【 文献号 】1-2535
【原文出处】农业经济问题
【原刊地名】京
【原刊期号】199802
【原刊页号】60～63
【分 类 号】F2
【分 类 名】农业经济
【复印期号】199804
【 标  题 】小农经济条件下的日本粮食供给战略与农业政策
【 作  者 】胡柏
【作者简介】日本九州大学
【 正  文 】
    战后日本的粮食生产可以由两个似乎相互矛盾的变化过程予以概括。从生产总量上看，粮食生产经历了一个由扩大（六十年代以前）到缩
小（六十年代以后）的过程，即所谓衰退过程。而从经济结构上看，粮食生产的社会化服务体系和农户的生产技术已基本实现了在高水平上的
稳定，且“小规模所有、小规模经营”的所谓小农生产方式正逐渐为“小规模所有、大规模经营”的经营方式所取代。我们可以把此过程称为
技术结构的革新过程。这种衰退与革新同时并存地变化过程中，既有来自农业外部环境要素的影响，也包含着政策调节的结果。
            一、日本粮食供求关系的基本特征及宏观经济环境
    日本农村经济结构的变化主要发生在60年代，尤其是1961年农业基本法制定以后。因此，本文的考察将主要限于1960年以后。从总体上看
， 随着经济的发展， 日本的粮食自给率大幅下降了。 以谷物为例，1960年谷物自给率高达83％，而1995年仅为30％，下降了53个百分点。禽
蛋以外的副食类也基本上表现出同样趋势：肉食类自给率由93％下降到约57％，牛奶及乳制品类由89％下降到72％。这些数据表明，不借助于
粮食进口，日本将不能维持现在的食物消费水平。
    食物自给率的下降体现了60年代后日本粮食供求关系中最显著的特征。造成食物自给率下降的因素很多，归纳起来主要有：（1 ）巨额的
贸易入超而引起的来自国外的市场开放压力；（2 ）由生活水平改善而派生的食物消费结构的变化；（3）由于生产效率及资源（农地、 劳力
）不足等原因导致的国内生产不足等。这些原因不仅反映了开放经济中农工平衡发展的困难性，也反映了在汪洋大海般的小农经济结构下农业
自立发展的困难性。然而，只要细心地观察就会发现，食物自给率的下降趋势并不能全面反映日本粮食的供求特征。首先，除了某些灾害年份
外，作为基本口粮的大米始终保持着自给有余。其次，就副食品而言，肉类、乳制品类的进口主要填补了由于生活水平改善而派生的对蛋白性
食物的不断增长的需要，因而并没有导致国内生产的萎缩。事实上，牛肉、牛奶、禽蛋的生产直到近年都保持着增长势头。这种状况表明，除
了像小麦等生产效率较低的作物之外，粮食进口主要是为了满足养殖业，尤其是畜禽养殖业发展对饲料的需要。
    综合上述基本事实，我们可以把日本的粮食战略归纳为“基本口粮自给＋进口代替”，即在极力保持基本口粮（大米）自给的同时，进口
国内生产效率较低的粮食品种（主要是饲料）以发展国内畜禽养殖业。从本质上看，后者与日本战后所采取的工业发展战略是基本相似的。
    一般认为，日本的大米能够保持完全自给主要是因为政府采取了强固的国境保护政策和高米价政策，即前者从国家权力的角度上，后者从
经济政策及经济制度上具体地为“基本口粮自给”的贯彻实施提供了保证。前者无疑是正确的。如果没有国境保护措施的话，日本的大米供给
至少是不能保持目前这样高的自给率的。
            二、水稻生产部门的技术进步与稻作农户的两极分化
    稻谷生产能够保持自给有余除了强固的国境保护措施之外，还有其不可忽视的内在要素，即与稻农不肯轻易放弃水稻耕作有着密切关系。
稻作农户之所以不肯轻易放弃水稻耕作，并不是因为某些农村社会学者所说的亚洲农民对祖先传来的稻田有着特殊感情所致，而是有其特定的
物资条件或生产力基础。虽然稻谷生产的单位面积纯收入及资本生产率较低，但其劳动生产率却高于一般大田作物。这不仅在很大程度上说明
了为什么稻农不轻易放弃水稻耕作，也反映了60年代以来日本农业生产力变化及稻作部门技术开发的基本特征。由于稻谷生产过剩，日本的水
稻技术开发研究早在70年代初期就已逐渐放弃了单纯追求单产的方向，而把开展研究的重点放到提高大米品质（口感、味道、光泽等），以及
推行劳动节约型技术方面了，即通过节约劳动投入来提高劳动生产率。从1960—1995年的35年间，日本的水稻单产由每公顷3.71吨提高到5.01
吨，约净增35％，与此相比，中国同期的单产水平约增长了1.8倍。 但由于日本同期的单位面积用工量由每公顷1729小时下降到380 小时（减
少78％），使劳动生产率提高了5倍以上，与中国不相上下。 这种以提高劳动生产率为主、劳动生产率与土地生产率同时追求的技术开发方式
把稻农从繁重的体力劳动中解放出来，使水稻作业成为一种老弱妇幼劳动力均可从事的轻体力劳动。这构成了一般农民不肯轻易放弃水稻耕作
的重要原因。
    水稻作业用工量能够在短短的35年间减少近80％，主要应归功于水稻部门农业机械化技术的进步，以及以农协（日本的农村合作组织）为
主体的农业社会化服务体系的形成。日本稻作机械的普及约在80年代末就已完成了。而生产前期（育秧）及后期作业（储藏、保管、加工等）
则主要依托于农协的技术设施，每一农协设施的覆盖面约为1500农户（1995年），即平均每一行政乡村有1座以上的农机服务站、育秧设施、碾
米设施、稻谷储藏与保管设施等。这种“点”“面”结合的技术进步方式不仅大大提高了水稻经营的劳动生产率，而且为小规模稻农的安定经
营提供了物资技术基础。
    水稻部门的技术革新过程一方面表现为劳动生产率的迅速提高，另一方面则表现为农业经营的组织革新，即由“小规模所有、小规模经营
”向“小规模所有、大规模经营”的转变。后者无疑是农户两极分化即小规模零星农户的离农与大规模经营的成长的产物。
    一般说来，在人多地少的亚洲国家尤其是人口规模1 亿以上的大国中要实现上述技术进步及组织革新过程并非容易。事实上，随着经济的
发展，一些亚洲国家或地区的农户经营规模由于耕地减少、人口过剩以及农地的均分继承传统等经济、社会原因不是扩大而呈逐渐缩小的趋势
。这种状况直接影响到农业生产力的长期发展并构成粮食供给不稳的一大因素。日本稻作乃至整个农业能够逐渐从“小规模所有、小规模经营
”转向“小规模所有、大规模经营”，主要取决于农村劳动市场的形成（农外因素）和农业技术进步（农业内部因素）这两个条件。经济的高
度发展，工业的地方分散，以及以服务性行业为主的地方产业的勃兴为农村劳动市场的形成，由此为农户的农外就业（兼业）创造了条件。最
新农业普查资料（1995年）表明，以兼业收入为主的兼业农户已占稻作农户总数的68％，而稻作专业农仅占14％。因此，一般说来，农民不是
靠稻作收入而是靠兼业收入来维持家计，但这种状况因规模层次而异。农林水产省对专业稻作农户的调查资料表明，在经营规模1 公顷以下稻
作农户的家庭总收入中，水稻收入所占的比率不足5％；而在经营规模3公顷以上稻农的家计中该比率则超过50％；在5 公顷以上稻农的家计中
高达70％。一般稻农不是靠稻作收入而是靠兼业收入来维持家计，就为稻作经营的组织革新提供了经济条件。而这种状况在不同的规模层次上
表现出的差异又构成了农户两极分化的条件。这些条件正是其他亚洲国家或地区所缺乏的。
    以提高劳动生产率为目的的农业机械化技术的进步从农业内部方面促进了稻农的两极分化，以及由此而唤起的农业经营的组织革新过程。
农业剩余劳动力的农外转移为农业机械的普及提供了经济条件，填补了由于劳动力的农外转移而造成的生产力空缺。而农业机械的导入则又迅
速地扩大了经营规模层次间的生产率差异，从客观上加速了农户的两极分化及农业劳动力的农外转移过程。日本的农业机械开发是以分散零星
的小农经营为前提而推进的，因而从最初阶段就遵循了以小为主，小中大并举，适合平地、丘陵、山区等多种地形条件需要的方针。
            三、农业政策的作用
    日本自1955年加入关税贸易总协定以来，一直面临着来自国外的农产品市场开放之压力。从结果看，日本政府确实逐渐地开放了部分农产
品市场，导致了国内食物综合自给率的下降。这一结果使日本政府不断受到农业团体、部分农业经济学者以及所有在野党的指责与非难。
    在人多地少的亚洲，如何选择粮食供求战略不仅仅是一个粮食问题，而涉及到长远的生存环境问题。一个大国固然不能把粮食供给主要依
存于他国，但如果不顾国际粮食市场供求关系的变化及国内资源局限性而固执于完全自给，不仅会蒙受巨大的机会损失，而且会导致国内农业
资源的疲惫乃至衰竭，从根本上削弱国内农业的长期供给力。日本政府在面临巨额的贸易入超这一非常困难的经济条件下，巧妙地利用各种国
际关系和国内舆论来缓冲国际压力，从人口、资源、环境等多种平衡关系中选择了适合本国的粮食供求平衡战略。既以丰富的食物供给满足了
国民不断增长的食物需要，又同时保护了本国农民的利益，并通过推行技术进步政策有力地强化了粮食供给的生产力基础。如前所述，60年代
以后粮食自给率下降不是日本政府盲目地放松了抓农业、抓粮食而带来的结果，而是根据国内资源、经济条件及农业内部均衡发展之需要有计
划地推行了“基本口粮自给＋进口代替”这一粮食战略的结果。这种粮食战略虽然在形式上导致了食物综合自给率的下降，而实质上却保证了
基本口粮大米的自给有余，促进了国内畜禽养殖业的自立发展和生态环境的改善。
    农业政策在平衡粮食供求关系及保证基本粮食的国内供给力方面所发挥的作用是巨大的。1961年农业基本法制定以来，日本政府从“确保
粮食供给”这一基本立场出发，从国境保护、价格政策、生产流通等方面制定了庞大而具体的政策体系，从法律制度、政策措施以及组织体制
上保证各项政策得到贯彻执行。《粮食管理法》（1942年制定）和《粮食法》（1995年制定，也称新粮食法）从法律形式上对供需调整（生产
、收购制度、储备、进出口等）、流通组织及渠道、价格形成方式等基本条款作了明确的规定，这些规定在政策运用过程中被具体化为各项政
策条例及实施细则由各级政府加以监督实施。例如，“粮食管理法”规定粮食的进出口业务必须由政府统一管理，这一规定在政策上就体现为
大米、小麦等基本口粮被规定为“国家贸易品目”。1993年，日本政府为了避免大米的关税化，在关贸总协定、多国间贸易交涉中接受了农业
调整案中关于大米最低义务进口量的承诺，即从1995年起开始履行进口大米的义务，初年度进口量为40万吨，随后按0.8％的年率逐年增加下去
。为了尽量减少这种部分市场开放对国内稻谷生产的影响，日本政府以“国家贸易品目”为政策依据从以下三个方面在组织制度上采取了强有
力的措施。第一，设立“特别储备制度”，即把进口米储备起来，或用于国际援助，或在储备一定期间后作为饲料处理，或在灾害年度放出以
调节供给不足。其目的是尽量把进口米排除在国内口粮市场之外以保护本国农民利益。第二，设立“特别储备准备金”，对由内外米价差产生
的利益进行再分配。日本的米价比大米出口国高出约3— 10倍，在“特别储备制度”之下每年由进口大米产生的差价利益将达到几百亿至上千
亿日元。政府把这部分钱用来充当储备进口米的财源（进口米储藏管理费），从而达到由进口米养进口米之目的。第三，进口米作为口粮销售
时，必须与国产米混合起来，以国内价格为依据制订混合价格出售。其目的在于排除高质量进口米在国内市场上的存在感。因此，虽然在形式
上开放了大米市场，但政府通过巧妙而严密的“法律—政策—制度—措施”体系牢牢地掌握了对大米进口企业、进口方式、流通销售渠道、销
售价格、价差利益分配等几乎所有方面的审查、批准、监督权，以确保国内供求关系及价格的稳定。
    注重生产流通基础设施的建设构成了日本农业政策的一个基本特点。大米的自给有余能够做到不是单靠提高米价而是靠技术进步而实现，
农业经营能够逐步由“小规模所有、小规模经营”向“小规模所有、大规模经营”方面转变就充分地体现了农业政策的成就。为了促进农业基
础设施的改善，日本政府积极地推行了以促进农田基本建设和加强农协设施建设为中心的所谓“结构改善”政策。前者的目的在于促进农地的
租赁经营为大规模经营农户的形成创造条件，其内容包括土地平整及小农田改造（促进农业机械化），修建封闭式灌排水渠及铺设灌水管道（
提高水资源利用效率），以及水田多用化改造（提高稻田的综合生产率）等。后者的目的则在于改善农户经营的产前产后环境，从物质技术基
础上克服个体小农的局限性。这些政策在实施过程中采取了农民自愿、当地（乡村政府、农协）申请、中央政府批准、行政监督验收的方式，
确保投一份资见一份效。基本政策手段则为财政投资与贷款。80年代以前农田基本建设的资金来源大约是中央政府50％，地方政府20％，农户
负担约30％。进入90年代以后，农户负担的比例已下降到10％左右。政府对农协设施（如低恒温仓库、综合加工设施、低温运输设备、农产品
分类包装设施、农业信息网络等）建设的资金补助比率约为30％—40％。由于这些政策的贯彻实施，形状齐整、单产稳定的农田已超过50％（
1993年数据），农协设施的储藏、运输、保鲜能力已完全能够满足国内生产与消费的需要。
    在以小农经济为主体的农业结构之下，农户的个体经济力比较薄弱，农业的发展在很大程度上依赖于政策诱导与支持。这固然反映了在小
农经济条件下解决农业及粮食问题的困难性，但也同时表明农业政策是大有可为的。当然，要从根本上长期地解决粮食问题，仅有正确的粮食
战略和协调的政策体系是不够的，还必须要有保证这些政策得以完全实施的政策手段和组织体制，即组织制度保证。因此，政府的各种政策是
否成为推动各级行政机构日常工作的依据，各项农业预算项目是否达到了预期效果，各种投资、贷款项目是否真正以资本形式转化为与投资规
模相宜的现实生产力等就成为检验这些政策手段和组织体制效率性的指标。
【责任编辑】李玉勤
    
    
    
 
