【 文献号 】1-151
【原文出处】政法论坛（中国政法大学学报）
【原刊地名】京
【原刊期号】199901
【原刊页号】12～19
【分 类 号】D413
【分 类 名】经济法学、劳动法学
【复印期号】199907
【 标  题 】论经济责任制对国企改革价值的再发现
【 作  者 】史际春/邓峰
【作者简介】作者史际春为中国人民大学法学院教授、博士，作者邓峰为中国人民大学法学院博士研究生
【内容提要】国有企业改制为股份公司的有限公司后仍然普遍经营管理不善，实行公司制并非必然导致国企建立现代企业制度。鉴于国有财产
的基本特征就是“产权不明晰”，因此，凡国有主体暨国有财产投资经营，客观上都要求实行某种形式的责任制，以依法设置种种角色及其权
义，并使之不至于普遍错位。经济责任制分为一般和特殊两种形式，应当在国企包括由国有主体控制的公司治理和运作的各个环节，尽可能实
行特殊责任制，在此基础上就相关的经济责任制建设采取若干对策。结论是：作为公有制内在要求之经济责任制的普遍实现，是国有暨公有制
得以全面实现、国有企业与市场接轨及建立现代企业制度的充分必要条件，也即国企改革的根本出路之所在。
【关 键 词】国有企业/经济责任制/改革/现代企业制度
【 正  文 】
            一、导言
    中国国有企业的改革，历经了扩放权——市场化——承包制——股份制的改革思路。以承包制为典型的经济责任制一度在全国范围内推广
之后，逐步走向沉寂，以至倍受指责。在股份制进程中，作为“现代”企业代表形态的境内上市公司，至1998年10月已达827家； 据称这些公
司的国内生产总值占全国比重的23.4％，其中国家及国有企业控股的占70.3％，股东主要为公有制企业的股份公司和有限公司控股的占12.5％
，在其总股本中国有股占53％。（注：1997年10月16日、1998年10月16日《中国证券报》第1版。）而令人失望的是， 那些由政府或其他国有
主体充当股东或控股的（国有）公司，与未改制的国有企业相比，在行为和运作方式上并无质的区别。政府或其他国有主体或者仍以行政的或
其他超越企业公司法架构和机制的方式操控企业，或者怠于、疏于行使股东权利或老板职权而致企业经营管理不善，造成国有资产暨全民暨纳
税人利益的减损。除了上市公司尚可合法地从百姓兜里掏钱挥霍外，非公募、非上市的股份公司和有限公司早已沦落到与未改制的企业为伍，
普遍难以为继。简言之，所谓股份制，成了圈钱和甩包袱的法宝，凡国有主体投资或控制的股份公司也好，有限公司也好，多靠政策或政府人
为地支撑着，并未建成现代企业制度。
    但是，在国企改革改制的一片纷杂的景象中，也可以发现，那些在市场竞争的洗礼中活而不乱、控而不死，能够较为从容应对的国有企业
或公司，都是职位暨权义设置明确、责权利一致者，反之都是各等角色普遍错位、运筹混乱的企业或公司。也就是说，在公有制主导的条件下
，股份制或公司化并不必然能带来现代的企业及其经营管理。同时，各种形式的经济责任制包括方式各异的承包制，如原上草般为野火烧而不
尽，诸如扭亏为盈责任制、任期目标责任制、离任审计责任制、资产经营责任制、授权经营或“托管”责任制、法人授权经营责任制、模拟市
场交换责任制、各种岗位责任制、年薪制和风险抵押责任制等。可以说，责任制以其固有的权义明确和法治要求，仍在苦苦支撑着笨重陈旧的
国企大厦使不致倾覆于一旦。
    经济责任制的顽强存在和效用，同其理论暨法律上的苍白和漠然形成鲜明反差。今天当我们已经跨越了改革的幼稚阶段，得以无拘束地对
历史和实践进行冷静反思和科学分析的时候，确有必要对这一事物及其对于国企改革的价值和意义予以重新评价。
            二、经济责任制的意义及其回顾
    国有暨公有财产的特点之一，就是“产权不明晰”。因为它没有自然人之人格化主体，对于任何公有主体的个别成员（自然人或个别机构
、团体）而言，所有权或物权的客体均既是我的、又不是我的，既是你的、又不是你的，因而财产权行使之决策、执行必须将责、权、利相联
系，否则就必然会导致漠不关心、扯皮拖拉，或者化公为私、分光吃光的结果。因此，国有及国有主体控制的企业、公司天然地需要经济责任
制。经济责任制正是回应公有制的要求而产生的。
    所谓经济责任制，是在公有财产之管理经营体系中刻意于角色塑造及相应的权义设置和权益制衡的某种法律关系或制度，是在公有制领域
内的财产经营和经济管理中国家、集体和个人之间相互承担义务和相应享有权益的法律关系或法律制度。如果没有经济责任制，公有财产权关
系中的各项责权利不得一致、统一，社会主义公有制主导的市场经济和经济法治就不可能实现，国企建立现代企业制度也就会落空。
    广义而言或者顾名思义，经济责任制也可以包括私人主体和私有财产投资经营中的责权利关系，譬如私营部门的公司对其出资人和股东、
董事对公司和股东、经理对董事会等的经营管理“责任制”，以至家庭经营、自然人合伙的企业也有一个权责划分和经营管理的问题，但是在
私有制主导的体制和经济中，财产均有清晰的自然人人格充任主体，客观要求还没有发展到需要在一般企业公司法之外将此抽象、上升为专门
的责任制关系暨法律制度的程度。在私有制主导的条件下，政府投资经营企业及其经济管理之职权和权利义务，则被湮没在行政之中。故而可
以得出这样的结论：在私有制及其主导的企业中，有“责任制”而不需要责任制。
    在社会主义公有制的历史上，经济责任制最早表现为“一长制”和经济核算制。“一长制”由列宁针对国企中工人委员会集体领导之扯皮
拖拉、无人负责、效率低下等弊端而提出，强调专家指挥、严明纪律和责任、民主参与基础上的现代经营管理，经济核算则在由军事共产主义
转而实施新经济政策，要求国企基于商事性运作的条件下得到了强化。（注：我们注意到，列宁于1918年提出“一长制”时，至少有以下几点
背景：其一，他受到了当时蓬勃掘起的科学管理理论的影响：“资本主义在这方面的最新成就泰罗制，同资本主义其他一切进步的东西一样，
既是资产阶级剥削的最巧妙的残酷手段，又包含一系列的最丰富的科学成就。它分析劳动中的机械运动，省去多余的笨拙的动作，制定最适当
的工作方法，实行最完善的计算和监督方法等等。苏维埃共和国无论如何都要采用这方面一切有价值的科学技术成果。社会主义能否实现，就
取决于我们把苏维埃政权和苏维埃管理组织同资本主义最新的进步的东西结合得好坏。应该在俄国组织对泰罗制的研究和传授，有系统地实行
这种制度并使之适用”（参见《苏维埃政权的当前任务》，《列宁全集》第34卷，第170～171页）；其二，实践初步暴露出来的问题表明，社
会主义应当提高劳动生产率，应当加强经济核算和监督，“在产品的生产和分配方面没有表报，没有监督，就是扼杀社会主义的幼芽，就是盗
窃公产”（参见《苏维埃政权的当前任务》，《列宁全集》第34卷，第166页）；第三，在公有制下，科学管理应由当事人自治转为法的规范，
“在劳动者中间建立纪律，组织对劳动标准和劳动强度的监督，成立专门的工业法庭来规定劳动标准，对任何恶意破坏这种标准的行为追究责
任，经常教育多数人提高这个标准——这一切现在都作为苏维埃政权的极其迫切的任务提上了日程”（《〈苏维埃政权的当前任务〉一文初稿
》，《列宁全集》第34卷，第135页）。显然，理解经济责任制的最初含义，有助于我们更好地理解和把握这个概念及其真谛。）我国从1950年
下半年起，在东北的一些公营企业中实行“一长制”，这可谓中国实行经济责任制的开端；在1951年中央人民政府发布的《关于1951年国营工
业生产建设的决定》中，则确定在企业中实行经济核算制等。（注：参见吴敬琏等：《大中型企业改革：建立现代企业制度》，天津，天津人
民出版社1993年版，第69页。追根求源，经济核算制早在抗日根据地时期就已经在公营企业中实施，当时有的根据地把“三人团”改为厂长领
导下的厂务会议，采取报销制、营业制和制造费制等管理体制，分别类似于计划管理、经济责任制管理和国家订货制度。在公有经济中普遍实
行经济责任制，则应当从建国之后算起（参见《中国企业管理百科全书》，北京，企业管理出版社1984年版，第72～72页；杨涧华主编：《中
国国有资产管理发展简史》，北京，经济科学出版社1997年版，第11页）。）
    普遍的的群众运动、政治挂帅和“大锅饭”败坏了经济，腐蚀了工人阶级。痛定思痛，受到农村家庭联产承包责任制的启发，经济责任制
在国企中也开始复兴并进入新的发展阶段。1980年山东菏泽始行承包制，其后山东煤炭工业实行承包制，在1981年一季度亏损1357万元情况下
一举扭亏为盈，4月份就实现利润57万元。（注：参见徐之河、 李令德：《中国公有制企业管理发展史续篇》， 上海， 上海社会科学院出版
社1996年版，第143页。）从1986年起，配合第二步利改税，承包、租赁等国企经济责任制在全国范围内推行，一时间起到了扭转经济滑坡、提
高企业经济效益的效果。同时，以承包制为典型的责任制在实施中也暴露出企业短期行为、负盈不负亏等问题。从深层次看，承包和租赁等使
企业与政府的关系契约化，但是由于这种契约得不到切实履行和可靠的司法保障，反而削弱了企业经营权暨法人财产权的法定性质，使企业与
政府的关系回复至“人治”轨道。而人们把这一切归咎于承包制等经济责任制本身，1992年邓小平同志南巡之后，经济责任制式微，企业改革
渐以股份制暨产权改革为主导。
    计划经济的思路和改革之初始条件，决定了已有经济责任制实践的特点和局限性：
    第一，将经济责任制仅仅理解为对国有企业的一种管理制度，而忽略了国有和整个公有财产体系中的每个具体主体和具体的财产关系，都
是由法律之角色和职位设置、通过责权利一致的责任制模拟出来的。殊不知，如果缺乏普遍的经济责任制——从各种主体的日常生产经营管理
及交易决策到政府的经济活动和经济管理，公有财产关系就根本不可能实现。
    第二，迄今各种经济责任制仍缺乏充分的市场机制和市场关系作为基础性条件，由此决定企业未能普遍实现有效的经济核算。
    第三，既有的经济责任制只有单一的政府行政性约束，而且在中国缺乏法治和制度的条件下仅为“人治”性的身份和（人际）关系的约束
。因此，在角色设置和制约、指标确定、考核和责任承担等方面，无法体现经济责任制所固有的经济性和法治化特性。
    由此可见，作为公有制内在要求的经济责任制在我国大体上仍处于初级和自发阶段，而其普遍实现，却是国有暨公有制得以全面实现、国
有企业与市场接轨及建立现代企业制度的充分必要条件。以经济责任制对于国企改革价值的重新认识或“再发现”为契机，可望令国人充分关
注国家所有权的统一性、层级性同其具体表现形式的独立性之对立统一，及其组织管理因素与财产因素的一致性，通过经济责任制而使企业暨
经营者的行为和国家所有者的具体行为，均放置于市场和法治的双重约束之中。
            三、经济责任制的重构
    经济责任制在本质上首先是一种法律关系。它将经济利益同公有财产经营管理上的权责相结合，要求严格考核、赏罚分明、监督有力，以
及纠纷裁判、处罚和相应的强制措施等。鉴于国有暨公有主体在我国经济和投资经营中的主导地位，经济责任制必然要摆脱当事人自治和私法
自治而上升为经济法和司法上的普遍制度，这是不以人的主观意志为转移的客观要求。
    经济责任制又是一种利益关系。它通过对构成公有财产体系之各种主体间的利益调整，塑造一种良性的激励机制。即如小平同志所说的：
“这种赏罚、升降必须同物质利益联系起来。总之，要通过加强责任制，通过赏罚严明，在各条战线上形成你追我赶、争当先进、奋发向上的
风气。”（注：《邓小平文选》（第2卷），北京，人民出版社1994年版，第151～152页。）
    经济责任制也是一种管理关系，它是公有财产利用之宏观和微观科学管理的重要组成部分。公有制的本质特性，将它所内在要求的科学管
理上升到法律规范和制度的层次。只有严格的约束和管理，经济管理主体和经营性公有组织才能实现有效的激励，以此引导这些组织的行为。
    经济责任制包括权义设定、经济核算、责任的确定和制裁等三个方面。权义设定在于确定特定主体的法律权利、义务，设置某种主体角色
和职位，以接受行政、司法机关的评价和国家强制力保障。经济核算通过考核指标、考核程序和评价机制，将公有财产的激励机制具体化，是
经济法规范之经济性和技术性的具体体现。责任的确定和制裁，则表明违反义务应当由行政机关和司法机关实施责任追究，表明了法的国家强
制性。鉴于国有暨公有财产经营管理内在的责权利一致的要求，对适当乃至开创性的行为以及有效履行义务的鼓励，具有不亚于对违反义务进
行惩戒的重要性。因此，作为法律后果之广义的责任，也应包括奖励或褒奖在内。
    按经济责任制的产生根据及实现方式，可分为一般经济责任制和特殊经济责任制。
    一般经济责任制是指由法律一般地规定经济法律关系当事人之间的权利（力）义务关系，普遍适用于某一类主体或关系，对于法律不作规
定的细节或实践中出现的具体问题，通过经济管理主体和经济活动主体的日常活动加以解决的责任制形式。如经济管理机关的权义和职权职责
的设置通常属于一般责任制性质；国有公司、企业对于股东、董事、经理、监事等角色处理不采取特定责任制形式的，也适用法律规定的一般
要求。
    一般经济责任制由普遍性规范加以确认，优点是操作方便，有利于经济法律关系主体的能动性、创造性、主动性的发挥，不容易发生短期
行为。但法律法规的规定不可能事无巨细、面面俱到，可能会出现权利（力）义务不明晰的情况，此时法律关系主体的自由裁量度较大，如果
当事人不能正确地理解法律规定的目的和精神，或出于一己之私利而曲解法律的要求，就容易出现滥用权利（力）或疏忽懈怠的弊端。这也是
一般经济责任制的缺点，即它所规定的责权利关系对于公有制的主体和财产关系而言极易落空、使之不成其为责任制的原因之所在。
    特殊经济责任制是指由个别契约、章程或专门法规等来规定某一种具体的责任制关系。据此，当事人依法可以享有的权利（力）义务、职
权职责等，均通过一定的合法形式予以明确，加以具体落实。如公有主体同其委任的股东、董事、经理、监事等之间以协议或责任状等形式明
确相互间的权利义务，由特别法对某一机关或企业等组织的设立和运作予以专门调整，如我国的《中国人民银行法》、日本的《金融监督厅设
置法》、《日本电信电话株式会社法》等等。
    特殊经济责任制的优点是权利（力）义务较为明确、具体，采取契约或协议形式的能够突出管理者与被管理者之间的平等性，当事人不易
滥用权利（力）或怠于履行义务，发生纠纷较易解决。缺点则为具体地确定权义的成本较高，较为耗时费力，当事人的经济力、信息力、谈判
力等的差异可能导致在同等条件下发生不同的权义安排，对实质公正造成一定程度的破坏；如果权利（力）义务规定过细，又可能在长期关系
性契约中对当事人形成束缚，或者导致短期行为。
    简言之，一般经济责任制对一国法治水平和社会法律意识的要求较高；实行特殊经济责任制，则法律的规定可以较粗，具体权义又较为明
确，比较适合于立法、执法暨司法以及人们的法治观念相对较差的社会状况。前者恰如只公布交通规则和设置交通信号灯，要求各类车辆行人
一体遵行；后者再在路口加设警察，以至挥小旗、拉绳子的群众纠察，用直接的警示和处罚来建立并维持某种既定或企望之秩序。从我国的实
际情况看，凡以某种具体方式来落实法律规定或以专门法就某事项作具体规定的，一般都可取得较好的效果。
    在权衡是否采用特殊经济责任制抑或放任仅以一般司法来实施法的一般规定、制度时，应将“宜‘特’则‘特’”作为一项原则。同时，
是否实行特殊责任制，不能成为公有体系中的任何主体滥用权利（力）、消极观望、疏忽懈怠或无视一般责任制之藉口。
    在一般经济责任制和特殊经济责任制之间，特殊经济责任制的有效实现依赖于一般经济责任制的完善和发展。没有制度和法治作为经济责
任制的背景和前提条件，特殊责任制形式就缺乏相应的保证。譬如承包制衰落的原因之一，就是作为发包方的政府疏于依照合同对承包方施以
有效监管，而行政暨法治水平低下又不必承担国有财产管理疏忽的法律责任。（注：如据长沙市中级人民法院对其审结的100 起企业承包经营
合同纠纷的调查，有24％以上的发包方未对承包方实行有效监管（参见1996年10月10日《新民晚报》）。）特殊经济责任制与一般经济责任制
是相辅相成的。历史经验表明，如果我们不尽可能以各种形式的特殊经济责任制来保证达到繁重的改革、发展任务所要求的最低经营管理水平
，听任一般责任制的艰难发展，则公有制和市场经济都将可能半途夭折。特殊经济责任制在实践中之所以绵延不绝，正表明权利一致的责任制
是国有暨公有制经营管理的内在客观要求，印证了在我国较为落后的社会法治环境下实行特殊经济责任制的极端重要意义。
            四、经济责任制与国有企业改革
    国有企业是国家所有权在投资经营领域的具体表现形式。只要出资者、股东、资本、股份、资产、财产等的“国有”属性不变，鉴于国家
作为所有者主体的特殊性，就需要有一定形式的经济责任制来实现对各种各级经营管理角色的设置、约束、激励，以保证角色担当者为国家所
有者暨全民暨纳税人的利益以最大善意行事。因此，国有主体和国有财产的投资经营无论是否采行股份制，都需实行责任制。在国有主体和国
有财产投资经营领域，股份制不过是国资经营的一种方式，它与责任制并不相悖或矛盾。
    国有主体及其主导的企业在市场化条件下从事生产经营管理，将国有财产投入市场化运营时面临着一个两难的课题，即：市场运作和竞争
，要求其享有充分的自主权，以便能够灵敏地对市场信号作出反应，通过适当的市场经营行为而使国有财产得以和私有制对其主导的财产一样
地保值增值；然而，国有财产主体的非人格化特点，使得在政府及其部门不再直接以所有者身份干预企业经营行为的市场化条件下，引发了国
有财产普遍缺乏所有者利益驱动及其对企业的有效传导，也即“老板”缺位的状态，以致国有财产流失，经营者频发道德危机。
    解决这个问题，只能靠责任制。责任制搞不好，上述问题得不到适当解决，违反经济规律的后果严重到一定程度，或者会引发社会动荡或
者革命，或者行政对企业的直接干预就会重新获得合理性而“卷土重来”，从而危及改革的进行乃至政权之存续。
    党的政策把现代企业制度表述为“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”（注：中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社
会主义市场经济体制若干问题的决定》，《历次党代会》数据库，《人民日报》网络版。）等16个字。而从法律关系角度看，现代企业制度一
般只需两个要素：一是所有者支配，在所有权、财产权、私有权仍将长期存在的条件下，不能实现所有者支配的企业是没有其存在的合理性的
，否则企业的一时兴旺红火也是不合逻辑的偶然现象；二是企业经营的市场化、契约化，使所有者得以从供略大于求的劳动力市场上自由挑选
合意的企业经营者，从而保证其投资的保值增值。但对于公有制经济组织及公有主体主导的经济组织来说，还须加上一个要素，就是一套高效
廉洁的文官制度，否则所有者的意志和利益便不足以在各种各层级所有者代表与企业之间有效地传导。关于前两个要素，对一般私有制及其主
导的经济组织而言，只需一般地确立和健全所有权制度和契约法律制度即可，而对公有制来说却不够；关于后一个要素，则各种特殊形式的责
任制对于我国公有制和整个经济的当前运作，以及稳健、坚韧不拔地迈向既定目标，是至关紧要的。可以断定，各种形式的特殊经济责任制包
括企业承包、租赁等，将具有长久的生命力。
    国企改革当然不会“一包就灵”。建立现代企业制度的三个要素，都涉及市场结构、市场机制和国家所有权实现方式的完善问题，需要由
特殊经济责任制来帮助实现通过市场配置资源、政府面向市场进行管理。“任何一种公司治理结构，如果没有市场机制的间接控制及其提供的
实施监督的充分信息，都不能单独奏效”。（注：林毅夫、蔡＠①、李周：《充分信息与国有企业改革》，上海，上海三联书店、上海人民出
版社1997年版，第78页。）由于市场发展仍很薄弱，尤其是资本市场和经营者劳动力市场的缺乏或不完善，公共管理不尽人意，如果继续对责
任制尤其是各种形式的特殊经济责任制抱有偏见的话，国企及其改革很可能在现代企业制度的各项要素渐次成就的过程中就随之消亡了。国企
改革的关键之一，在于面向市场的激励和约束——包括政府和企业两个方面。世界银行曾经指出，中国的改革在自由化、将权利下放的同时忽
略了责任的下放，国有企业的改革和经济效益的提高应当通过加强财经纪律来实现。（注：参见世界银行：《中国：90年代的改革和计划的作
用》，北京，中国财政经济出版社1993年版，第64页；世界银行：《1998年世界发展报告》，第9页。）这必然要藉助特殊责任制的作用和机制
， 并有赖于法治保障；整个市场环境的完善，也离不开民法、经济法和整个法律体系的协同发展。我们认为，股份制、股份合作制等经济组织
形式的变革，并不涉及公有财产关系之深层次的内容和机制，只能将其看作在公有制主导的条件下促进市场关系发展及强化相应的激励和约束
的辅助手段。它们只是“现代企业制度”的表象和浅层结构。
    因此，承包、租赁等特殊经济责任制对于公有制及其主导的经济组织的改革是十分必需的，它们与股份制、股份合作制等并不矛盾，相反
可以共同促成公有财产的有效经营管理。纵观那些初步适应了市场要求、经营效益较好的国有企业和公司，正是通过承包、租赁在内的各种特
殊经济责任制形式，从作为出资者或股东的政府等国有主体到经营者和企业最底层的勤杂工，有一套权责分明、责权利统一、管理科学高效的
经营体系。这是公有财产有效管理经营的永恒法宝。
    应当从以下两个主要方面来加强国有主体及其主导的企业的经营责任制建设：
        （一）尊重并完善企业法固有的一般责权利制衡机制
    这是政府和各种国有主体如何学会在市场经济条件下做“老板”的问题。公有财产投资经营在多数情况下要适用普通企业法，如《全民所
有制工业企业法》、《公司法》、《中外合资经营企业法》、《商业银行法》、《民法通则》、有关破产和企业重整的规定等，国有暨公有投
资主体首先应该遵循这些法就所有者、企业、经营者、职工、债权人等相互关系所作的规定和相关制度。譬如，根据《全民所有制工业企业法
》第44条的规定，政府主管部门委任或者招聘厂长经理或予免职、解聘的，就应切实认真征求企业职工的意见；或者既决定由企业职工代表大
会选举厂长经理的，就应真正在程序和实体上尊重职工群众之民意，指导群众选出能够胜任国资经营的能人。
    目前各级政府和其他公有主体对待《公司法》的态度，则更具反面典型的意义。本来，公司制度对于国企建立现代企业制度的根本优越性
，在于股东权益制衡以及股东会、董事和董事会、经理、监事和监事会相互之间的服从和制约机制，实行特殊责任制也应建立在这种一般责权
利关系之上，否则一切都将陷于无序状态，建立现代企业制度就无从谈起。而事实上，在公司制度的运作中，政府和其他公有主体表现出对于
法律要求的制约机制心存戒备和自觉不自觉的回避。政府热衷于设立由一个国有大股东控股甚至独资的公司，而非从转换经营机制出发，诱导
、促使若干实力相当的股东在控制与反控制的对立统一中实现合资经营，俾国有财产的利用和决策得以分散化、民主化、非行政化和科学化；
甚至《公司法》也有意不规定股份公司的股东大会由“全体股东”组成，并删除了原先作为行政规章的《股份有限公司规范意见》中关于股东
大会召开之最低法定人数的规定，（注：参见《公司法》第3章第2节；1992年国家体改委、国家计委、财政部等部门发布的《股份有限公司规
范意见》第46条。）从而为主要由原国有企业充任之大股东“独断专行”创造了条件。这样做从表面上看似乎维护了国有主体和国有财产的利
益，实际后果却是以在新的形式下使企业重新沦为没有效率的对社会和国家的异化力量，损害小股东暨公众和国家利益，造成国有资产以各种
方式流失。故而应适当适时地对《公司法》及其实施中的这种不合宜的指导思想和规定进行修改。
    实践中的另一个倾向是政府架空公司的股东会甚至董事会。传统国有企业改组为公司后，表面上董事和董事会是由股东（大）会选举产生
的，但是绝大多数以国有股东为主的公司，其董事长和董事会的组成均由政府决定，或者由党委考察、政府决定，然后走一下股东（大）会表
决通过的程序。这样，董事会和董事长必然直接对政府负责，股东（大）会形同虚设，公司制企业固有的优越性——不同利益主体的制约和相
反相成，也就被一笔勾销了；而如同在厂长（经理）负责制下一样，政府权力对于面向市场经营的众多企业来说实在鞭长莫及，具体国有股东
和股东（大）会如果不起作用，则实行公司制改组后的国有企业就仍和改制前一样，普遍处于“老板”缺位的状态。所以，改革虽已经过多年
，政企分开却还是我们面临的一项严肃的任务。政企分开不应仅从股份制的组织形式上做表面文章，只有令各种国有主体按照公司法的规定，
遵循资本原则参与企业的决策和经营，市场经济所需要的国有公司企业法人治理结构才能真正得到确立。其中重要的一点，就是使每个国有投
资主体都能以出资人或股东的身份，按企业、公司法的要求，参与企业的决策和经营管理，这既是它的权利（力），同时也是它对国家、社会
所应承担的义务。真正由股东（大）会或具体股东产生的董事会，才可能感受到对具体“老板”负责的压力，否则就不可避免地与传统企业之
厂长（经理）负责制一样，导致政企不分和企业老板缺位同时并存的尴尬局面。在我国以国有股东为主导的公司，经理事实上也多由政府直接
选任，这样又破坏了公司制度所要求的经理由董事会选任并对董事会负责的契约化、市场化经营机制。公司的监事会制度在国有公司中也没有
起到应有的作用。除职工监事外，应由股东大会选任的监事亦由政府包办确定，导致其工作性质和任务不明确，或无所作为，或重复其所属的
经贸委、财政、行政监察或审计等部门的工作，而非从股东的基本立场——追求资本的保值增值出发，去关心、约束企业的财务和董事、经理
们的行为；公司监事的职责与行政监察、审计、党的纪检等部门的工作重叠，也难免会冲淡这些职能部门本身的监督作用。
    只有在充分尊重企业暨公司法之固有优良机制的基础上，方谈得上以特殊责任制的形式，来解决公有财产投资经营中的有关特殊问题。
    （二）发展、完善各种形式的特殊经济责任制
    我们的基本观点是，承包等特殊经济责任制形式与实行公司制等企业组织形式改革举措之间并无矛盾。要使适应资本原则和市场机制要求
的企业组织形式对于公有财产投资经营发挥应有的积极作用，针对公有财产关系的内在要求和具体需要精心设计、适用各种形式的特殊经济责
任制，应该是不可或缺的一环。
    此外，还需通过特殊经济责任制或外在强制性规范的要求，来改善企业内部管理和岗位责任制。企业内部管理和岗位责任制，即使对于公
有制经济组织和公有主体主导的经济组织而言，一般也不应属于作为经济法律关系的责任制，而属“私”管理的范畴，在市场经济条件下尤应
将其交给企业或当事人自治，法律不必直接干预、调整；此外，在许多场合，它具有劳动关系的性质，依法应由劳动法调整。然而，针对公有
财产投资经营的内在要求和长期之积弊，许多公有制企业如邯钢等，采取各种特殊经济责任制形式，对企业内部管理和岗位责任制加以强化，
取得了很好的效果。这样，就通过契约将企业内部关系外部化，使之获得了经济法律关系的性质。而且，鉴于公有制及其主导的经济组织的特
点和特殊要求，在法律上对其内部管理和岗位责任制提出一般要求，为之设定最低标准，也是必要和可取的。
    岗位责任制贯穿于企业内部管理的各个方面的环节，在企业内部管理中具有重要地位。诸如生产流程、营销管理、成本管理、质量管理、
标准和计量管理、财务会计等的有效运作，都离不开岗位责任制及其发展完善。它的精髓在于依照科学管理的原则，确定不同职务和岗位的职
责，通过“命令——服从”的强制性要求和有效的利益激励、奖惩制度等，实现对个体行为的控制和引导。
    在市场制度得到大力发展，私法制度和体系不断完善的同时，国有企业改革应当更多地采用组织管理因素和财产因素相统一、公法和私法
相结合的理念和相应的措施来解决问题，改革开放以来实际采用的那种民法——行政法调整国有企业关系的模式应予摒弃。在市场制度的基础
上，采用经济法的理念，通过责权利相统一原则指导下的经济责任制实现对国有企业改革的法律调整，这是国企改革的根本出路所在。
    字库未存字注释：
        ＠①原字为晾的左半部右加方
    
    
    
 
