产业与环境
INDUSTRY AND ENVIRONMENT
1999年　第21卷　第1-2期　Vol.21 No.1-2 1999



欧洲联盟中的环境协议：环境运动的一些观点
John Hontelez
Secretary General,European Environmental Bureau,34 boulevard de Waterloo,100 Brussels,Belgium
　　1996年公布的、欧洲委员会关于要在欧洲内部使用的环境协议(EAs)框架的通报(见本期中Peter Drll的文章)激起了欧洲环境局(EEB)各成员之间的活跃辩论.这些成员的态度在某种程度上反映了各自国家中的不同实践.在颇多讨论之后，欧洲环境局对欧洲委员会所提出的思路给出其慎重和有条件的支持.这种支持基于如下意识：在一些情况下，立法不会比与一个工业部门的协议更管用，只要当局确定了具体目标与时间表、确认了监测系统和评估时间而且透明度有保证即可.
　　环境组织对工商企业之间商定的行为规范以及工商界-政府协议一直都持批评态度，这有充分理由.这些思路从1980年代起已经逐渐普及，当时工业界开始了非法规化攻势.这些协议和规范会显示，工业界能自己做好工作而无需直接的政府干预.环境组织担心这样的协议和规范会减少这些组织和一般公众遵循和影响面向工业界的政策的机会.在可以进行干预的情况下，法规和财政鼓励措施是按照公共决策程度商定的.所促进的新思路中缺乏该要素.不过，该工商业战略取得了进展，以1992年在里约热内卢商定的《21世纪议程》为最高潮，对法规工业政策只承担少数义务.
　　在欧洲联盟中，荷兰很可能是在环境协议方面经验最丰富的国家.其质量已经逐渐提高，因为环境团体对早期协议的批评已证明是正确的.荷兰环境协议(“契约”)目前有明确的目标和时间表，而且环境运动现在对它们的批评比过去少了.
　　对于欧洲委员会来说，环境协议是其关于环境政策手段的多样化努力的一部分，如同第5环境行动纲领(1992年)中所促进的.所促进的设想是，各成员国商定，在整个欧盟中通过配套的国家级或欧盟级环境协议可以达到某些目的.以上提到的“通报”规定了此类环境协议的要求.它在某种程度上反映了荷兰的教训，因而反映了欧洲环境局认识到的一些重要正面要素，包括目标确定、透明度和监测要求.
　　欧洲环境局对欧洲委员会提案作了如下评论：
　　1.环境协议，只有当其目的是要通过利用采取负责任行动的工业界所提供的动力学来促进环境保护，而不是要为工业界节约成本和给予其灵活性时，才能证明是有理的.
　　2.协议的缺点在于，它们只涉及参与谈判的伙伴.市民对于防止环境危害的关注不是此类协议的课题.市民没有此类协议赋予的任何权利，因为他们只是第三方.这就是为什么公众健康问题不应当受环境协议制约.
　　3.环境协议必须是可以公开得到的，而且欧盟成员国应当立即编制已经谈判的环境协议总览.进而，如果欧盟要促进那些隐含着各公共缔约方影响欧盟指令实施进程的法律可能性更少的环境协议，则这一点应当由公众充分得到关于此类协议的结果和各家公司的表现的信息予以弥补.关于获取信息的欧洲委员会指令在这一方面是不能令人满意的，如同在很多事情上已经得到证实的那样.然而，欧洲环境局感到还有机会通过建立污染排放登记(PERs)来覆盖这个信息角度.污染排放登记(如欧洲委员会当时所提出的)可以用来作为一种补充手段，给工业界以更多的责任和灵活性来提供它正在达到环境目标的证据.
　　4.如果共同的欧盟政策要通过国家级环境协议而不是通过立法来实施，则协议这种手段就意味着一个在欧盟各地都适用和统一的测定和监测系统.因此，欧盟必须做很大努力来使工业排放测定方法标准化.否则，所采集的数据无法比较.
　　欧洲环境局断言，该欧洲委员会通报在一些最重要的方面是有缺陷的：
　　1.它没有充分搞清楚“实施”就意味着法律要求要由议会和政府确定(荷兰实践).在任何情况下，环境协议的具体目标和大目标都不应当是可谈判的.
　　2.欧洲委员会选择来介绍其提案的形式“通报”，意味着各成员国决不是法律上必然要遵守此类环境协议的质量要求.这可能意味着，代替要转换成国家法律的“指令”，各成员国可以选择用国家级环境协议开展工作，而无需保证类似水平的透明度、界定的目标和时间表等.它们可以省略其中一些条件，甚至没有义务遵循其中任何一个条件.
　　因此，对于欧洲环境局来说，利用环境协议来实施欧盟环境政策，只有当欧盟通过一项规定环境协议只能在某些例外情况下使用的法规时，才是可接受的.该法规会界定要满足的程序性条件.各成员国当打算运用环境协议时将不得不寻求欧洲委员会的同意.
　　无论何时，只要欧洲理事会允许一项“指令”中若干部分用环境协议来实施，则这些部分就应当根据定量目标、时间表、中间步骤、监测、制裁、公众对协议文本及其监测结果的获取，即用该《建议》中也列举的所有条件，很好地加以定义.
　　德国生态研究所、荷兰Stichting Natuur en Milieu和以英国为基地的组织FIELD最近进行的研究加剧了欧洲环境局的担心.在一项称为“可持续性的新手段——环境协议的作用(尚待出版)的研究中，比较了9个欧盟国家中的实践.这项研究显示，成功协议的实例是存在的(例如在荷兰)，诸如与化学工业签订的关于工业表现总体改善的总体协议(从而法规手段将在该协议的实施中发挥作用)和一项关于关闭的汽油加油站场地清理的非常具体的协议.此研究也介绍了一系列不成功或可疑的案例.
　　该研究还强调需要一个有决心的政府，以期避免使环境协议局限于工业界认为安全(“无遗憾”)和有利于其形像的内容，也需要议会的明确作用、透明度和监测机制.一个令人感兴趣的结论是，环境协议比法规对工业有更大的经济优势这一设想没有得到当前实践的支持.
　　在欧洲层次上，目前难以想像功能完善的环境协议.欧洲联盟的决策程序不容易导致明确、不妥协的目标与时间表.公众参与实施是难以想像的，而且没有制裁来使各参加公司不变成自由骑士.
　　一个实际例子证实了我们的担心.1996年初以来，欧洲委员会一直试图与小轿车制造商达成一项关于更高燃料效率的小轿车的环境协议，以期削减CO2排放量.欧洲委员会的目标是：从2005年起，新小轿车的平均CO2排放水平为120g/km.然而，这个目标已证明是一个软目标.
　　小轿车工业拒绝了这个目标，强调技术问题和公众的需求.例如，在1996年组织的一次欧洲议员听证会上，它使用了矛盾的论点.人们可以听到同一位小轿车工业界代表说小轿车工业界生产了消费者想要的东西，另一方面又说小轿车设计超前10年.当然，真理是，小轿车制造商每年花数十亿美元做广告，以使公众要他们的产品.很可能的是，他们的广告预算超过其环境措施的费用.
　　到1997年底，欧洲委员会认识到已经无路可走了.Bjerregard委员向(环境)部长理事会通报了这一情况.该理事会又给了她3个月时间来达成一项协议，这意味着否则就可能采取立法措施.然后，欧洲委员会举行了一次公开听证会，与会的有小轿车工业及其它利害攸关者，包括欧洲环境局.小轿车生产者仍然不准备比到2010年燃料消耗量平均削减20%(157g/km)走得更远，而这一削减量只能抵销今后10年中小轿车使用量的预期增长(从1990年起，年增长2%).欧洲委员会需要一个更好的报价.
　　在听证会之后，就在临近该理事会截止日期的时刻，小轿车工业提出了一个较好的报价：到2008年140g/km.欧洲委员会看来准备要接受了.然而，即便如此，也不会对与气候变化作斗争做出显著贡献.京都协议(已经大大低于欧洲环境局认为必要的数值)要求欧盟到2008—2012年CO2排放总量要比1990年削减8%.如果今后10年中里程增长依然如故，则到2008年我们将看到比1990年增长36%.从那一年起逐渐引进的新小轿车不可能做出比抵销里程数进一步增长多得多的事情.因此，其它经济部门(工业、公用事业、家庭)将不得不做出超额的努力来为一个已经排放了CO2总排放量的12%的部门(仅客运小轿车)补偿.
　　欧洲环境局呼吁欧洲委员会和理事会坚持到2005年120g/km的原来目标，因为这在技术上是可行的.而且，当然，主要任务是通过绿色税收转变、基础设施政策、公共运输促进和意识提高的组合来阻止客运小轿车使用量的增长.
　　情况已经到这样的地步：如果环境协议的目标和时间表实在不能让步，则工商界也将试图减轻压力.这更可能是欧盟层次上的情况，这里汇合了15个国家利益，透明度无法确保，议会在其影响和控制的权力方面是有限的.

*　欧洲环境局(EEB)是一个以欧洲联盟内部为主的126个环境民众组织的联合会.
