【 文献号 】1-734
【原文出处】江淮论坛
【原刊地名】合肥
【原刊期号】199705
【原刊页号】55～59
【分 类 号】F2
【分 类 名】农业经济
【复印期号】199801
【 标  题 】论我国农业宏观调控体系建设问题
【 作  者 】李晓明
【作者简介】安微农业大学农经系
【 正  文 】
    我国已经确立社会主义市场经济体制改革取向，在此情况下，农业决不可能游离于市场经济之外，必将逐步纳入市场经济轨道。因此，要
保证农业和整个国民经济顺利发展，就不能仅仅局限于解决好农业内部的微观管理问题，而且要同时搞好整个国家的农业宏观调控问题。这就
必然涉及到，在市场经济条件下，如何构建农业宏观调控体系问题。本文试就此作一初步研究。
            一、我国农业宏观调控的目标体系。
    农业宏观调控目标，是政府对农业经济活动进行调节、引导和控制所要达到的基本目的。它为政府的宏观调控行为设定了一个基本方向，
同时它又成为政府选择和配置调控手段、制定和实施调控政策、认定和评价调控效果、调整和优化调控过程、检验和提高调控质量的依据。
    由于农业是整个国民经济的一个重要组成部分，因此，农业宏观调控目标既不能脱离农业和农村经济的实际情况，又必须服务于整个国民
经济的宏观调控目标，这是确定农业宏观调控目标体系的基本原则。就我国的特定国情来看，农业宏观调控目标体系应由以下四方面指标构成
。
    １、总量平衡目标。这是农业宏观调控的首要基本目标。其基本含义是：农产品的供给必须满足人们生活和经济发展对农产品的需求。这
种平衡关系同时包括了总量平衡和结构平衡。总量平衡是一定时期内农产品的供给总量与该时期内对农产品需求总量的平衡；而结构平衡则是
农产品供给结构和需求结构之间的平衡，具体讲它又包括品种结构的平衡、质量结构的平衡和地区之间的平衡。总量平衡结构平衡是互相联系
、彼此制约的，总量平衡是结构平衡的前提，结构平衡是总量平衡的基础。随着经济发展和人们收入水平的提高，农产品供求结构平衡的重要
性将越来越突出。因此，农业宏观调控目标，既要保持农产品供求总量平衡，又要保持农产品供求的结构平衡。
    ２、农民收入目标。这是农业宏观调控的又一基本目标。其基本含义是：在经济发展过程中，要保持农民收入的不断增加，城乡居民收入
差距要保持在一个合理范围内，不同地区农民收入之间的差距也要保持在一个合理范围内。当经济发展到一定水平后，就要逐步缩小城乡居民
之间的收入差距，并最终消除城乡居民之间的收入差距。
    ３、农村环境目标。农业是与自然环境关系最为密切的产业。一方面，农业的发展离不开良好的生态环境和自然资源的支撑；另一方面，
农业生产活动又对生态环境和自然资源产生影响。不当的生产方式，会损害生态系统的平衡，造成自然资源的破坏和浪费，从而影响农业的持
续发展。因此，农业宏观调控还必颈十分注意保护资源和环境，维护生态平衡，实现资源持续利用和农业持续发展。以资源持续利用和农业持
续发展为内容的环境目标，成为政府对农业实施宏观调控所要达到的一个基本目标。
    ４、农村社会目标。即实现农村的安居乐业和社会安定，为农业和农村经济发展创造一个良好的农村社会环境。
    上述四个目标，总量平衡目标与国家的食物安全密切相关，收入目标与农村市场的开发及城乡关系、工农关系密切相联，环境目标关系到
农业的持续发展，社会目标涉及到农村社会的繁荣和稳定。四个方面形成了一个有机整体，构成了市场经济条件下农业宏观调控的基本目标体
系：即通过对农业的宏观调控，实现农产品的供求平衡、农民收入水平的不断提高、农业可持续发展和农村社会的繁荣稳定。
    需要指出，由以上四个目标构成的农业宏观调控目标体系虽然都不可或缺，但在不同发展阶段的重要程度却是不同的。在一个时期显得非
常重要的目标，另一个时期则显得不那么重要；反之，这个时期不那么重要的目标，到下个时期则显得非常重要。经验显示，粮食对经济发展
的约束作用，就表现为三个阶段性特征：第一阶段，人均粮食占有量在３００公斤以下，粮食生产具有绝对重要的位置，粮食约束是缺乏弹性
的“硬约束”；第二阶段，人均粮食占有量在３００—５００公斤之间，粮食约束成了富有弹性的“软约束”；第三阶段，人均粮食占有量超
过５００公斤，粮食对经济发展的约束度便大大减弱。由此说明，产量目标作为农业宏观调控的一个基本目标，就并非始终是农业宏观调控优
先实现的目标，从而也说明农业宏观调控目标是有阶段性的。
    那么，在我国现阶段即经济转轨时期，农业宏观调控的具体目标如何呢？笔者认为，在转轨时期，农业发展不仅会遇到资源环境、物质投
入、技术进步等方面的约束，且会遇到因利益调整而引起的各种摩擦问题，因此就应设定以下具体目标：
    １、粮食产量供求平衡。理论上讲，所有农产品都需要实现供求平衡，但尤以粮食最为重要。８０年代以来，我国粮食生产有了较大发展
，但在今后一段较长时期内，粮食对我国经济发展的供给约束都会存在。１９９５一１９９６年，我国粮食大丰收，人均占有量虽然步入了粮
食约束的第二阶段，但与这一阶段的上限仍有较大距离。而且自１９７８年人均粮食突破３００公斤以来，就一直徘徊于３５０公斤左右。这
说明，粮食状况对我国经济发展的约束力只是有所软化，还远未弱化。从长远看，受制于人口不断增加和耕地减少这双重压力，我国的粮食压
力将始终很重。而我们这样一个人口大国又不能把粮食供给问题的解决立足于国际市场，只能主要依靠自己解决。所以，我国在转轨时期必须
把实现粮食供求平衡作为一个具体目标。
    ２、保持农民收入水平稳步上升。近年来，我国经济发展中暴露出一对突出矛盾是，在农产品供给总量不断增加的同时，农民收入却增长
缓慢，突出表现在城乡居民收入差距不断扩大上。１９８４年两者差距还只有１．７∶１，１９９４年扩大到２．６３∶１，１９９５年稍有
回落，也还高达２．５∶１。这反映农民收入增长速度远比城市居民收入增长要慢。同时，农村中程度深重的贫困问题仍然残存着，绝对贫困
人口１９９６年仍有６０００万，占我国农村总人口的６．１％，占世界总贫困人数的１／１０。农民收入增长缓慢以及城乡居民收入差距的
扩大，给我国经济的健康发展带来了一系列不利影响。一是不利于农民生产积极性的提高，从而影响政府农业供给目标的实现。二是不利于全
国小康目标的实现。按照小康标准，到２０００年农民人均纯收入要达到１２００元（１９９０年不变价），就要求从１９９５年起平均每年
要递增６．７％左右。而实际上，这几年农民人均纯收入年递增速度都未能达到这个速度，看来如不加快，到本世纪末实现农村小康是很困难
的。三是不利于农村市场的开发和形成。我国有８０％的人口居住在农村，农村是一个广阔的市场。农村市场的开发和形成的程度，主要取决
于农民的购买力，而农民的购买力又决定于农民的收入水平。在农民收入增长很慢的情况下，农村很难为工业品提供一个有活力的市场。四是
城乡居民收入差距的扩大，还成为近年来农村人口向城市大规模流动从而引发一系列经济社会问题的重要因素。由此可见，今后一段时期内都
要求我们把尽快增加农民收入作为我国农业宏观调控的关键目标。
    ３、保证农村社会安定。在经济体制转轨时期，利益调整会导致各种摩擦和矛盾，这给农村社会带来两个突出问题：一是社会风气不好。
在一些农村地区，一些落后、愚昧的东西，如封建迷信、非法宗教活动等又重新滋长泛滥开来。二是社会治安不好，抢劫、偷盗、赌博、卖淫
嫖娼、拐卖妇女儿童等犯罪活动，以及黑社会势力、地方恶势力活动，在一些农村地区日益加剧，搅得老百姓不得安宁，甚至没有了安全感。
这些现象如果持续下去，势必影响农村安宁和经济建设。因些，农业宏观调控就必须高度重视农村社会问题。
            二、农业宏观调控的手段体系。
    改革以前，我国农业宏观调控采取的基本手段是单一的计划手段。即政府自上而下地编制农业计划，用层层下达指令性计划的方法，强制
各级地方和农业生产单位，按照国家的计划要求，去安排农业的生产、交换和分配活动。
    这种手段之所以控制我国农业几十年，主要基于两个原因：一是在社会主义建设上受“左”的思想统治，认为社会主义制度在经济上必须
是公有制，按劳分配和计划经济三者都占主要地位，有一方面不符合要求就是离开了社会主义制度。二是建国以后一直存在着相当尖锐的农产
品供求矛盾，特别是粮食、棉花、油料这些关系国计民生的最重要的生活资料都不能满足需要，因而害怕放松了对农业的计划安排，就会使供
求矛盾更加尖锐。
    但是这种手段的过分使用所带来的弊害也是有目共睹的：一是国家下达的指令性计划，根本不可能完全符合各个地区、各个农业生产单位
不断变化的农业生产条件。二是它也不可能完全符合农产品市场供求变化和农业生产单位的经济利益。改革前几十年我国农业和农村经济发展
缓慢的重要原因就在这里。
    改革以来，关于计划经济为主的思想禁区逐渐被突破，市场调控的比重不断扩大。十几年来，尽管计划手段仍有十分重要的地位，但其他
调控手段也日益为人们所熟悉并加以应用。这里，我们不去讨论人们已经熟知的计划手段和法律手段，只对经济手段和文化手段加以较为详细
的讨论。
    关于经济手段。这是市场经济条件下政府常用的间接调控手段。政府可以利用经济政策，来影响农业发展方向。
    １、财政政策。其基本内容，一是税收规模及税率，二是财政支出规模及增长率。这两方面内容的量化就是财政政策变量。政府调整这些
变量，就可对农业经济发挥调控作用。例如，通过税种和税率的变动，可使农业收入达到或接近社会公正的目标；通过财政支出结构的变动，
可以调节各部门积累和消费的比例；通过折旧和实行必要的农业支持，可以帮助贫困地区发展经济，加快乡镇企业改造和农村产业结构调整。
    ２、金融政策。其基本内容包括货币供应量、利率和信贷规模等。中央政府和中央银行利用法定的存款准备金，再贴现率和公开市场业务
这“三大金融法宝”，调整货币供应量、利率、信贷规模和信贷结构，并通过专业银行和其他金融机构的传导，作用于微观经济活动，调节和
引导企业及农民个人的经济行为，从而调节农业供求总量和结构。贷款结构和差别利率的适当调整，可以使农产品数量的结构变化更符合要求
；信贷规模和结构的调整，对农业经济活动的作用过程较短，效果较为直接。而利率调整的传导过程较长，更具有时滞性。因此，中央银行要
动用准备金率，以调节银根的松紧；通过调整再贷款利率，以影响农业资金市场的利率。中央银行还可在业务上加强对农业金融机构的指导、
协调、稽核和监督，对其实行某种程度的间接调控。
    ３、价格政策。价格既是各种经济杠杆正常发挥作用的基础，也是实行宏观调控的重要手段。从长远和总体来看，大部分价格的调节权将
放给农业企业和农民，逐步扩大市场调节范围。但在相当长一段时间内，国家还要对重要大宗农产品和农用生产资料价格实行程度不同的干预
，价格政策仍将成为国家调节农业宏观经济的重要手段。
    ４、分配政策。其基本内容包括农民收入增长幅度，物价上升幅度，农业税率、农村社会保障制度和社会福利政策。政府可以通过收入政
策来协调效率和公平的关系，做到既鼓励先进，促进效率，合理拉开收入差距，又防止两极分化，逐步实现共同富裕。其具体途径是，政府运
用价格、政策、法规和协议等方式，确定社会平均工资水平和农民收入增长幅度，并使工资增长幅度与物价上涨幅度基本协调。同时，通过税
收手段调节农业企业分配和农民个人收入，通过社会保障制度和福利政策，保护低收入者，解决社会分配不公问题。
    ５、产业政策。其主要内容包括：在农村产业之间促使资源合理配置的产业结构政策；在农村产业内部促使产业组织结构合理化的产业组
织政策；提高农业科技进步的产业技术政策等等。可见，农村产业政策是一个内容很广的政策体系，它一般是通过政府从全局和长远利益出发
的规划和相应的经济政策、法律保证、投资重点的倾斜等措施来实施的。
    关于文化手段。这是一个极易被人们所忽视的调控手段，原因的是人们认为它与农业宏观调控相距甚远且投入回报率不及物质领域来得快
、来得大。但实际上它的作用是相当重要的。政府通过广泛的科技文化宣传教育，可使农民的科技文化水平、思想境界和精神文明程度得到提
高，从而保证农村经济建设和社会发展得以顺利协调发展。人力资本理论认为，人们受教育程度越高，对外界调控信号的反应就越灵敏，越理
智，越富有自律性。因此，必须十分重视文化手段，规范农民的行为。
            三、农业宏观调控的层级职能体系。
    我国幅员广大，农业生产力发展不平衡，各地市场发育程度不一，农业宏观调控就必须分层次进行。
    中央政府主要从大的方面对农业实施调控。一是制定农村经济宏观调控目标，综合运用财政、信贷、价格、税收、利率和汇率等经济杠杆
促进农业持续、稳定、协调发展。当前要特别注意完善“分税制”，合理界定中央和地方的财政和调控权限，在保证地方利益与农业宏观利益
同向性和相容性的同时，确保中央掌握一笔农业宏观调控所必需的资金，对重点产粮、产棉区实行重点扶持。中央政府还应设立粮食风险储备
基金，集中相当数量的储备粮食来平抑粮价。二是担负起制定全国农村、农业法律、法规的责任，用法规形式规范农业经济运行秩序。同时，
要依法检查、监督各级政府执行国家农业法规情况，并归口管理全国农政、林政、牧政、渔政、水政、地政和动植物检疫等。三是担负起全国
农科教体系建设工作，组织重大农业科技攻关，及时推广农业科技成果，为科教兴农创造良好环境。总之，凡涉及到需要在全国范围内实施，
地方想办而办不好，办不了的事情，都应由中央政府担负起责任。
    省级的农业宏观调控职责，一是根据中央农业宏观调控的总体战略目标，制定本区域内的农业发展战略、中长期发展计划、农业资源利用
开发的长期规划和本区域产业发展政策；二是对本区域大江大河治理、农业基本建设发挥重要组织作用；三是组织管理本区域农业科技、教育
、推广事业；四是推进本区域农产品市场和农业要素市场建设；五是发展旨在直接面向农户的信息产业，以指导性的经济信息发布为微观经济
主体服务；六是根据财税体制改革要求，从本地区实际出发，在地方税种范围内，灵活运用利率和适度增减税种，引导本地区农业结构调整，
促进产业结构和资源配置合理化。
    县级农业宏观调控的重点是转变政府职能，从行政命令为主逐步转向依靠经济、法律手段，协调、指导、预警、监督农业运行。具体说，
一是县乡两级涉农部门应以多种形式为市场农业提供各类社会化服务。坚持因地制宜、分类指导的原则，从农民的切身需要出发，同时尊重农
民的自主权利，使农民拥有更多可供选择的服务项目和内容的权力。二是推行农业产业化建设，从根本上改变城乡经济分割，农工贸利益相互
脱节、小生产与大社会相互制约的局面。三是抓好市场建设，尤其是农产品批发市场建设。除了在市场建设的硬件，如仓储、交通、通讯、市
场设施建设上有责无旁贷的义务外，更应注意降低市场交易成本，及时发布市场和商情预报信息，防止市场价格波动，减少市场风险，为农户
提供看得见、摸得着的服务，促进农村经济发展。
【责任编辑】荣兆梓
    
    
    
 
