【 文献号 】1-2356
【原文出处】中国农业经济
【原刊地名】京
【原刊期号】199801
【原刊页号】63～69
【分 类 号】F14
【分 类 名】特区与开发区经济
【复印期号】199804
【 标  题 】台湾农业发展的经验：循序策略与整合做法*
【 作  者 】谢森中
【作者简介】台湾中华经济研究院董事长
【 正  文 】
    *本文为作者在“21世纪两岸农业发展方向学术研讨会”上的发言稿。本文在编辑过程中做了必要的技术处理。（编者注）
            一、台湾经济发展的经验
    过去四十年（1950—1990）间，台湾经济的快速成长，归功于技术进步、资本累积、生产力提高、物价稳定、善用劳力、市场扩展以及改
进所得的分配。经济结构与生产形态已由农业转为工业导向。简而言之，台湾经济成就的简要指标可分述如后：
    （1）农业生产力提高，粮食自足，此外，还有大量农产品出口，赚取外汇。这足以证明灌溉、施肥、品种改良、土地改革、民众教育与农
民组织等方面在农业上的运用颇为成功。
    （2）经济成长快速，所得分配平均。在过去四十年间， 经济成长率平均为9％。在所得分配方面，占全体家庭总户数20 ％的最高所得户
与占全体家庭总户数20％的最低所得户比较，所得收入的差距已由15∶1缩减为近年来的5∶1。土地改革也已将土地所有权平均分配， 不再有
大地主，自耕农约占90％。
    （3）低失业率。过去四十年间， 由于经济持续快速成长和民众教育及技工训练的普及，失业率已由1952～1953年的2.9％～2. 7 ％减为
1983～1984年的1.6％～1.4％。
    （4）低通货膨胀率。经济成长，物价平稳， 通货膨胀率近年来经常在1.5％至2.5％左右。
    （5）高储蓄率。近年来，台湾储蓄率经常维持在30％以上， 可能是世界上最高的地区之一。四十年中，储蓄率由早期的7％～8％，提高
为中期的15％～20％，近期则已超越30％。
    （6）外债负担比率低。目前外债在30亿美元以下， 外债偿还率在3％以下，是世界上最低的地区之一。
    （7）出口贸易扩张，累积大量顺差。根据统计，台湾于1950 年国际贸易总量为3亿美元，其中，出口1亿美元，进口2亿美元。至1986 年
递增至640亿美元，其中，出口约为398亿美元，进口约为242亿美元，出超在156亿美元左右。到1996年，出口为1159亿美元，进口为1023 亿美
元，出超为136亿美元。“中央银行”累积外汇准备目前已高达900亿美元以上。
    （8）在1980年以前，财政预算连续十多年均有岁计剩余， 之后其预算略有赤字。
    （9）九年义务教育，提升教育水准。由于教育机会公平均等， 人力素质普遍提高，有助于经济的快速发展。根据统计，1952～1953年小
学学童（6～11岁）入学人数比率占84％，1984～1985年提高为99.8 ％。初中升高中、高职的升学率在上述年度内分别为63％与71％；高中、
高职升大专的升学率为46％与82％。最近十五到二十年内，台湾注重发展工业技术与职业教育，许多工技专校及职业学校因而设立，以适应就
业的需要，并有利于劳动生产力的提高。
    也许有人会问：在过去四十多年里，台湾地区的经济发展是否有秘诀？答案是肯定的。兹以台湾的土地改革计划为例，加以说明。
    土地改革的结局是一种农业革命，必须有好的计划和慎重的实施方案。台湾的土地改革被公认为是促使台湾农业高度发展及生产力快速提
高的一项杰出实例。许多国家的领袖、学术界人士暨实务专家，均曾先后来台实地考察土地改革作业方案，但是许多经济分析专家在研究台湾
土地改革的成功经验时都忽视了这项改革计划的许多秘诀和独特的一面。
    台湾土地改革的成功，关键在于注重本地区环境的特性和时间因素的特性，以及遵循一般农业发展过程及特定土地改革的正确的循序安排
。所谓环境的特性是指台湾当时的许多先决条件及初期情况。当时，台湾的农民已具有农场经营的知识、技术及能力，也能做作物制度选择和
肥料、水利等应用的决策。这些都有利于1949年土地改革的规则及执行。所谓时间因素的特性和正确的循序安排，系指土地改革是继各项必要
的基本设施、灌溉水利系统、农业技术条件、化学肥料供应以及农会组织等于1920～1940年间奠定的基础之后，于1949年推行土地改革。另一
原因，在于土地所有权、立法权和政治权力在当时并未集中于同群的社会领袖中，而是分散的。但是，在许多开发中国家里，上述三种权力常
常集中于同一社会领袖群中，由于既得利益团体的把持，因而不易规划及执行有效的土地改革方案。
    土地改革前，台湾耕地出租与佃农耕作的租赁条件，对佃农极为不利。租佃额至少占收获量的50％；佃农须自备肥料、农具和农舍；租入
土地时，必须缴纳租押金，如须保持租赁权，佃农得年年换订租约。上述这些条件加上耕地面积狭小，使佃农生活极为艰苦，因之，台湾农村
社会极不安定。为改革上述农业结构之缺点，台湾自1949年开始实施一连串的土地改革方案，这些改革方案的范围如下：①私有农地所流行的
租赁制度的缺点一律予以消除。②以建立自耕农场制度的方法，逐渐消除前项农地租佃制度。③组织农民以民主方式执行土地改革方案。④鼓
励农民改善生产；协助地主将资金转投资于工业。
    台湾土地改革计划，分为三个阶段实施：私有出租耕地地租额的减低（三七五减租）；公有耕地的出售（公有耕地放领）；超额私有耕地
的重分配（耕者有其田）。在每一阶段计划实施的同时又为次一计划实施铺路。各阶段计划均以和平方法、民主程序、合理条件执行。第一阶
段的减租计划，除了减低租率，改善租赁条件外，并将出租耕地的市价压低，以便使第三个阶段计划实施时，当局收购超额的私有出租耕地更
为容易。当局出售耕地，除了帮助公地佃农成为自耕农外，并试验出售土地的各项办法的可行性。这些办法后来就用以指导第三阶段重要的土
地分配计划的实施。由于这三个阶段计划的相互配合，使整个土地改革计划实施成功。
    在执行土地改革方案时，有两种截然不同的农场规模观念，亦即所谓农地所有单位和农地经营单位。值得强调的是，台湾在1949～1952年
间所推行的土地改革方案，并没有影响农地耕作单位，因为现耕佃农即获得其所租细的耕作农地的所有权。因此，土地改革方案只影响农地所
有权的转移。远在土地改革以前，台湾的佃农已实际参与农场经营的决策并承担风险，而且具有农场管理的技术并从事农场劳工的功能，这点
和许多其他开发中国家的佃农仅有从事农场劳工功能的情形不同。于是，当台湾的农民由佃农摇身变为自耕农时，在农场管理及操作方面俱无
困难，同时，透过土地自有的诱因，更能提高其生产力。这项土地改革成功的秘决，常被多数经济分析专家所忽视。
    由台湾的经验来看，只要采取正确的策略，适当而循序地建立基本设施，提高高报酬的技术水准，建立有效的农民组织及制度，在人口迅
速增长的时候，实施小型农场规模，并不妨碍农业生产的高度发展。按照循序的发展策略，提供必要的基本设施，似乎优先于引进改良品种、
生产技术、肥料以及其他必要的投入等。只有在基本设施、生产技术及其他必要的投入等。只有在基本设施、生产技术及其他必要的投入等循
序地用于具有生产潜力的农场活动时，则土地改革、行销、农业信用以及推广等才会成功。
    在台湾快速的经济成长中，尚有其他经验值得研究和了解，使其更有参考价值。
            二、台湾经验的启示和适用性
    在评估台湾成就对其他亚洲国家的适用性时，有两项观念极为有用。第一，此项成就扩增社会能力，使民众拥有更多的商品及服务，此一
过程通称为经济发展。换句话说，此一发展使每人有更多的能力，成功地征服自然，即把物质原料及力量转换成更快速的商品及服务来流通。
第二，这项征服自然的操作集中于两个基本不同的单元：一是技术方面——增加生产技术、硬体以及相关的技能（扩增人们操纵自然及原料的
能力）〔1〕，把资源转换成为产品； 二是经济发展的另一要素是组织及制度，在相互协助的新结构原则下，重新组合人民及其力量，促使人
民生产并广泛使用日渐增加及改进的生产技术。
    在论及确保经济发展的技术及组织方面，应特别注意下述台湾经验，或将有助于了解对其他开发中国家的参考价值，以形成经济成长的目
标。
    首先，台湾人口的快速增长率如同其他东南亚国家一样，甚至比西方经济先进国家在早期发展时更快，然而台湾却仍能协调技术及组织两
方面的需求。台湾的成就推翻了一般流行的观念（认为减少人口快速增长率乃是东南亚国家加强经济发展的先决条件），即认为减少人口增长
率，这并不意味着就有利于国民平均所得的快速增加。这令我们获得激励性的启示——追求经济增长并不注定先要缓慢人口的增长。
    其次，台湾与其他东南亚国家一样，小农制与中小企业颇为普遍，虽然如此，台湾独能形成有效利用进步的生产技术所需的组织及制度。
这一事实足以推翻广泛流传的观念——把农业及中小企业作大规模的重新改组，使其成为较大的规模，才是未来农业及工商企业总生产能大幅
度增加的先决条件。
    第三，台湾经济发展对其他开发中国家的启示是，保持农业部门与非农业部门的密切相互关系。当我们分析农业发展与经济成长的时候，
不难发现，经济发展的起步根基在于农业的起飞，而食品加工企业及农业化学产品（如肥料）生产企业更是开始阶段的主要企业。因为这些企
业所需的大多数资源及原料均来自农业。再论农业部门与非农业部门保持密切关系的益处似有两个：①节省需要大量资金的技术足以导致资金
的高效率运用，并可获致较低的资本产出比率；②农产品输出的大幅提升，得力于低生产成本（工资偏低）以及农业出口需要较低的进口原料
，而能有较高的净外汇剩余。
    此一事实使我们明确地注意到台湾成就对其他国家的进一步启示：台湾经济发展最具策略性的要素，并不在于发明新农业及非农业技术的
能力，而在于建立新组织规则以连接经济行为的能力。如此一来，人民会更有效地互相帮助，以创造并广泛使用经过改良的技术，进而配合自
身的需要，扩增其利用物质及生物环境的能力。换句话说，台湾经济发展的主要秘决不仅在于增加生产工具以配合技术需求的能力，更在于配
合新组合和有机体的组织以及制度化的需求，藉以相互协助而形成生产进步的动力。
    因此，经济发展不仅是把投入作技术的或物理性的转换，藉以增加产出；基本上是把旧式的生活与工作方式，有组织地转换成为人际行为
的新规则。这可能由于人民能够针对人际关系规则的基本信念加以取舍与修正。
    关于经济发展的人文（文化）方面，在台湾的成就中有两项重大的启示。第一，数世纪以来，中国传统具有一种强烈的信念，每个家庭均
应师法上代祖宗努力地辛勤工作，藉以获取养儿育女的本领，此项信念，代代相传，历久不衰。第二，台湾当局以其技术发展、权力暨领导才
能，持续地把旧有的人际行为规则转换成新规则，使得台湾人民有效地相互协助，创造并广泛使用日渐增加且进步的生产技术，藉以符合数代
以来的义务观念，而能努力求取个别家庭经济及地位的不断进步。
    综观上述各点，可以归纳三项结论。第一，台湾工、农业生产力的明显增加，都是在人口快速增长和小农暨中小企业的形态中完成，其基
本条件颇与其他东南亚国家相似。第二，单就经济发展的技术需求观点来说，上述事实显示，台湾的经验可以轻易地转移使用于许多其他国家
。第三，但从技术进步所需要的制度和组织条件来说，上述事实取决于许多严格的组织要件。如此看来，若非由一个稳定的政府，秉持其强烈
使命感，运用权力并配合技术进步的组织要求，再加上其全体人民传统上的责任感，世代努力改善收入及家庭地位的话，则台湾的成长纪录显
然难以形成，因此也不易转移他国适用。
    从表面看，尽管台湾成功的经验从技术的角度上讲或许可以移植到其他地方，但是实质移转并不容易，因为其他国家的基本信念及其传统
，未必能配合广泛使用于台湾的发展技术所需要的人际行为与组织规范。然而，这并不表示台湾的经验对其他开发中国家没有启示作用，而是
其他文化背景的人民必须以锐利的眼光审视其实用性，发掘台湾的实务经验及其秘决是否吻合他们自己的国家信念及传统，尤其是在相互支持
的人际关系及发展实务方面。
            三、发展过程中常遭到忽视的环节
    在过去四十多年间，全世界的经济发展只有少数的成功范例，而失败的例子却很多。本人在最近几年来曾经专注于思考这个颇具挑战性的
经济发展的奥秘，和发展过程中常被忽视的环节。试就三项常被忽视的环节，用以说明台湾过去四十多年的经验，以及本人在实际参与发展工
作中的观察。
        （一）“如何做”和“计划落实”的问题
    根据许多经济发展方面的研究及教材，我们比较知道是“什么”及“为什么”，比较不完全了解“如何去做”和将“计划落实”。特别是
每个国家经济发展的环境及阶段均不相同，把先进国家的知识及发展经验转移到开发中国家，就整体发展绩效而言，只能获得有限的成功，即
使全盘移植教育和制度等方面的经验，其成效亦已证明不佳。关键的问题是，在某一个开发中国家，如何执行经济发展计划及落实投资的实务
工作及其相关知识常被忽视而不被了解，反而常常是持续争辩和讨论是“什么”及“为什么”。大多数教材未能指引开发中国家关于“如何做
”的问题。台湾成功的一大秘决或许是比其他开发中国家更知道“如何做”和将“计划落实”。
        （二）循序并分阶段发展的问题
    一般来说，在许多开发中国家，大多数均欠缺发展过程中所需的知识及经验，尤其是在循序投入及适当组合不同的发展要素，以及有效执
行发展活动及其适当的安排方面。就以农业发展为例，若要成功地改进农业生产力，必须综合三项要素：（1）适当而必要的基本设施， 如灌
溉及用水管理、防洪、道路等。（2）高度生产技术， 如优良品种以及必要的生产性投入（如肥料、杀虫剂、农业机械等）。（3 ）农民组织
、农业推广、合作运销以及农民训练等。如欲提高农业生产力，在循序性投资及发展活动上，必须遵循此三项要素的先后次序，且须以适当的
比例及幅度循序地整合执行。倘若把顺序颠倒，在适当的基本设施及优良的生产技术之前，先进行农业推广及运销，则即使付出很大的努力，
经济发展及成长将不可能发生。此外，从人力及财务资源有限的观点来看，投资及发展活动均须按其阶段，依顺序的方式执行。但是，在发展
的第一阶段就必须引发生产力及所得增长，以积蓄第二阶段发展所需的基础。换言之，若是在起始的阶段，没有必要的基本设施和有效的生产
技术，不能成功地提高生产力和生产效果，那么，在这个阶段中，所做的其他努力，都不能带动经济发展。在许多亚洲发展中国家，我们不难
举出几个常见的例子来印证这一说法。
    首先，以菲律宾为例。若是和台湾比较，菲律宾可以说是天然资源丰富，人口约在6500万左右。它经过西班牙四百多年的殖民经营，再由
美国接管了五十多年。和亚洲的许多开发中国家比起来，菲律宾教育普及，行政与法律制度完备，金融系统也具规模。但是，自战后独立以来
，最近五十多年经济发展的成果很不理想。以农业发展为例，在1950年，菲律宾的农村可以用“贫、愚、私、弱”四大病患来形容乡村农民的
一般生活水准。从1950开始，美援大量协助菲律宾，在美国农业专家的帮助下，菲律宾政府大力推广“乡村重建运动”，积极发展“农民合作
社”及“运销合作社”。但是，那时的菲律宾，不但肥料供应不足，农业技术水准落后，对于农产品的改良与新品种的研究，也不能有任何的
突破，甚至在农田水利、灌溉系统、用水管理等方面都不完善。水稻生产每公顷的收获量还不到1.5吨左右，每年尚须进口食米50万吨。 菲律
宾的“乡村合作社及运销合作计划”由美援协助，大力推行了十多年，毫无成绩可言，被公认为失败的计划，菲方和美方当局也承认此一事实
。因为农业生产力低落，粮食生产仍然不足以应付国内需求。一直等到1965年以后，“洛克斐罗”与“福特”基金会所支持的“国际稻米研究
所”研究神迹米的新品种与适用的肥料及用水灌溉技术成功后，将之引进菲律宾，同时，菲政府也开始注意水利系统的规划与农田用水的管理
。经过这一时期的努力，菲律宾的稻米生产到1975年左右才有显著的增加，并且粮食产量开始略有剩余。由此可知，灌溉等基本设施和有效的
生产技术，必须循序地在运销合作运动以前先期完成，才能促成农产品的增加和生产力的提高。这就是循序策略的例证。
    其次，以印度为例。1950～1960年，印度农业落后，严重缺粮，大量进口粮食。全球的农业和经济专家一致认为，印度的粮荒是“世纪之
大患”，几乎是永远无法解决的问题。于是在1950年，“福特基金会”派遣了大批的专家团协助印度政府，配合美援的运用，全力推动集约的
农业推广服务，在全国重要农业地区，设立集约式的农业推广区，加强推广工作。此外，在中央又设立“社区发展部”，在许多主要地区，设
立社区发展坊（block），加强推行社区组织、公民教育和训练、 消除文盲、农村生产和合作运动等。美援和福特基金会也在经费和人才训练
方面，充分配合。但是，从农业发展的角度看来，印度辛苦努力了十多年之后，其农业推广和社区发展的做法，对农业和粮食生产并无显著的
效果，粮荒仍然严重。国内外专家重新检讨研究，均认为是失败了，其主要原因，是没有遵照循序策略的做法，本末倒置。因为，当印度积极
推动农业推广和社区发展期间，却没有高生产力的农业技术和完善的灌溉等基本建设相配合，因此缺少所谓的技术基础（Technical Base）和
基础设施（Infrastructure Base）。直到1960年中期， 墨西哥在“洛克斐罗”及“福特”等基金会的支援下，研究改良成功高产量的小麦品
种，再将这种小麦及前面提到的高产量水稻品种引进印度，并全面推广使用，而印度政府也开始从头做起，大力改革水利灌溉系统和增加肥料
供应等，到1980年以后，粮食才大量增产，农业推广才见成效。近几年来，印度粮食生产勉强可自给，并略有储备。这种技术创新对粮食增产
的奇绩，在三十年前是大家料想不到的。
    和前面所举的两个例子相比较，台湾的经验显示，在1950～1965年间，由于遵循了正确的循序策略，在农业部门创造了高度的生产力，从
而保证支持早期阶段工业和贸易的成长。无疑地，在这段期期间中，“农复会”扮演着此一进步的重要角色。“农复会”特别留意工作计划的
设计与执行，其采用“首切要图列为首要”（first thing first ）的原则处理事务。例如，“农复会”在开始时，加强兴修水利和防洪设施
，修建农会仓库和碾米厂，加强农业改良场，实施土地改革以及拓展乡村卫生设施。以上均能增加农业生产和提高农村人民一般福利。逐渐地
，“农复会”改为加强其他活动，如农会改组，运销制度改进，发展新的水源、畜牧、森林、渔业和边际土地等，并着重基本农业研究和农业
改良工作的评估等。换言之，“农复会”首先试验协助建立一种必需的基本环境和固定的投入、机关和结构、经济上的鼓励和以持续为基础的
生产力。
    根据台湾的经验，在循序及分阶段发展策略成功的运用下，第一顺序是创建高生产力的农业部门，其次是发展消费品以及进口替代品的生
产，然后导致外销工业以及其他重要工业的发展，并逐渐扩展到高科技工业的发展。采取正确的循序而分段的作业，是台湾经济发展成功的另
一项秘决。
    另外，还值得一提的是，我在亚洲开发银行服务期间（1967～1981年），访问了所有亚洲开发中国家，包括南太平洋的岛国。若是将这些
国家和台湾相比，可以明显地看出，他们人才断层的问题严重。在台湾，不论是中央、省、县乃至于乡镇，到处都可看到学有专长的专家们在
当地专设的机构中工作。但是，在其他国家，专家们似乎只愿意集中在都市、省会，基层的组织机构人才极为贫乏。这种专门集中于都市的专
家，对于现场实际问题的掌握与了解，当然就不能切实与深入。所以，“人才安排的头重脚轻”，也就成为许多国家在政策和计划的执行与推
动时的一个重要瓶颈。
        （三）科技整合或各种发展活动的整合问题
    例如：①不同的科学和知识的整合；②农业、工业及服务等部门的交互关系和整合发展；③物质的及社会的基本设施、直接性的生产投资
以及制度和组织的因素的整合；④政府的角色、民间部门的角色以及学术界的角色之整合。
    经济发展在理论及其实务上，是一种复杂而广泛的科学，其内容包罗万象。就成功的经济发展而言，整合不同学科和知识使其成为发展及
投资作业的循序及连续行为，是非常重要的。农业及工业是全国性经济发展的两大支柱，但其相对重要性随经济发展阶段而有所不同，并须得
到服务业部门的有力辅助。在不同的发展阶段中，要妥善地结合农业、工业及服务业等部门的配合发展，是极其重要的。但就投资活动而言，
则应审慎考虑创建：①物质的及社会的基本设施的投资需求；②农业、工业及服务业等部门的直接生产性投资需求；③制度及组织活动等的投
资需求，要有适当的分派和配合投资。
    鉴于开发中国家人才和财务资源的一般限制，上述三大分类的资源分配，应妥善协调并结合成为适当而循序的投资方案。在开发中国家，
关于发展的规则与执行以及各生产部门的发展，学术界人士及其团体的顾问功能都很重要。政府、民间私营企业以及学术界等三大角色的协调
与整合说起来比较容易，但实际做起来，常难以有效地执行。有些国家之所以未能成功地发展，推究其原因，归咎于发展过程中的整合环节有
所失误。例如工程、经济、财务、行销以及管理科学方面的紧密结合及运用，是一项投资计划成功的要件。大家虽都深信不疑，并常提出讨论
及意见，但是，在开发中国家却时常可以见到许多单独的大型计划的错误投资的例子。台湾经验的第三项秘决，可从四十多年来经济发展活动
的协调和整合的努力略窥一二，虽不是一切符合理想，但较之他国确实略胜一筹。
    由于发展农业不仅是经济成长过程中的一环，而且是包括许多非经济层面的人类社会的动态过程，我们必须深切体会、认识发展过程中国
家在政治方面及国际政治中所扮演的角色，因为这些问题通常可以促进或阻碍一个国家的经济成长。但是，发展过程中的政治课题已超越本主
题范围，恕不在讨论之列。
    注释：
    〔1〕 作者在文中未对“硬体”的含义做明确的解释：但却给出了“软体”的含义，即“软体”指的是诸如土地改革、运销制度、农民组
织、农业推广及农业贷款等内容。请读者参照“软体”的含义来理解“硬体”的概念。（编者注）
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【责任编辑】王慧敏
    
    
    
 
