【 文献号 】2-51
【原文出处】桂海论丛
【原刊地名】南宁
【原刊期号】200003
【原刊页号】59～62
【分 类 号】F2
【分 类 名】农业经济
【复印期号】200009
【 标  题 】论小城镇建设与农业经济的持续发展
【 作  者 】张庆广/杜达武
【作者简介】张庆广  杜达武  北流市民乐镇党委；北流市民乐镇政府，广西  北流  537403
【内容提要】小城镇建设与农村经济发展密不可分。加快小城镇建设是保持农村经济持续健康发展的战略选择。要达到小城镇建设对农村经济
发展的促进作用，必须对小城镇建设进行科学规划，坚持小城镇建设与发展乡镇企业、农业产业化相结合，实施多渠道筹措建设资金的政策，
并深化小城镇建设配套改革。
【关 键 词】小城镇/农村经济/可持续发展
【 正  文 】
    中图分类号：F293  文献标识码：A  文章编号：1004-1494(2000)03-0059-04
    改革开放以来，随着农村经济的发展，我国的小城镇建设开始进入新的发展阶段，使改革开放前形成的城乡分割的二元结构有了较大的改
观，而小城镇的快速发展，又有力地促进了农村经济的发展，使一大批小城镇的综合经济实力上了一个新台阶，同时，随着农村改革的深化，
实现农村现代化的目标又要求加快发展小城镇。但是目前我国小城镇建设滞后，不能适应农村经济发展的需要，严重制约着农村经济的持续发
展。为此，党的十五届三中全会《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》第一次把发展小城镇作为带动农村经济发展的大战略提
出来，这对深化农村改革，推进农村经济持续发展具有深远的影响和重要的指导意义。那么，如何正确理解小城镇建设与农村经济发展的关系
，充分认识加快小城镇建设的重要性和紧迫性，怎样才能实现小城镇建设与农村经济的持续发展呢？本文拟就这些问题作些探讨。
    一、小城镇建设与农村经济发展密不可分
    小城镇，泛指各种规模不及城市大，但具有城市的性质及功能，具有一定的地域面积和人口数及人口密度，为大部分从事非农业生产或服
务的人群所集居的介于乡村与城市之间的社区。它包括国家已批准设镇建制的建制镇和尚未设镇建制的相对发达的农村集镇。我国小城镇是在
改革开放以后起步的，从1984年开始进入了一个快速发展的阶段。据统计，到1996年底，我国小城镇有5万多个，其中，建制镇18200个，乡政
府所在地集镇27056个。[1]实践证明小城镇对我国农村实现城市化和现代化有着不可低估的作用，大力发展小城镇是走有中国特色城市化道路
的必然选择。从现在起到下世纪初，将是我国小城镇建设的重要时期。
    （一）农村经济的发展促进了小城镇的繁荣和发展
    改革开放后，我国农村进行了经济体制改革，促进了农村生产力的发展，不仅使农产品产量大幅度增加，而且出现了大量农村剩余劳动力
，并由此带来了农村的非农化趋势和乡镇企业的迅猛发展，同时也促进了小城镇的繁荣和发展。特别是调整了城镇化战略后，小城镇获得了持
续的发展。据统计，仅在1984年至1994年10年间，我国建制镇数量就从5698个增到16210个，增长了184.5%。[2]
    我国农村经济的发展使小城镇规模、基础设施、人口、各项事业、功能形态等方面发生了巨大的变化。第一，小城镇规模迅速扩大。农村
经济的发展，带动了小城镇的工业小区、商业小区、住宅小区的发展，使镇区规模迅速扩大。如北流市民乐镇，90年代初期开始小城镇得到了
较快的发展，镇区面积由1990年的0.6平方公里扩大到现在的3.6平方公里，在原来基础上扩大了5倍。第二，小城镇的人口数量迅速增多。乡镇
企业的迅猛发展，使小城镇的人口数量迅速增多。如民乐镇的镇区人口由1990年的0.13万人增至现在的0.8万人，增加了将近6倍。第三，小城
镇的基础设施逐步完善，各项事业得到了较大的发展。农村经济的发展，使小城镇的交通、通讯、水电等基础设施逐步得到完善，文化、教育
、卫生、体育事业迅猛发展。1990年以前民乐镇圩镇仅有一条简陋的300多米长的“竹筒圩”，至今民乐镇镇区的交通、水电、通讯等一整套设
施得到了完善，作为北流市的卫星城镇的框架基本搭起。文化、教育、卫生、体育事业也得到了很大的发展。第四，小城镇的综合功能得到了
增强。农村经济的发展使民乐镇的综合功能大大增强，由单一的城乡交换功能转变为融生产、交换、服务、消费、旅游为一体的较高层次的综
合功能，其承载力、吸引力、辐射力大大增强。
    （二）当前小城镇建设存在的问题制约着农村经济的进一步发展
    我国小城镇的迅速发展有力地促进了农村经济的发展，但是，在小城镇的发展过程中，也存在着诸多不容忽视的问题，阻碍着农村经济的
进一步发展，其存在的问题主要表现在：
    第一，小城镇规模偏小，建设水平低。目前我国众多的小城镇中大部分规模偏小。据典型调查，我国小城镇建成镇区面积平均在0.8-4.2平
方公里之间，平均人口规模在6000人左右（建制镇），其中非农业人口只有3000多人。[3]而且一些小城镇建设水平低，特别是基础设施和公用
设施建设滞后，阻碍着小城镇生产、生活的正常进行。
    第二，小城镇布局不尽合理。首先是小城镇发展缺乏统一的总体规划和政策指导，形成无序发展状态。各地不是按照客观条件和发展要求
建设小城镇，而是按照行政区划和管辖区范围盲目建设小城镇，造成有些地方小城镇过于密集。这既使小城镇消费人口难以达到合理规模，影
响第三产业的发展，又导致基础设施重复建设，大量占用耕地，浪费资金和资源。其次是小城镇内部布局不合理。小城镇内部各功能区（如工
业区、商业区、住宅区等）区域混乱，制约着小城镇经济的发展和社会的稳定。有的小城镇一味追求发展路域经济，道路两侧大搞建设，结果
镇区结构狭窄，根本不能有效地发挥城镇的优势。
    第三，产业结构不合理、落后。目前一些小城镇仅为相对集中的居民点，缺乏应有的产业内容。大部分小城镇在产业选择方面具有较强的
盲目性和局限性，产业特点和比较优势不突出，特别是由于小城镇人口少，第三产业发展缓慢，从而导致小城镇产业结构调整和升级慢。目前
我国小城镇普遍存在着产业结构层次低的问题，制约了农村经济效益的提高。
    第四，小城镇的常住人口小于流动人口和暂住人口。目前各地都有一大批农民进入小城镇后，户口仍在“原籍”，居住和就业在城镇，成
为“两栖人”，既限制了小城镇人口的聚集，又使流动人口的长期投资行为以农村为主，不能和小城镇的发展相衔接。
    二、加快小城镇建设是保持农村经济持续发展的战略选择
    （一）加快小城镇建设是乡镇企业二次创业的必然要求
    乡镇企业是农村经济的支柱，但从90年代中期以来，由于受宏观经济环境的变化和相关政策调整的影响，再加上乡镇企业自身技术装备落
后，人才匮乏，管理粗放等因素制约，在产品竞争和人才竞争日趋激烈的今天，乡镇企业的发展速度明显放慢，竞争能力明显减弱，经济效益
下滑。因此，要保持乡镇企业的持续发展，必须进行二次创业。而乡镇企业二次创业要求提高企业技术水平，提高经济效益。乡镇企业要达到
这个目标获得更好的发展，必须依靠小城镇这个载体为其提供各方面的服务进行集约经营。一是小城镇有较好的交通、邮电、供水、供电等基
础设施，可以为乡镇企业的集聚发展提供基础设施和服务设施的支撑；二是小城镇是沟通城乡商品流通环节的纽带，小城镇的各种市场对乡镇
企业发展具有明显的组织和导向作用。同时，小城镇也是劳动力的密集点，乡镇企业可以在小城镇获得充足的素质较高易于培训和管理的劳动
力，满足企业生产的需要。三是小城镇可以为乡镇企业的发展提供技术和信息的支撑，促进乡镇企业经济增长方式的转变。因此，只有加快小
城镇建设，才能为乡镇企业二次创业提供有利条件，使乡镇企业获得规模经济效益，保持持续发展。
    （二）加快小城镇建设是加快农业产业化发展进程的客观需要
    推进农业产业化是提高农业经济效益，解决“三农”问题的客观需要。80年代末90年代初以来，我国各地逐步按照产供销、贸工农、农科
教一体化的格局，向产业化方向迈进，取得了明显成效。但是，就总体而言，目前我国农业产业化发展还不快，很多地区特别是中西部地区的
农业产业化还没有达到真正意义上的产业化的效果，发展中还存在着诸多问题和困难，农业增产不增收问题仍比较突出，主要原因在于龙头企
业带动能力弱，社会化服务体系不健全，市场体系不健全。因此，要加快农业产业化过程，实现农业生产的专业化、商品化、市场化和现代化
，必须依靠小城镇这个载体为其创造条件，由小城镇提供农业所需的市场及多功能服务。一是发挥小城镇流通载体主要是农产品市场建设的功
能，为农业产业化的发展创造良好的外部环境。二是发挥小城镇加工载体主要是龙头企业建设的功能，为农产品加工创造条件。三是发挥小城
镇服务载体主要是农村社会化服务体系建设的功能，为农户提供生产服务，帮助农户增加收益和分担风险。由此可见，只有加快小城镇建设，
发挥小城镇的集散功能和市场纽带连接作用，将农业逐步向工业、商业、服务业延伸、扩展，才能实现真正意义上的农业产业化，并不断推动
农业产业化向更高水平发展。
    （三）加快小城镇建设是有效地解决农村剩余劳动力转移问题的迫切需要
    农业劳动力向非农产业转移、农村人口向城镇集聚，是经济发展过程中的必然现象，也是加快我国农村产业结构调整和经济体制改革的需
要。但目前我国大量农村剩余劳动力滞留在农村，还有一大批农村剩余劳动力虽然到小城镇就业但仍是“离土不离乡，进厂不进城”，成为“
两栖人”，没有实现真正的转移。而农村剩余劳动力由于其自身素质、资本积累，以及城市吸纳能力等因素的制约，不可能都到大中城市就业
，只有加快小城镇建设，发展二、三产业，创造条件让农民进镇务工经商才能有效地解决农村剩余劳动力转移的问题。
    （四）加快小城镇建设是扩大内需，拉动经济增长的迫切需要
    扩大内需，开拓市场是当前我国宏观经济政策的主调，这既是对亚洲金融危机和国际市场变化的选择，也是我国经济发展的基本立足点和
长期战略方针。扩大内需，农村市场潜力巨大，但是由于受农民收入、消费环境（如交通、水电、通讯等基础设施）、消费观念、商品流通方
式、商品售后服务体系等等因素的制约，目前农村市场启动困难，对经济发展拉动不大。这与农村小城镇建设滞后密切相关，迫切需要加快城
镇建设，开拓农村市场，实现扩大内需，拉动经济增长的目标。因为：一是小城镇建设本身就是一个投资需求，搞小城镇基本建设，必然会带
动相关产业的发展；二是小城镇可解决农民的供水、供电、交通、信息、售后服务需要，为扩大家电的农村市场提供了有利条件；农民迁入小
城镇变为城镇居民后，生活方式、消费方式也会发生变化，消费性支出大大增多，可使农民潜在的购买力变为现实的购买力，社会商品销售额
大大增加。三是引导农民进入小城镇建房，既可增加投资需求，又可创造新的就业岗位，还能带动商业、建筑业、通讯、房地产等相关产业的
发展，进一步繁荣小城镇市场。
    （五）加快小城镇建设是有效地控制人口增长，提高人口素质的客观需要
    人口是经济活动的主体，人口规模的大小、素质的高低都对经济发展起着促进或延缓的作用。我国现有人口12亿多，其中农村人口占70%。
目前我国农村每年新增人口过多，延缓农村经济发展的速度；农村人口文化科技素质普遍偏低，制约着劳动生产率和经济效益的提高，使农村
经济难以实现新的腾飞。而要有效地控制人口增长，提高人口素质，实现人口与经济的持续发展，必须加快小城镇建设，提高城镇化水平。因
为：第一，城镇化生活能转变人们的生育观念。农民进入城镇后，养育孩子的哺养费和教育费成倍提高；妇女有了更多的受教育和就业机会；
城镇的医疗卫生保健条件较好，儿童存活率高；农民进入城镇工作生活后，对事业和精神生活有了更高层次的追求，更加注重自我发展，等等
，使农民的生育观念发生了转变，自觉少生优生。第二，现行城乡计划生育政策不同，城市严格执行一对夫妇只生一个孩子（特殊情况除外）
，而农民夫妇第一胎是女孩的，隔四年后可生第二胎。事实上，在一些计划生育工作抓得不够严的地方，还有不少农民夫妇偷生3胎或3胎以上
的。如果加快小城镇建设，使大部分农民转变为城镇居民，将会使一大部分夫妇自觉生育一胎。第三，小城镇教育文化基础设施较完善，文化
氛围浓厚，不仅可以普及基础教育，还可以对成年人进行终身教育，有利于提高人口素质（主要是人口文化科技素质）。
    三、实现小城镇建设与农村经济持续发展的对策思路
    （一）加强小城镇建设规划
    科学规划是小城镇建设的基础性和关键性工作。小城镇规划要做到有利于生产、方便生活、繁荣经济、保护环境，使小城镇可持续发展。
一是科学地对本地区小城镇发展进行总体规划和布局，重点发展潜力大的建制镇。二是合理制定小城镇建设规模。英国经济学家巴顿认为2.5-
5万人口为城镇的适度人口规模。我国有关研究资料表明，镇区人口3-4万人经济效益最高，其次是1.6-2万人，再次是1.4-1.6万人[4]。各地要
根据各自的社会经济条件、人口密度确定一个合理的城镇规模。三是科学确定小城镇发展的方向和速度。要根据当地的自然经济、社会条件合
理确定小城镇发展的方向。如可以建成贸易城或企业城或科技城或旅游城等等。同时，要合理制定小城镇发展速度，要循序渐进。进行小城镇
建设规划时，有条件的地方尽可能请省市的城建设计单位帮助研究和设计。如民乐镇1990年请广西测绘局绘制1:1000的地形图后，请武汉城建
学院对民乐镇进行总体规划，并于1995年作了修改完善，为民乐镇搞好小城镇建设提供了科学的依据。
    （二）小城镇建设要与乡镇企业发展相结合
    小城镇建设和乡镇企业的发展密不可分，互为条件，互相促进。坚持小城镇建设与乡镇企业的发展相结合。既可节约土地，保护环境，又
能形成规模效应，使企业提高经济效益，小城镇扩大人口规模，更利于小城镇的公共设施建设，提高建设水平，而且还可以带动商业、金融业
、服务业等第三产业的发展。因此各地在今后小城镇建设的过程中，一要制定政策和措施，鼓励和促进分散发展的乡镇企业向小城镇工业区集
聚，并抓好乡镇企业的合理布局和污染治理；二要完善小城镇的生产和生活设施，为乡镇企业的发展创造优良的外部环境；三要培植上规模、
上档次、有实力的企业或企业集团，以此支撑和带动小城镇的发展。目前民乐镇95%的乡镇企业已集中到镇工业区，形成了乡镇工业一条街，促
进了小城镇建设和乡镇企业的发展。
    （三）小城镇建设要同农业产业化相结合
    小城镇建设与农业产业化相结合是加快小城镇发展，加速农村现代化进程的双向需要。因此，在今后小城镇建设中必须坚持小城镇建设同
农业产业化相结合，并从实际出发积极探索小城镇与农业产业化结合的方式。如建设加工主导型小城镇或市场主导型小城镇或服务主导型小城
镇等等。对大多数小城镇来说，在结合中，有两个方面工作特别需要抓好的：第一，大力发展服务业，重点发展和培育农副产品加工和储运等
服务业，使小城镇成为带动当地农业发展的农副产品加工储运中心和服务中心。第二，培育和扶持龙头企业。龙头企业是农业产业化体系的核
心，又是小城镇发展的经济支柱，因此应坚持规模大、带动面大、技术含量高、外向型、新产品、多种所有制、多种组织形式的原则，培育和
扶持龙头企业。特别是对市场潜力大的农副产品加工企业应给予重点扶持。
    （四）建立多元投资机制，搞好小城镇基础设施建设
    基础设施建设是小城镇发展的一项重要内容，只有良好的基础设施才能吸引企业和人口向小城镇集中。目前大多数小城镇由于基础设施建
设主要靠当地镇级财政投入，但镇级财政财力极有限，且有的政府投入方向不明确，对小城镇各种基础设施大包大揽，分散有限的财力，使一
些最基本的公用设施没有建好，结果导致小城镇因资金缺乏，基础设施建设落后。因此，在小城镇建设中，应建立国家、企业、个人、外资等
多元投资机制，多渠道筹措资金，把大多数基础建设引向市场，把基础设施作为小城镇基础产业开发。第一，国家要投入一定的小城镇公用设
施建设资金，发挥国家投资对小城镇发展的拉动作用。第二，小城镇政府集中财力投资建设镇区内的道路、公共场所的照明、环境治理等公用
设施项目。第三，大部分基础设施要按照“谁投资谁经营谁受益”的原则进行建设，鼓励外商、企业、个人参与水电、通讯、医院、学校、旅
游和娱乐等项目建设。
    （五）深化改革，为小城镇建设和农村经济发展提供有力保证
    一是深化户籍制度改革。加快小城镇建设，实现农村城镇化，不仅要实现农民就业的非农化，而且要实现居住的城镇化、身份的市民化、
生活的现代化，而现有的户籍制度阻碍了这种转化。因此，要加快小城镇建设，必须改革现有的户籍制度，建立以居住地划分城镇人口和农村
人口，以职业划分农业人口和非农业人口的户籍制度。鼓励离农人口向小城镇集中，逐步割断离农转移劳动力同承包土地的关系，使其实现产
业转移和地域转移，既有利于土地向种植大户集中，推进农业的适度规模经营，又有利于小城镇二、三产业的发展。
    二是深化土地制度改革。发展小城镇客观上需要占用一部分土地，但我国人多地少矛盾突出，小城镇建设必须坚持合理节约利用土地的原
则，制定好与小城镇建设有关的土地政策。不仅要严格用地审批制度，对建设用地采用统一规划，统一征地、统一开发、统一出让、统一管理
的办法，而且要采取适当办法妥善处理好已进镇落户的农民的承包地、自留地的问题，也可以试行按级差收益折成一定的比例采用以地换地的
办法降低进入小城镇的企业或农户的启动成本。
    收稿日期：2000-03-14
【参考文献】
    [1]廖涛：《对小城镇建设几个问题的思考》，《重庆行政》，1999年第4期。
    [2]张晓玲：《正确运用土地政策促进小城镇健康发展》，《沿海新潮》，1996年第6期。
    [3]李爱：《小城镇发展问题探析》，《东岳论丛》，1997年第3期。
    [4]郭振宗、刘文清：《对推进农村城镇化的若干思考》，《理论学刊》，1999年第5期。
 
