【 文献号 】2-504
【原文出处】经济学动态
【原刊地名】京
【原刊期号】200004
【原刊页号】47～50
【分 类 号】F13
【分 类 名】社会主义经济理论与实践
【复印期号】200006
【 标  题 】世界著名经济学家斯蒂格利茨等谈权力下放问题
【 作  者 】戴敏华
【作者简介】作者单位：中国社会科学院经济所
【 正  文 】
    多年来世界各国都在不同程度上实施权力下放，它们逐步地把政治、财政和行政权力赋予地方政府。最近，在著名经济学家斯蒂格利茨的
指导下成立了一个课题组，专门研究这一问题。它考察了发展中国家权力下放的经验，并利用这些经验为权力下放后的政治、财政和行政制度
提出了改进意见。现将其观点和意见扼要介绍如下。
            一、从集权到分权的治理
    权力下放的计划必须与该国国情相适应。然而，过去15年的经历产生了一些带有普遍意义的教训，教训之一是必须制订一套完整的规章制
度来代替以中央集权制为特征的等级森严的管理体制。
    权力下放工作所面临的一大挑战是，要把中央和地方之间的权力平衡制度化。这要求制订既保护又限制地方政府权力的条例。这些条例的
形式可以各种各样，有些是不成文的。把权力下放的条例订得清楚明了并使其能适当地持久下去，可以减少不确定性，并为所有参与政治过程
的人提供共同的基础。非正式的以谈判为基础的权力下放是难以管理的。中国的经验就是一个实例。
    中国自1978年实行改革以来，政治和经济权力已大为分散。中央制订计划的做法大部分已被放弃。在这些条件下，地方领导人促进当地经
济繁荣的劲头，比贯彻一些为全国制订的目标还大，他们在拟定和实施政策方面正获得实质性的自治权。
    中国权力下放的做法是通过谈判，而不是通过条例来确定中央政府和其下属四级政府之间的关系。这四级政府是省、地区和市、县以及乡
镇。除了保健和教育归省管理之外，对这些政府机构职责的规定尚不明确。直到90年代初，地方政府仍然负责管理并收取归中央政府的大部分
税收，而对税务的尽心尽职也就由中央政府转移给地方政府。省里的税务官员常常利用税收管理制度来确立税收自治。他们同企业直接谈判纳
税问题（替代中央政府的企业所得税），并把本该同中央政府分享的税金转入地方预算外帐户。
    1994年实行的新改革把税收管理分开为国税和地税，这是为增加中央政府税收收入份额所采取的一个步骤，但是它的普及程度还非常不够
。5年以后，除专门指定给地方的以外， 税收统归中央政府的原则在地方这一级仍在争论不休。此外，地方政府继续依靠预算外资金来取得税
收收入的大头，而在这些资金中有些是非法的。预算外资金加上省内频频出现的赤字（也是非法的）构成省行政机构实质上的财政独立性。
    中国的权力下放使地方政府获得了颇大的自治。它给地方行政当局创造了为地方繁荣而工作的能力，而且也是实行市场改革的有效工具。
但是，随着时间的推移，缺乏明确的条例可能会对其成功产生威胁。权力下放带来了改革前期形成封建割据思想的倾向。这给统一全国市场的
努力造成了伤害，并周期性地威胁着中央对宏观经济稳定的控制。再者，行政管理上的大胆放手虽然帮助保持了增长和改革的势头，但也为寻
租现象创造了机会，从而导致金钱上的索贿受贿和政治上的包庇行为。
    条例可以帮助地方政府协调与中央政府的关系，防止中央政府过于武断的行动，同时也限制它们讨价还价的行为。条例应该是明白而不含
糊的，稳定和自动执行的。但是一个国家如何来决定条例的实质呢？答案涉及三个大的分析范围：中央和地方政府之间的政治权力的划分；地
方政府的结构、职能和赋予它们的财源；对地方政治家立法权具有约束力的选举条例和其它政治制度。
            二、中央和地方利益集团之间政治权力的平衡
    决定中央和地方各级政府之间管理关系的条例，一般是由中央政府制订的。当这些条例被列入宪法或条约时，它们仍然要经过再谈判、修
改和解释，才能得到恰当的实施。因此，中央和地方政府之间权力的平衡，将取决于各地区利益集团对中央政府所施加的影响。此种权力均势
的稳定将以制度的构思为转移，它应该符合中央和地方政治杰出人物相互合作的利益。
    要使权力平衡趋于稳定，在中央和地方的最高层之间必须建立共同的利害关系。制度的设计要有利于推动利益的一致。中央政府行政机构
对地方政府的关系是重要的，因为它决定中央政府是否需要按照意见一致的原则或是通过颁布法令来进行统治。同样，政府首脑的实力可决定
政府依靠地方支持的程度。
    在中央和地方政府之间划分国家政治权力方面没有一个纯粹的最佳方案。没有一条单纯的宪法条例可以保证中央和地方的最高层能够找到
进行合作的利益，无论采用什么样的制度，都必须使中央政府不致沦落为地方利益集团的俘虏。
            三、地方政府的结构、职能和资金
    第二大类条例涉及的是地方政府机构设置的方法、各级政府的任务以及如何筹措资金。需要把这些条例规定为一种制度，并考虑财政、政
治和行政机构之间的相互作用。
    1.地方政府的结构。政府机构的合适数量和每个机构的权限取决于每个国家的具体情况、民族和政治结构以及可能还有收入水平。经济合
作与发展组织（OECD）中的大多数国家，地方机构的数量和权限都很有限。但在许多发展中国家，地方机构的数量却是有增无减。这也许部分
地是因为把地块授予地方政府支配可以为分权创造动力。
    2.明确职能配置和允许职能共担。由中央政府提供的服务应该为全国经济带来好处或者能表示出真正的规模经济。这些服务有国防、对外
关系、货币政策或者维持统一的国内市场。与此相对应，地方机构应该提供地方的公共福利。
    此种责任分担的安排很复杂。但是如果这种安排明白无误，如果每个机构的责任相对来说较为明确，以及如果规章框架事先就规定地方政
府有时是中央政府的代表，有时又是自主运作的主要机关，这种安排也能运作得很好。如果含混不清或者没有一个合适的规章框架，也就可能
指靠不上。
    3.资金的分配与管理。政府机构管理哪些资金的问题也许是权力下放中最棘手的问题。在这个问题上有两个教训。首先，地方政府需要有
与其责任相称的资金。其次，地方行政机关必须在硬预算约束下运作，以使它们不会花费或借贷过度，并把希望寄托在中央政府帮其解脱困境
之上。
    收入分配的指导原则是：财政必须根据职能来确定。地方行政机关适当的财政结构是各种服务收费、税收和拨款，取决于为每个政府机构
规定的职能。
    某些形式的税收为不能局限于向单个消费者提供福利的地方服务筹措资金，这种税收是适宜的，有地方道路等。此等税收必定会落在管辖
区内的居民头上，而且必定也是直接的——这是因为它们必定直接以个人财产为对象，所以它们的负担是地方性质的。财产税、个人所得税和
人头税就是一些好的例子。一些间接税，诸如增值税或公司所得税由于被包括在商品的价格内并且被转嫁到税区以外消费者的身上，一般来说
就不宜作为地方税。
    但是在发展中国家，直接的税收往往只能产生有限的收入。在大部分经济非正规运作的地方，所得税的用途就比较有限。在许多国家，作
为殖民时代主要税收形式的人头税在政治上是不能接受的。而要求有良好信息系统的财产税通常管理不善。为了得到弥补，大多数市依靠各种
形式的营业税。约旦征收营业执照税，巴西征收劳务税，而印度有些邦则依赖货物入市税（一种商品过境流通税）。这些税种很有效，而且在
政治上也便于开征，因为它们的后果隐藏在商品价格之内。因此，即便权力下放已趋成熟的发达国家如德国和美国也要乞灵于这些税种。
    4.拨款的作用。无论在哪个国家拨款都是地方财政的一大来源，其设计对权力下放取得成功至关重要。拨款是地方政府代表中央政府提供
服务的资金来源。对于保证权力下放不致于损害公平来说，尤其当中央政府依靠地方这一级来管理收入再分配计划，或者各地区收入差别悬殊
时，拨款更是生命攸关的。最后，政府可以利用拨款来对地方经费在各部门之间的分配模式施加影响，其方法是指定拨款用途，或是以专项拨
款的方式来拨付。
    拨款有三个变量。第一个变量是分配的金额。它可按国税的一个百分数来固定，或者作为一项特别的决定，有时用于偿付预先批准的开支
。第二个变量是作为在各管辖区之间分配拨款时的一个标准。第三个变量关注的是为拨款用途规定的条件限制。拨款也可戴帽下达，例如专门
用于支付教师的工资，或者不附加任何限制。
    拨款的办法应该根据它们的目的来设计。那些为市政府以中央政府名义行使职能提供财政收入的拨款，应该专款专用。作为地方税收替身
的拨款，其数额必须与它所替代的税基相等。然而，在实践中大多数拨款是以切块方式下达的。这种倾向可能反映对探索简化行政程序的要求
，或者反映地方政府不愿接受对拨款用途的任何限制。
    有些基本原则是所有国家和所有拨款类型都适用的。拨款的确定要尽可能地公开、透明和客观。拨款应合理地逐年保持稳定，以便地方政
府能计划它们的预算。拨款还应该根据预先制定的规则进行分配，而这些规则应尽可能地简单明了。简单明了、透明以及可预知性将有助于克
服权力下放最糟的问题之一，即不确定性和讨价还价，这些常常会使政府间的财政关系出现麻烦。
    5.对地方债务的控制。地方借债已成为权力下放最棘手的问题之一。从原则上说，这是借款人和贷款人之间的私人交易。但是中央政府往
往并不愿意被卷进这些交易，因为保持金融系统的稳定乃是它的职责。因此，地方举债几乎总是受到这样一种假设的支配，即当必要时，中央
政府一定会找到一条出路。这种假设导致银行把钱借给信用不佳的地方政府。
    解决地方借债这种私下融资的方法是，中央政府向它们提供长期贷款。在大多数国家，尤其是金融系统薄弱的国家，这不失为地方贷款的
主要来源并有效地控制住私下融资。但是以中央作为金融中介担保人的还贷记录口碑不佳。借款的分担越来越带有政治色彩，债款的催讨往往
马虎了事，最后由全国纳税人来承担不良贷款所造成的负担。
    然而，一般而言，私下融资可能已成为地方告贷的首要来源，或者最终成为代替中央政府融资的口实。这就要求开发一种手段来保护中央
政府和国家金融系统不致于被迫置身于地方过度借债的重压之下。可用四种办法来控制地方借款。第一种办法有赖于市场纪律；第二种是依靠
中央和地方政府之间的合作，共同确定合适的债务水平；其他两种都是对地方举债进行直接的控制。
    原则上讲，中央政府能直截了当地拒绝参与地方政府和其贷款人之间的交易，依靠市场纪律来控制地方债务。但是为了行之有效，这种听
之任之的态度要求坚持一系列的条件，其中最为重要的一条是中央政府不干预的承诺必须说到做到。它还要求避免出现这样一种局面，即中央
政府被迫出面干涉，例如，如果违约就会危及国家银行系统，或者危及国家在国际上的信用等级。利用监管手段会有助于防止这些局面的发生
。如对偿债比率设定上限或者对借款种类和目的规定某些限制，这种建立在规章基础上的控制显得更为透明，而且可减少政治上的干预。
    然而，从根本上说，除非同时实行市场纪律以及中央政府决心说到做到“不予具保”，否则规定和控制也起不了太大作用。
            四、对未来有哪些教训
    全世界都在实施权力下放。许多试验正在进行，已掌握的有关最终结果的证明还非常有限。然而，从最近的经历中，已经得出了一些教训
。也许最重要的一条是，建立在规章基础上的制度所产生的结果比没有规章的好。为各级政府制订明确无误的划分职责的规定，可以减少扯皮
，可以提高政治责任感。这些规定还可提供一个框架，使各利益集团在其中进行竞争和谈判。
    停止权力下放的战略不会取得成功，因为要求权力下放的压力不是政府所能够控制的。政府与其试图去抵制这种压力，不如直接面对权力
下放并且用走在它们前面的国家的经验教训来武装自己。
【责任编辑】季雪
    
    
    
 
