【 文献号 】2-2261
【原文出处】中国教育学刊
【原刊地名】京
【原刊期号】199602
【原刊页号】5-9
【分 类 号】G3
【分 类 名】中小学教育
【 作  者 】吴福生
【复印期号】199607
【 标  题 】关于强化义务教育的若干思考
【 正  文 】
    （全国人大教科文卫委员会  吴福生）
    20个世纪再有5年即将过去，在这继往开来的世纪之交， 我们迎来了《义务教育法》颁行10周年。普及九年义务教育是我国教育发展史上
空前的创举，是面向21世纪的伟大战略工程。10年耕耘，历尽艰辛，我国基础教育事业发生了巨大的变化，步入了建国以来发展的最好时期。
这是一个硕果累累的十年：义务教育在全国分阶段有步骤地推行；全社会依法治教观念大大增强；地方负责、分级管理的体制逐步落实；学校
办学条件明显改善，基础教育改革深入展开；教师队伍建设不断加强。但我认为，实施义务教育10年来最大的变化莫过于人们思想观念上的变
化，它突出表现在3个方面：义务教育是提高全民族素质的奠基工程，是关系到国家和民族兴衰的一项最根本的事业，已逐渐成为社会共识；义
务教育不只是教育部门的事情，而是全社会的共同事业，群众的广泛参与和共同努力已逐渐成为社会行为；义务教育是由国家强制以保证其实
施的学校教育，依法送适龄儿童少年上学已逐渐成为社会风气。实践表明，普及九年义务教育，是提高全民族素质的根本保证，是我国社会主
义现代化建设中一项具有深远影响的重大决策。
    目前，我国义务教育已进入最艰苦也是最有希望的攻坚阶段。我们要快马加鞭，朝着“普九”目标冲刺。应当看到，当前形势对实现“普
九”任务十分有利：一是科教兴国战略把教育提到前所未有的高度，从而为实施义务教育创造了更为良好的社会环境；二是《中国教育改革和
发展纲要》把“普九”列为教育事业发展的“重中之重”，无疑将有力地推进义务教育的顺利实施；三是《教育法》的颁行，对实施义务教育
进一步进行了全面规范，从而为确立国家义务教育制度提供了更为牢固的法律基础。总之，对“普九”前景我们充满信心。到2000年，当我国
建国51周年的时候，我国将基本普及九年义务教育。这在世界教育史上将是一件有重要影响的大事。
    但是，我们必须清醒地看到，我国“普九”任务还十分繁重和艰巨。今后5年是关键，我们要以高度的历史责任感和极大的努力，采取有力
措施，强化义务教育，勇于开拓，奋发进取，这是新的客观形势和义务教育现状对我们提出的紧迫要求。首先，社会主义现代化建设要求我们
迅速改变我国基础教育从总体上还比较落后的状况。特别是在日趋激烈的国际竞争和综合国力的较量中，我国现代化建设大厦从未象今天这样
有赖于劳动者素质的支撑。其次，我国义务教育面临着许多亟待解决的困难和问题，其中特别是中小学教育经费十分紧张，不少县、乡的教育
公用经费为零，甚至成了负数。其根本原因是国拨经费不到位，法定的“三个增长”不落实，现有的政策没有用足用好。因此，义务教育作为
“重中之重”如何在投入上体现出来是最令人关注的一个焦点问题。第三，基础教育改革面临着一大难题，就是“应试教育”长期以来一直在
困扰着我们。如何排除干扰，全面贯彻教育方针，使基础教育切实转向全面提高国民素质的轨道，这是基础教育改革的主攻方向和根本目的，
是摆在基础教育面前迫切需要解决的重大课题。第四，继《义务教育法》之后，我国又先后制定了《教师法》、《教育法》，并且即将制定《
职业教育法》，标志着教育法律体系框架正在逐步形成，依法治教开始进入一个新的阶段，客观形势要求把实施《义务教育法》同实施《教育
法》、《教师法》等法律结合起来，进一步完善义务教育执法监督制度，以保证义务教育事业的健康发展。
    那么，如何才能使义务教育得到强化呢？面对21世纪的挑战，着眼于跨世纪人才的培养，我认为，强化义务教育必须着重解决以下五个方
面的问题：
            一、强化义务教育，领导思想是关键
    解决领导思想问题，一是思想认识要深化，二是法制观念要强化。
    实施科教兴国战略是我国今后15年经济和社会发展必须贯彻的一条重要方针。义务教育作为提高中华民族素质的一项伟大的社会工程，在
实施科教兴国战略中具有举足轻重的作用。我们必须从民族兴盛、国家前程的广阔视角和战略高度，进一步深化对义务教育重大意义的认识，
从而增强大力推进实施义务教育的自觉性和紧迫感。《教育法》明确规定“教育是社会主义现代化建设的基础，国家保障教育事业优先发展。
”这一法律条款的核心内容是“基础”和“优先”四个字，它是我们国家对未来21世纪的承诺，关系着社会主义现代化建设全局和社会主义历
史命运。因此，每个领导者都要牢固树立科教兴国意识，牢固树立教育的“基础”意识和“超前”意识，把推行义务教育同贯彻实施《教育法
》结合起来，同贯彻实施科教兴国战略结合起来。一个领导者只有真正理解《教育法》的基本精神和科教兴国的深刻含义，才能自觉地投入到
义务教育这一伟大的社会工程中去。
    在实施义务教育过程中，越来越多的领导干部增强了依法办事的自觉性，学会运用法律手段处理各项事务。但从整体上看，全国在依法治
教方面还存在不平衡的现象，反映了人们在法制观念上的差异。因此，强化义务教育首先要强化政府执法意识，强化政府执法职能。实施义务
教育，既是家庭对国家的义务，也是国家对人民的义务。任何一方未履行义务，从权利的角度来说，都是对受教育者学习权利的侵犯。而国家
作为实施义务教育的主体，各级政府承担着实施义务教育的主要任务。必须十分明确，义务教育是政府行为，首先是政府要承担义务。实施义
务教育的必备条件，首先是符合要求的合格学校和合格教师，以及教育教学设施和设备，政府必须依法保证。义务教育主要由政府投资办学，
经费不足，政府要承担责任。例如农村教育费附加，不少地方征收不到位，学校难以为继，对此，政府有着不可推卸的责任。因此，需要进一
步强化政府的执法意识和执法职能，这是依法治教的中心环节。有了关于义务教育的法律，并不等于实现了依法治教。全面依法治教的实现，
是一个长期的、艰苦努力的过程。关键是各级领导是否真正树立起牢固的教育法制观念，自觉地拿起法律这个武器，依法行政，依法管理。在
建立健全社会主义法制的今天，对每个领导者来说，法制观念强弱应当成为衡量其素质高低、成熟与否的重要标志之一。
            二、强化义务教育，必须在“两全”上狠下功夫
    教育要面向现代化，面向世界，面向未来，不抓普及不行，但这种普及应力求是高标准的，高水平的，高质量的。这就要求，切实全面贯
彻教育方针，全面提高教育质量。核心是尽快解决“应试教育”转向素质教育问题。现在全国都在对素质教育进行深入的研究和探索。这里我
想从另一个角度，也就是从法律的高度，谈谈实施素质教育中需要正确对待和解决的几个问题：
    一是让学生片面发展还是全面发展。“应试教育”不仅使德育、体育、美育、劳动教育等方面被削弱，即使智育也被严重扭曲，存在着极
大的片面性。而《义务教育法》、《教师法》、特别是《教育法》都一致强调德、智、体等方面全面发展的教育方针，从这三部法律中我们根
本看不到“应试教育”的任何影子。这对当前普遍存在的“应试教育”现象在法律上作出了否定的回答。全面贯彻教育方针不是工作上的软性
要求，而是法律上的硬性规定。法律是具有严肃性和约束力的。既然教育方针已经写进法律，我们就应维护它的尊严。是否全面贯彻教育方针
是执法不执法的大问题。只有从法律的高度去认识这一问题，才能提高我们全面贯彻教育方针的责任感和自觉性。
    二是面向少数人还是面向多数人。“应试教育”使学生遭到不平等的对待，只注意少数学生，忽视了多数学生，特别是歧视差生的现象在
许多学校不同程度地存在。这是完全违背义务教育的根本宗旨的。实践表明，“应试教育”只能培养一小批“尖子”，同时造就一大批失败者
。对这一问题，我们不能简单地只看成是教育思想、教育方法问题，而应把它提到法律高度去认识。面向全体学生，对每个学生负责，这是关
系到保障宪法和法律赋予少年儿童的受教育权利问题。我们实行义务教育的目的，不仅仅是使孩子入学，而且要使所有学生学有所获，在德、
智、体等方面健康发展。换句话说，少年儿童享有接受义务教育的权利，不仅指享有就学机会，也应包括享有受到高质量教育的机会和学习获
得成功的机会。只有这样，才能说是对每个孩子负责，体现了机会平等的原则，才能说是真正意义上保障少年儿童接受教育的权利。
    三是一个模子铸就人才，让学生机械地发展，还是不拘一格，让学生生动活泼、主动地发展。“应试教育”只讲一刀切，不讲因材施教。
由于升学应试的逼迫，教育对象的差异性被忽视了，学生的个性特长受到压抑。结果培养出来的学生一模一样，没有特色，高分低能，缺乏创
造力。这与21世纪的要求大相径庭。在这方面，《教师法》强调教师应“指导学生学习和发展”和“尊重学生人格”，有着极大的现实针对性
。我们一定要尊重学生个性，把提高素质同发展个性、培养能力和特长结合起来。“无个性即无人才”，学校应成为学生发展个性特长的沃土
。至于如何使“应试教育”转向素质教育，这里我只强调一点，就是要改革考试方法和考试制度。招生考试是根指挥棒，对中小学教育具有导
向作用，因此要全面推进初中、高中、中专和高校招生制度的改革。首先要坚持《义务教育法》规定的义务教育阶段学生就近入学的原则，首
先把小学生从激烈的升学竞争中解脱出来，使他们学得开心、学得主动、学得有效，这既有利于减轻学生过重的学业负担，又有利于学生生动
活泼、主动地发展。
            三、强化义务教育，必须大力加强薄弱学校建设
    我国共有80多万所中学、小学，其中有很大一批学校，在办学条件、教师水平、管理水平、教学质量等方面比较差，称之为薄弱学校。同
那些重点学校相比，差异非常之大。大批薄弱学校的存在，不仅难以保证义务教育的质量，还引发了其他很多问题。首先是引起十分激烈的升
学竞争，尤其是小学毕业生升重点初中，比考大学还难。于是，一些家长为使自己的孩子往重点学校挤，想方设法择校学习，致使小学生和小
学毕业生就近入学的改革措施实施起来困难很大。其次是导致一些重点中学、小学甚至还有一些幼儿园的高收费。现在乱收费现象越来越普遍
，收费越来越高，社会反映强烈。在义务教育阶段，收高额费用，既违背了教育公平原则，也违背了义务教育的宗旨。第三，薄弱学校与重点
学校的悬殊差别，影响了儿童少年心理的健康发展。在薄弱学校就读的学生，往往会产生“低人一等”的心理，造成很多消极因素。这些消极
因素集中在薄弱学校，使这些学校办学更加困难，好教师容易流失，造成恶性循环。
    薄弱学校的问题已存在多年，为了保证义务教育质量，必须把加强薄弱学校建设作为本世纪内教育工作的一项重大任务来解决，也可称之
为“加强薄弱学校工程”。
    首先，各级政府和教育管理部门有责任在自己管辖的区域内，大力加强薄弱学校建设，改变学校间办学水平、教育质量相差较大的情况。
各级政府要办好所有学校，让家长、学生放心。据报道，最近北京、上海加强薄弱学校都有“大动作”。上海市教委筹集3亿元资金并与各区县
政府签订改造薄弱学校的责任书，有230所中小学可望在3至4年内面目一新，全市基础教育水平将得到进一步提高。还有的省制定了分期分批办
好非重点初中的规划，经过“软、硬”兼施，即采取超常措施加强薄弱学校软、硬件建设，已使42.5％的初中面貌发生很大变化。这都是政府
和管理部门尽职尽责的表现。而那些薄弱中小学长期不能改变面貌的地区，当地政府、教育管理部门负有失职之责。
    其次，薄弱学校自己也要振作精神，练好“内功”，奋发图强，努力改变面貌。对这样的学校，全社会要给以特别的鼓励与支持，并及时
总结和推广他们的经验。还可以考虑由办学方针正确、实力强的重点学校“兼并”那些实在难于办好的薄弱学校，使之成为分校。目前有的地
方已经在进行这种办法的试验。
            四、强化义务教育，必须加强宏观调控和进一步明职放权
    首先要加强宏观调控，积极发挥政府对教育的统筹作用。目前义务教育面临的一些重大问题，单靠教育行政部门或其他一两个部门是无法
解决的，比如筹集教育经费和提高教师待遇这两大问题，以及拖欠教师工资、中小学乱收费和社会对学校乱摊派等问题，没有政府强有力的领
导和统筹是很难解决的。但就目前的情况看，在一些地方，许多该统的没有统，该管的没有管，在一系列问题上处于十分被动的局面，致使中
央和国家的方针政策不能不折不扣地贯彻执行。如上面谈到的妥善解决薄弱学校问题，主要责任在地方政府，离开各级政府的统筹是不行的。
    其次，要进一步明职放权，有效地发挥职能部门特别是教育行政部门的管理功能和指导作用。解决目前教育内部出现的一些问题，如教育
体制综合改革，全面提高办学质量，减轻学生课业负担，规范学校收费行为，加强教师培训工作，招生总量的控制，教育结构布局的调整，考
试、招生工作的指导，教育系统国有资产的保护等等，没有教育行政部门负责指导和宏观管理，单靠学校自身是无济于事的。明职放权绝不等
于放任自流，而是为了使学校有更多的自主权来决定学校内部事务，给学校注入活力，同时教育主管部门也能更多地集中精力来研究和解决教
育中的重大问题。扩大学校自主权同加强教育主管部门的宏观调控和指导管理是一致的，不能把二者对立起来。越是放权，越是要加强管理，
特别是要强化依法行政，依法管理，进一步建立健全教育法规体系，以保证国家的法律法规和党的方针政策不折不扣地贯彻执行。
              五、强化义务教育，必须大力提高教师的整体素质
    从《教师法》执行两年多来的情况看，尊师重教逐渐走上务实之路，教师工作开始走上法制轨道。但从目前教师队伍的状况看来，提高教
师的整体素质依然是实施义务教育面临的一个严峻课题。这里，我认为应当强调以下三点：
    首先，师范教育必须先行。教师队伍建设，特别是提高教师队伍素质可以说是教育事业永久性的课题，是教育大计之本。提高教师队伍的
素质，最根本的是大力加强师范教育。没有一流的师范教育，就没有一流的教师，也就没有一流的义务教育。如果把教育工作比作金字塔，那
么师范教育就是它的底座。因此，要像经济战线抓重点项目、重点工程那样抓师范教育，对师范教育的投入，要优先予以保证。把师范学校办
成当地最好的学校，这才是有战略眼光的一着。加强师范教育作为发展教育事业的战略措施，必须进一步端正办学指导思想，即师范院校必须
坚持为初等和中等教育服务，毕业生要分配到学校任教。现在有一种现象很不正常，应当引起高度重视，那就是师范毕业生分配不到位。有一
所重点师范大学1994年的应届毕业生去普教口的仅占毕业生总数的32％。尤其是师范优秀生不当教师被看作是一种正常的现象，更是令人不解
。据报道，某师范大学1995年23名优秀毕业生中，仅个别人被安排在普教系统工作，其余都跳离了中学教师岗位，根据是教育主管部门规定学
习成绩列在前12％的大学生有权自主择业。这就造成了优秀生可以有机会跳出普教系统。这一规定导致在师范院校中形成一个为不当教师而好
好学习的怪圈，“优秀”二字在师范生心中的形象被扭曲了。
    其次，要防止跨世纪的恶性循环。面对21世纪的挑战，今天我们更加迫切需要着眼和着力于培养跨世纪人才。但令人担心的是，由于教师
素质不高造成的恶性循环，影响到21世纪一代人的整体素质。这种担心绝非杞人忧天。现在有一个问题始终困扰着我们，这就是师范生源问题
。从近几年情况看，师范院校录取新生的分数明显低于其他重点院校，中师生源普遍低于普通中学。这种中等生上师范的状况如果再继续下去
，后果是不堪设想的。令人高兴的是，1995年出现了转机，报考师范第一志愿的优秀学生大幅度增加。这同《教师法》的贯彻实施是分不开的
。但是要想从根本上解决问题，增强教师职业的吸引力和凝聚力，还必须从提高教师的社会地位和物质待遇入手。与社会其他行业不同，教育
没有什么特权。不论商品经济如何发达，教育都不可能是发财致富的职业。因此必须不折不扣地按照国家规定保障和提高教师的待遇，在有条
件的地方则应为他们提供更为丰厚的待遇，创造更为优越的环境，使之有用武之地，并能专心致志地工作。
    最后，要重视解决教师队伍后劲不足问题。目前我国中小学教师先天不足，后天失调，水平极不适应。解决这个问题的关键是从现在起切
实把好教师资格和任用关；切实把教师培训工作纳入法制轨道。同时还必须在提高学历层次上下功夫。最近我们高兴地看到，上海计划到2000
年进入岗位的小学教师将全部达到高师毕业程度。江苏也计划到本世纪末使小学教师具有专科学历、初中教师具有本科学历的比例达到20％以
上，部分高中教师达到研究生学历层次。这一跨世纪师资培养工程已正式启动。就全国来说，目前师资培训系统已经建立，主要是要提高培训
能力。逐步提高现有教师的学历水平，不仅是必要的，也是可能的。时不我待，着眼于21世纪，我们要为实现教师队伍的更新作好一切准备。
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