【 文献号 】2-401
【原文出处】中州学刊
【原刊地名】郑州
【原刊期号】199902
【原刊页号】4～8
【分 类 号】F10
【分 类 名】国民经济管理与计划
【复印期号】199906
【 标  题 】政府利益及其对经济政策的影响
【标题注释】该文系国家社会科学基金资助的“九五”重点项目——充分发挥市场机制作用，健全宏观调控体系研究的部分内容。98AJY002。
【 作  者 】赵锡斌/费显政
【作者简介】赵锡斌，武汉大学管理学院  教授  湖北  武汉（430072）
    费显政，武汉大学管理学院  研究生  湖北  武汉（430072）
【内容提要】每个政府都有自己独立的利益取向。在我国，由于制度的原因和共容利益的存在决定了政府利益的大部分可以与社会利益协调一
致，互相促进。但是也存在一些政府机构利益，主要包括政府工作人员的个人利益，部门利益和地方利益等小集团利益，整个政府的机构利益
等三个层次。政府机构利益的存在有一定的客观必然性。但它又会对经济政策的制定和执行产生不良影响，并降低整个经济政策的有效性。对
政府机构利益的考察应着眼于如何尽可能减少政府利益，并将它与社会利益协调一致，避免机构利益的存在对经济政策有效性的干扰。
【关 键 词】政府利益/经济政策/影响
【 正  文 】
    无论是在经济学教科书还是在广大民众的心目中，政府总是应当作为一个代表全民利益的化身出现的。无论是充当“守夜人”、“裁判员
”，还是“看得见的手”，政府的政策取向总应当是基于全社会和整个国家的利益考虑。然而在现实生活中，由于政府利益的存在，在制定政
策和实施政策的过程中，往往又会发生偏离，以致影响政策的效率。
            政府利益的一般分析
    所谓政府利益，主要是指政府机构中存在的一些非全社会的或非全国整体的利益。政府利益可分为三个层次：政府工作人员的个人利益；
地方利益、部门利益等小集团利益；整个政府的机构利益。
    首先，政府工作人员的个人利益。政府工作人员是经济政策制定和执行的具体操作者，虽然在理论上要求其必须超脱地从社会全局利益出
发，以客观公正的第三者身份来考虑经济政策问题，但是政府工作人员同时作为一个社会的人，是与社会经济生活紧密联系在一起的，也具有
自身的利益取向。如个人价值的实现，职位的升迁，个人经济利益的提高，对舒适生活的追求等各个方面。一方面，这些个人利益可以成为对
之进行有效激励的因素，从而使个人利益与社会全局利益协调一致，但另一方面，也可能导致对个人利益的过分追求而损害社会利益的实现。
具体有：（1 ）政府官员的考核和升迁制度的不完善导致官员为了片面追求“工作业绩”，而在经济政策的制定和执行中与社会利益相脱节。
比较典型的例子是，国家为了加快对外资的利用，带动地方经济的发展，常常以招商引资力度作为对地方官员业绩进行考核的重要指标，导致
各地纷纷出台系列化优惠措施。在利用外资中，贪多求大，忽视了对外资的评判、选择和有效管理，结果造成诸如国有资产在合资中大量流失
、外资控股控市、假外资等对经济长远发展不利的现象。（2 ）寻租现象的出现，寻租者利用廉价的租金借助政府的政策帮助或在政策执行中
逃避政策的约束，从而获取大量非法收益，使得政策不公或者有令不行、有禁不止，破坏了政策的严肃性。
    其次，以地方利益、部门利益为代表的小集团利益。过去，我国长期实行计划经济体制，造成条块分割，地区隔绝，人为地割裂了经济横
向间固有的联系。在改革中，既有的利益格局一时难以打破，同时，因为地方和部门政府与本地方、本部门的利益状况存在着较紧密的共容利
益，从而导致在经济政策的制定和执行中成为本地方和本部门利益的代言人。在这场博奕中，往往不是以“双赢”的结果收场，却时常导致类
似纳西均衡的结局，即双方的利益同时受损（当然从短期利益看，本地方和部门有时可获取一定的利益，但这是以牺牲大众的利益和长远利益
为代价的）。从全国宏观的角度来看，则更是得不偿失。比较典型的例子是投资格局中出现的地区产业结构趋同现象，对本地区资源、市场的
行政性保护现象以及为了维护本行业、本部门利益，设置市场准入障碍，防止竞争者进入，或者在隶属不同地方、部门的国有企业进行资产重
组、产权变更时多加阻挠。以上种种“土政策”或堂而皇之的“红头文件”往往破坏了竞争，制造出垄断，排斥了市场经济机制的正常运转，
利弊如何，不言自明。此外，在本部门或本地方利益与其他部门或地方利益发生直接冲突时，则利用各种政策保护本部门、本地方利益，导致
政策因不协调而失效。这是一场类似“零和博奕”的过程。即一方的利益取得以另一方利益受损为代价，社会利益总和不变。这集中体现在各
部门利益分配和中央政府与地方政府分权分利的关系中，各方通过一系列正式谈判和“隐性谈判”达成妥协的结果往往是原有利益格局的固化
。例如，我国经济政策中基数法的普遍应用，一方面可能会产生“鞭打快牛”的奖懒罚勤效应，影响效率；另一方面也可能强化已不平衡的利
益结构，使强者更强，弱者更弱，伤害了公平。
    再次，政府作为一个整体，也存在着机构利益。表现在：（1 ）政府的自我膨胀倾向。国外的研究表明，如果不存在有效的制约机制或约
束机制软化，政府自身具有一种不断扩张和膨胀的本性，即追求政府预算的最大化。虽然此理论不能照搬到我国，但我国存在的政府机构臃肿
、财政开支和预算开支中的非生产性支出尤其是行政费用开支比例居高不下却是不争的事实。这一方面使一些经济政策（如财政政策）作用的
回旋余地减少，另一方面导致人浮于事，使政府在信息搜集、传递、加工、处理等过程中信息失真的可能性增加，也使政策制定和执行的效率
下降。（2 ）政府机构的体制惰性的存在使政府在制度创新方面受到自身内部力量的掣肘，从而行动迟缓，使政府的制度的供给总是赶不上社
会对制度的需求。在当前经济转轨时期，这种现象尤其明显，因为新的制度安排意味着利益在部门和各级政府间的重新组合和调整，各利益团
体的利益刚性存在使得政府可能不仅懒于自觉地进行制度创新决策，而且在自下而上的制度创新需要政府的许可或推动时，决策者和执行者面
对较强的阻力，可能会中途而退或流于形式，从而扼杀了制度创新对经济和社会发展的促进作用。
    政府利益不是以人们意志为转移的客观存在，或者说，它有一定的客观必然性，并且它会影响政府的行为。首先，政府作为社会系统中的
一个子系统存在，必然会对社会的利益格局产生作用并同时受到现行利益格局的影响，这些作用和影响都是通过利益关系调整来体现的。而政
府作为一个利益集团，其利益包括：政府的权力及相关的物质利益；政府受拥护的程度和政局稳定性；地方利益、部门利益和其他集团利益；
政府官员的个人利益等等。这些利益是伴随着政府自身的产生而产生的。它超越了历史阶段和意识形态，是各个社会中普遍存在的现象，这为
政府利益影响其行为提供了一种可能性。其次，政府作为权力机关，拥有在全社会推行自己意愿的强制力量，这为其利益对其行为的影响提供
了前提条件。
    值得指出的是，政府利益的存在及其影响应当辩证地对待，具体问题具体分析，而不能一概否认，或斥之为不合理的现象。具体可分为以
下三种情况：
    第一，政府利益的取向与社会利益呈正相关，具有一致性。这是由中国共产党领导下的人民民主专政的国体和人民代表大会制政体决定的
，是占主导地位的方面。同时，共容利益的存在，则强化了这种一致性。所谓共容利益，指的是如果某位理性地追求自身利益的个人或某个拥
有相当凝聚力和纪律的组织能够获得该社会所有产出品增长额中相对多的部分，并同时会因该社会产出的减少而遭受极大损害，那么该人或组
织在社会中便有一种共容利益。（注：张宇燕：《中国制度变迁的案例研究》之六《国家放松管制的博弈》上海人民出版社，第166页。 ）在
这里，我国政府理所当然是社会中共容利益的拥有者。比如政府财政收入的增加与社会生产的发展、经济水平的提高、人民生活的改善等息息
相关，当以上目标实现时，不仅使政府经济利益（财政收入）得到保障，而且还提高了自身的“义理性”，扩大了在民众中的威望。政府利益
对政府的内在激励机制与社会利益对政策的外在约束机制共同作用的结果，使经济政策的制定和执行更加有效，形成类似“帕累托最优”的局
面。这是最优的形式。
    第二，政府利益的存在虽然与社会利益取向有一些不完全一致的方面，但是在当前客观条件下，却能带来使社会利益有保障的次优政府经
济政策。在这里，政府出于对自身利益的考虑，放弃了最佳政策选择，但所采取的政策却不失为现行约束条件下能得到的较好的选择。例如政
府为了维持政局稳定、社会安定等而确定了改革的渐进性和阶段性，由此带来了一系列改革不到位引发的经济问题和社会问题，这是改革中必
须支付的成本。鉴于我国特殊国情及所处的历史环境和国际背景，任何激进的改革措施都可能带来意想不到的混乱、无序，甚至国家的分崩离
析。相对于这种灾难性的后果来说，渐进改革的阵痛倒不失为一种较轻的和可以接受的代价。但同时应指出的是，这种渐进性也有一个“度”
的问题，必须从社会利益的立场出发，对不同改革策略进行成本收益的比较分析，从而确定最佳进程。
    总的说来，上述两种情况表明我国政府利益大部分是与社会利益相协调的，政府利益对其经济政策的制定和执行产生了良好的正刺激效果
。这是应当予以充分肯定的。
    第三，政府利益中有一部分是政府机构自身的集团利益、个体利益，与社会利益的取向格格不入，甚至是背道而驰。在这种情况下，政府
的机构利益使政府难以保持超然的地位，机构利益渗透到经济政策的制定和执行中，便会影响经济政策的有效性。
            现阶段政府利益存在的原因初探
    在我国，政府机构利益的存在有其深刻的历史原因、社会原因、体制原因和政策原因。
    第一，长期的文化风俗影响和计划经济体制形成的制度惯性使“人治”现象普遍，官本位意识浓厚，又由于体制不健全，没有形成对权力
的有效监督、约束、激励机制，存在权力滥用的情况，时常出现言大于法，行政权力超越法律的情景。同时，在当前经济转轨时期，“权力与
市场相结合”，出现政府机构利益的自我加强自我膨胀的苗头。在不断将以前高度集中的权力逐步下放，并最终交于市场的渐进式改革中，政
府部门中的一些既得利益者不愿意分出手中的权力，退出已占领的领域，而是试图固化现有的利益格局，一定程度上形成了进一步改革的阻力
。（注：杨帆：《部门利益恶性膨胀的原因》，《南方周末》1998年2月27日第5版。）
    第二，在相对平衡稳定的利益格局中，可以通过不同利益集团之间的彼此牵制、约束来达到公平、合理、均衡。而当前我国在这方面还存
在一些欠缺。首先，我国利益集团的培育和发展不够健全，政府机构作为发展相对完善的利益集团，在经济生活中扮演了重要角色，而其他相
关利益集团则由于历史的和现实的种种原因，正处于酝酿、成型期，难以形成对政府机构集团的制约。其次，政府利益集团组织严密，组织成
本低，相对收益较高，属于“高利益密度”集团，而其他利益集团则由于成员分散，没有组织约束以及缺乏激励机制而带来的“搭便车”现象
，属于低利益密度的潜在利益集团。这种利益密度不均为政府机构利益的膨胀提供了条件。（注：杨帆：《部门利益恶性膨胀的原因》，《南
方周末》1998年2月27日第5版。）
    第三，社会本身由不同的利益阶层或团体所组成（虽然全民利益根本上有一致性，但不能否认利益主体多元化的事实存在），各利益阶层
或团体之间的利益也往往存在着不一致，故社会利益本身就有一个确定标准问题。它往往是各利益主体冲突中协调的结果。在这种状况下，社
会利益本身的复杂性和难确定性使得某些政府机构以满足社会利益为名，而行增加政府机构利益之实。而作为民众，由于信息的不完全性和人
们有限理性使得社会利益的侵犯有时不易被察觉。例如经济政策决策中普遍的效率和公平的选择问题，一个目标的达到往往以牺牲另一个目标
为代价，同时造成现有利益分配格局的改变，这需要政府根据现实情况作出抉择，政府机构利益的存在则可能对政府正确行使此项权力产生干
扰。
    第四，在改革过程中，国家针对政府某些部门中出现蹬腐败、失控、违法乱纪等现象，也采取了大量措施，予以整治，但往往是通过严厉
整顿的方法来进行，由于缺乏更广泛、更深入的政治改革背景和配套的体制改革措施，有些整治措施反而强化了行政权力，往往仅起到了权利
再分配的作用，使已存的机构利益膨胀不仅没有得到有效遏制，在某些领域反而呈蔓延滋长态势。（注：杨帆：《部门利益恶性膨胀的原因》
，《南方周末》1998年2月27日第5版。）
            政府利益对经济政策的影响
    根据西方公共选择学派的观点，政治家们被假设为具有能使他们再次获得当选机会最大化的行为倾向，从而政府经济政策的制定和实施也
不可避免地受到它的影响。这会导致下列结果：（1 ）政府行为的目标是赢得选民的支持从而是选票的支持。由于选民知识水平的不足以及有
限理性，选民的意愿与全社会的公共利益相比可能有所偏差，或者存在短期利益与长期利益的冲突。在这种情况下，政府迎合民意的做法可能
造成对社会全局利益和长期利益的损害。比较典型的例子是所谓政治性经济周期的存在，即：大选前夕执政党力图刺激经济增长，不惜采取扩
张政策以期减少失业，而新政府上台后便及时采取收缩政策，降低通货膨胀威胁，使国民经济平稳下来。（注：萨谬尔森：《经济学》中国发
展出版社，第12版，第318页。）这就人为地造成经济上的波动。（2）一些实力强大的利益集团由于能为大选提供资金支持，同时本身也掌握
着大量的选票，他们可以凭借自身的力量，用院外游说、人事安排、寻租等方式使得有利于本集团的经济政策得以通过和执行，而这类经济政
策往往与全体选民的共同利益不相一致，甚至冲突。
    我国的制度与西方存在着质的区别，不能完全照搬西方的理论来分析我国的情况。但是我国同样存在着政府的利益取向和对经济政策的影
响问题。
    政府机构利益的存在可能使政府缺乏足够的动机和利益刺激机制将整个社会的利益作为出发点，把实现社会利益最大化作为自己的工作目
标，从而对经济政策制定和执行的有效性产生不良影响。具体说来，可分为以下方面。
    第一，政府机构利益的存在使政府在确定经济政策目标时，不适当地过分考虑本集团利益，在此目标基础上制定出来的经济政策，可能会
不利于社会全局利益和经济正常运行。（1 ）有时迫于某些压力出台经济政策时，由于受到政府机构利益的或公开或潜在、或直接或间接的干
扰，不得不避重就轻，缺乏实效，成为一种为了制定而制定出来的经济政策。（2）一项政策出台，可能会主要代表本机构、 本部门的小集团
利益。权力与市场相结合，运用权力通过市场来取得不当利益，将不正当、不合法的行为合法化。即经济学家所说的“裁判员下场踢球。”（
3）经济政策的“市场化”。 这里的市场化是指政策被赋予了一种类似“商品”的属性，政府将经济政策这种公共产品作为自己向社会提供的
一种私人产品，要么受金钱驱使以政策来设租和寻租，要么就是把理应出台的经济政策向受益者巧立名目谋取利益，从而破坏了经济政策的严
肃性和公平性。
    第二，政府机构利益也会给经济政策的执行带来不利影响。（1 ）“上有政策下有对策”。对待一项经济政策，按照自身利益取向加以取
舍。有利于己的政策，强调“用好用足”。不利于己的政策，则采用拖延推诿的办法，降低政策的执行效率。（2）政府在执行过程中， 可能
出于自身利益考虑，以权谋私，宽严不一，人为地增加政策的灵活性和随意性，伤害政策的严肃和公平。
    第三，由于上述影响的存在，会使部分社会公众逐渐产生和形成对政府经济政策不严肃和不公平的看法，最终导致不信任的心理预期，并
运用这种预期采取一定的自我保护措施，从而大大降低了政府在民众中的威望，从根本上动摇政策的效力，使得一些较好的经济政策也因为得
不到民众的相关反应而失去效力。
    通过以上分析，我们有了对政府利益的多方面的认识。但问题不在于仅对政府利益的是非对错进行评价，也不在于如何采取措施完全消除
政府利益的存在，而应着力于以下方面：（1 ）进一步深化政府机构改革，尽可能减少政府机构利益。此次国务院机构改革在这方面迈出了巨
大的一步，并取得了可喜的成绩，这一点是有目共睹的。但我们应该看到，这次机构改革还只能说是走出了第一步，今后在理顺中央地方关系
、各部门关系，建立健全人事任免、激励、升降制度，强化社会监督约束，加强法制建设等方面还有许多工作要做。（2 ）既然政府利益是不
以人们的意志为转移的客观存在，因此不可能指望通过政府机构改革完全消除政府机构利益，而是要制定有效的措施，使政府利益与社会利益
协调一致，降低其对经济政策的消极和负面影响，把住政府经济政策有效性的第一道关口。这些，还需进一步作专门的讨论。
【责任编辑】晓立
    
    
    
 
