【 文献号 】3-1505
【原文出处】广东教育学院学报
【原刊地名】广州
【原刊期号】199801
【原刊页号】56～67
【分 类 号】G1
【分 类 名】教育学
【复印期号】199806
【 标  题 】珠江三角洲教育管理体制改革的初步研究
【 作  者 】肖建彬
【内容提要】具有开创意义的珠江三角洲教育管理体制改革始于1981年，从学校管理体制到办学体制、再到教育行政管理体制逐步推开，交互
发展，从而构建起以“两聘两制一包一奖”为核心的内涵丰富、颇具特色、适应区域经济社会发展需要的地方教育管理体制。珠江三角洲教育
管理体制具有现代教育制度特质，是其教育现代化的最重要成果。以教育管理体制改革为突破口，促进教育的全面改革，是其教育获得迅速发
展的关键。
【关 键 词】珠江三角洲/教育管理体制/改革
【 正  文 】
    珠江三角洲是一块改革开放的热土。10多年来，珠江三角洲人以邓小平建设有中国特色社会主义理论为指导，充分发挥政策、地缘和人文
优势，勇于实践，大胆探索，不断加深对现代教育本质意义的理解，以教育管理体制改革为突破口，促进教育的全面改革和发展，取得了辉煌
的成就，为创建有地方特色的现代教育制度，推进中国教育的现代化提供了一系列颇有普遍意义的启示：落后的农村社区如何实现现代化？传
统教育转变为现代教育的突破口在哪里？怎样才能促进教育与经济社会的交互发展，从而带动农村社会的全面进步。
            一
    珠江三角洲原本是一个落后封闭的农业社会，在“三线”建设战略限制下，工业、商业、城市建设、教育相当落后，基础极为薄弱，人才
也十分匮乏。改革开放后，因为毗邻港澳，华侨众多，更因为国家赋予的特殊政策，珠江三角洲人率先感受到境外的新奇景象、巨大的发展差
距及由此带来的巨大的发展压力，危机感使命感陡然而生。务实进取、富于创造的珠江三角洲人自发地进行了一场深刻的农村经济革命，体制
改革焕发了民众积聚已久的能量和活力，迅速改变着农村极度贫困的面貌，迅速启动了珠江三角洲工业化进程，同时，也暴露了70年代末80年
代初的珠江三角洲教育十分尴尬的窘境：一方面人才的社会需求与社会的教育期望迅速增长，另一方面教育事业的相对贫困与传统教育的弊端
日益严重。富丽的农家与破旧的校舍、社会各行各业急需大批学有专长的人才与学校源源不断地输出大批既无就业能力又无就业准备的毕业生
、社会充满生机活力与学校死气沉沉、教育事业发展对高质素的稳定的教师队伍的企求与教师个体普遍存在的骚动心理和非正常流动等等之间
形成强烈的反差。打倒“四人帮”后，珠江三角洲也曾和全少乃至全国各地一样实行种种改革，恢复高考、建立学校秩序、健全教学常规、落
实知识分子政策、开展教学和德育改革等，对调动教师积极性和提高教学质量，起了一定的作用。然而，所有这些都无法从根本上摆脱教育的
困境。特别是在教育投入、师资队伍建设、民众的教育参与和教育质量方面所面临的困难。相当一部分学校问题多多，积重难返。那时也许全
国没有哪个地方像珠江三角洲教育那样面临如此巨大的发展压力。追根溯源，都与旧有体制的束缚有关。迫于经济改革发展的压力和推力，也
源于学校摆脱困境、寻求出路的强烈的生存愿望，珠江三角洲人很快感悟到体制改革的深远意义，感悟到商品生产、市场经济的历史必然性，
感悟到教育与经济社会发展之间的互动关系，从而掀起了一场具有深刻意义的教育管理体制革命。
        （一）珠江三角洲教育管理体制改革的基本进程
    教育管理体制是一个包含甚广的概念，一切与教育管理相关的基本制度及其规范下的运行机制都可容纳其中，简单地说，包括宏观的办学
体制、中观的教育行政管理体制与微观的学校管理体制。从关系上说，宏观的办学体制规定或制约着中观的教育行政管理；中观的教育行政管
理体制规定或制约着微观的学校管理。然而，三者各有其独立性。微观的学校管理改革未必依赖于中观的教育行政管理改革，或以后者为前提
条件。同样，中观的教育行政改革也未必依赖于宏观的办学体制改革，或以后者为前提条件。因此，教育管理体制改革并不一定要触及三个方
面，它可以在某一方面单独进行。而触及三个方面的改革也可根据问题的轻重缓急，有先有后地逐步推行。但是，任何一项整体改革，必然会
涉及这三个方面，任何其中一个方面的重大改革也必然会引起其他方面作相应的改革。这就是教育管理体制三大部分的相互关联性，即整体性
。从这个意义上说，任何重大的教育管理体制改革在其本质上都是整体改革。这是由教育管理体制的内在发展规律所决定的。
    珠江三角洲教育管理体制改革是自下而上、由零散到统一、由自发到政府介入引导的。1980年，佛山、江门等市已经意识到并且开始着手
调整教育结构，通过发展职业技术教育来强化教育服务经济发展的功能。1981年秋，一项具有开创意义的学校管理体制改革在东莞市望牛墩镇
扶涌乡小学悄然展开，这就是校长负责制和教师联教计酬责任制的试行。
    扶涌小学是一所小学校，当时教师仅5人，其中公办教师1人，任校长，工资由国家支付；民师4人，工资由乡支付。适龄儿童（除1人残废
外）入学率100％。学校规模为学生84人，5个年级4个班（其中1个为复式班）。民师每人每月70元，这在当时当地是较高的报酬了。但由于多
种原因，教学质量相当差，例如在1980年，小学毕业生升中考试没有一个人入围，升学率为零。
    试行的校长负责制与教师联教计酬责任制的基本内容是：由校长代表学校与乡党支部签订为期两年的按质按量计酬的责任合同，采用基本
工资加奖励的办法来管理教师。具体来说，有如下几个要点：
    1.乡每月以平均每个民师50元工资固定拨给学校作为基本工资。如果学校有哪个班达到《小学生守则》的要求，并在区统一题目的质量抽
查中达到全区平均成绩的，按班计每月增20元，超过平均成绩的增加30元，低于平均成绩的不加不扣。
    2.学校设备的购买与修理，校舍新建与修缮以及奖励学生等所需费用由乡负责，另固定每月拨给学校办公费20元由学校包干使用。
    3.校长要全面贯彻执行党的教育方针、政策和上级指示，履行规定的“校长职责”，努力办好学校。校长有人事权和经济权、教育教学的
领导管理权。民师的挑选任免由校长决定，乡不予干涉。校长根据合同规定的金额与教师民主讨论，确定按质、按量计酬的方案，并代表学校
与教师签订合同，实行经济公开，民主管理。校长不加入民师奖励系列，而按照相同方案由乡执行。
    这次改革取得了明显成效：该小学1982年升中率达66.7％，1984年参加县升中统考，语文、数学平均分全区最高，升学率100％， 一至四
年级语文、数学8个学科参加区统一测查，有5个学科在全区居第5 名，三个学科全区第一。在全区学校田径赛中有14项得奖，团体总分第三，
在游泳赛中有6项得奖，团体总分第一，篮球比赛获得亚军。 学生学雷锋做好事已成风气。
    这种学校管理体制改革是前所未有的，其最大的特点就是“合同”“承包”。因为它是合同的，所强调的是意愿，而不是行政压力；因为
它是承包的，所以责、权、利是统一的。这种合同承包方式，实质上就是后来通常所说的责任制。扶涌小学的内部管理体制改革实际上已包含
了校长负责制、教师聘任制、岗位责任制、经常性经费总额包干制和浮动奖励制度等方面的因素。可以说，这是一项比较全面的改革（当然，
其某些具体规定亦有不尽科学合理的地方），它是一种新的学校内部管理体制即后来全省推广的“两聘两制一包一奖”的萌芽。
    扶涌小学的改革是被逼出来。传统的学校内部管理体制是“大锅饭”体制，干多干少、干好干差与经济利益无碍。因此，教师责任心不强
，积极性不高。农村经济体制改革，全校民师与全样教师的家庭都分了责任田，民师肩挑教育与生产两副担子，而生产则直接兑现到经济利益
。他们花在种田上的时间和精力多于教学。个别教师水平极低，自己所教年级的题也不会做。于是群众意见纷纷，但又无法撤换，致使整所学
校秩序混乱，质量低下。对此，当地干部群众是极不满意的，校长无法交差。虽然市普及了小学教育，但那是无质量的普及。教育的状况与形
势的发展、新时代的要求很不适应，质量问题到了非解决不可的地步。与此同时，农村经济体制改革的实践证明，包产到户，责任到人，确实
颇有活力，行之有效。于是，人们开始运用对比法探讨学校问题的根源，认为“搞包产地，家庭副业人勤地生宝，人懒捞不到，而教学则是人
勤不见好，人懒一样捞”。这种状况是“由于学校人员无定编，工作无定量，质量无标准，任务不明，责任又不清”所造成的。于是，扶涌小
学借鉴农村家庭联产承包责任制的做法，实行校长负责制与教师联教计酬责任制。扶涌小学的改革实践，充分证明了传统的学校管理体制弊端
重重，只有改革才有出路。赋予校长以较大的办学自主权，明确职任，实行激励，建立一种有效的学校管理体制，是现代教育发展的必然选择
，也是教育改革的首要课题。同时也充分说明了教育与经济具有相互制约、相互促进的关系。这种制约与促进作用，不仅表现在结果上，也表
现在过程中，不仅表现在物质形态，也表现在观念形态。
    在东莞，与扶涌小学管理体制改革几乎同时出台的还有虎门区大宁乡小学的“校长负责制”（1981），篁村区中心小学的“三定岗位责任
制”（1982）等。
    “三定岗位责任制”即定编到校，质量标准到班，工作量到人，奖金浮动的管理制度。这种制度较为客观、精确，使责任制趋于规范化、
科学化，实践效果也相当好，曾受到县（当时未称市）里的高度重视。1983年11月，东莞召开教育工作会议，一方面明确县委与县政府分工一
名常委、一名副县长管教育工作，各区公所、镇政府也要分工一名领导管理教育工作，同时要配备一名文教助理员（后由教育办公室取代）具
体抓教育工作。使管教育的人有职、有权、有责。另一方面，推广了篁村区学校“三定岗位责任制”的经验：（1）定编。按“两个50 ％”的
计算方法，确定各校教师编制，即以学校为单位，教学班与教师的比例为1∶1.3，学生与教师的比例为27∶1，各取50％为学校编制数。（2）
定员。各校在核定编制后，根据1981年县对教师的业务考核和地区举办的教师文化考核的情况定员，建立教师《在编册》。（3 ）定工作量。
教师每周任课高年级18～22节，中年级22～26节，低年级26～30节，按质按量计发奖金。此后，在“三定”的基础上，各校根据自身的实际，
普遍以教学为主，制订和施行各种工作岗位责任制，其中较有代表性的还有：联教计奖责任制，校长负责制，民师联教计酬、公师联教计奖责
任制。
    80年代初期，各具特色的体制改革如星星之火，散布在珠江三角洲各市县。由于学校的大胆改革和教育行政部门的积极推广，珠江三角洲
学校管理体制改革搞得有声有色，学校活力大增，教师积极性得到激励，责任心和业务水平明显提高，教育质量也有较大提高。上述的各项改
革，在实践中不断总结深化，相互吸收，最后融合为“两聘两制一包一改”的学校管理新体制。
    学校管理体制改革所解决的只是学校的内部关系或内部问题。而制约教育发展的因素更多是外部关系或外部问题。这就需要对宏观的和中
观的教育管理体制进行改革。
    珠江三角洲宏观和中观教育体制改革同样是被迫出来的。建国后，珠江三角洲有过多次办学高潮，教育规模不断扩大，而办学条件却一直
得不到改善。农村经济体制的改革与乡镇企业的崛起，使农村很快富起来了。农村需要办为当地经济发展服务的教育，农村也有能力办教育。
1981年，珠江三角洲各市县发动民众再次掀起办学高潮。但由于传统体制的阻滞，结果各地的新办学校红红火火，政府管辖的老校却冷冷清清
；一方面是民众蕴含着极大的办学热情；另一方面，政府却又力不从心，不堪重荷。强烈的反差与严峻的现实，使珠江三角洲人认识到再也不
能按常规那样办教育了，学校内部管理体制的改革有助提高教育质量，而学校外部管理体制的改革更有助于教育事业的发展，办学体制和教育
行政管理体制的改革势在必行。
    珠江三角洲的办学体制改革始于1983年下放部分中小学的办学权。佛山（含中山）、江门、东莞开其先河。1984年全面实行分级办学、分
级管理的办学体制改革，并通过办学主体的厘定、教育经费体制改革、教育人事管理体制改革和明确划分业务管理职能，从而推动了教育行政
管理体制的改革。从1983年起，佛山、江门、广州、深圳、肇庆、东莞等筹组地方高校。1988年，江门作为试点市开始城市教育综合改革，19
89年，东莞开始农村教育综合改革，教育管理体制的三个层次的改革也随之趋向协调一致和整体化。1989年，省政府在东莞召开现场会推广教
育管理体制改革经验。分级办学、分级管理，简政放权、提高效率，“两聘两制一包一奖”成为广东教育管理体制的基本框架，此后不断完善
，有力地促进了珠江三角洲乃至整个广东的教育发展。
    纵观珠江三角洲10多年来的教育改革，始终是以教育管理体制改革为重点和突破口的。它有力地促进了教育的全面改革和发展，有效地推
进了落后农村教育的现代化。
        （二）教育管理体制改革的基本内容
    珠江三角洲的教育管理体制改革是逐步展开，不断深化的。10多年来，珠江三角洲教育管理体制进行了哪些改革呢？而这些改革又取得了
哪些成果呢？下面将主要以东莞为例逐项作一相应的探讨。
    1.办学体制改革
    1983年，珠江三角洲实行办学体制改革实验，1984年秋全面铺开。核心是确立分级管理、分级办学体制，目标在于打破“国办教育”的格
局，建立地方教育三级管理、三级办学网络。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁发后，珠江三角洲办学体制改革有了更明确的方
向，并将中等教育结构调整、大力发展职业技术教育和成人教育纳入其中。随着城市和农村教育综合改革的逐步展开，办学体制改革也在不断
深化，逐步走向完善。
    三级办学网络的建立。办学体制改革首先要明确各级各类学校的管理归属。1984年，东莞市把原来由市统包统管的所有学校，分成三类，
实行市、镇（区）、管理区三级办学，三级管理。市负责办好东莞电视大学、东莞中学、东莞师范学校（含附小）、教师进修学校以及后来的
东莞理工学院和东莞理工学校等六所学校，即市办市管学校。市属有关部门负责办好本系统的学校，各镇（区）负责办好本镇（区）的中学和
中心小学，即镇（区、部门）办镇（区、部门）管学校。其他学校由管理区负责，即管理区办管理区管学校。这就从管理上划清了各类学校的
归属关系，建立起三级办学网络。在有县级政府建制的地级市如广州、佛山、江门、肇庆等，地方教育体系是由四级办学网络构成的。
    教育权责的界定。办学体制改革的核心是分清办学、管理的权利和义务，实行权责对等，方向是权责下移和权责共担。东莞贯彻“谁办学
、谁管理、谁负责经费”的原则，市、镇、管理区各级都有办好学校、发展教育事业的责任，也有管理学校、发展当地教育事业的权利。责任
主要体现在教育经费的投入上，也包括创设良好的环境和条件，协调、处理教育内、外关系，保障教育事业的顺利发展。关于教育投入责任，
根据学校的归属不同，实行分级承担。除市属学校由市财政拨款外，其余学校全部按标准分配经常性经费，由市财政局拨给乡镇包干使用。镇
根据同样的原则负责镇属学校经费，并将经常性包干经费分配到管理区属小学。教育的其他投入，全部由各级办学单位负责。各办学单位在市
教育计划指导下，拥有如下权力：有权增设学校、班级和确定招生人数；有权发展多种形式的初中级职业技术教育和成人文化技术教育；有权
通过多种渠道集资办学，建立教育基金并确立其使用原则；有权提名并报上级教育行政部门批准聘任校长；有权提高校长、教师的工资福利待
遇。这些权力与办学单位所履行的责任是对等的。
    从前，办学、管理、教育投入统归市（或县）里，各地、各部门也总认为教育是市里的事情，与己无关。尽管各地、各部门均分享了教育
的实惠，但却不愿付出。而市里由于包揽过多，一方面鞭长莫及，管不好学校；另一方面包袱太重，不堪重荷，遂使教育陷于惨淡经营、勉力
维持之中。办学体制改革后，权责适当下放，各方共同承担，这就打破了国办教育的格局，使教育由“国办”转为“公办”。各级既有办学的
责任，也有办学的主动权，加上实践中逐步提高了对教育工作的认识，各级办学的积极性大大提高，由“上级要我办学”，变成“我要把教育
办好”，从而较大限度地把人力、物力和财力投向教育，这就为珠江三角洲教育事业的迅速发展提供了制度保障。
    2.学校管理体制改革
    珠江三角洲学校管理体制探索性改革早在1981年便在部分学校进行着，从1983年起，各县市开始对各种改革经验加以总结整合，并以政府
的力量加以推广，星星之火已成燎原之势。1988年形成了“两聘两制一包一奖”的学校管理体制。1989年，这种新的体制在全省各级各类学校
中推行。
    校长聘任制与校长负责制。长期以来，我国校长都是实行教育行政部门任命制和“终身制”的。这不利于校长主动性、创造性的发挥，也
使不少校长丧失积极进取精神和强烈的工作责任感。实行校长聘任制和负责制，由办学单位根据有关要求选聘校长，校长受聘后要制订任期目
标责任制方案（三年一届），并与办学单位签订合同，对学校工作全面负责。同时，一方面上级教育行政部门和办学单位要扩大学校的自主权
，以保障校长能够全面负责；另一方面，加强督导评估和群众监督，以防止校长滥用权力或办学背离社会主义方向。
    教师聘任制与岗位责任制。这是校长负责制的配套措施。长期以来，教师管理制度实行上级教育行政的人事主管部门派任制，致使想要的
要不到，想留的留不住，想调的调不出，校长与教师的隶属关系不明确。实行教师聘任制和岗位责任制，由校长根据有关条件聘任教师，教师
根据聘任协议负责教育教学工作。任期三年一届，逐年考绩，以作为下一轮聘任的依据。
    经费总额包干制。这是校长负责制和教师聘任制的配套措施。校长对学校工作全面负责，必须拥有相应的人权和财权。传统办法是以教师
人数计算学校经常性经费的。这样造成超编、人浮于事、对学生不负责的后果。经费总额包干制就是要改革传统方法，实施把在校学生人数作
为学校包干经费计算依据的办学经费制度。东莞根据分类调查和匡算，定出全市中小学经常性教育经费包干最低标准。经常性教育经费包干按
学生人数计算，1988年定的最低标准是小学生每人每年250元， 初中生350元、高中生420元，原则上一包一年。包干经费来源三个方面：学杂
费，全部交给学校掌握；市下拨的学生人头费由各镇按月拨给；其余由办学单位按月或按季拨给。经常性教育经费以外的支出，如基建和大宗
设备添置费、教师增员或临时增加的生活补贴和年终奖金、教职工退休金、抚恤金，经批准的公费医疗超支部分等由办学单位拨给或通过社会
集资等办法解决。包干经费由学校安排使用，增员不增资，减员不减资，余亏自理。但随着经济的发展和物价的浮动，经常性教育经费包干数
也相应提高。这不仅使校长有了自主支配的基本的教育经费，而且还将有利于学校实行全员劳动、满负荷工作量制。
    改革分配制度，建立激励机制。这是校长负责制、教师聘任制、经费总额包干制的配套措施。传统的分配是论资排辈和平均主义的，其最
大弊病就是打击了人的积极性，造成劳动生产率和劳动质量低下。分配制度不改革，校长负责制、教师聘任制、经费总额包干制将无法顺利实
施。改革分配制度，实行“多劳多得、优质多得、多贡献多奖励”的制度，在保证档案工资和省市规定的多种固定补贴不变基础上，各校可以
根据本校的实际，对地方增加部分实行浮动，以劳动的数量和质量为依据，确立各人浮动工资的应得幅值。对成绩优异、贡献突出的教师，则
实行专项奖励。从而使分配制度起到了保障和激励的作用。
    “两聘两制一包一奖”是一个框架完整的学校管理体制。它是学校管理各单项改革实践经过整合的结果。从前实行校长命任制和教师派任
制，隶属关系和工作职责不明确，校长和教师的工作地位与工作报酬，不受工作数量和工作质量的影响，导致学校缺乏活力。1985年《中共中
央关于教育体制改革的决定》颁发，强调基础教育要实行校长负责制，但就全国校长负责制推行情况来看，结果不尽如人意，校长负责制有名
无实。这固然与宏观的办学体制改革不落实、不完善有关，更与学校管理体制改革不彻底有关。校长负责制需要有整套的措施来配合，包括校
长聘任制、校长任期目标负责制、教师聘任制、教师岗位责任制、经费包干制以及劳动分配上的激励机制。这样，才能使学校把目标、过程与
结果，工作数量、质量与报酬，权力、责任与利益有机统一起来，促进学校上水平、创特色、出效益。
    3.教育运行机制改革
    教育运行机制是指教育行政部门根据办学体制有关权责划分以及现行的学校管理体制规定下学校管理实践状况管理学校，发展教育事业的
工作程序。简单地说，它是教育行政部门的运作规程。办学体制和学校管理体制的改革，使得教育管理权归属发生变化，加之市场经济体制改
革的不断深化和政府职能的逐渐转化，教育行政管理职能及其运作程序也应作相应的改革，特别是过去包揽过多、统管过死的做法更需改革。
    健全机构，理顺关系，加强领导。这是建立有效的教育运行机制的前提。从前，珠江三角洲教育行政组织机构的设置是不够完善的，突出
表现在“条块分割”与“条条分割”上。乡镇教育办公室实际上是市县教育局的派出机构，从编制、人选、委派、调动再到经费，均由教育局
承包，教办主要对教育局负责，而不是对当地政府负责，并不属于基层政府的一部门。因此，教育管理实质上并没纳入当地党委和政府的职责
范围之内。这与分级办学分级管理体制不相适应。同时，教育本是一个完整的系统，然而，系统内部不同类型的教育却有不同的主管部门。比
如东莞，“文革”后，教育局设有工农教育股，主管全县成人教育工作。1978年，又成立东莞县工农业余教育委员会，由县委常委署理，下设
办公室。1987年1月，成立东莞市成人教育办公室，设在市教师进修学校，隶属市委宣传部，主管全市职工业余文化技术教育和岗位职务培训，
而教育局工农教育股则主管全市农民文化技术教育。对于计划经济体制和国家统包统揽教育体制而言，这种管理尚有“政出多门”之弊，对于
分级办学分级管理体制而言，则更是相互掣制难以适从了。为此，东莞在管理组织上实行了“统一条条，强化块块”的改革：1.各级领导班子
都要分工一名副职主管教育。市级由市委副书记或市府副市长署理，镇级由镇委副书记或镇府副镇长署理，各管理区的领导要亲自抓，至少得
有一名支委主管教育工作。2.撤销市成人教育办公室（1988年7月）， 把成人教育科（1990年6 月更名为成人教育办公室）作为教育局的一个
职能部门，主管全市成人教育。3.改革和健全文教办公室，作为镇（区）政府的一个职能部门，并配备六大员，具体负责本镇（区）各级各类
教育的管理，从而建立起一个以“块”为主、“条块”结合的教育管理组织系统。
    划分权责，建立运作程序。这是建立有效运行机制的核心。市教育局主要权责是搞好教育事业的宏观管理和业务指导，检查教育方针政策
的贯彻落实，根据有关政策法规和当地实际情况制订各项规划、规章和实施细则；抓好学校办学质量的督导和评估；抓好师资的培训与考核；
抓好教育系统的干部、人事管理；办好市属的各级各类学校。镇文教办的教育职权是：执行上级有关教育的方针政策，做好本镇（区）教育发
展规划，抓好学校领导班子的配备，抓好中心小学教师的聘任和调配，抓好教育经费的筹集，建立奖教奖学教育基金，加强调查研究，及时解
决教育中的各类问题，并以中心小学为基地，搞好全镇（区）教学业务辅导工作。由于权责分明，各用其权，各负其责，相互配合，从而建立
起“三级管理、校长负责、群众监督、督导评估”的运行机制。
    4.教育经费体制的改革
    从前教育经费基本上实行国家统包统管体制，教育经费预算、决算统由县市负责。这是与计划经济相适应的。一切都在计划的指导下进行
，教育是而且仅仅是国家事业，除了财政拨款、学杂费收入、勤工俭学利润外，没有别的收入渠道。国家困难，因而财政拨款难以较大幅度增
长，甚至跟不上物价增长幅值，维持基本的教育教学活动都显得很拮据。学杂费收入实际不多，除了代收代支外，所剩更少。勤工俭学因为种
种原因难以开展，且效益也不佳。加之教育底子薄，欠帐多，使教育事业的发展步履维艰。改革开放后，人们不仅得到了经济的实惠，也感受
到了教育的价值。一部分关心教育的民众和华侨、港澳同胞开始捐资办学，给教育经费的解决打开了一条通道。为了更好地筹集资金改善办学
条件，珠江三角洲各市县称得上八仙过海各显神通。江门市采取11项有效措施确保教育投入，同时还发挥侨乡优势、争取捐资办学，建立社区
教育委员会，鼓励校企合作。广州、中山等先后开展“教育基金百万行”活动。东莞县成立东莞集资修建校舍、实现“一无二有”领导小组，
动员社会各方面力量，本着“国家拿一点，区乡出一点，各单位帮一点，群众凑一点”的办法，在全县筹集资金，主要解决校舍维修、兴建和
桌凳添置，实现“一无二有”。仅1984年便筹得1607万元，使教育开始走向社会，社会共办教育，为教育经费体制改革提供了新思路和思想观
念的准备。随着办学体制和学校管理体制的改革及其深化，珠江三角洲建构起有自身特色的教育经费体制。
    教育经费渠道。珠江三角洲坚持国家、集体、社会、个人相结合，共同负担教育经费的做法，教育经费筹措渠道较多，除了财、税、费、
产、社、基六大渠道外，部分地区和学校还有借、贷、融等渠道。虽然对各种渠道的理论概述并不新鲜，然而，珠江三角洲的实践却是富有创
见和特色的。先说“财”，国家财政拨款是传统渠道，实行分级办学、分级管理体制后，原有市财政统包的经费转由市、镇和管理区共同承担
，并且原由国家下拨的教育经费总额不减少，还要求各级政府教育拨款保持“两个增长”。“税”指教育附加税。在依照国家有关规定，努力
搞好教育费附加征收工作外，东莞率先开征了另一税种，在每度电费中加0.015 元作为“发展教育事业预备金”， 1994 年全市增收教育费附
加1860万元，比上年增长23％。江门开征的教育税费多达6种。 “费”指学杂费。义务教育阶段不收学费，但收杂费，杂费项目和金额根据经
济发展情况，按照法定程序审定执行。非义务教育阶段加收学费，甚至允许部分学校高价出让少部分学位。学杂费收入划归经常性教育经费包
干额度之内，实行全免费教育的地方，学杂费由办学单位如数支付。这就使学杂费成为一笔稳定的收入。“产”指校办产业收入，包括勤工俭
学收入。市场经济的发展，为学校开展勤工俭学拓宽了门路，提供了更多的机遇。校办企业，经营商贸、校产出租，成为学校“创收”的重要
渠道。收入按3∶3∶4比例，用于扩大再生产、 改善办学条件和增加师生福利。据不完全统计，1993年，全省勤工俭学纯收入人均29.5元。珠
海、广州、中山、江门、东莞等市位居前茅。“社”指社会团体和个人捐资办学。珠江三角洲早有捐资办学的传统。早在1929年，东莞清溪华
侨便捐款兴建了鹿鸣学校（今清溪中学），并供给办学经费。1978年后，随着开放、改革、搞活政策的实施，社会团体和个人捐资办学的热情
更高，至1991年止，江门市华侨港澳台同胞捐办的大中小学达3233所。自1981年至1987年，东莞社会集资用于基建设备部分的就达1563万元。
“基”指教育基金收入。珠江三角洲各市、镇、校建立有各种各样的教育基金，成为中国教育基金种类最多、数量最多、数额最大的地区。总
之，珠江三角洲的教育经费筹措渠道还是比较畅通的，形成了国家和各办学主体拨款为主，多种渠道并用的教育经费新体制。
    教育经费管理。为了保证教育经费专款专用，珠江三角洲各市县都加强了对教育经费的监管。东莞规定教育经费（包括教育基建投资）应
全部交由各级教育行政部门具体安排和管理，经常性教育经费包干总额除学杂费直接由学校收取后，其余按期划拨学校使用。教育基金根据章
程管理使用，主要用于奖励教书育人作出贡献的优秀教师和经济困难的乡村发展教育事业。社会力量临时或一次性捐资由受捐单位与捐资者商
定使用。除经教育行政部门批准的私人办学，办学者可自定学杂费标准外，其余学校不得乱收费。各镇（区）通过多种途径，保证每个教学班
的学生数不少于30人，以提高规模效益。各办学单位，财税审计部门加强对教育经费的审理，节约开支，减少浪费，使有限的经费发挥最大的
效益。
        （三）教育管理体制改革的深化
    珠江三角洲教育管理体制改革的内容是相当丰富的，除了办学体制、学校管理体制、教育运行机制和教育经费体制外，还进行了教育结构
调整。当然，教育管理体制改革不可能一步完成，而是不断深化，逐步完善的。一些新措施的出台，仍需实践的检验，而且情况变了，措施也
得作相应的变动。随着经济与社会的发展，教育改革的深入，珠江三角洲一直在做教育管理体制改革的深化工作。例如1989年东莞开始实行农
村教育综合改革，试图实现“两个”统筹：基础教育、职业技术教育与成人教育统筹，燎原计划与星火计划、丰收计划统筹，并从管理体制上
保证教育更好地为当地经济建设和农村社会进步服务。1991年，在制订《东莞市教育事业“八五”计划及十年规划要点》时，把巩固和完善现
行的运行机制和教育管理体制，提高教育质量和办学效益，作为发展教育事业的根本措施。同时，教育局向市府提交了《关于进一步深化和完
善教育内部管理体制改革的几点意见的报告》，对学校管理体制改革提出了好些建议，并修订了1992年度经常性教育经费包干的最低标准：小
学每生每年285元，初中418元，高中503元。 该报告被市府批转执行。1992年，东莞市教育局制订了《东莞市校长、教师聘任制实施细则》、
《校长、教师聘任的条件》和《校长与办学单位签订合同的内容》，进一步明确了政策界线，着重强调了校长岗位培训和教师业务培训，从而
把培训、任用、考核、奖惩结合起来。这些规定，具有很强的操作性，使以“两聘两制一包一奖”为主要内容的学校管理体制更趋完善。 从1
989年起，每年度全市教育工作会议，都对上年度深化教育管理体制改革的情况进行分析总结，并把它作为本年度工作重点，根据新的情况，提
出进一步深化改革的意见。1993年的全市教育工作会议，可以说是东莞市深化办学体制改革的又一座里程碑。会议提出了一种新思路，提出“
要进一步深化教育改革，适应市场经济和社会发展的需要”。认为：今后在社会主义市场经济体制下，不再要求各项社会事业都实行“公有”
、“公办”，国家也不再统包资金分配，地方、企业、甚至个人都会拥有大量资金。在这种情况下，办学体制（包括教育投资体制）必须放开
搞活。要形成政府办学与社会力量办学相结合的新体制。目前，除了成人教育中有一部分短训班由社会力量办学之外，教育事业的绝大部分，
包括普通教育和职业技术教育等，仍处于一种单一的办学体制，这与多种经济成分发展的实际相比很不相称。应制定法规和优惠政策，鼓励和
支持企事业单位、社会团体、民主党派、个人、华侨港澳同胞、外资企业等单独举办或联合举办各级各类学校，对私人举办的义务教育阶段学
校，政府则给予资助和扶持。总之，要建立起适应多种经济成分和经济结构多元化的办学体制。要把优胜劣汰机制引进学校，允许跨地区、跨
部门、跨行业招生办学，加强学校之间的横向联系，联合办学，允许优质的学校兼并其他学校，举办集团式学校等试验。这就从政策上确认：
（1 ）教育是整个社会发展的基础产业；（2）允许私人办学， 建立多元化办学体制；（3）允许兼并，建立联办或集团式学校模式。 它将使
办学体制改革由内部（同类多级）引向外部（多类多级），彻底打破办学体制的单一格局。于是，新世纪英才学校便在凤岗镇雁田管理区破土
而出，应运而生。对于东莞而言，新世纪英才学校的影响不在于学费昂贵，条件优越；其意义在于首先突破“公办”基础教育格局，为多元化
办学体制的建立开辟了道路，树起了样板。接着，沙田的东方明珠学校及中堂的群英学校也初步形成办学规模。1994年的全市教育工作会议则
进一步提出：发展非公立学校，义务教育以政府办学为主，政府资助举办义务教育的学校；非义务教育，特别是职业技术教育、成人教育和幼
儿教育在政府统筹指导下可全面放开，发动社会力量和企事业部门办学。东莞的实践表明，建立多元化办学体制开始成为政府行为。可以想见
，在珠江三角洲地区，一种更加灵活、开放多元、充满活力的新教育体制将会很快建立起来。
    改革开放以来，珠江三角洲教育在改革中获得了长足的发展：初步建立起从幼儿园到大学的级类比较完整的地方教育体系；80年代基本完
成了“普九”重任，2000年前将全面达成“普高”目标；办学条件有了根本改善；校长和教师队伍建设取得了可喜的成绩；教育质量稳步提高
；以外语、计算机、体育、艺术及实用技术教育为标志的区域教育特色初步呈现；终身教育开始制度化。它在短短的十多年时间便跨越了发达
国家和地区几十年甚至几百年的发展阶梯，达到一个比较高的发展水平。其成功的奥秘就在于珠江三角洲各市县始终牢牢地抓住了教育管理体
制改革这一关键，打破常规，冲破传统管理模式的桎梏，引导教育管理体制实现了三大转变：办学体制由政府办学向政府办学为主，社会共同
参与办学的转变；教育行政管理体制由统一指令型向服务指导型转变；学校管理体制由权责分离向权责统一转变。并充分吸纳珠江三角洲市场
经济的运作原理和境外教育的运作范式，把教育分权与激发地方办学自觉性、创造性和建立竞争机制确立为教育管理体制改革的基本原则，使
新的教育管理体制与变革着的经济、政治体制对接起来，较好地适应了珠江三角洲经济社会发展对教育提出的要求，从而使教育在较为薄弱的
基础上实现了超常规的发展，在教育现代化的征途上迈出了坚实的步伐。
            二
    新时期珠江三角洲的教育改革与发展是中国教育现代化的一个部分。其教育管理体制改革的伟大实践带给人们的启示是多方面的。
    首先，教育现代化是有特定的时代内涵的。
    教育现代化是一个时髦的概念。10多年来，它一直是教育科学概念体系中的高频概念，不仅有难以数计的人经常使用它，为文成书甚至成
家者不少，而且有越来越多的人为之奋斗。这对中国教育的发展而言，无疑是一件很好的事。然而，迄今为止，似乎人们对什么叫教育现代化
并无一致的认识，至于中国现代化的教育应是什么样子更是模糊不清。尤其令人遗憾的是，有些人还没有从历史唯物主义的角度把教育现代化
乃至整个现代化看作是一个永恒的课题，是一种连绵不断的社会历史现象。因而，人为地给教育现代化附加许多时间条件限制，仿佛过去与未
来都不会有“现代”，不会有“现代化”一样，由此提出的种种教育现代化理论都给人以逻辑上存在缺失的感觉。
    教育作为一种复杂的社会实践活动，具有历史继承性和相对独立性。就其历史继承性而言，任何教育现代化都不可能完全彻底地反叛传统
，任何后发型教育现代化也都必然会或多或少地受到早发型教育现代化影响。就其相对独立性而言，任何社会、任何历史时期的教育现代化都
会有其特定的内容和道路，现在人们所说的“现代”，亦即古人常说的“当今之世”，同样必将被后人称之为“古代”。只有把当今时代的教
育现代化看作人类历史长河的一个环节和本国社会改革的一个部分，才能更真切地把握我们今天为之奋斗的教育现代化的深刻意义和历史使命
。基于上述的理解，我们认为，所谓教育现代化，就是要致力于使教育跟上时代发展的步伐，不仅反映所处时代的社会发展水平，而且能不断
地尽可能充分地满足社会多方面的需要，推动并引导社会的发展。二次大战后，世界许多国家都在实行教育现代化，但是各国的教育现代化是
完全不相同的。美国教育现代化持续300来年的时间， 建立起一套与其政治、经济体制相适应的教育制度。50年代，面对苏联卫星上天，深感
科技落后，为了争霸世界，在全国范围内掀起了中小学理科教学改革，其教育现代化是以教育内容改革为核心的。其后生计教育，其教育现代
化的核心在于着力培养职业人生。可见，同一国家不同时期的教育现代化也是很有差异的。建国后，我国一直在搞教育改革，亦即教育现代化
，建立起与我国政治经济体制相适应的教育制度。由于管理体制选择上的失误，教育现代化没有取得预期的效果，社会经济也未得到应有的发
展。改革开放后，一方面，我国正确地评估自身经济社会发展水平仍处于社会主义初级阶段；另一方面，为追赶世界经济发达国家，我国全面
开展社会主义现代化建设。这是我国教育现代化的时代背景，由此规定了我国新时期教育现代化的特定内涵。在教育现代化问题上，任何盲目
排外和全部抄袭都是有害的，韩国就曾有过沉痛的教训。珠江三角洲教育现代化是土生土长的，富有中国特色的，符合区域经济社会发展水平
与要求的。从前，我们过分强调了共性和国际化，现在看来有必要强调个性和本土化，珠江三角洲的实践告诉我们，要成功，就要把握特定的
内涵，走自己的路。
    其次，教育现代化要认准目标与关键。
    教育是受社会制约的，社会的性质决定着教育性质，政治体制经济体制决定着教育体制。新时期我国教育现代化的目标是在不改变社会主
义教育性质的前提下，建立和完善适应经济社会改革与发展的教育制度、教育体系、教育结构、教育内容、教育方法等，提高教育的综合发展
水平，以服务和促进整个社会的现代化建设。终极目标是建立与特定的经济社会相适应的、高效灵活的现代教育制度。在此过程中，教育管理
体制改革成为教育现代化的关键。
    体制是制约社会发展的关键因素，历史经验表明，任何重大的社会变革，都必然首先从体制入手，同样，社会中任何方面的改革要取得成
效，最终都会涉及并取决于相应的体制改革。因此只有触及体制的改革，才是根本的改革，也才可能是最终取得成功的改革。中国经济与社会
改革便是最好的例证。作为后发型教育现代化，一方面必须大量借鉴发达国家和地区先进的教育经验，另一方面又要面对外部的巨大的发展压
力。发达国家和地区经过几十年甚至几百年的教育发展，在推行教育现代化方面积累了很多经验和成果，达到了较高的发展水平。因此，与我
们的差距是多方面且又巨大的，如果没有比发达国家和地区更大的教育热情，更高的教育发展速度，是不可能弥补这种差距的。这就注定新时
期中国教育现代化必须强行起步，全面启动。然而，在贫穷落后的农业社会推行教育现代化，必然受到生活方式、生产方式、经济水平、教育
资源等诸多限制。教育改革不可能齐头并进，一步到位，只有抓住关键，才能带动整体的改革与发展。随着经济体制改革、商品生产和市场经
济的发展，统包统管、“大锅饭”和职、权、责不对等已成为新时期教育现代化最大的阻滞因素。在教育与社会的关系中，关键是打破隔膜与
封闭，以获得更多的支持和参与。这些都与管理体制有关。许多人研究教育现代化，都强调现代教育意识的觉醒或教育观念现代化的首要意义
。其实，在中国，历来是政府行为主导社会行为。通过教育管理体制的改革与完善，建立现代教育制度，现代化就会顺轨而行。其实珠江三角
洲人起初并不知道什么是现代化教育，即便现在，绝大多数人也还是模糊不清的。然而，珠江三角洲各县市很早便把教育现代化的助跑器放置
在教育管理体制改革上，其后产生的深刻变化和巨大发展有目共睹，举世公认。在中国，经济发展较快、实力雄厚的不仅仅珠江三角洲，但是
没有多少地方的教育有像珠江三角洲那样获得长足发展。假如仅仅看到经济发展对教育改革与发展的要求和推动，看不到教育管理体制改革所
产生的巨大作用，就不可能真正把握珠江三角洲教育的改革与发展，同样，也不可能找到中国教育现代化的正确道路。正把握珠江三角洲教育
的改革与发展，同样，也不可能找到中国教育现代化的正确道路。
    第三，教育与经济社会的交互发展是教育现代化的长久保证
    教育现代化有赖于民众的广泛参与和经济的持久支撑。教育管理体制改革只是解决谁来办，怎么管的问题。教育现代化还有另一个极为重
要的问题，就是办什么教育的问题。如果教育不能引导、促进经济社会的发展，那么这种教育就失去了发展的意义和可能。虽然本文未就珠江
三角洲教育对当地经济社会发展给予有力推动展开论述，但是，10多年来，珠江三角洲教育与其经济社会基本上保持着交互发展的态势，普及
初等教育，适应了农村经济体制改革及以“三来一补”为主体的乡镇企业崛起的需要，启动了农村的工业化。“普九”和职业技术教育的大发
展，适应了初步工业化的需要，促进了经济的转型升级。普及高中阶段教育和地方高等教育的大发展，适应了城市化的需要，带动农村社会的
全面进步。看不到这些，仅仅认为解决了谁来办、怎么管的问题，就可以实现教育现代化，同样会走进“误区”。
    珠江三角洲在改革教育管理体制方面取得了可喜的成绩，并在创建有地方特色的现代教育制度方面做了有益的探索，这仅是教育现代化征
途上所走的第一步，今后的发展如何，还有待珠江三角洲人的更大努力。
【责任编辑】黎尚健
【校 对 者】曾志红
    
    
    
 
