【 文献号 】1-3135
【原文出处】农业经济问题
【原刊地名】京
【原刊期号】199605
【原刊页号】6-11
【分 类 号】F2
【分 类 名】农业经济
【 作  者 】朱希刚/冯海发
【复印期号】199608
【 标  题 】论我国农业宏观调控的手段配置及体制保证
【 正  文 】
    （中国农科院农经所所长、研究员  朱希刚）
    （中国农科院农经所所长助理、教授  冯海发）
    加强农业宏观调控、形成完善的农业宏观调控体系，是我国在农业中建立社会主义市场经济体制的一项重要内容。在农业宏观调控体系建
设中，必须重视调控手段的配置和相应的体制保证。我们认为，目前我国农业宏观调控在调控手段和体制保证方面应突出以下方面。
            一、严格划分中央政府和地方政府在农业宏观调控方面的职责
    农业宏观调控的主体是政府，但中央政府和地方政府在农业宏观调控中所扮演的角色不尽相同，所承担的具体责任也不尽相同。从某种意
义上说，中央政府与地方政府追求的农业宏观调控目标，有许多的共同点，但各级政府毕竟代表着不同层次的经济利益和社会偏好，农业宏观
调控就各有所侧重。相对而言，中央政府更重视基本农产品对社会提供的稳定保障，而地方政府更关注地方财政收益。这样，中央政府追求的
农产品供给目标、社会稳定目标，与地方政府追求的经济效益目标、财政与农民增收目标、资源配置优化目标，在安排的顺序上必然会出现异
位现象。所选择的调控手段和政策也会形成差异，下一级政府在执行上一级政府的政策和政令时，往往更强调从地方实际出发和维护地方利益
。因此，为了提高农业宏观调控的质量和效率，防止出现调控运作的真空带和交叉带，防止中央政府的“越位”和地方政府的“推诿”，必须
严格划分中央政府和地方政府在农业宏观调控方面的职责，以作到各级政府职责明确，各司其职，各负其责，相互协作，相互协调。
    （一）中央政府在农业宏观调控方面的职责  中央政府是农业宏观调控的主要承担者，要对农业宏观调控承负主要责任。一般来讲，凡属
全局性、长期性、根本性和综合性的方面都要由中央政府承负。这些方面包括：
    1.制定农业和农村经济的中长期发展规划和计划，以确定一定时期内农业和农村经济发展的基本方向和重点，在国民经济中为农业定位。
    2.制定农业和农村经济发展政策，包括产业政策、财政政策、信贷政策、价格政策、外贸政策、投资政策、科技政策和环境政策等，为农
业宏观调控活动提供基本的政策规范，并监督和检查这些政策的执行情况。
    3.建立和实施重要农产品的储备制度和与储备制度相配套的农产品风险基金制度。这是中央政府进行宏观调控的重要手段。农产品储备虽
然可以实行分级储备，但必须以中央储备为主，中央政府所掌握的储备数量必须要能够足以平抑市场价格和应付一些突发事件。1990年以来中
央政府在粮食专储上已经有所行动，在对粮食市场进行吞吐调节中已发挥了积极的作用，但储备制度建设无论在硬件上还是在软件上都还存在
诸多问题，尚不能适应市场经济的要求。储备制度的进一步完善，除了要加强仓储系统、信息反馈系统、风险基金的建设外，要重点理顺储备
体制，建立真正完全独立于商业性粮食管理机构的粮食储备局体系，专司粮食储备和市场调控的职责，以彻底杜绝现行体制中商业性亏损往往
转移到政策性亏损中来，而用于市场调控的专项储备粮又容易转移到商业性经营中去的作法，提高储备制度的调控质量。为了提高调控效率，
中央政府应拥有直属于中央的国家粮食储备仓库，这些直属仓库应主要建立在粮食主销区。
    4.制定市场规则，维护市场秩序。市场机制之所以能够促使每个生产经营者追求效率，是因为只有不断改进技术，改善管理，企业才能求
得生存和发展。市场应当是公平、公正、公开的竞争场所，不受垄断集团的操纵，不受行政权力的干扰，不应有欺诈行为。因此，必须要有可
供所有市场参与者共同遵守的规范，这就是市场规则。显然，只有中央政府才有资格承担这个重任。
    5.构建农产品市场网络，重点是中央级的农产品批发市场，规范、监督和管理农产品期货市场。
    6.提供农业所需要的公共物品，包括跨省的大型水利工程、交通干线、通讯设施等的建设，采集、分析和发布全国性的市场信息，扶持以
基础性研究为主的农业科学研究，提供基础教育服务。
    7.保护农业资源，维护生态环境。农业资源和生态环境是农业持续发展的基础，是国家的生存之本，关系到国家的根本利益。因此，中央
政府必须负责农业资源和生态环境的保护，主要是保护土地资源、水资源、森林资源、海洋资源，以及各种生物资源，对外部效果为负值的经
济活动要严加约束甚至制裁。
    8.推动农产品国际贸易发展。在此方面的主要职责是制定统一的对外贸易方针、政策、法规和条例等，管理关税和进出口配额，引导农业
外向型经济的发展，但不参与具体的外贸经营事务。
    （二）地方政府在农业宏观调控方面的职责  严格来讲，宏观调控权只能归中央，地方无权进行“调整”。所谓“宏观”，就是指的全国
。地方一级在宏观调控方面必须服从中央，这样才能保证农业宏观调控的质量。但是，由于全国各地情况千差万别，农业生产活动又具有明显
的地域性，中央政府不可能承担属于政府职能的所有事情，也不可能把属于政府职能的所有事情都做得很好，因此，就需要地方政府分担一部
分宏观调控职责。地方政府进行农业宏观调控的基本原则是，根据中央农业宏观调控的总体目标和总体政策，实施本区域内的宏观调控活动，
其具体目标和政策一定要与中央的总体目标和政策在根本上保持一致。
    地方政府包括省级政府和县级政府。省级政府应该承负的农业宏观调控职责包括：
    1.根据中央的中长期发展规划和计划，制定本地区农业和农村经济发展的中长期规划和计划，农业资源开发利用的中长期规划，以及本地
区的农业经济产业布局细则，确定本地区农业和农村经济发展的基本方向和重点。
    2.制定实施中央政府宏观调控政策的具体细则，具体操作本地区的调控活动，推动本地区的经济运行朝着中央政府确立的调控目标发展；
并根据本地区的实际情况，在不违背中央政策的前提下，制定更加符合本地区实际的补充性政策：在地方税种的范围内，灵活运用税率和适度
增减税种，引导本地区的农村产业结构调整，促进产业结构和资源配置的合理化，使之符合中央农业宏观调控所确立的总体目标。
    3.实施省级农产品储备制度和农产品风险基金制度。运用地方财政，建立主要用于调节区域市场和救济各种自然灾害的储备，以作为中央
储备的必要补充；并做好中央委托储备的管理工作，但省级政府无权动用中央委托的储备，此点必须明确。
    4.支持建立市场中介组织，引导发展农民专业协会、公司（企业、基地）＋农户等连接市场和农户的各种中介组织，提供农产品批发市场
的基础设施建设，尽可能缩小市场风险。
    5.建立农业社会化服务体系。建立多层次、多内容、多种所有制结构的农业社会化服务体系，为农民提供市场信息、技术、营销等多种方
面的服务。
    6.扶持以应用性研究为主的农业科学研究，全面扶持和组织农业技术推广工作，进行农业新技术的示范、推广和普及，促进农业科技成果
向现实生产力的转化。
    7.投资兴建跨县的大中型农业基本建设工程。包括水利、交通能源、通讯等基础设施，发展农用工业，促进农业综合生产能力的提高。
    县级政府在农业宏观调控方面的职责。在农业宏观调控的政府职责体系中，县级政府的主要职责是服务，即通过自身的活动，解决一家一
户的农民所无法解决或解决不好的具体问题。基本内容包括：建立各种社会化服务体系，为农民提供技术推广服务、信息咨询服务、质量检测
服务、市场预测预警服务等，支持各类专业协会的发展，发展直接面向农户的信息产业，全方位引导农民进入市场，组织跨乡的各种农业基本
建设和基础设施建设，实施农民职业教育和技术培训，收集和反馈中央政府各种调控政策运行效果的信息。
            二、加强财政及金融体系对农业的支持
    财政和金融不仅是农业宏观调控的重要手段，而且财政政策和金融政策本身就是重要的宏观调控政策。作为政策，财政和金融是政府宏观
调控意图的载体；作为手段，财政和金融又是政府进行宏观调控的具体操作工具。因此，财政和金融体系在农业宏观调控中非常重要，必须加
强财政和金融体系在农业宏观调控中的作用。
    （一）财政体系对农业的支持  我国财政体系对农业的支持大体由四部分组成，即农业投资、财政支农支出、农业财政补贴和农业事业费
支出。几十年来，财政为支持农业发展发挥了很大作用，但近年来财政对农业的支持力度明显减弱，主要表现是：（1 ）在中央安排的基本建
设总投资中，农业基本建设投资比重降低。“七五”期间，中央财政农业基建支出占中央基建支出的比重平均为6.3％；“八五”期间， 这一
比重下降到4.8％。（2）全国国有单位基本建设的投资中，农业基本建设投资比重降低，“二五”到“五五”期间农业投资比重均高于10％，
“六五”期间为6.3％，“七五”期间降到3.6％，“八五”期间，1991年为4％，1992年为3.7％，1993年为2.8％，1994年为2.5％，1995年则
降到1.8％。（3）财政支农资金和农业事业费占财政支出的比重下降，1990年为6.8％，1992年为6.2％，1993年降到6％。（4）地方财政对农
业的投入下降，地方财政预算内农业基建投资占预算内基建总投资的比重1989年为14.5％，1990年为12.7％，1993年为8.6％，1995年为6.9％
，其中有5个省、市、自治区下降幅度接近或超过10个百分点， 有些地方不仅自身财力的农业投入少，配套资金到位率低，而且上级拨付的支
农专款和农副产品收购资金也被挤占挪用，特别是水利建设资金自1980年实行地方包干后，大多数省都不同程度下降。（5 ）财政对农业的补
贴减少，80年代中期以来，农业生产资料价格补贴急剧减少，1981年农资价格补贴为21.74亿元，1985年为6.96亿元，1990年降到6.57亿元，1
994年更降至1.91亿元， 与农资价格补贴相伴随的则是农用生产资料价格的大幅度上升，1994年与1978年相比， 农用生产资料价格上涨了近2
倍，其中化肥价格上涨了2倍多。财政对农业支持力度的减弱， 已给农业发展带来了明显的负影响，现行的财政体系已不能适应农业发展的要
求。
    在农业宏观调控中，财政手段的加强应突出以下重点：
    1.适度加大财政支农力度。各级财政部门都要严格执行《农业法》，做到财政对农业的投入增长幅度高于财政经营性收入的增长幅度。“
八五”期间中央财政设定的各项专款和政策要予以保留，并根据中央财力的增长情况，适当增加一些重要的支农专款，以发挥中央财政对农业
投入的引导和调控作用。要明确各级地方政府在支持和保护农业方面的责任，调动地方财政增加农业投入的积极性；要用法律手段约束各级财
政部门，保证支农资金及时足额到位并不被挪作他用。
    2.提高农业基本建设投资占国家基本建设投资总额的比重。首先要增加预算内农业基本建设投资，中央安排的预算内投资和银行贷款用于
农业基本建设的比重要稳定在10％以上；中央和地方都要下决心调整基本建设投资结构，不仅要在投资存量上作适当调整，而且要在增量结构
上向农业进一步倾斜。
    3.加大农业利用外资的范围和数量，使农业更多地利用多边和双边的优惠款项。
    4.财政支出的重点，应放在扶持农用工业的发展，支持农业科研和推广工作，兴建交通、通讯、能源、仓储、交易场所等基础设施，实施
农业综合开发和扶持贫困地区脱贫致富等方面。
    5.加强对财政支农支出的管理，提高使用效率和效益。可以把一部分用于农业生产的财政直接拨款改为财政支农周转金，分别实行有偿无
息、微息、或低息发放，定期回收，周转使用，以提高资金的使用效率，促进农业形成自我积累和投入机制。
    6.调整农业补贴政策，在此方面应实现四个转变：补贴政策目标由短期化向长期化转变，补贴方式由投入补贴向产出补贴转变，补贴强度
由低水平向适度水平转变，补贴运行由随意性向制度化和规范化转变。
    7.灵活使用税收杠杆，充分发挥农业税在稳定农业生产尤其是稳定粮食生产方面的作用。本着科学、简明、有效的原则，进行农业税制改
革。实行农业税与农林特产税合并，对税目税率进行调整，采取一个品种一个税率。根据产业政策的要求制定分品种税率，使税率成为调整农
村产业结构的一个有效杠杆。
    （二）金融体系对农业的支持  近年来，金融体系对农业的支持力度也明显不足。一方面，农业贷款占国家银行贷款的比重较小，1985年
以来均未超过8.5％，即使是较小的贷款份额， 一些项目尤其是政策性贷款项目的款项还经常被挪作它用，农产品收购向农民打“白条”现象
屡禁不止。另一方面，农村信用社存款大于贷款的数额不断增加，1993年已超过1150亿元，农村储蓄又大量倒流于国家银行。农业政策性贷款
制度自1993年正式确立以来，机构改革进展虽然较快，组建的专门承担政策性贷款业务的农业发展银行与商业银行实行了较为彻底的分离，初
步形成了真正意义上的两条线运行，为更好地落实包括粮食储备调节在内的农业政策性贷款制度确立了良好开端，但目前尚存在着不少问题，
突出的是农业政策性贷款所包括的项目范围还比较狭窄，有些本属于政策性的贷款项目未能纳入，仍由商业银行承担，结果往往使这部分贷款
项目难以落实，即使落实的部分也很难保证按所要求的基准利率投放，政策性贷款实际上改变成了商业性贷款，这对国家扶持农业发展政策的
落实是很不利的。因此，在构造农业宏观调控体系中，金融手段的职能要通过调整而得到强化。
    1.根据农业发展的要求，适度增加金融体系对农业的支持力度，农业贷款额度安排要与农业发展的需要相适应。国家银行每年新增的农业
贷款规模要保证占新增贷款总规模的15％以上，并逐步提高农业贷款存量占国家信贷总存量的比重。
    2.国家银行的信贷资金要优先用于发放农业贷款，保证农业贷款资金能够及时足额到位，要取消农业贷款规模管理的季度限额控制，根据
农时给予一定的灵活度。
    3.完善农业金融体制，积极稳妥地做好农村信用社与中国农业银行的分设工作，创建适合国情的农业合作金融体系，引导农民的资金尽量
用于农业。
    4.调整利率制度，增强利率使用的灵活性，扩大利率的差别性。利率的差别性要体现国家产业政策的要求，充分发挥利率在贯彻宏观产业
政策方面的杠杆作用。
    5.完善农业政策性贷款制度。应将所有的政策性贷款都纳入农业发展银行的业务范围，采用政策性贷款的管理方式和要求按计划落实；财
政应增加对政策性银行的资金支持，在财政对政策性银行的资金注入不能满足政策性银行业务需要的情况下，应允许通过由商业性银行认购金
融债券等方式，解决政策性银行的信贷资金来源问题；加强对政策性银行贷款使用单位的审核监督，建立完善的监督机制，确保资金用途和资
金效益符合规定的要求，进而确保政策性贷款能够按计划回收和再投入使用。
            三、积极推进农业行政管理体制改革
    在农业宏观调控体系中，农业行政管理机构十分重要。一个高效、权威的农业行政管理机构，是实施农业宏观调控的组织保证。目前我国
还缺乏一个高效、权威的农业行政管理机构，现有的农业行政管理机构，权力分散，业务分割，相互牵制，部门利益十分严重，而且地方政府
与中央政府农业行政管理机构的设置不一。中央政府中的农业部，虽然是最大的农业行政管理机构，但权力十分有限，所掌握的调控资源也十
分有限，基本上只管生产，而且只是种植业、畜牧业和水产业的生产，而产前和产后的环节被分解于全国供销合作总社、内贸部和外贸部，财
政和金融手段又都控制在财政金融部门手中，林业生产和与农业关系十分密切的水利又分设于其它独立的部，农业部的指令不仅对中央相关部
没有什么效力，即使对于地方政府，农业部的指令也基本没有效力。另一方面，在一些原本属于农业部门职能的业务被分解于其他部门的同时
，一些本不属于农业部门职能的业务，如乡镇企业中的非农产业等，却又归于农业部门。所以，现行的农业行政管理体制，不能适应农业宏观
调控的要求，现有的农业行政管理机构，不能承担对农业进行宏观调控的重任，必须进行改革。
    农业行政管理体制的改革，应本着效率、精干、统一、权威的原则来进行。通过改革，形成一个能独立承担农业宏观调控任务的高效的、
统一的和权威的农业行政管理机构。参照国外的经验，结合我国的国情，所形成的农业宏观行政管理机构应实现四个统一：（1 ）产前、产中
、产后环节统一，农商结合，产销一体化，形成农产品“从田间到餐桌”的大统一管理；（2）种植业、畜牧业、水产业、林业、水利业、 政
策性金融业统一，把属于农业范畴的种植业、畜牧业、水产业和林业以及与农业关系非常密切的水利业和农业政策性银行都集中于一体，形成
农、林、牧、渔、水的大统一管理；（3）调控手段、调控资源、 调控过程统一，财政对农业的支持，应将资金额度全部拨至农业行政管理机
构，由农业行政管理机构根据调控目标和调控重点具体配置这些财政投入，财政部门不再设立行使具体配置农业资金的机构；（4）上、 下统
一，地方政府农业行政管理机构的设置应与中央保持一致。
    考虑到现行体制与新机构之间的距离较大的现实，农业行政管理体制的改革应逐步推进，分几步到位，尽可能减小体制改革所形成的摩擦
和震荡。
            四、加强有关农业宏观调控的法律建设
    市场经济是以法制为基础的经济，法律手段是宏观调控的一个重要手段。因此，社会主义市场经济体制下的农业宏观调控，还必须加强有
关农业宏观调控的法律建设。
    我国的农业法律建设，虽已取得了很大成就，但现有的法律体系仍不能满足农业宏观调控的需要，法律体系不健全、法律条款不完善、法
律执行不严格，是存在的几个主要问题。
    进行农业宏观调控的法律建设，首先要加强对法律在宏观调控中重要性的认识，形成成功的农业宏观调控必须依靠法律的统一共识，为法
律建设提供一个良好的社会环境。
    农业宏观调控法律建设的重点，一是健全法律体系，形成一套系统的适应市场经济发展和农业宏观调控的法律体系。这套法律体系应包括
：（1）农业基本大法；（2）规范市场交易行为和维护市场交易秩序方面的法律；（3）保护农民产权和利益方面的法律；（4）农业资源和环
境保护方面的法律；（5）保障农业投入方面的法律；（6）农产品品质质量方面的法律；（7）实现社会公平方面的法律；（8）规范农业行政
管理部门方面的法律。二是完善法律条款，每一部法律都应做到结构严谨，条款充实和严密，增强可操作性。三是加强执法的监督和检查，对
违反法律的行为要及时进行查处，依法进行宏观调控。
                  （作者单位：中国农科院农经所  北京 100081）
                                        责任编辑  刘凤彦＊
    
    
    
 
