【 文献号 】2-1527
【原文出处】学习与探索
【原刊地名】哈尔滨
【原刊期号】199805
【原刊页号】72～76
【分 类 号】D7
【分 类 名】国际政治
【复印期号】199810
【 标  题 】发展中国家社会与政治发展的战略选择
【 作  者 】李元书/杨海龙
【作者简介】作者李元书，1941年3月生，黑龙江省社会科学院政治学所副所长、研究员；杨海龙，1964年生，1996年毕业于黑龙江省社会科学
院研究生部，获硕士学位，现工作于广东省东莞市东华医院。
【内容提要】一个国家在建立了民族国家或刚刚独立以后，面临着社会与政治发展的战略选择问题。战略选择中有两个最基本的因素，即发展的
目标和实现目标的政府体制。民族国家建立以后的社会和政治发展目标是由思想解放、经济增长、政府能力、政治稳定、公平分配、公民政治参
与组成的目标体系；而可供选择的政府体制有民众主义的、传统主义的、集权主义的、集权技治主义的、集权与民主相结合的和共产党领导的政
府体制。一个刚刚独立的民族国家对发展目标的选择，首先是经济增长、政治稳定和政府能力的提高，其次是社会公平，最后是公民政治参与。
与实现这一发展目标相适应，在政府体制选择中首先是选择集权主义的政府体制，以后依次是集权技治主义的政府体制、集权与民主相结合的政
府体制、民众主义的政府体制。
【 正  文 】
    如何从贫穷落后或不发达状态前进到社会公认的发达状态，就是社会发展的战略问题。结束前民族国家状态，建立独立的民族国家，这是任
何国家社会与政治发展的第一步。前民族国家的主要特点是：(1)民族矛盾、种族矛盾十分尖锐，未形成民族国家；(2)国家分裂，地方割据，未
建立统一的中央政权，或虽然建立了中央政权，但政令不畅通，虚有其名；(3)公民未形成统一的社会政治价值观，而分别忠于地方首领、酋长
、宗教领袖，不忠于国家；(4)国家处于帝国主义者、殖民主义者的长期统治之下。结束这种状态是社会和政治发展的第一步，也是最为关键的
一步。这一步结束以后如何继续发展，各个发展中国家、尤其是刚刚从殖民主义和帝国主义的统治下独立出来的民族国家所走的道路是不同的，
其前途命运和社会效果也不一样。这实际上就提出了战略选择的问题。所谓战略选择，即对社会和政治发展所处阶段和具体目标的确定或选择，
对实现目标的道路、方式、步骤和方法的选择等。
    社会和政治的发展战略选择中有两个最基本的要素，即发展的目标和实现目标的政府体制或政府模式。政府体制集中反映了战略选择中的“
道路”、“方式”等内容。不同的发展目标和政府体制的选择和组合构成了各式各样的发展战略及其发展模式。
            一、目标体系
    这里讲的目标即民族国家建立以后的社会发展目标。发展目标不是一个而是多个，其中包括经济、政治、社会和思想文化方面的发展目标，
它们构成了一个目标体系。
    一个民族国家的社会发展的目标体系和发展战略不能根据少数人的主观意志去制订，而必须根据民族国家的国情。民族国家刚刚建立时面临
着纷繁复杂的社会政治问题，主要有：贫穷落后；政治动荡不安；政府能力低；贫富悬殊，分配不公；政府腐败；社会秩序混乱；缺乏法治观念
，人治现象严重；参与危机，等等。这些问题构成了这些国家国情的重要方面，为其确定发展的目标体系提供了选择的条件。根据民族国家建立
后所面临的社会政治问题以及发展中国家的实践，我们认为，一个民族国家建立以后社会发展的目标体系是思想解放、经济增长、政府能力、政
治稳定、公平分配、政府参与。其中三个是政治目标，一个是经济目标，一个是经济与社会相结合的目标，一个是思想文化目标。
    思想解放。所谓思想解放即从传统的落后的、僵化的价值观念、信仰、行为模式的束缚下解放出来，其中包括从西方的发展理论和发展模式
中解放出来，接受或创造出新的、与现代科学相联系的符合社会发展规律的价值观念和社会模式。这是一个国家制订的基本政策和发展战略、摆
脱落后的前提，是一个民族国家发展的首要因素。所以在中国改革开放过程中，邓小平首先倡导解放思想。没有思想的解放，就没有中国的改革
开放，也就没有今天中国的发展。思想解放可以通过政治动员去实现，但思想解放成果的巩固和进一步解放，则需一定的社会条件，如文化教育
水平的提高、大众传播媒介的广泛化、社会交流的增加等。也就是说，真正的思想解放是建立在文化教育发展的社会基础之上的。因此，思想解
放也可以表述为以接受或创造新的价值观念、发展模式为核心的文化发展。
    经济增长。经济增长有多种解释，有的解释为“一个国家经济按人口平均产出的增加率”；有的解释为“向本国人口提供日益多样化的经济
物品能力的长期增长”。（注：参见林叶、孙伟化《中国经济增长论》，32页“注”，黑龙江人民出版社。）经济增长的一个基本点是人均国民
生产总值的提高。经济增长属于物质方面的发展目标，为社会提供物质基础，为人们的生存、享受提供物质，为政治民主、政治稳定、社会公平
、文化教育的发展提供物质条件。道理很简单，要公平分配首先必须有财富，要发展教育和文化，必须有经济基础。持续的经济增长是任何社会
都渴求的发展目标。
    政府能力。这里讲的政治能力主要包括五个方面：一是控制社会的能力，主要表现为使人民忠实于国家、认同政府、维护社会的秩序和稳定
；二是控制自身的能力，主要表现为使自己在法律规定的范围内运用有限的权力，反贪治腐，不脱离社会和人民；三是领导社会发展和前进的能
力，主要表现为能正确制订有关社会发展战略，推动社会的发展和进步，不断提高人民的物质和文化生活水平；四是外交能力，主要表现为在国
际交往中，能正确处理和协调各种关系，保持自己国家的独立、自主以及在国际关系中的应有地位，树立国家的形象；五是办事效率。这五种能
力相互联系、相互依存、相互影响，任何一种能力的不具备或弱化都会影响政府效能的发挥。
    政府是社会和政治发展的主体和领导力量。如果政府没有能力，尤其是没有领导社会发展的能力，该社会就难以向前发展。
    政治稳定。所谓政治稳定是指政治体系在面临社会环境的变化和压力的情况下，运用调节机制调节自身的结构和功能，以保持政治社会运行
和发展的有序性的状态。政治稳定与其他发展目标有非常密切的关系，它是民主政治、公民政治参与发展的前提和重要条件。完善的民主政治是
一种参与政治，又是一种高度有序的政治，在政治动荡中是不可能实现这种有序政治的。政治稳定是经济持续增长和发展的条件和环境，而政治
动荡常常引起政策多变和社会秩序的破坏，最终破坏经济的增长和发展。
    公平分配。经济增长解决的主要问题是一个国家的国民生产总值的增加，是物质财富的增加。单纯追求经济增长往往导致社会的两极分化，
因而不是健康的经济发展。健康的经济发展必须包含公平分配，以减少贫困和不平等。
    公平分配就是按同一尺度公平地决定各人参与分配的份额。（注：钱世明主编：《公平分配》，18页，上海社会科学院出版社，1994。）这
里的同一尺度在不同的社会经济条件下具有不同的内容。公平分配分为微观的公平分配和宏观的公平分配。微观的公平分配是按生产要素的投入
数量及其产出效率进行分配，一切有投入根据和与投入相适应的收入都是公平的。（注：钱世明主编：《公平分配》，3页，上海社会科学院出
版社，1994。）这是从纯经济学的意义上说的，但从社会发展、政治发展的意义上说，从经济政治学的意义上说，又是不公平的。因为占有亿万
资本的人与不占有资本或占有很少资本的人的投入数量与产出效率之间的差距是很大的、不公平的。因此，需要政府在宏观上进行调节。经过调
节以后，人际之间保持公众能够承受的、适度的收入差距，这就是宏观上的公平分配。
    公平分配，尤其是宏观上的公平分配，是实现政治稳定的基本条件，是发展参与政治的主要条件，民主制度的建立取决于社会经济巨大不平
等的消失。
    公民政治参与，即公民通过一定行为对政治尤其是对政治决策的影响。它是现代民主政治的核心，其扩大是政治现代化和政治发展的主要标
志。没有公民的政治参与，就没有民主政治，也没有政治发展。
    公民政治参与与经济增长等所有发展目标都有密切的关系。它与思想解放成正相关关系，政治越民主、参与越广泛，人们的思想越解放。在
公民政治参与的初期往往导致政治的不稳定，因为政治制度化的机制还未形成，公民不习惯政治参与，甚至不懂政治参与，往往把不断的示威游
行理解为唯一的政治参与。但完善的政治民主机制、参与机制导致政治的动态稳定。这就是说，经济增长并非一定带来公民的政治参与，但高度
发展的经济结构与民主政治相伴，并且公民的政治参与促进经济的增长和发展。在公民政治参与的社会条件已经形成的情况下，它与政府能力的
关系也是正相关关系，因为，当政府缺乏能力时，参与政治就会给它补充能量。
    从上面的分析中我们看到，这些目标相互联系、相互依存、相互影响，构成了一个有机体系，缺少任何一个目标都会影响社会在整体上的发
展。
            二、政府模式
    政府模式即一种政府体制，是政府权力结构的固定形式。每一种政府模式都有相应的特点。根据一定的标准可以对政府模式进行划分和归类
。根据政府的权力主体和权力的集中与分散程度，根据民族国家建立以后的实践，可以把发展中国家实践过以及正在实践和运行的政府模式归为
六大类，即民众主义的政府模式、传统主义的政府模式、集权主义的政府模式、集权技治主义的政府模式、共产党领导的政府模式、集权与民主
相结合的政府模式。
    民众主义的政府模式，也称为民主主义的政府模式。其主要特点是：政治权力扩及全体成年公民，建立了完善的政党制度和选举制度，每个
成年公民均拥有选举权和被选举权；政府由全体成年公民选举产生，在法律规定的范围内行使有限的权力，并受到公众的有力监督，公众在不满
意政府的行为时可以更换政府；政府在横向权力结构方面实行权力分立与制衡机制，在纵向结构方面实行分权或基层自治制；政府权力还受到新
闻媒介的有力监督。二战以后的十多年间，许多第三世界国家采取了民众主义的政府模式，大多数的非洲、亚洲以及一部分拉丁美洲国家都建立
了议会民主制度。但到了60年代，这些民主主义政府一个接着一个垮了台，取而代之的是独裁专制。发展中国家在民主试验中取得成功的只有印
度，长期坚持了民主主义的政府模式。
    传统主义的政府模式，即封建专制主义的政府模式，在非洲、中东以及亚洲的一些国家仍然实行这种模式。在这些国家一般没有建立选举制
度，国民没有参政权，虽然在某些国家实行了选举权，但只限于对没有权力的立法机构的选举；政治权力在王公贵族、城市利益集团和部落上层
人物中分配；政治的主要统治者为国王、埃米尔等，他们实行世袭制或由王位委员会推选产生；行政权和主要的立法权集中于国王，立法机构不
独立，隶属于国王，起咨询作用，协助国王管理国家；在当代，传统主义的政府模式的另一个特点是政府结构中建立了官僚制，把世袭统治与官
僚组织结合起来。因此，传统主义也可称新传统主义。
    集权主义的政府模式。这是发展中国家大多数经历过或正在采用的一种政府模式，其形式有军人政权、一党控制、不受监督的总统制等。从
政治结构看，凡实行该模式的国家都否定了公民的参政权，禁止或限制政党活动，禁止公民的政治活动，牢牢控制了宣传舆论工具；政治的主体
是军人、官僚、政党领袖；政府权力结构主要由政治行政机构与官僚机构构成，权力不受监督，政治腐败盛行。在该种模式下，在一定时期内，
政治相对稳定，政府能力也较强。六七十年代的韩国、巴西、秘鲁、泰国以及现在的许多非洲国家都实行这种政府模式。
    集权技治主义的政府模式。这种政府模式与前一种政府模式的区别主要在于前一种政府模式的主体是军人、官僚等，后一种政府模式的主体
是技术专家。由于技术专家懂技术，由他们领导政府有利于科学技术和经济的发展，但技术专家往往导致技治主义的权力集中和政治上的不发展
。
    共产党领导的政府模式，即共产党领导政治权力、领导政府的模式。社会主义国家的宪法规定，国家的一切权力属于人民，人民通过选举产
生的代表管理国家；各级政府的组成和产生均由相应的党的机构提出候选人，再由相应的人民代表机构选举或决定；党的理论、基本政策对政府
的政策的制订起指导作用；在政府的权力结构中实行议行合一制，立法机构属于国家的最高权力机构，行政机构、司法监察机构都由前者产生并
受其监督。在社会主义国家，任何政治权力的运行都要受到党的领导和监督。
    集权与民主相结合的政府模式。该种模式同时具备集权制和民主制的某些特点，把两种体制结合了起来。其特点是：建立了选举制度和政党
制度，但两种制度都还不完善，尤其是选举权的实行在某些方面受到限制；掌握政府权力的是一部分社会精英，广大民众难以进入政府的权力机
构，这实际上是一种精英民主；在政府权力结构中，行政权膨胀，作为集权主义表现的总统往往集行政权、国家元首权、军事权于一身，并对立
法机构拥有某种干预权。埃及、阿尔及利亚、突尼斯、俄罗斯以及80年代的韩国、巴西实行的都是这种政府模式。
            三、战略选择
    一个国家不可能把六个目标要素同时作为发展目标，而必须有先后次序的选择和安排。因为，有些目标之间，在社会发展的一定阶段存在着
矛盾和冲突。例如，经济增长与社会公平、与稳定、与公民政治参与，公民政治参与与政治稳定、与政府能力等目标之间在发展的初期或第一阶
段就存在着冲突。在此主要分析经济增长与稳定、公民政治参与与稳定之间的关系。在现代化的初期以至中期的前期，往往是经济快速增长的时
期。这时最需要政治稳定，但这时往往最不稳定。其原因在于：第一，在现代化的初期，所有的公民都被动员到现代化中来了。政府为了实现现
代化，往往以辉煌的目标来动员、号召公众参与现代化。因此，人们对社会寄予比较高的期望值。第二，由于国际交流和传媒的作用，国外发达
资本主义国家的生活方式很快传播到发展中国家，对人们产生强烈的示范作用，使人们在向往中产生出一种超出本国当时实际可能的需求期望。
第三，在现代化的初期，由于发展中国家的领导者的能力一般比较低，常常出现失误，经济增长并不很快，往往出现先盛后衰或时增时减的状况
，这又加剧了人们的期望挫折感。第四，在经济增长的初期，社会公平难以实现，两极分化不可避免，人们的不满情绪增加。这些原因的相互作
用，导致政治参与出现以至扩大，出现政治不稳定。当然，并不是所有的政治参与都会导致政治不稳定，当社会发展到实现政治参与的制度化、
有序化时期，政治参与本身就是在有序的、动态的稳定状态下的参与。因此，在选择发展目标时，必须选择相容的、不冲突的目标同时发展，不
相容的目标则要选择发展的先后次序，先安排的发展目标的发展要能为后安排的发展目标的发展提供条件。如果某些目标必须同时发展，它们之
间又互相冲突，则要通过相应的政策缓和它们之间的冲突，以形成协调发展的态势。政府模式也不是可以随意采用的，而必须根据本国的国情和
文化传统选用。选择的发展目标与选择的政府模式相结合所形成的特定的发展态势，即发展模式。
    民族国家建立后应首先选择什么样的发展目标和政府模式呢？思想解放及其作为基础的教育、文化的发展是贯彻发展始终的目标和动力机制
，这里暂不考虑。在剩下的五个发展目标中应首先选择政府能力、经济增长和政治稳定，这三个目标相互联系、相容而不冲突；经济增长需要政
府能力和政治稳定，同时，后两者促进前者的增长。在政府模式上则应首先选择集权主义的政府模式，这是民族国家建立以后的初期或发展的第
一阶段，社会和政治的发展战略。在这一战略中，占主导地位的是集权主义的政府，因为，集权主义的、强有力的政府在一定程度上可以增强政
府能力，可以带来稳定、协调和效率。选择上述战略的具体根据是：(1)进一步实现国家一体化的需要。第三世界国家的一个最大特点是绝大多
数国家都有过殖民地、半殖民地的历史，它们独立后，其内部充满了部落、人种和宗教的矛盾和分歧；殖民主义“分而治之”的统治手段造成了
地区与民族之间的敌视；另外，许多发展中国家由许多部族、部落构成，地方势力强大，政治一体化尚未形成，人民往往忠诚于宗教领袖和部族
酋长，对中央政府缺乏认同。实际上，民族国家只具有法律上的意义，现在的许多非洲国家仍然属于这种情况。因此，民族国家独立以后的首要
任务是加强中央集权，建立集权主义的以至集权专制的中央政府，使中央政府的政令畅通，建立人民普遍认同的并有利于国家发展的价值体系，
使人民忠诚于民族国家并认同中央政府，以实现政治的一体化。欧洲的发达国家的现代化都经历了这一发展过程。
    (2)实现社会转型的需要。经验证明，晚发外生型的现代化国家在社会转型的过程中、尤其是现代化的初期需要有强有力的政治权力的启动
。发达国家的现代化是早发内生型的，是自然演化的过程和结果。推动现代化进程的主要力量是来自民间的工商资本家、小商人、自由民以及利
益集团，政府的主要作用是维护国家的统一，建立统一的全国市场，制定法规，打破封建制造成的各种壁垒和阻碍，为经济的发展创造条件。除
此以外，再没有起更多的作用。发展中国家的现代化属于晚发外生型，现代化起步时，社会现代性因素并不成熟，而是在发达国家的影响下、在
受到外界的挑战下的一种人为过程，是不得不实行的。这种现代化的开始阶段，面临的是传统的汪洋大海，更缺乏民间力量的推动。这就需要政
治领袖及其领导的政府发挥更大的作用，他们不但要担当起类似早发内生型现代化中政府的那些功能，还要担当起民间力量的某些功能，即成为
推动现代化事业前进的动力。因此，在社会发展的初期，建立一个强有力的、影响遍及全国的中央集权政府，是发展中国家取得成功的首要条件
。
    (3)推动经济发展的需要。中央集权主义的政府在发展的初期有利于推动经济的发展，而民主主义政府不利于经济的发展。因为一个权威主
义的政府可以调动一切人力、财力和物力，可以节制消费和鼓励投资，以争取高增长。国外学者曾经对98个发展中国家的政府体制与经济发展之
间的关系进行对比分析，其结论是：发展与权威主义相伴随。下面是五六十年代发展中国家不同政府体制下的经济发展情况。
    附图{图}
    资料来源：兰斯基《人类社会》，参见孙立平《社会现代化》，199页，华夏出版社，1998。
    (4)有利于为其他发展目标的发展创造条件。从发展的初期看，经济增长与公平分配、与公民政治参与相矛盾和冲突；但从发展的角度、从
长远的观点看，经济增长、经济发展则为公平分配、公民政治参与创造了物质条件。
    前三个目标的重点和目的是经济增长，实现政治稳定和提高政府能力都是为了推动经济发展，选择集权主义的政府体制也是为了同样的目的
。也就是说，发展中国家在发展初期的首要任务是经济增长。只有提高经济发展的速度，才能积累财富，才能为国家摆脱贫穷创造物质条件。从
发展中国家发展的一般规律和经验教训看，在经济发展的初期，往往需要寻找经济增长的机制。尤其需要找到经济增长的动力机制，开掘经济发
展、经济增长的源泉，以促进经济的发展。这时，如果在经济增长的动力机制还未建立起来之前，就过分强调公平分配，会堵塞经济增长的源泉
，妨碍经济增长的动力机制的建立。当然，经济增长也要注意结构和质量。例如，保护环境和资源，保护劳动者的利益，分配不能太过分悬殊，
等等。当经济发展到一定程度时，公平分配就应提到发展的日程。首先，这时的经济增长已为公平分配（主要是政府的再分配）创造了物质条件
；其次，社会平等是社会发展的重要目标，公平分配将为这一目标的实现创造条件；再者，公平分配不仅能调动资本拥有者和投入者的积极性，
而且也能调动以劳动力为生活出路的广大工薪阶层的积极性，两个积极性的调动，有利于经济的进一步发展。总之，当经济增长达到一定发展程
度时，就应把公平分配列入发展目标，使社会步入健康发展的轨道。
    当公平分配的目标基本实现时，政治民主、公民政治参与的目标也就提到了发展的序列。这是理想的、稳定的、最少社会剧痛的发展序列的
安排。这时，如果政府不愿或无能实现政治民主的目标机制时，也可能由公民的政治参与来推动。政治民主、公民政治参与是人类发展的理想，
也是当代世界的潮流，但政治民主、公民政治参与的实现，需要有相应的社会基础和经济基础。(1)一个国家的经济发展到中等或中等以上水平
，人民生活富裕，人们有时间、有条件参与政治；(2)公民的文化教育水平有较大提高，有能力参与政治；(3)财产的社会化和公平分配基本实现
，一个两极化的社会不可能有真正的政治民主；(4)在社会形成了一个庞大的中间阶层，其人数占人口的50%以上，这是政治民主的阶层和社会基
础。这里论述的是实现完善的政治民主的条件，并不是说，所有的国家只有完全具备了这些条件，才能发展民主。只要一个国家的社会基础接近
或基本接近这些条件，就可以发展政治民主。在条件还不完全具备的情况下，即在发展政治民主的初期，还只能实现低度民主，其政府体制则是
相应的集权与民主相结合的政府模式。只有在社会、经济、文化比较发达的条件下，才能实现完善的政治民主，使公民的政治参与达到广泛化。
这时的政府模式自然是民众主义的模式。
    发展中国家在发展过程中对政府体制选择的次序依次是集权主义的政府体制、集权技治主义政府体制、集权与民主相结合的政府体制、民众
主义的政府体制。东亚的某些国家和地区在发展过程中对政府体制选择的次序类似上述排列，其社会经济发展的速度是惊人的，它们只用了几十
年的时间就走完了西方发达国家几百年才走完的发展路程。
【责任编辑】冯向辉
    
    
    
 
