【 文献号 】1-446
【原文出处】重庆行政
【原刊期号】199901
【原刊页号】12～15
【分 类 号】D01
【分 类 名】公共行政
【复印期号】199904
【 标  题 】’９８机构改革的经济学透视
【 作  者 】辛向阳
【作者简介】作者单位：首都社会经济发展研究所；邮编：北京，100053
【 正  文 】
    1998年的政府机构改革是在中国改革开放进行了20年的伟大时刻进行的，是在中国经济取得了历史性飞跃的基础上展开的，也是在各种矛
盾层层累积到临界点的情况下启动的。对政府机构改革进行经济学的透视，有利于我们更好地把握这一改革的真正历史意义。
            政府官员削减一半的经济学依据
    1998年机构改革有一个明确的目标：机关干部编制总数减少一半。
    政府官员削减一半，由800万人（1997年底数）减为400万人，这当然是一个不错的目标。但问题是，这一目标是依据什么作出的？这一目
标是主观设想的，还是客观存在？这一数量目标是暂时的权宜性目标，还是长久的稳定性目标？
    这一系列问题实际上可以归纳为一个本质性问题：从经济学的角度讲，多少官员最经济？机构改革的经济学依据是什么？
    要解决这一问题，首先要从几个公理性判断出发进行考虑。一般而言，经济发展与政府机构的效率、人员数量构成之间有这样几个关系：
    A.低水平、低效率的经济发展带来的是政府机构的低效率与组织机构的臃肿；反过来，低效、庞大的政府机构又会使经济在低效率的经济
磨道中艰难而行。
    B.高水平、高效率的经济发展带来的是政府机构的精干与高效；精干、高效的政府又使经济持续健康发展。
    C.中国经济发展要完成的两个根本性转变，要求政府的根本性改革：经济体制的根本性转变要求政府从计划型管理体制转向市场型管理体
制，经济增长方式的根本性转变要求政府从粗放型政府转向集约型政府。
    D.中国经济正不断向自组织性经济发展，自组织性经济需要政府的监管，而不需要政府的运作。监管与运作同样规模的经济，对于政府机
构与人员的数量要求是不一样的。例如监管一个100 亿产值的企业只需要几个人足矣，而投资建设和营运一个100亿产值的企业， 则需要几百
人甚至更多。而在市场经济中，监管经济往往比营运经济能带来更大的效益。我们看一下美国政府对企业购并的监管。美国政府历来支持企业
兼并，并为企业兼并制定了一系列优惠政策。因为只有不断地优胜劣汰，才能提升企业的生存与发展能力。但同时美国政府又制定了《反托拉
斯法》等一系列反对市场垄断的法律，保护平等和自由竞争，防止因兼并而形成市场垄断。美国有关反垄断法规定，一个公司某种产品的市场
份额一般不得超过市场销售总额的1／3，规模过大的公司必须分解，违法者将被课以巨额罚款。据此，美国政府曾于1984年1 月依法迫使美国
电话和电报公司分解为22家独资公司。这一监管十分有效。目前，消费者只要选中一家电话公司，打个电话告诉自己的姓名、地址和要求开通
时间，即可随时安上电话，安装费只需在月底收到话费单时一并交付即可。由于保护了自由平等竞争，电话业的服务日趋周到，而且没有垄断
价格，安装一部电话，贵的几十美元，便宜的只需十几美元。政府只用少量的人与少量的经济成本就推进了经济的成长。美国政府不仅监管电
讯，还颁布行政法规，禁止银行跨洲经营，对银行进行监管。这一监管十分有效。美国各家银行为吸引资金与存款，不仅适当提高利率，而且
在最低存款数额、取款次数、支票服务和特殊服务等诸多项目提出很多令人满意的优惠条件。对银行的监管，保护了公平与自由竞争，促进了
经济发展，最直接的受益人是消费者。
    这几组关系告诉我们，要弄清楚中国机构改革精简一半官员的经济学依据，必须弄清经济规模、经济增长方式与政府规模之间的内在关系
。
    有人认为，经济规模的增长与扩大，要求政府机构与人员数量的扩张。这是一种误区。
    经济规模的扩大，经济总量的增长，一般而言是由两种动因构成：政府推动、市场扩展。在计划经济时代，政府推动经济增长的比率超过
80％以上，同样，经济总量每增加一倍，政府的规模就会扩大一倍。在计划经济时代，经济总量GDP与政府规模之间是一种正相关关系。 在走
向市场经济的过程中，政府直接营运经济所产生的经济规模在经济总量中的比例趋于缩小，由市场所推动的经济规模越来越大。这是两种相互
作用，此消彼长的力量：政府推动经济增长一般要求政府规模的扩大，市场推动经济的增长则要求抵销这一扩大。这种此消彼长的力量最后会
形成一种政府规模的均衡点。这一均衡点，决定了在经济成长的过程中，  政府人员规模与数量是一个有弹性的定数（a   elastic    fixed
number）。定数是多少？
    这个定数应当是：
                  政府直接带来的GDP
    现有人员×─────────────
                    经济总量GDP
    中国政府1997年底时有人员800万人，政府直接带来的GDP为4 万亿元左右，经济总量GDP为7.6万亿元左右。这样，政府人员应为：
                4万亿
    800万×──────＝421万
              7.6万亿
    这个定数是有弹性的，其弹性由GM系数所决定。GM系数是政府直接营运的经济总量（GGDP）与市场产生的经济总量（MGDP）之间的比率：
           GGDP
    GM＝──────
           MGDP
    如果GM〉1，政府应当有弹性增长；如果GM〈1，那么，政府人员应当有弹性缩减。
                                                    4万亿
    中国现在的GGDP为4万亿，MGDP为3.8万亿，这样GM ＝──── ＝
                                                   3.8万亿
    1.05。
    从经济学的角度看，政府规模（GS）公式可以表述为：
          GGDP
    GS──────×GM
          GDP
                            GGDP
    按照上面我们的计算，──────为421万，GM为 1.05， GS ＝
                            GDP
    421万×1.05＝422万。
    因此，可以讲，中国政府机构精简一半左右的官员是有科学依据的。
            ’98  机构改革的经济特征
    1998年机构改革与以往的机构改革从经济学角度进行分析，有很大的不同：
    这是一次初步市场化条件下的改革。1993年以前的机构改革是计划经济条件下的改革。1993—1998年的机构改革是计划经济向市场经济转
轨条件下的改革。1998年的机构改革是中国经济初步市场化条件下的改革。经济初步市场化包括：体制已基本转向市场经济体制，指令性计划
已减到极低限度，经济体制的市场化特征已比较明显；市场已由卖方市场进入买方市场；经济已由短缺经济变为非短缺经济、过剩经济。这都
强烈地影响到机构改革的力度、方向、路径与效能，影响到机构改革的物质条件与经济保证。
    这是一次宏观调控有了成功经验基础上的改革。宏观调控卓有成效，中国经济成功地实现了“软着陆”。政府职能转变有了新的方式，即
以宏观调控为核心构筑新的政府职能体系。以前的改革都没有这一点。宏观调控作为政府在市场经济条件下对经济生活的一种干预与调节，将
是一种内在的、长期的职能，决不是短期的政策， 更不是权宜之计。1993年实施的宏观调控政策已转化为一种职能，政府职能转变找到了一个
合适的立足点、切入点、契合点。随着市场机制的逐渐完善，政府调控的内容、方式、手段会不断变化，会越来越多地使用经济的与法律的手
段，而行政手段将会越来越少。政府宏观调控的职能会越来越完善。随之，政府的经济职能就会越来越定型。
    这是一次面向知识经济的改革，政府职能的转变有了经济的指向。知识经济按经济合作发展组织1996年发表的《技术、生产率和工作的创
造》报告中的定义，是指建立在知识与信息的生产、分配和使用上的经济。知识经济的主要特征是：产品制造模式转向知识密集型产品，如电
脑、医药、新材料、新能源；需求和制造业的发展向服务业转移，知识密集型的服务业为制造业和消费提供大量需求；投资正在流向高技术商
品和服务部门，特别是信息与通讯技术；服务活动全球化。这是技术专家眼中的知识经济。从经济学的角度看，知识经济作为一种经济形态，
它是新的经济学革命：
    A.所有制中以个人所有制为主体，这种所有制既不是个人私有制（这种私有制是工业经济时代以前的实体所有制的必然表现），也不是所
有者虚位的国有制，而是一种融两种所有制长处于一体的所有制。在这种所有制，知识产权的拥有者就是经济产权的拥有者，知识与资本真正
融为了一体。
    B.从资本雇佣劳动转向劳动（脑力）雇佣资本，风险资本、金融资本随时听候知识的调遣。正是1998年这次人大会上，我们既提出了机构
改革的问题，又提出了发展知识经济的问题。
    这两者有着内在的关联。面对知识经济，政府职能转变应该侧重于以下几方面：
    ①下大力气提高国家创新能力，特别是技术创新能力。1996年，中国GDP排在世界第7位，而科技竞争力排世界第28位。科技竞争力是中国
竞争力8项指标中唯一连续滑坡的指标，从1994年的第23位下降了5位。
    ②建立保护个人产权、个人所有制的法律框架，使个人充分发挥其主动性、创造性。政府必须维持产权和平，制止实行经济暴力和经济欺
骗，保护他们的人身财产不受侵犯。人民受损害应给予赔偿，以使人民从播种得到收获，能享受他们的劳动成果，能够为了相互的利益而自由
自在地作出各种约定。
    ③机构人员分流要面向教育，面向知识创新。这次机构改革注意到了这一点。国家发展计划委员会和教育部已将国务院机构改革分流人员
接受研究生学历教育纳入1999年国家研究生招生计划。北大、清华、人民大学、北京航空航天大学等9所大学将提前启动招生工作， 今年将招
收1000多名在职分流人员攻读MBA、法律、 教育及工程专业硕士与博士学位。同时，国家机关分流人员培训的另一重要途径是定向培训，包括
定向专业培训，除在职攻读MBA、法律、教育、 工程硕士等专业学位外，还可以参加研究生课程进修班学习等。积累人力资本，这正是政府机
构改革的一个重要目标。
            政府职能转变的基本经济原则
    政府职能转变应当有一个基本的经济原则——让社会的内在经济力量充分、自然地生长，或者说，政府就是要培养社会自有的力量。
    综观中国历史与世界历史，我们会发现，经济的停滞往往是由于政府的过度扩张造成的，政府的职能无限度侵入经济领域使经济失去了活
力。马克斯·韦伯在《作为经济停滞因素的印度宗教、种姓的官僚专制政治》一文中指出，印度经济在近代以前之所以长期陷于停滞，一个重
要因素就是政权对经济无节制地干预。他讲：“……所有居民都要登记上自己的种姓、氏族、职业、财产和收入，……需要有身份证件并终生
受到监督。对于财政当局来说，构成对国家仅次于颠覆的最大危险，是‘劳动意志’的削弱；所以，戏院、音乐队、酒店和旅舍都受到各种各
样的限制。政府的暗探随时向官方报告一般臣民私生活的细节。”不仅如此，“国王也参与贸易经营，政府的市场警吏控制了价格，……所有
能设想到的国库收入来源都被开辟了：从向国王为旅行的商人们所保留的妓女征税，到向自治市的自由民罚款（国王总是借助奸细促使他们承
认过错）。”
    我们看到，在中国几千年的历史长河中，经济陷于长期停滞的主动因之一就是朝廷对经济无孔不入的管制；一切失去了活力、创造力。中
国历史上几个经济繁荣的时期，恰恰都是朝廷管制最少的时期。西汉前期出现“文景之治”：经济繁荣，人口增加，田野开辟。文景之治的出
现正是由于朝廷奉行黄老“无为而治”，减轻赋税徭役，让经济有一定的自由空间。唐太宗时期出现了经济发展的“贞观之治”，其原因也就
在于他推行休养生息的“无为政治”，于是有了“商旅野次，无复盗贼，囹圄常空，马牛布野，外户不闭”的盛景。
    历史告诉我们，政府不能什么经济活动都要干预。政府是由有弱点的个人组成的，有弱点的个人在管制经济时，必然出现这样那样的问题
。从中国经济发展的情况看，政府的经济职责主要是：调控国民经济总量；制定国民经济中长期发展规划与产业政策；提供良好的公共服务；
建立良好的金融运营体系；培育市场体系，维护市场秩序；调节社会分配；建立社会保障制度；保护生态环境；发展能够承担政府的某些职责
的社会中介组织等。
【责任编辑】向波
    
    
    
 
