【 文献号 】1-3168
【原文出处】改革与理论
【原刊地名】京
【原刊期号】199505
【原刊页号】016-022
【分 类 号】F2
【分 类 名】农业经济
【 作  者 】潘盛洲/徐柏园/李蓉/朱泽
【复印期号】199508
【 标  题 】社会主义市场经济体制下的农业宏观调控（上）
【 正  文 】
    本文作者为中共中央政研室农村组、农业部农村经济研究中心及社会主义市场经济与农业宏观调控课题组成员
    社会主义市场经济体制下的农业宏观调控是指在坚持社会主义基本制度的前提下，国家根据社会经济发展的要求，自觉运用经济、法律和
行政等手段，并主要通过市场，对农业生产和流通进行主动调节的一种政府行为。搞好农业宏观调控，对于有效地利用农业资源，保持社会对
农产品总需求和总供给的基本平衡，实现农业和整个国民经济持续稳定协调发展，具有重要意义。
        一、市场经济体制下国家对农业宏观调控的必要性
    市场经济作为一种适应社会化大生产、以市场作为资源配置基本手段的经济运行方式，对社会经济的发展具有明显的积极作用。但是，市
场经济并不是万能的，它也有其弱点和消极的一面，发展社会主义市场经济不仅不排斥国家的宏观调控，而且还要求更有效地进行宏观管理和
控制。农业是国民经济的基础，农产品是人类生存的第一需要。农业作为一种自然再生产与经济再生产相互交织的社会再生产过程，尤其需要
国家对之进行适时有力的宏观调控。因为：（１）农业生产的劳动对象是有生命的植物和动物，气候、水土等自然条件对产出的影响很大，即
使是现代科学技术也难以做到完全不“靠天吃饭”。如果完全靠市场机制自发地调节，必须会出现丰收年景市场暴跌、欠收年景价格暴涨的现
象，这不仅将损害大多数生产者和消费者的利益，严重时还将威胁整个社会经济的安定。（２）在市场经济条件下，各种生产要素在利润动机
和比较利益原则的驱使下，不断从效益低的产业向效益高的产业流动。而农业由于生产周期长，经营分散，经济效益一般低于其他产业，在市
场竞争中处于劣势。如果没有政府的及时调控，农业会因为其产品在市场上不能获得平均利润而萎缩，造成工农两大产业比例失调，影响整个
国民经济的发展。（３）同其他工业品相比，农产品的需求弹性明显偏低，而这意味着市场需求量的任何细小变化，都可能引起市场价格的剧
烈波动。但显而易见，社会对农产品的消费需求不是一个常量，因此在缺少政府有效宏观调控的情况下，即使年年风调雨顺，农产品市场也难
免暴跌暴涨，从而导致农业生产大起大落。
    我国农业正处在由传统农业向现代农业转化阶段，农业发展不仅要受未理顺的体制环境制约，还要受自身发展阶段所特有的一系列问题的
困扰。要保持农业持续稳定发展，更需要政府加强宏观调控，为其创造必要的发展环境。
        二、实施宏观调控应遵循的原则
    社会主义市场经济条件下的农业宏观调控，决不是计划经济体制下的指令性计划调节，也不是带有浓厚行政命令色彩的指导性控制，而是
以社会公平为原则的政策导向与灵活经济杠杆有机结合的综合性调控。具体讲应遵循以下基本原则：
    第一，公平与效率相兼的原则。在商品经济阶段，市场在资源配置、推动竞争、提高效率等方面具有独特的功能。因此，政府在实施宏观
调控时，必须以不排斥或限制市场机制正效功能的发挥为前提。也就是说，只要市场能够做好的事，政府就不要插手干预，而应放手让市场去
完成，以提高经济运行的效率。政府的重要职责之一，就是努力为市场机制充分发挥作用创造必要的条件，或通过弥补市场的缺陷而使市场机
制更充分地发挥调节功能。这方面最主要的是社会公平和长期发展等问题。由于公平与效率往往不可同时兼得，因此政府在放手让市场发挥作
用的同时，应密切注意国民收入的分配状况。一般来说，国民收入的次分配应主要由市场机制调节，但政府必须干预国民收入的再分配，以实
现公平原则。我国农业由于长期比较利益偏低，为增强其发展后劲，政府应在投资、财政支出等方面向农业适度倾斜，同时运用利率、价格、
贴息等手段引导社会资金向农业流注。
    第二，间接调控的原则。宏观调控的基本思路应该是，政府调控市场，市场引导生产经营主体。在这里，政府调节是宏观层次的，其直接
作用的对象主要是市场，而市场调节是基础层次的，其直接调节的对象是农户或企业。这就形成了政府——市场——农户（企业）三者之间的
纵向结合关系，市场处于中介或轴心的位置。在这种情况下，政府不再直接干预农户或企业的经营活动，而是通过统一的财政、货币等经济政
策把体现社会偏好的经济参数输入市场机制，调节市场供求状况，使追求利润最大化的微观主体及时地对变化了的市场条件作出反应，促使资
源的最优配置。具体到农业来说，就是政府通过吞吐调节，进出口贸易等方式，促使国内农产品市场按预定方向变化，带动千千万万个农户或
企业及时调整自己的生产和经营，促进资本、劳动力、技术等生产要素的合理流动，最终实现最佳配置。
    第三，政企分离的原则。宏观调控是政府行为。为了确保市场竞争的公平性和政府调控有效地发挥作用，宏观调控指令的载体或执行者必
须是政府或准政府部门（如农产品专储部门、中央银行等），而不是具有自身利益的商业企业组织或其他组织，否则将事倍功半。
        三、农业宏观调控目标
        （一）总量平衡。
    农业是国民经济的基础，粮食是基础的基础，我国农产品以粮棉为代表的大宗农产品，在市场上不应出现大的波动，这是被４０年来经济
发展所证明是最关紧要的头等大事。无论从促进市场发育的基本条件或基本环境，还是从形成与保证市场运行的有序性和竞争性来看，保持社
会总供给与总需求在总量上的平衡具有先决性的意义。
        （二）结构平衡。
    一般地说，总量均衡是促进和实现结构均衡的必要条件之一。但总量均衡又决不等于结构均衡，不意味着结构的自动性、跟进性调整。尤
其是在市场体系不完备，市场机制作用不健全，市场信号及其反馈功能不甚灵敏的条件下，情况更是如此。在我国，片面追求经济高速度增长
的倾向尚未得到有效根治，在高投入低产出和经济结构失衡的弊端至今仍未得到有效矫正之前，重视和强调总量和结构的双向动态性均衡问题
，不仅是理论上的问题，更重要的是现实意义。
    我国农产品结构的调整的主要潜力在品种与质量上。从消费变化趋势看，我国目前农村１９９０年人均日摄入热量已达到１７８大卡，蛋
白质４．８克，脂肪１８．５克，都分别低于我国城镇的４５９大卡、１６克和４１克，而且都大大低于世界的１０８７大卡、７７．２克、
５９．２克的水平。今后，蛋白、多营养成份食品会有很好的需求，以及对食品的保鲜程度，外观外形，色泽都会有更高的要求。因此，适应
消费趋势变化，产品供给结构的调整必须同技术进步结合起来，在保证数量稳定增长的前提下，重点向产品的品种、质量等深度开发，以解决
农业生产结构、农产品品种结构与社会消费需求不适应的矛盾，适应市场需求的变化，向高产优质高效方向发展。
    按照目前情况，我国的商品粮和产区的农村经济，大多以粮食种植业为主导产业。由于农产品价格偏低，高产空存，高产空县屡见不鲜。
要保证我国粮的基础地位，首先要保证商品粮主产区的粮食生产规模（包括面积和总量），同时制定必要的倾斜政策，如种粮补贴或给产区其
他方面优惠政策，以使产粮食区损失经济利益补偿，以体现社会公平。其次，按照高产高效优质农业的路子，诱导农户自觉地调整种植结构，
以减少低质、低效又供过于求的农副产品的生产，对供不应求的高效、新科技型农副产品的生产给以优惠政策，从而使产粮区的农业基础地位
具有坚实的物质基础和优惠的政策保证。
    农村非农产业较快的发展，这是扩大农业经营规模，提高农业经营效益，农民获取收入的主要来源。今后，农民收入能否持续增加，决定
于农村非农产业的发展速度和效益。９０年代农村的非农产业，除了继续鼓励农民办工业性加工和第三产业外，应该扶持农产品的加工业。
        （三）实现农民收入水平的不断提高，是农业宏观调控的关键目标。
    近几年农村经济的一个突出问题是，在农产品供给全面好转的形势下，农民收入却基本处于停滞状态。１９８９—１９９１年，全国农民
的人均纯收入由５４５元增加到７０８元，扣除物价因素，人均实际收入增加仅１２元，年增率只有０．７％。而同期按不变价计算，农村人
口人均农业产值平均每年增长５．４％；粮食增长２．２％；其它主要农产品棉花、油料、糖料、肉禽蛋奶、水果、水产等增长率均在６％以
上。农业增产而农民不增收或少增收现象为改革以来的前十年所没有，也是建国以来少有的。造成上述状态的原因：一是工农产品价格剪刀差
继续拉大，因而农民这三年在工农产品交换过程中，因价格变动因素，人均多支少收７６．６元左右。二是１９８８年以来，由于农村非农产
业的部分增长速度比前几年回落了２５个百分点，三年中平均增长速度只有６．３％。非农产业收入占生产性纯收入的比重三年间只增加０．
１个百分点，基本上停留在１９８８年的水平上。上述两点仅仅是短期原因，而更重要的原因是：目前农村的农业产业结构，已不能使农民的
收入得到较快的增长。这是因为：一是我国农业生产的供给，自改革开放以来，已发生阶段性的变化，由农产品的普遍短缺转为市场供需基本
平衡，农业已经在市场作用下转入常规性增长。增长目标不单是取决于农民有多大的生产能力，还要取决于市场的需求水平，超越市场需求的
增产，将带来增产不增收入的原因。二是在温饱阶段向小康水平过渡时期，随着收入水平的提高，虽然食品消费总额会继续上升，但其在生活
消费支出中所占比例，会有明显下降，人们对商品的品种、质量等要求也会越来越高，农业的生产结构必须与此相适应。三是，随着农产品交
换市场化程度的提高，市场竞争会日益剧烈起来。目前，我国粮、棉、油、糖等主要产品的价格已接近甚至高于国际市场价格。其余很多产品
在价格、质量、品种等方面都没有竞争优势。对外开放农产品市场，尽管会给农业增长带来新的机遇，但同时带来的对农产品供给的压力是多
方面的，也是长期的。由于上述因素，农民增收将是一个长期困扰的难题。
    如果农民实际收入长期处于缓慢增长甚至停滞状态，会给农民生活、农村经济发展、国民经济循环乃至城乡关系带来一系列不利影响。因
为在微观层次上，农民只有在增加收入的前提下才能扩大供给。农民的收入予期不好，政府的供给目标也很难实现。
    因此，为了保证农村经济的稳定增长，必须继续深化改革，理顺农村经济的长期发展机制，避免在供给和收入目标上倚轻倚重现象，保证
农产品供给和农民收入持续、稳定、快速、同步增长。
        （四）实现资源的最佳配置，以达到市场效率、效益目标。
    为了实现农业资源的最佳配置目标，更好地遵循市场经济规律，必须强化如下的一些措施：
    ①强化农村经济活动特别是粮棉产销经济信息系统的建设。既要有生产信息，又要有成本测算、资源环境信息；也要有产品价格、供应和
消费、产品库存储备信息；以及国际农情和商情信息等。还要建立独立的抽样调查、科学的信息分析体系和规范化的信息发布制度，以便为政
府决策和引导农民依据市场生产提供准确无误的依据。
    ②突破农村中单一性的生产格局，促进农村经济全面发展。在保证粮棉生产稳定发展同时，积极发展各种经营、发展水产、畜牧业，形成
一种资源的综合开发利用，经济利益的综合补偿，一二三产业和谐发展的经济局面。③坚持因地制宜，对东、中、西部农村经济工作实行分类
指导。东部地区交通便利，地理位置优越，市场经济比较发达，社会经济实力强，农业生产力水平比较高，有条件加速农业现代化、促进农村
经济全面发展，形成一种合理的新的工农关系和城乡关系。特别要强化农业的基础地位，不可忽视和放松农业。中部地区是我国粮棉的集中产
区，商品粮棉的主要来源。问题是比较效益不合理，农业优势成了经济劣势。可根据实际情况适当改种一些经济价值高的作物，积极地发展畜
牧、水产、林果业生产，形成一种以大宗农产品为基础，种经营相结合，多种产业全面发展，互助支撑的农村经济新格局。西部地区发展农业
潜力最大，要通过抓水土保持，抓小流域治理，抓植树造林，抓大型水利工程，促进农业发展，带来整个经济的繁荣。
    ④加强对农村工作的行政领导。借鉴国外的经验、根据我国的国情及农业自身的产业特点，都必须强调：越是发展社会主义市场经济，越
需要强化政府对农业的行政管理职能。在市场经济条件下，农业行政管理职能不是减轻了，而是加重了，不是可有可无而是必须加强和充实，
简单的撤并或把农业行政管理部门也一齐推向市场，实际是对市场经济不理解，不利于农村经济的顺畅运行。在经济条件下，农业行政部门要
在变职能方面下功夫、努力发挥对农业生产、经营活动进行支持、服务、调控、协调、保护、监督、管理作用，以保障农村市场经济的和谐、
有序、高效地运行，使得市场经济合理配置资源得到更好的发挥。
        （五）市场的有序化、规范化运行目标。
    市场经济的发展和市场机制的建立与完善，同市场的有序运行和规范化管理是相辅相成、互为条件的。而这种秩序和规范，又在很大程度
上有赖于国家对市场所进行的有效调控。因此，国家调控市场的目的和主要任务之一，就是按照发展社会主义商品经济的现实要求，依据市场
的运行规律，通过法律、行政和经济等多种手段的运用，建立和维护正常的市场秩序，引导和规范各市场主体的经济行为，为统一市场的形成
和公平合理的市场竞争创造必要条件，使之把微观搞活与宏观调控有机地结合起来。这可以既是有效地、正确地发挥市场功能和市场机制作用
的内在要求，是现代商品经济带来规律性的一个共同特征，也是国家调控基本涵义和重要的目标之一。
        四、社会主义市场经济体制下的农业宏观调控手段
    国家对农业的宏观调控，重点是对关系国计民生的粮食和棉花的产销实行调控，参照国际经验和我国特点可考虑两级调控，即逐步形成中
央和省级地方政府对粮棉等大宗农产品的两级宏观调控体系，各有侧重，分级负责，但又互相衔接，互为保障，从而构成我国粮棉产销调控新
体系的有机整体。
    中央调控的主要职能是负责全国粮棉产销的总量平衡，重点保障集中产区和主要销区的产销衔接，其调控手段是：
        （一）直接经济手段。
    １．继续保留一定量的订购，同时改变订购办法。国家今后仍要每年收购并储备一定数量的粮棉产品，以保证大城市、大工矿区、军特需
和特大自然灾害赈济的供应。但这种收购不再是层层下指标，而是改向一些大中型粮棉购销企业和经营者按市场价格收购粮棉产品，并主要是
大粮棉集中产区和列入国家级的商品粮基地县收购。这两类地区是属于中央政府采取倾斜政策，通过稳定订购加以保护的。属于国家必须供应
的粮棉消费者（生产和生活消费方面的）购买这部分粮棉商品价格，应主要是随行就市。特殊需要国家保护的，可考虑另行制定保护消费者最
低价格或救济扶持等方式进行。
    ２．实行保护价和储备制度。一般而言，大宗农产品的比较收益低，在价格方面需要给予支持。收购保护价格的制定要以补偿生产成本并
略低于正常年景的利润水平，同时考虑国家财政承受能力，以利于优化生产结构的原则。台湾的保护价根据三四十年的经验，制定简捷：即生
产成本＋２０％的利润，可参考。保护价的范围，应包括国家原来定购的部分和国家专储的部分，这两部分占商品总量的２／５以上，食油、
棉花保护数量占商品总量１／３至１／２为宜。今后随着经济条件的逐步改善，保护价收购范围可扩大，保护品种有所增加，并向支持性价格
的政策过渡。国家每年要在秋冬种前向生产者和购销企业公布第二年的粮棉最低保护价。
    储备制度对保障供给、平衡供求、平抑价格波动的作用已被普遍认识，应着手建立健全的农产品储备体系，特别是中央一级的储备制度，
以调剂丰、欠和地区余、缺。但因中国幅员广大，省级还要建立一定储备，做为必要的补充。保护价和储备的关系是：在粮棉价格过低时，要
按保护价格买进并进入中央储备。中央一级的保护价和储备实施范围应主要限于集中产区和重要基地县地区。
    ３．建立农产品价格调节基金制度。为了落实农产品收购保护价格措施，必须建立农产品价格调节基金制度，做为政府实行调控的经济手
段，用于平抑价格的过渡波动。一些地区建立了副食品价格调节基金和粮食价格调节基金，取得较好成效。但要强调两点：一是要保证各调节
基金的资金来源，并列入财政预算；二是只在中央和省两级设立，省以下的地方没有必要再设基金。
    ４．建立和完善发批发市场为中心的农产品市场。以中央政府直接建立和参与几个重大粮棉批发市场和期货市场的组织管理，使粮棉购销
价格能够主要通过这些大市场形成。当市场价格出现超常波动时，政府按照指导性的最高限价和最低保护价进行购销、吞吐，以平抑市场价格
、防止谷贱伤农，或保护市场价格，以维护农民和消费者的利益。
    近几年我国农村已出现了一大批多种形式农产品初级市场，同时中央和地方政府也筹建了一批全国性和区域性的批发市场。这在形成农产
品价格，促进市场发育，繁荣经济，农民受益上起到了很好的作用。但由于不按市场规律来建市场，很多市场是“有场无市”。今后对市场的
建设，无论在微观选址，宏观布局上，资金，软、硬件建设的诸多方面，参照国内外的经验，做周密的可行性论证才能批准建立。另外，还要
努力完善市场监控体系，完善各种规章制度，法规建立，使农产品市场交易规范化；还要建立农产品价格信息网络系统，充分发挥它对市场的
引导作用，同时，也为政府调控市场价格提供决策依据。
    ５．发展生产要素市场，进一步健全市场体系。经过十多年的改革，我国农民的生产激励机制已初步形成，但在资源优化配置方面却相对
滞后，因而在投资结构，就业结构上虽有一定变化，但没有根本性突破。原因是产品市场与生产要素市场发育不同步。产品市场已基本放开，
而劳力、资本、土地等生产要素市场没有到位，流动的障碍太多。因此，９０年代农村改革重点，应是在继续深化农产品市场改革的同时，主
要促进生产要素市场的发育，为全面地、较大幅度地调整农林产品结构和产业结构，优化资源配置创造条件和保证。发育生产要素市场的重点
是推动劳动力、资本和土地的合理流动。
    ①劳动力市场。劳动力流动实际是发挥区域优势的基本条件，只有流动，才能形成相对的劳动成本，显示区域优势。但因户籍制度等原因
，形不成稳定转移。乡镇企业离土不离乡的原因就在于此，探索新的人口管理办法势在必行。浙江省已试行“蓝印户口”（即农民在城镇的居
住户卡）已取得了较好效果。
    ②资本市场。由于产权制度不明确，农村形成的一大批公有财产只能依附在土地上的人口，形成一种封闭性的社区经济。解决这一问题的
有效途径是实行股份化，允许股份在一定范围内转让，即保证有形资产的完整性，又维护农民的财产权。
    ③土地流转市场。这是个难点。必须从延长土地承包期，分离土地经营与社会保障制度、允许土地承包权有偿转让入手，促使土地流转，
逐步向种田能手集中，发挥出规模经营效益，使务农劳力的收入有较大幅度的提高。通过土地使用权的流转形成土地经营的适度规模，将是一
个长过程，但现在必须建立这样一个机制，以期促进流转作用。
    ④关键是要重组要素的经营组织，催育市场组织的形成与壮大。目前，我国农村已出现多种多样的生产经营和流通销售组织，越来越多的
农民的合作经营组织已在市场上大显身手，他们分别衔接生产者与市场两头，在信息、技术、远销、加工等方面对市场产生很大影响。政府要
采取切实措施予以保护。
    ⑤保证农民生产者利益在市场上合理实现的重要形式，是公开、公平交易的批发市场。批发市场今后的发育方向，应是引导农民有组织直
接进场交易或委托代理商交易，使价格形成从田间、地头、马路边到批发市场增加价格形式的透明度，形成公开、公平交易秩序，使农民得到
合理的市场交易利益。
    ６．统筹粮棉等大宗农产品进出口贸易。制定我国的农产品进出口战略和具体政策，进一步开放国内农产品市场。在农产品供给方面，按
照立足国内，积极开拓国际市场的原则，有效地发挥资源优势，进行资源替代。通过国际农产品贸易，把国际市场供求变化与国内供求结合起
来，在一定程度上积极利用国际贸易调剂国内农产品余缺，调整生产和销售。
    ７．健全省级（市、区）粮棉产销的综合平衡和余缺职能。具体包括：其一统筹省、区内主要农产品的供求关系，建立省级粮棉等主要农
产品的储备制度和地区性保护价格，承担保证本省的粮食供应的责任。其二各省通过中央粮棉调控机构和批发市场，同外地建立比较稳定的、
合作早的粮棉购销、期货协定以及品种调剂办法。省际之间的粮棉流动，应主要依靠批发和期货市场的作用来实现。其三在国家的宏观调控政
策指导下，组织实施本省的粮棉进出口计划。比如沿江沿海充分利用有利条件进行进出口粮棉生产资源替代，发展国际上畅销的优质农产品，
本省的粮、棉需求可以在一定程度上依靠内地省份调剂供给，通过需求拉动、带动内地粮棉等大宗农产品的生产和价格走势。其四指导和调控
地、县粮棉的产销关系。引导和组织农村集体经济和农民建立常年生产和生活储备，藏粮于民。
    ８．实现农产品宏观调控的三点配套措施。其一是确保农业生产经营主体的合法权益，并采取多种手段支持粮棉主产区在保护粮棉稳定发
展的基础上，广开生产门路，发展多种经营，尽快形成经济利益的补偿机制。其二是继续深化农产品价格流通体制改革，进一步放开农产品价
格，在发展和完善农产品市场，实行多渠道经营时，要大力培育市场中介组织，加强市场流通的基础建设，尽早形成新的农产品流通体系。其
三是建立我国粮棉生产的保障体系，继续分级建立粮棉生产基地，努力提高我国粮棉综合生产能力的同时加强农业社会化服务建设，形成官办
与民办相结合的多形式、多层次、多行业的社会化服务网络，以发挥科技兴农的作用，以达到降低成本，提高产量和质量，提高投入产出率，
提高经济效益。其四是确保农业基本生产资料的有效供给和价格的基本稳定。
        （二）法律手段和行政手段。
    ９．由于农业具有社会效益高、经济效益低的受自然条件影响大的特点，在国家工业化过程中，农业往往处于十分不利的地位，农业和农
民的利益很容易受到损害。但农业是国民经济的基础，也是国家安定的基础，国家对农业必须采取特殊的措施加以保护和支持。并把国家对农
业的支持政策法律化，条理化；同时加强农业执法。关键是要借鉴发达国家的经验，运用政策指导农业的同时，强化经济立法工作，建立起完
备的农业法律体系，加强农业的基础地位。
    １０．行政手段在粮食调控的运用上发挥着巨大的作用。美、欧、日等世界发达国家也不乏采用行政命令、指导或指令性计划以及下达目
标来对粮食经济的某方面进行直接管理，并体现其所特有的强制性、阶段性和简捷性，从而有效地实现调控目标。但是，他们主要运用经济手
段来灵活地调节粮食经济参数以达到粮食调控目标；而对于粮食战略以及粮食政策性较强的问题则通过法律手段来保证其稳定性和可靠性；对
于运用经济手段不能很好奏效或者不适合运用法律手段来进行规范的粮食问题，则大胆而坚决地运用行政手段加以干预，对粮食经济的运行进
行矫正，这三大手段的主次之别，我国可借鉴。
        （三）财政、金融手段。
    １１．财政是国家调控经济的重要手段之一。根据财政学原理，经济决定财政，财政影响经济，经济发展可以带来财政的充裕，反之财政
对经济发展也有积极的促进作用。财政调控的手段主要是：财政农业支出和农业税。
    １２．财政补贴给农民的重点分析。目前，我国农民有两大类组成：一是从事农林牧渔各业真正意义上的农民，二是从事二三产业的不务
农的农民。由于农业经营者与劳动者总是处于不利的境地，又要保证“粮食完全水平”，因此政府必须对第一类农民给予财政补贴，其补贴水
平必须使这部分农民实现社会平均利润，这应该是我国的基本国策之一。然而，几十年来我国财政补贴正好相反，主要补贴给消费者，这种违
反商品经济规律的补贴措施造成国家巨大的财政负担，又严重挫伤生产者的积极性。新的主要以农业生产者为对象的补贴政策，应服从以下原
则：一是扩大需求为目标；二是补贴具有弹性，可视供求状况而增减；三是补贴具有外在性，生产者收入可以明显分为市场收入和政府补贴收
入；四是实施补贴方案一般不干扰市场机制；五是经济性与福利性在补贴中能体现补贴对象是商品农产品生产者和城市低收入阶层。
    １３．财政支农的宏观分析。财政农业支出是再分配过程中国民收入对农业的净流入。它对增加农业投入起作用的机制是比较直接的。增
加了财政农业支出就增加了对农业的投入。世界上许多国家都非常重视农业，美国、日本、法国、德国等都通过法律形式，保证农业投入保持
一定的比例。他们的农业财政政策的实施主要表现在财政对农业的各项补贴上。所谓农业补贴，就是国家通过财政手段，对农业生产者和农产
品经营者给予各种直接与间接的补助，目的是保护农民的利益和农业在国民经济中的地位，保护农产品的供需平衡以及农产品的市场竞争力等
。我们要借鉴世界各国的做法，总结建国以来财政杠杆运用的经验和教训，更好地发挥财政支农的作用。
    Ａ．适度地运用财政补贴手段。财政对农业进行补贴，有着积极的作用。但是，它是一种政策性调节手段，时效性强，不能经常、无限度
地增长，否则会引起国家财政负担的加重。世界各国对财政补贴的运用都十分慎重，注意掌握合适的界限，选择适当的项目。我国今后对农业
的财政补贴也要认真研究，把它用在最能鼓励农民发展生产、增加投资的地方。
    Ｂ．国家财政的专项支农支出实行资金匹配的办法，以国家财政资金为引导，按一定比例由集体和农民匹配投入。既可以表明国家的投资
方向，又可以吸引农民的资金用于积累和生产投入。
    Ｃ．除了继续加强直接用于农业生产的财政拨款外，可以把一部分直接拨款改为财政支农周转金。支农周转金分别实行有偿无息、微息、
或低息发放，定期收回，周转使用。这样可以进一步提高资金的使用效率，有利于克服农民的依赖心理，帮助他们逐步建立农业的自我积累和
投入机制。
        （四）金融手段
    １４．我国农村经济在很大程度上已经市场化，但农村金融体制与国家整个金融体制一样，尚未摆脱传统体制的运行轨道。为适应农村市
场经济的发展，今后，金融调控手段应在以下几方面发挥作用。
    ①把利率作为金融调控的重要手段。利率是资金价格的标志，应受市场供求关系的制约，整个利率水平应根据经济变化适时调整。目前，
我国的利率缺乏差别性和灵活性，不利于指导产业和行业的调整。今后，要增加执行利率的灵活性，扩大利率的差别性。对于需要鼓励发展的
产业和行业，实行较低的贷款利率；反之，对于需要限制发展的产业和行业，实行较高的贷款利率，以便更好地发挥利率杠杆的作用。
    ②发展金融市场，增强调控功能。要彻底改变规模与资金双向计划控制的模式就要大力发展金融市场，拓宽资金来源的渠道，同时也为中
央银行灵活的货币政策操作提供基地。发展金融市场，同时要加强相关法规建设，使融资活动更加规范化，在搞活资金市场的同时处理好市场
融资与总量控制的关系，避免资金盲目流动。
    ③要把政策性贷款与经营性贷款分开进行管理。由于农业生产的风险性较大，需要国家政策给予扶持。在政策银行建立以前，农业银行和
信用社必须要提供一些政策性贷款，以保证国家政策与宏观调控目标的实现。如果把政策性贷款与经营性贷款混在一起管理，不利于专业银行
企业化目标的实现，所以必须严格分开。对于政策性贷款部分，国家给予特殊政策，不列入银行企业经营考核指标。
    １５．农业税手段的运用。
    农业税作为一个经济杠杆，应该发挥它的调节作用，克服市场缺陷，保证农业生产的稳定发展，特别是粮食生产稳定在一定水平，今后农
民主要负担应该是农业税而其它负担应该减免严格控制在人均收入５％以内。
    今后农业税应该科学、简明、农业税与农林特产税合并，对税目税平进行修正，并采取一个品种一个税率，根据产业政策，结构合理调整
的目的制订分品种税率。并从长远看，应实现农工商税收合一。比照工商所得税，建立农业所得税，改变工商税与农业税分收的状况，以所得
税为税收主体，使国家税收成为宏观调控的更好的手段。（未完待续）
                                                  （责任编辑：戈伦）
    
    
    
 
