【 文献号 】1-995
【原文出处】上海改革
【原刊期号】199902
【原刊页号】14～16
【分 类 号】D0
【分 类 名】政治学
【复印期号】199903
【 标  题 】政治体制改革视角中的地区差异
【 作  者 】吴从环
【作者简介】作者单位：复旦大学国际政治系
【摘 要 题】地区差距是指由于历史、社会和文化等原因所造成的地区与地区之间的非均衡发展。通常我们都是从经济学的视角去审视地区差距
的，而对政治改革视角中的地区差距研究较为薄弱。
【 正  文 】
    改革的历史证明，地区差距对提高效率加速现代化的进程起到了有力的促进作用。“一部分地区有条件先发展起来，一部分地区发展慢点，
先发展起来的地区带动后发展的地区，最终达到共同富裕。”（《邓小平文选》第三卷，第171页。 ）这不仅是中国在走向现代化过程中社会经
济发展的折射，同时也作为一项基本的政治环境而纳入各种政治决策分析之中。我国历史发展表明，合理的地区差距对促进我国的政治发展起到
了有力的促进作用，也是现代政治发展的必然产物。但是我们也应当看到地区差距是一把双刃剑，差距过大会成为现代政治发展的巨大障碍。早
在90年代初，我国先富地区与落后地区的差距已极为显著：1992年广东珠海市人均GDP为28400元，而贵州晴隆县人均GDP为331元，前者是后者的
85.8倍。从国际可比较范围看，中国属于世界上地区差距最显著的国家之一，按省级比较的地区差距已接近解体前的南斯拉夫的情况。地区差距
的逐渐扩大已经成为我国政治发展的严重障碍。
            1.威胁政治稳定
    在后发超大型中国进行社会主义政治民主建设，政治稳定是基本的保证。然而逐渐扩大的地区差距成为影响政治稳定的主导性因素。其一，
严重的地区差距导致落后地区不稳定。我国广大西部地区，政治稳定受到的挑战尤为显著。这不仅表现在非正式权威超越了正式权威的影响力上
，而且表现为权威之间关系的不稳定性，“三宗”权力的日益兴起及其运转的非规范化为政治稳定蒙上了阴影。其二，严重的地区差距导致地区
间不稳定。地区间的非均衡发展可以成为地区发展的动力。但当落后地区对天堑般的地区差距感到无能为力时，发展动力就会异化为对发达地区
的嫉恨，从而引发日益加剧的地区保护，造成地区间的不稳定。其三，严重的地区差距导致中央政策效能的弱化。由地区差距导致的地区保护使
得地方在执行中央的政策是采取有选择的执行态度，规避了对本地发展不益的政策，由此经过过滤的中央政策便难以反映甚至违背中央的本来意
图，弱化了中央的政策效能。
    严重的地区差距迟滞了民主建设的进行，在民主发展和政治稳定之间形成两难困境：发展民主会导致政治的不稳定，维持政治稳定又会影响
民主的发展。因此，正确认识和处理发达地区与欠发达地区关系，解决和控制地区差距问题，成为促进经济发展、保持政治稳定和维护国家统一
的重大任务。
            2.影响政治一体化
    无论在传统国家还是在现代国家，以中央权威为主导的正式权威是维护政治一体化的前提，是进行政治整合的保证，只不过现代国家的政治
一体化的手段与传统国家发生了较大的转变。前者的政治整合难以彻底进行，所借助的手段源于暴力；后者的政治整合较为彻底，且其借助的手
段加上了信息化和行政网络等。由于地区差距的逐渐扩大，政治一体化的基本保障——中央政府的权威弱化直接影响了政治一体化的进行。
    首先，在我国目前进行的现代化建设中，现代化初期的抵御外侵的目标已经不再成为新时期政治整合的目标，严重的差距使得地区各自为政
甚至相互为敌，由共同所产生的动力转化为政治整合的阻力，干扰了政治一体化的进行；其次，由于严重的地区差距存在，我国地区的自然、社
会性差距从弥补行政、信息化不足转变为愈演愈烈的“诸侯割据”局面，成为政治一体化的阻力；再次，我国是多民族国家，政治一体化问题实
质是个民族政治均衡的发展问题。由于地区差距的不断扩大，少数民族地区发展严重滞后，成为引起民族矛盾的主要根源。目前，鉴于地区之间
差距的不断扩大，形成了相当严重的地区格局局面：中央政府占整个国家财政比较越来越小，中央财政汲取能力的下降直接导致了中央宏观调控
能力的弱化；中央宏观调控能力的弱化，导致中央政策效能的低下。地方政府或者对中央政策有选择的实行，或者干脆进行政策规避；而且其选
择标准源于地方经济的发展。这样，地区差距不仅不利于国家的政治一体化，而且也不利于地方的政治发展。
            3.削弱政治合法性
    国家合法性危机的出现，通常在于下述五个方面的原因：其一是现代化拓宽了人们的视野，提高了人们政治选择的感悟能力；其二是权威的
基础发生冲突或变得不合时宜；其三是过度但又缺乏制度化制约的政治竞争；其四是权威理由的解释不被社会接受，与此相关的是过分刺激的社
会的期望；其五是政治社会化与现存权威合法性的不一致。（时和兴，1996）地区差距虽然不能直接削弱政治合法性，但却是导致政治合法性流
失的根源性因素。
    首先，政治权威的存在是现代化建设的前提，缺乏有效的、权威的、合法的政府是导致现代化进程中政府合法性危机的主要因素。“人当然
可以有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序。必需先存在权威，然后才谈得上限制权威。”（美国亨廷顿的《变化社会中的政治秩序》）而合
法性的政治权威依赖于合理性的地区差距，一旦地区差距过大，其政治合法性也随之发生动摇。其次，发达地区的政治发展为落后地区提供了参
考，当国家企图以统一标准规划政治结构或者是落后地区不顾本身的客观现实而将自己的政治选择建立在“理想国”上时，落后地区就会对现行
政治体系进行挑战，从而导致政治合法性的流失。再次，过度的地区差距导致过度但又缺乏制度化的竞争。地区差距的过分发展导致地方经济格
局的“诸侯化”，反映到政治上来即是基于经济权力的不平等而导致政治权力分配的不平等。政治权力的过度而又非规范化的竞争不仅弱化了中
央政府的权威，而且会将现代化过程中的经济主导异化归源为传统国家的政治主导，进而导致政府合法性的流失。
            4.扰乱政治社会化
    政治社会化是政府引导社会在文化领域内的规范性变迁，它的核心内容是政治教育，即将占统治地位的思想观念，通过教育和传媒，分配给
社会的每一成员，从而使他们成为“合格的”社会公民。显然，政治社会化是在一定的政府主导下为了一定的政治目的而将“先进的”文化普及
化的过程。政治社会化不是对旧有文化的割裂，而是有“长期延续下来的各种因素、新增成分和各种创新构成”（英国希尔斯的《论传统》），
是在旧的政治文化基础之上孕育新的政治文化。
    政治社会化过程奠基于合理的地区差距基础之上；一旦地区差距过大，它即会扰乱政治社会化的过程。第一，过度的地区差距为政治社会化
设置了时空难度。政治社会化必须以一定的理论作为先导，它是对特定的客观现实的概括而又稍高于客观事实。过度的地区差距阻碍了具有相对
统一标准的理论的形成；即使强加以理论指导，也会由于地区差距的过大而造成地方实施标准的异化。第二，过度的地区差距为政治社会化设置
了情感难度。由于发展程度的差别，先进地区带上了优越感心态；落后地区却可能导致极端的消极低沉。当落后被归因于不平等时，政府就会失
去落后地区的信任。“贫困是不平等造成的一种精神痛苦，明显的不平等甚至使人感到比贫困本身更令人难以接受。”（郑录军，1996）显然，
在如此抗拒性情感的主导下，政治社会化便会难以进行。第三，为制度创新设置了难度。制度创新的一个主要的前提是制度必须具备广泛的适应
性。从政治利益观之，它不仅要符合政治既得利益者的要求，也要符合新生政治利益集团的需要。因此，新生制度要能够生存下来，政治利益集
团之间的鸿沟不能过大。地区差距过度发展导致地区与地区之间、政治集团与政治集团之间的相互适应性越来越小，新生制度便难以适合如此之
“地情”，使得新生制度缺乏整体性特征而无法推广。
    改革开放以来，我国地区差距在逐步扩大，因此，寻求地区之间的平衡发展，实行适度的公平政策已经提到了我国的议事日程。
            1.提高中央政策效能
    中国的现代化要以政治发展来推动经济发展，就必须提高政策效能，特别是中央的政策效能。著名的发展经济学家M ·托达罗将行政管理视
为发展中国家最为稀缺的资源，他认为发展中国家政府注定要为国家的繁荣和幸福承担更多的责任。
    提高中央政策效能必须做到：第一，增加中央政府的财政收入。从现代化较成功的国家观之，增加中央政府的财政收入虽然不是提高政策效
能的唯一因素，但却是主要因素之一。西方国家中央政府占整个财政收入的比例都经过了从小到大的过程。这样，中央政府就可以通过中央的财
政补贴等形式而加强对整个国家的政治整合。第二，强化中央政策的执行力度。中央政策是以整个国家的姿态出现的，并且以国家的强制力作后
盾而具有很强的权威性。由于强地方势力的出现，导致中央政策执行不力，以此为参照，形成了对中央政策执行弱化的“多米诺骨”效应。为此
，必须强化政策执行力度，从行政过程提高中央政府的政策效能。第三，重塑中央政府的政策权威。政策权威的建立不是一劳永逸的，它经历了
一个产生——发展——弱化——重塑的循环过程。革命后的中央政府借助革命的余威能形成高度集中、高度效能的中央政策。然而，这种权威、
高效的中央政策经过改革开放过程中过度的地区差距的“洗礼”，越来越受到削弱。
            2.实行有限政治平衡
    中国还处于社会主义初级阶段，由于历史、社会、文化等原因已形成了巨大的地区差距。因此，中国既不能象当今西方国家那样实行发展后
的公平型战略，也不能象现代化进程中的有些国家那样实行效率型战略，而是要实行有限政治平衡战略，即坚持效率优先、兼顾公平。坚持效率
优先意味着尽最大限度地调动地方的积极性，不因为公平战略而牺牲了地方的发展；兼顾公平意味着尽可能地实现地方的均衡发展，不因为效率
战略而进一步扩大地区差距从而影响政治平衡。
    实行有限政治平衡，中央政府应该做到两点：一是实现地区经济有限平衡。经济发展是政治发展的基础，过度的地区经济差距是政治发展不
平衡的主要原因。从目前我国状况观之，实现地区经济有限平衡最重要的是改变过去地区倾斜型发展战略，政策优惠向落后地区转移；先富地区
的再发展不能再仅仅依靠政策优惠，而要靠已经发展起来的经济实力、经验、技术等。二是引导基层政治发展。由于现代化进程中地方政府的主
体目标是发展经济，政治发展相对滞后。但是整个国家的政治发展状况如何，最终取决于基层政治发展。
            3.规范中央地方关系
    中央政府对公民的控制形式前后经历了三个发展阶段，即中央政府→非政府组织→公民、中央政府→地方政府→公民、中央政府→公民，三
个阶段的历史变化意味着中央政府权威的不断加强。要想建立一个完整的国家组织体系，政府就必须以一种前所未有的方式渗入社会的各个角落
。然而中央政府权威的不断加强，并不意味着非政府组织和地方政府完成了历史使命而被存放到“博物馆”中去；相反，它们发挥着越来越重要
的作用。在中央、地方政府职能都不断滋长的情况下，必须规范中央地方关系。
    规范中央地方主要关系包括：一是规范中央地方权能关系。中央、地方政府各有自己的权力范围和职责功能，同时也因此而应履行相应的义
务。地方政府在自己的权能范围内独立自主地处理本地方的事物，中央政府不应越权干涉；但是地方政府也必须履行自己的义务，不得逾越自己
的权能范围。二是加强中央地方关系制度化。制度化是现代政治稳定的保障，也是现代政治发展的主导性标志。在我国从传统国家向现代国家转
变的过程中，中央地方关系变化频繁，必须以制度规范之。在此基础上，中央对地方的调节要靠经济和法律手段为主，辅之以行政手段，并以此
推动我国政治发展。
    
    
    
 
