【 文献号 】1-67
【原文出处】审计与经济研究
【原刊地名】南京
【原刊期号】199706
【原刊页号】18～20
【分 类 号】F101
【分 类 名】财务与会计
【复印期号】199803
【 标  题 】构建农业资金审计质量保证体系
【 作  者 】沈珊鸽/黄劲松
【作者简介】作者单位：江苏省昆山市审计局
【 正  文 】
            一、共识：必须建立农业资金审计质量保证体系
    自审计机关成立以来，探讨农业资金审计质量的命题可以说从来没有间断过，只是在不同的时期不同的地区其形式和内容都有不同的表现
，尚未形成一种比较统一的质量规范。随着形势的发展，促进农业资金审计规范化已经成为各级审计机关的共识，构建农业资金审计质量保证
体系的大环境已经初步形成。
    1、农业投入的大幅度增加迫切呼唤提高农业资金审计质量。 农业作为国民经济的基础，日益受到各级党政领导的重视，从中央到地方都
加大了对大江大河的治理、农业工程的建设和农业科技开发等的投入。加强对农业资金的审计，规范资金收支，提高资金使用效益，也已成为
各级领导的自觉要求。可以预见，农业资金审计的要求会更高，任务会更重。因此加强农业资金审计的法制化建设，简化农业资金审计程序，
提高农业资金审计的效率，促进农业资金审计的规范化已经成为一项迫切任务。去年末，审计署制定并颁布了《审计机关对农业专项资金审计
实施办法》，作为38个审计规范之一要求审计机关执行，这标志着规范农业资金审计工作，提高农业资金审计质量已被提上议事日程。
    2、 经济体制改革的深入为建立农业资金审计质量保证体系奠定了法制基础。党的十四大提出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义
市场经济体制。建立完备的法制体系是实现这一目标的基本前提。江泽民总书记指出：“我们正在加快建立社会主义市场经济体制，这种新的
经济体制必然要求有一个与之相适应的完备的社会主义法制。”用法制来规范和引导市场行为，促进经济运行的有序进行，客观上必将促进经
济立法步伐的加快。与之相适应，农业资金审计的执法环境必然优化，以法制为基础的农业资金质量保证体系也会随之得以建立和完善。
    3、 基层实务操作人员对建立农业资金审计质量保证体系呼声较高。当前基层审计人员在农业资金审计中存在一些困难。主要是审计方案
的制定和审计过程的运作基本依赖于实践经验，缺乏统一的可信赖的标准。农业资金的征收管理和使用绝大部分以各级政府的政策甚至以首长
意志为依据，尚缺乏足够的法律依据，导致了审计难、处理更难情况的出现，削弱了审计的权威性和严肃性，使审计质量难以落实。因此，构
建农业资金审计质量保证体系对基层审计机关具有重要的意义。
            二、制约：审计内外环境急待改善
    尽管构建农业资金审计质量保证体系的大环境已经初步形成，但是存在不少制约因素。主要体现在两方面：
    1、外部环境制约。主要是形势的超前和政策滞后的矛盾， 使农业资金审计中的一些敏感问题尚处于无法可依的境地。在农业资金政策执
行上地方保护主义倾向较为严重，使审计机关在执法上难以体现刚性。加上农业资金是“拼盘”资金，来源和支出渠道多，管理分散，往往一
项资金被安排给不同内容的项目，而一个项目的建设又依赖于各类性质不同的资金的支撑，使审计很难全方位透视农业资金的收入、管理、支
出和使用效益的情况，有时还难以划清违纪界限。
    2、内部因素的制约。一是在认识上存在偏差。 由于农业资金审计面广量大，审计的工作量也相应增大，但其所取得的社会效益和经济效
益没有其他审计来得快捷而明显，加上在违纪问题的处理上经常受到这样或那样的阻扰，所以存在着“说起来重要，做起来次要”的现象。二
是审计人员素质急待提高。农业资金分散于财政、农业、粮食等不同的部门，各部门各有其不同的业务特点，需要审计人员掌握各类不同的业
务知识。同时经济体制改革步伐的加快，使业务知识的变化日新月异，迫切需要审计人员去适应。但审计人员往往是财务知识强，综合知识弱
；实践经验足，归纳提炼差；感性观念多，理性思考少，从而影响审计的质量和深度。三是在农业资金审计中，社会审计和内部审计的力量还
没有得到发挥，所有审计项目均由审计机关实施，使审计机关在人员调配上捉襟见肘。
            三、构建：探索一条理想与现实相结合的道路
    由于受客观环境的影响，当前要构建一套完全理想的农业资金审计质量保证体系显然是不现实的，但是建立一套与形势发展相适应的质量
保证体系是可行的，也是必要的。
    1、建立健全农业资金审计法规体系。 要逐步把农业资金审计的执法依据以政策为主过渡到以法律为主，以利于增强执法的力度和权威性
，提高被审单位接受监督和处理的自觉性，减轻处理违纪问题时的压力。一方面要健全农业经济发展的法律制度。在已颁布的《农业法》和《
农业技术促进法》的基础上，目前急需颁布《农业投资法》，以法律形式对农业投资的目的、内容、权限、法律责任等作出具体规定，特别突
出加强对农业投资审计监督的必要性，赋予审计机关进行审计监督的权利，确保农业投入的安全有效。另一方面鉴于农业资金的管理过于分散
的情况，国务院和中央有关部门应研究制定农业资金收支、管理的科学办法，防止政出多门。在此基础上，审计署应按照《审计法》和《审计
机关对农业专项资金审计实施办法》的精神，加强调查研究，逐步建立农业资金审计实务操作规范，以科学合理的规范代替各行其是的经验操
作行为，切实提高审计质量。
    2、建立审计全过程质量控制体系。我们认为， 在目前农业资金审计的法制环境尚未有效建立，全面实现农业资金审计的规范化还需一个
过程的前提下，确立全过程质量意识，建立审计全过程质量控制体系，是一条保证农业资金审计质量的现实道路。具体要抓好“七大控制”。
一是立项控制。立项正确，项目就成功了一半。要根据农业发展的重点和热点，选择宏观性强，对促进农业发展具有典型意义的课题予以立项
，便于领导重视，容易产生好的效应。二是审计小组控制。审计小组组成人员要结构合理，分工清楚，要充分考虑各人的业务专长，以便各司
其职，各负其责。特别是在农业资金总体投入等综合性审计和农业工程审计项目中，更应如此。三是审计方案控制。审计方案的科学性和可操
作性不仅涉及对某一审计项目是否具有真正的指导作用，而且也是检验一个部门长期以来农业资金审计质量高低的一块“试金石”。我们认为
一个好的农业资金审计方案的立足点一定要高，它的指向不一定是查处有关的违纪问题，而是把分解立项意图作为重点，使审计方案的中心思
想直接指向审计目的，在把握审计目的的基础上，再行安排具体的审计内容和方式，只有这样才能真正使审计方案成为指导审计工作的工具，
而不是一种形式。四是审计程序控制。审计是一种有序劳动，审计的有序性保证了审计的严谨和效率。在不违背《审计法》对审计程序规定的
大原则下，根据农业资金审计对象多元化的特点，在审计程序的执行上应该树立全盘意识，防止重复劳动。如：审计通知书的发放，就可以根
据审计项目所涉及的部门和单位数，进行一次性下发，以提高工作效率。五是审计文书控制。审计报告、审计意见、审计决定和审计建议等审
计文书，是审计工作成果的最终体现。由于农业资金的资金结构较庞杂，违纪违规的界限有时比较模糊。所以我们认为，运用正确到位的语言
去表述农业资金审计的结论显得尤为重要。对农业资金审计文书的要求应该是：观点鲜明，忌概念模糊；文字简洁，忌长篇大论；叙述朴实，
忌词藻华美；脉络清晰，忌东拉西扯；定性准确，忌模棱两可；数据真实，忌弄虚作假。六是审计信息控制。在农业资金审计中必须突出审计
信息的地位，建立审计信息主审负责制，从立项始，就要牢固树立信息反馈观念，促使审计人员在审计过程中挖深度，寻隐忧，及时把一些上
级领导知之不全但又急于知道的苗头性情况进行反映，为宏观决策服务。七是审计档案控制。严格按照上级档案部门和审计署《审计机关审计
档案工作的规定》做好农业资金审计的归档工作，起到存史的作用，同时万一发生行政诉讼时又可提供资料佐证。
    3、造就一支高素质的农业资金审计队伍。 农业资金审计队伍是搞好农业资金审计工作的基础。总体来看，当前农业资金审计队伍存在四
个缺点：一是观念陈旧。对审计的认识仍停留于纠错防弊阶段，认为审计就是审问题，把查出问题的多少，作为衡量审计质量高低的唯一标尺
。二是法制意识薄弱。碰到地方政策与法制矛盾时，往往屈从于地方政策，削弱了法的严肃性。三是知识结构单一。审计人员的审计、财务知
识有余，而有关的农业知识和电脑、外语等现代化知识不足。四是文字表达能力欠佳。为此，审计人员要进一步解放思想，充分认识审计是对
经济活动的一种正常监督。审计作为一种管理手段，在农业资金审计中的目的是为了促进政府有关部门加强对农业资金的管理，以确保农业资
金收支的合理高效。而查出的问题仅仅是在实现这一目的过程中出现的“副产品”。要增强法制观念，学法、知法、用法，做到有法必依，违
法必究。必须站在大局的高度维护法律的严肃性，碰到地方政策与法律产生矛盾时，要在坚决执行法律的前提下，向制定政策的部门提出修改
意见，并予以跟踪落实。要加强业务培训，鼓励农业资金审计人员刻苦学习业务知识，努力把他们培养成为精通专业知识、熟悉农业、水利、
林业等基本知识和有关农业政策、懂得电脑操作和外语运用的复合型审计人才，以适应形势快速发展的需要。要加强对审计人员文字表达能力
的训练，促使每一个审计人员都能写一手好的应用文。
    4、充分发挥整个审计体系的作用。 目前农业资金审计完全依赖于国家审计的力量，而没有充分发挥审计体系的整体优势。我们认为应该
发挥社会审计和内部审计在农业资金审计中的作用，以减轻审计机关的工作压力。可以把一些农业企业和小型的农林水工程项目委托社会审计
组织和内部审计组织进行审计查证，审计机关则腾出精力，对农业资金的总体状况和由财政拨款的重点项目进行审计监督，同时对社会审计和
内部审计实施的项目进行适当抽审，全面推动农业资金审计质量的提高。
【责任编辑】陆惠敏
    
    
    
 
