【 文献号 】1-2795
【原文出处】经济学家
【原刊地名】成都
【原刊期号】199606
【原刊页号】97-102,120
【分 类 号】F2
【分 类 名】农业经济
【 作  者 】郑景骥
【复印期号】199701
【 标  题 】改变农业发展滞后局面的战略性举措——改革农业承包地分配制度
【 正  文 】
    本文认为，目前我国农业发展滞后导源于农业承包地分配制度本身所固有的缺陷。在对现行农业承包地分配制度的特点及负面效应进行剖
析的基础上，作者提出了改革的指导思想，并认为“由两田制起步，逐步转向完全竞争夺标承包”是最有效力的改革方案。
    郑景骥，１９３８年生，西南财经大学农业经济系教授，博士生导师。
            一
    我国国民经济发展过程中，农业发展滞后问题日益突出：工农业增速之比在９０年代持续扩大，１９９１年为４∶１，１９９５年进一步
扩大为５∶１，农业产出水平已难于继续支撑国民经济持续发展；农产品供求关系日趋紧张，粮食总产量１９９４年仅比１９９１年增加９８
亿公斤，而同期社会粮食消费量增加２６７亿公斤，棉花、油料等主要农产品产销缺口也在增大，从而导致国家农产品库存量锐减和进口量剧
增。［①］
    农业的发展（包括农、林、牧、渔业的发展），归根到底依赖于土地。而我国人均耕地面积只相当于世界平均水平的１／３，粮食播种面
积已跌至１６．５亿亩警戒线以下，可资垦殖的土地后备资源也十分稀缺，土地后备资源的垦殖又因资金、技术、物质条件的限制而困难重重
。人口继续增加和土地还将被占用而导致人均农用地面积进一步减少已成定势。因此，我国农业的发展，只能主要依靠土地生产水平的提高，
包括：提高土地利用率；提高土地生产率；提高土地生产的经济效益。
    然而，当前我国农业经济发展中却极为严重地存在着提高土地利用率、土地生产率、土地生产经济效益的障碍：第一，并不精心务农的务
工经商者仍然普遍地占有承包地［②］，种“应付田”，甚至弃耕抛荒，严重地浪费了土地资源；第二，农业经营水平低、经营条件差的农户
，占有着与经营水平高、经营条件好的农户人均数量相同的承包地，使得大量土地在低水平状态下经营；第三，对承包地的经营权，农民普遍
缺乏稳定感，这必然使他们缺少对土地投资、投劳的创业性热情。
            二
    上述问题的产生，均导源于现行农业承包地分配制度所固有的弊端。因此，改革承包地分配制度，是当前完善农业家庭联产承包制的首要
内容，也是提高土地利用率、土地生产率、土地生产经济效益的最主要、最迫切、最有效的战略性举措。
    １．现行承包地分配制度的基本特点
    现行承包地分配制度的基本特点，主要表现在承包地分配原则、承包地分配手段、承包地配置变更的管理三个方面。
    （１）承包地的分配原则：平均主义
    现行承包地的分配是严格按照均等配给的原则进行的，而且通过细密的计算和繁琐的运作，使这一分配达到高度平均化的程度。具体表现
在：
    第一，按平均主义原则处理人地关系。承包地在农户间的分配，一种是按人口数分配，另一种是按劳力数分配，还有一种是按人、劳比例
分配。三种分配办法均带有平均主义色彩，尤以按人口数分配的平均化程度最高。然而在广大农村中，正是按人口数分配者占绝大多数。据１
９８４年冬至１９８５年春进行的全国性普查，按人口数分配的占７０．１％，按劳力数分配的占８．１％，按人、劳比例分配的占２１．３
％。［③］
    第二，按平均主义原则处理土地级差。承包地分配的平均主义原则不仅表现在承包地数量分配的人人均等上，而且表现在承包地质量分配
的人人均等上。由于土地的质量差异和位置差异必然带来土地产出的差异和土地生产经济效益的差异，因此，只有既实现承包地数量分配的人
人均等，又实现承包地质量分配的人人均等，才能体现承包地分配的彻底平均。据对全国具有代表性的样本村的抽样调查，将承包地分成好、
中、差三等，将三等土地平均搭配到户，是承包地分配中最普遍的做法，占７６．５％；对中等地平均分配，对好地和差地用拈阄办法分配的
占１３％；将好、中、差各等土地折算成标准地后连片划分到户的占７％。［④］通过承包地质量分配人人均等的办法，就把人皆有地、均等
配给的原则贯彻到了极限。
    第三，按平均主义原则维持人地对应关系。既然人皆有地、均等配给是分配承包地的原则，那就必然要在承包户人口数量变化之后根据这
个原则对其承包地数量进行调整，以便始终维持平均主义的人地对应关系。这个由承包地分配原则本身的内涵所决定的逻辑，农民是要切实遵
守的。据对全国样本村的调查，１９９１年以前调整过承包地的村已达６５．２５％，其中不少村已随人口数变动调整过三次。［⑤］这样，
就使得体现在承包地数量分配和承包地质量分配中的平均主义原则得以固定化。
    （２）承包地的分配手段：行政划拨
    在承包地分配时，各承包户所获得的承包地面积、块数、位置等都不是农户自己能够决定的，而是由社区性的行政组织或集体经济组织划
分和配给的。社区性组织对各户划分、配给承包地，既不是采取协议方式，也不是采取招标方式，而是由社区组织的负责人以组织者和领导者
的面目，以社区长官的身份，集中、统一划分土地并配发每个农户。如此分配承包地，其方式纯属行政性方式，其手段纯属行政划拨。
    （３）承包地配置的变更：缺乏法制化管理
    承包地按照平均主义原则，采用行政划拨手段进行初次分配之后，不少的承包户由于种种原因对于自己的承包地不能有效地利用：或者弃
耕抛弃，或者掠夺性经营，或者擅自改变利用方向，或者种“应付田”。如果有一套科学的、权威性的变更承包地配置状况的管理法规，是可
以对上述行为进行及时、有力和有效的处置与匡正的。但是，由于迄今还没有这方面的法规，［⑥］一些转营非农产业的人愿意退还承包地而
社区组织竟不敢接收；一些愿意转入或转出土地的人因对其合法性与安全性心中无数而不敢行动；许多既不精心致力于土地生产又不退还或转
包土地的务工经商者得不到必要的约束、处置与制裁。
    ２．现行承包地分配制度的负面效应
    农业承包地按照平均主义原则分配，采用行政手段划拨，对承包地在农户之间配置的变更又不加以规范和实施法制化管理，这种分配制度
的弊端早已明显暴露出来，其负面效应是多方面的：
    （１）土地规模效益低下。在现行承包地分配制度下，承包户土地经营规模日益缩小是必然的趋势。按平均主义原则维持人地对应关系，
随着承包户人口变动及分家立户，其结果只能是每户经营规模愈来愈小。据１９８４年冬至１９８５年春进行的全国性普查，承包户平均土地
经营规模为９．３亩，到１９９０年，户均规模下降为８．４７亩。
    愈来愈小的土地经营规模和极为零碎分散的土地资源配置，严重地制约着土地的正常经营，获取规模效益更无从谈起。这已经成为农业生
产力水平提高和农民经济收入增加的严重制约因素。
    （２）承包户的土地经营规模与其经营水平高低及经营条件的优劣不相适应。在现行承包地分配制度下，许多经营水平低、经营条件差的
农户，其所承包的土地面积并不比别人少；而许多经营水平高、经营条件好的农户，其所承包的土地面积却不比别人多。这既使得相当一部分
土地在低效益状态下经营，又使得为数众多的务农高手不能尽其所能。这是对宝贵的土地资源的极度浪费，也是对先进的农业生产力的禁锢。
当前在我国农村，中、低产田所占比重高达７７．７％，复种指数也很低，无不与此有着直接的关系。
    （３）承包农户的经营激情冷落，经营行为恶化。在现行承包地分配制度下，由于承包户的经营水平和经营条件与其土地经营规模不相适
应，纵然具有较高经营水平和较好经营条件也不能扩大土地经营规模，这必然会挫伤一部分农民的土地经营热情，制约其积极性。
    再者，采用行政手段划拨承包地，使许多农民认为承包地既然可用行政手段划拨，也就有可能采用行政手段收回。由于对土地承包经营权
的稳定性心存疑虑，农民也就不会尽其所能地追加土地投入，无所顾忌地改良土质，一心一意地增强土地生产潜力；相反，对土地肥力的培育
，对后备资源的开发，对基础设施的建设，对固定资产的添置与更新等，普遍表现冷漠，甚至对现有农业用地进行掠夺性经营，竭泽而渔式地
耗用土地肥力，大力追求短期效益，严重削弱了土地产出的后劲。
    （４）土地配置凝固，承包地流转困难。据国务院发展研究中心专题组对全国样本村的调查，在承包地分配时明确规定承包户转营非农产
业后必须退出承包地的村仅占９．７％。作出这种规定的村，不仅在收入水平低的村中所占比重很小，在收入水平高的村中所占比重同样很小
。［⑦］
    为什么农户在开始分配承包地时就执意要永久占有承包地，就是在转营非农产业后也不放弃承包地呢？除了土地本身是可以永久保存的不
动产外，不能说与承包地平均主义分配原则没有关系。土地按平均主义原则分配，容易使农民对土地集体所有制的含义产生误解：认为集体所
有制就是集体成员均等所有制，而自己是集体的一员，也就是集体土地之一部分的所有者，因而均等地占有集体土地之一部分便是天经地义之
事。有了这种误解，农民当然不会放弃自己按均等原则分得的承包地。
    承包地按均等原则分配，不仅容易使作为承包方的农民群众产生误解，而且也容易使作为发包方的社区组织的负责人产生误解，因而许多
社区组织及其负责人对于种“应付田”、弃耕抛荒、进行掠夺性经营、擅自改变耕地利用方向等行为一般都不予干预，不作处理。
    现行承包地分配制度，还助长和刺激了农村人口增长。如果不改变土地按平均主义原则分配并随农户人口变动而调整其承包地以维持均等
的人地对应关系的制度，任何行政的方法与手段都难以有效控制农村人口的增长。
    由是观之，对现行承包地分配制度进行改革势在必行。
            三
    对现行承包地分配制度进行改革，必须坚持正确的指导思想，并选择可行、有效的改革方案。
    １．改革的指导思想
    （１）要在坚持和维护家庭联产承包制的前提下进行。农业家庭联产承包制相对于旧体制所具有的巨大优越性是有目共睹的，它对不同生
产力水平的广泛适应性和广阔的发展前途是无需置疑的。农业土地分配制度的改革，在绝大多数地区和村社，只能在坚持和维护农业家庭联产
承包制的前提下进行。
    （２）要从我国人多地少矛盾特别突出的基本国情出发。人口多土地少（特别是耕地少）是我们的基本国情之一，农业承包地分配制度的
改革，必须从这一基本国情出发，努力改变承包地的低水平经营，并在配置变更的过程中长期维持土地的较高水平经营，以便使人多地少的矛
盾能不断有所缓解。
    （３）要把有利于农业生产力发展作为主要标准，同时确保必要的社会公平。发展社会主义经济，既要坚持生产力标准，又要坚持人民利
益和社会公平标准。土地是农民获取经济收入的主要源泉，也是农业和农村经济发展的基本资源。因此，承包地的分配，不仅要有利于农业生
产力水平的提高和农村经济的发展，而且也要恰当地兼顾广大农民的个人利益，确保必要的社会公平。
    （４）要把尊重农民群众的意愿同加强社区组织的领导与协调结合起来。改革承包地的平均主义分配原则，涉及所有土地承包户的利益，
必须既积极又稳妥地进行。
    首先要尊重农民群众的意愿，不能简单、粗暴、草率地剥夺农民的土地承包权，不能不考虑非农产业发展的程度和农外就业机会的多少而
只从推进承包地分配制度的改革本身着想。
    但是，如果单纯依靠和无为等待农民的自愿变革，也是很难实现承包地分配制度的改革的。土地的自然属性必然使得农民不会自动放弃其
根据均等原则已经分到的承包地，即使实行承包地有偿转让制度，也会有许多务工经商的高收入农户宁愿放弃数额不可能很大的转让费而不放
弃和转让其土地承包经营权。因此，不能消极等待承包农户自愿放弃承包地，必须把尊重农民群众意愿同加强领导与协调结合起来，才能顺利
地推进承包地分配制度的改革。
    （５）允许承包地配置的多种形式并存。承包地配置形式多种多样，各种形式都有其产生的背景与基础，不同的形式具有不同的适应条件
与发展前途。因此，现阶段对其不能“一刀切”。只要有利于提高承包地经营水平，有利于农业生产力的发展并能确保必要的社会公平，就应
该允许多种承包地配置形式存在和推行。
    （６）要根据内在条件成熟程度和外在环境优化程度逐步前进。新的承包地分配制度的建立，不可能一蹴而就。因此改革中不能急于求成
，而应稳妥从事，逐步前进。其一，要适时，即根据必备条件的完善程度来选择和确定试点时机、推广时机、全面施行时机；其二，要适地，
即根据不同地区的现实情况采用不同的方式，不能不顾不同地区农村经济发展程度的差别和人地数量关系的不同而“一刀切”；其三，要适度
，即对承包地配置平均化的冲击力度，对承包地向种田能手集中的规模，要根据社会保障制度的建立与完善情况而定，根据农业社会化服务的
水平而定，并要以不导致两极分化为限度。
    ２．改革方案的选择
    依据上述指导思想，可以选择的改革方案主要有：（１）承包农户自主有偿转让；（２）统一经营，分户管理；（３）土地入股，统一经
营管理，实行股份合作制；（４）由社区性集体经济组织建立集体农场；（５）由乡镇企业或国有企业建立农业车间。笔者认为，在当前中国
绝大多数地区的绝大多数村社，普遍可以推行而且最有效力的改革方案是，“由两田制起步，逐步转向完全竞争夺标承包”，其具体做法是：
    （１）实行两田制，分别确定承包办法和承包费数量，将社区集体所拥有的全部土地划分成口粮田和责任田两部分，口粮田以能保证总人
口的生存需要为原则确定其总量，口粮田之外的部分即为责任田总量。口粮田按人头计算，平均承包到户；责任田按招标夺标办法，择优承包
到户。耕种口粮田必须缴纳少量承包费，而且每人均等，责任田的承包费则由竞争夺标办法确定。
    实行两田制，分别确定承包办法和承包费数量，具有两个好处：第一，既保证了每个农民的生存需要，又有利于土地规模经营的发展；第
三，既在一定程度上照顾了农民群众要求占有土地的现实心态，又引入了竞争机制，促进土地向经营条件优越的种田能手转移。
    （２）制定考核标准，确立收田制度。对所有承包地都制定出必须达到的最低单位面积产量指标和最低复种指数指标，其中，口粮田可以
低些，责任田应该高些。随着生产水平的逐步提高，口粮田和责任田所必须分别达到的最低单产指标和最低复种指数指标也应相应地逐步提高
。以这种必须达到的最低指标作为监督与考核的标准，对无正当理由而达不到标准者，由社区集体经济组织收回承包地（包括责任田与口粮田
）。收回的承包地，用招标择优的办法另行发包。
    之所以在收取承包费之后还要制定考核标准，确立收田制度，是考虑到只收取土地承包费还不能保证每个农民都精心致力于土地的生产经
营。因为土地承包费的数额不可能很大，而且农户还可用非农产业收入缴纳土地承包费。为避免某些以非农产业收入为主的兼业农户既不安心
于土地生产又把土地作为不动产保存，就必须确立以最低单产和最低复种指数为标准的考核制度和收田制度；之所以在最低单产指标之外还要
有最低复种指数指标，是为了防范某些人采用季节性掠夺经营的办法以提高单季产出水平，而不注意保持土地的全年均衡生产，不顾土地生产
潜力的长久保存。
    （３）采用困难补助办法满足被收口粮田农户的生存需要。对于达不到最低单产和最低复种指数指标的口粮田由社区组织收回之后，如有
少数农户生存困难，可由社区组织用救济和补助的办法予以解决。这种做法，是将确保农民生存需要的办法由过去的平均配给土地改变为救济
和补助，其意义是积极的：首先，把极其宝贵和数量有限的土地资源从低水平经营中解放了出来，有利于提高土地经营效益；其次，在经济上
也是合算的，因为达不到最低标准的困难户毕竟为数甚微，集体经济组织所必须支出的救济、补助金额也就不会太多，而且收回的口粮田用竞
争夺标办法另行发包之后所收取的承包费还有可能高出救济、补助金的数额；第三，打破了农户对土地占有的固定化局面，为承包地分配制度
的进一步改革创造了条件。
    （４）建立社会保障制度，取消口粮田。实行两田制，保留口粮田，仍然使相当大一部分土地未能脱离旧的经营机制的桎梏：口粮田部分
的分配仍然以平均主义为原则，以行政划拨为手段而未引入竞争机制。因此，必须在条件成熟（主要是集体经济实力雄厚）之后，建立社会保
障制度，取消口粮田，变部分土地（责任田部分）竞争夺标承包为全部土地竞争夺标承包；对于无地耕种又无其他收入的少数困难户，按照社
会保障制度的规定给以生存保障。社会保障基金的来源，可包括收归集体的土地承包费（其数额可按土地产出增长的一定比例递增）、社区组
织举办的农业生产社会化服务业的收入、乡镇企业的“以工补农”资金、国家民政部门发放的救济款以及其他可以收取的资金。
    农业承包地分配制度的上述改革具有重大而深远的意义。
    第一，较好地体现和贯彻了公平与效率相结合而以效率为主的原则，从而既能确保广大农民群众的生存需要，又能极大推动土地生产力的
发展。
    对贯彻这一原则，有些人不以为然，认为在集体所有制条件下，土地属于该集体内全体农民共有，因而每个农户都应享有平均占有、均等
使用的权利，而上述改革却背离了这一要求。笔者认为，这种观点是站不住脚的。集体所有制并非本集体内各成员均等所有制。集体所有制的
本质特征，表现在集体成员对产品的占有是通过以按劳分配为主的分配形式来体现的，而通过按劳分配形式实现的产品占有正是不均等的占有
；集体所有制的本质特征，表现在生产资料所有权方面并非各成员对生产资料的平均所有和均等占有，而是整个集体对生产资料的整体性“社
会所有”，通过按劳分配形式实现的产品占有的不均等性正是生产资料所有权所具有的整体性“社会所有”这一特性在分配上的体现。
    “由两田制起步，逐步转向完全竞争夺标承包”的改革并不否定公平，因为它在第一阶段仍然保留口粮田，在取消口粮田之后实行社会保
障制度，只是否定绝对平均，同时引进效率原则并把它置于首位，这是符合生产力标准的。
    第二，消除了农民害怕其土地承包经营权被人以行政手段收回的后顾之忧。在现行承包地分配制度下，承包户对土地承包经营权的保持存
在着不稳定感。而按照上述方案进行的改革，其实质是对承包地在农户之间的配置实行经济参数调节，经济参数又是公开的，只要承包户达到
了最低单产指标和最低复种指数指标，就可以保持土地经营权；只要能在公平竞争中夺标，就可以增加承包地数量，获得新的承包地经营权。
可见，改革所削弱的是由土地平均承包原则所形成的农户土地经营权占有的刚性，所增强的则是农户土地经营权获取与保存条件的透明度，把
土地承包经营权能否保持和是否保持的主动权放到了农民群众手中。农民群众掌握了这种主动权，就消除了担心其土地经营权是否会以行政手
段被收回的后顾之忧。
    第三，与农民群众的思想演进过程和先进农民的意愿相适应。与家庭联产承包制相比，“由两田制起步，逐步转向完全竞争夺标承包”的
改革乍看似乎变动很大，但实际上并未发生实质性变化：土地的集体所有制未变；土地的家庭经营未变；土地收益分配的联产计酬制未变；集
体经济组织统一经营的职能仍然存在，双层经营结构未变。可见，改革并未改变土地所有制形式，也未从本质上改变土地经营形式。其次，这
种改革是分阶段分步骤进行的，它既与生产力水平的逐步提高和集体经济实力的逐步壮大的发展过程相适应，又与广大农民群众思想观念的阶
梯式演进过程相适应。再次，这种改革与土地经营条件优越、创业激情较高的那一部分农民的利益最为一致，而经营条件优越和创业激情较高
的农民乃是农业中先进生产力的代表，因此这种改革最符合先进生产力代表者的愿望和要求。
    注释：
    ①参见《人民日报》１９９５年８月２０日所载“来自‘八五’的报告”。
    ②据载于《中国农村经济》１９９４年第２期中共中央政策研究室、农业部“农户与市场”一文所提供的资料，目前，兼业农户已占到９
４．８７％，其中，以非农为主的兼业农户为４４．１５％，但将其土地全部转包他人的农户只占１．９９％，将其部分土地转包他人的也只
有４．２％，一点土地都未转出的农户高达９３．８％。
    ③ ④ ⑤ ⑦见国务院发展研究中心《农村调研》１９９１年第６号。
    ⑥关于变更承包地在农户间配置状态的管理法规，１９８８年第一次在一个县（贵州省湄潭县）产生和试行，１９９４年第一次在一个省
（四川省）的农业承包合同管理条例中被涉及到。但全国性的、专门的管理法规迄今没有产生。
                                            （责任编辑：刘家新）＊
    
    
    
 
