研讨会和会议，意在使汇问题清楚明白地显示出来.

　　术语学、认证和金融化方面的不一致
　　术语学、认证和金融程序方面的差异，和机制起始日期方面的差异，也需要予以突出说明.关于术语学，第6条使用了“排放削减单位”(ERUs)这一术语，第12条使用了“经认证的排放量削减”(CERs)这一术语，而第17条既没有提ERUs也没有提CERs.需要解决的具体问题是：1)ERUs与CERs之间的方法论差异是什么?和2)这两个不同术语对在同一种基本GHG/碳排放市场或交易制度中运行的两种不同机制的实施的影响是什么?此外，第6条和第17条都提到项目基机制，而在第17条中没有提到ET的具体形式.因此，第6条和CDM项目都需要可据以估计排放量削减项目活动的明确指导准则与项目底线基准.与第6条和CDM项目不同，ET制度在方法论上可以认为是一种以清查为基础的机制.尽管第6条和CDM项目可以被认为在方法论上不同于ET，但必须把这些活动定位于某种全球排放量削减市场的范畴内，才能使在这两种机制范围内开展的排放量削减活动变得高效率和成本有效.
　　界定可以用来在CDM之下产生CERs单位的过程和形式，对于潜在的项目接受国和参与工业企业来说，是一个紧急优先事项.然而，在CDM之下产生的CERs，无论在概念上还是就市场而言，都无法在孤立于在第6条或ET制度下所产生的ERUs的情况下加以界定.更重要的是，由于碳排放信用的潜在买主——经合组织国家(附录I缔约方)——是相同的，因而“第6条”排放量削减项目的市场机会是与CDM之下潜在排放量削减活动的市场机会相互竞争的.在这种情况下，《议定书》会为碳排放信用的潜在买主提供一种双赢局面，但也会使两种不同机制中碳排放量削减信用的潜在卖主相互竞争.
　　关于项目认证程序，也存在着严重不一致.例如，第6条和第17条没有明确要求认证，而第12条则有此要求.与对第6条项目和CDM项目缺乏统一认证程序相联系的关键问题是，它复杂化了通过未认证的第6条项目与经认证的CDM项目的比较进行的对附录I缔约方的QELRCs的多大部分已经得到满足的估计.为了以一种明确和透明的方式监测附录I缔约方的QELRCs，谈判者需要确保第6条项目与CDM项目的认证程序是一致的.
　　另一个亟待解决的相关问题是透明和可证实的CDM项目认证程序的制定.从技术观点来看，CERs的金融化(储蓄以供后来使用)问题因如下事实而复杂化：CDM之下排放量削减的认证比第6条之下的认证困难得多，因为非附录I缔约方尚未在《议定书》之下做出正式承诺，因而还没有可用来明确地量度和/或交易排放量削减的国家排放量底线或情景.在这一方面，在可以在CDM范围内把经认证的排放量削减存入银行之前，需要明确的排放量削减的信用或认证基准.
　　关于CERs的金融化，也存在着某种模棱两可.在《议定书》中，没有明确提到允许附录I缔约方把在ET或第6条之下实现的排放量削减“存入银行”，并在第一承诺期期间利用这些削减量来抵销其QELRCs.然而，在第12.10条中对此事有明确的提法，即，从2000年起直至第一承诺期开始这一时期内得到的、经认证的排放量削减，可以用来帮助实现第一承诺期履约11.
　　CERs金融化问题第一QAELRC承诺期与在CDM之下允许的金融化期开始之间的差异而进一步复杂化.《议定书》中提到的第一QELRC承诺期是2008-2012年.《议定书》中还不清楚的是2008年以前开展的排放量削减活动的确切状态.这里引起的关注是，在第一承诺期开始前廉价购买并存入银行的CERs会导致附录I缔约方采取有限的国内行动来满足其QELRCs.尽管第12.3条指出附录I缔约方只能使用经认证的排放量削减来满足其QELRCs的“一部分”，但第12.10条没有包括对限制附录I缔约方在2000-2008年期间实现的经认证排放量削减的金融化实际数量或百分率.
　　无论2008年以前在CDM范围内实现的经认证排放量削减是否可以用来满足附录I缔约方在2008-2012年承诺期内要实现的QELRCs的一个显著部分，这个问题都需要加以解决.值得注意的是，非附录I缔约方已经指出，联合实施活动(AIJ)项目不能成为与这些机制相联系的排放量削减活动的一部分，而且，缔约方会议应当在不迟于2000年做出一项关于AIJ试验期的结论性决定12.潜在项目接受国的工业企业，在权衡参与AIJ项目与CDM项目的效益时，要牢记这项决定.

　　项目活动起始日期的差异
　　第6条和CDM项目以及ET制度的起始日期问题也需要加以解决.第6条没有提到附录I缔约方为了满足其QELRCs而可以参与项目的实际起始日期，而第12.10条专门规定2000年-2008年之间得到的CERs可以用来帮助达到第一承诺期中的履约.同第6条一样，第17条(ET)也没有提到实际起始日期.为了确保在估计通过第56条活动或CDM活动达到附录I缔约方的QELRCs的那些部分时的一致性和清晰度，重要的是要为项目确定一个明确日期.此外，在确定如果运用第3.10条和第3.11条方面起始日期问题是至关重要的，它们提到了与第6条和第17条规定相一致的ERUs的获取与转让.为了避免混淆，考虑所有三种灵活性机制的明确起始日期可能是有用的.
　　显然，布宜诺斯的下一次缔约会议期间和之后还有一大批问题需要加以解决.为了使CDM能作为一种双重目的机制真正起作用，保证发展中国家的可持续发展目标和确保附录I缔约方的QELRCs的可证实性的指导准则必须到位.此外，GHG补偿投资业务必须确保发展中国家及其私有部门实体的平等参与.

　　本文中表达的观点是本作者的观点，不反映洛克菲勒基金会的看法.

注释
1.UNEP/IUC,Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change,June 1998.pp.5-6.《京都议定书》第3条第1款说，《联合国气候变化框架公约》的附录I缔约方(也列为《议定书》附录B缔约方)应当单独地或联合地在2008-2012年承诺期内使其温室气体(GHG)排放总量削减1990年水平以下的至少5%.该《议定书》必须有该《公约》的至少55个缔约方批准，包括那些占1990年二氧化碳排放总量55%的附录I缔约方.
2.这一条没有讨论“泡沫”方案(第4条)，即允许任何两个或多个附录I缔约方先达成一项协议，然后开始第一履约期，并使之能共同负责达到其组合的QELRCs.
3.UNEP/IUC，Article 12,paragraphs 2 and 3(b),p.16.
4.World Bank,The Carbon Offset Investment Business and the Role of the World Bank Group,Washington D.C., July 1997,P.2.
5.World Band,July 1997,P.2.这里可以指出的是，为了充分得益于与工业和能源有关的绿色技术的转让，CDM项目需要成为源基项目而不是汇基项目.
6.World Bank,July 1997.p.4.
7.UNEP/IUC.Article 6.1.p.10.
8.UNEP/IUC.Article 17,p.21.
9.UN Doc.,Compilation of Responses from Parties on issues related to sinks,FCCC/AGBM/1997/INF.2，29 November 1997,pp.2-3
10.UN Doc.FCCC/ABGM/1997/INF.2.p.3.
11.UNEP/IUC.Article 12.10.p.17.
12.UN Doc,. Preparatory Work Needed for the Fourth Session of the Conference of the Parties:Submission by Parties,FCCC/SB/1998/MISC.1/Add.5.p.7.
