【 文献号 】1-3053
【原文出处】中国农村经济
【原刊地名】京
【原刊期号】199502
【原刊页号】026-030
【分 类 号】F2
【分 类 名】农业经济
【 作  者 】叶兴庆/周旭英
【复印期号】199505
【 标  题 】强化农业基础地位的对策
【 正  文 】
    在过去４０多年的发展过程中，我国农业为国民经济作出了巨大贡献，在今后的长期发展进程中农业仍将起基础性作用。随着向市场经济
的过渡，农业的基础作用越来越多地体现在提供农业剩余劳动力和抑制食品价格上涨上。
    考虑到经济发展阶段的演进和经济体制的变换，巩固作为一个独立产业部门的农业的基础地位，需要有新的思路和措施。
        一、从外部看，政府（尤其是地方政府）和社会各界要正确看待农业份额下降与农业基础地位的关系，正确处理农业和非农产业的协
调发展问题，将农业视作一个比较利益低的、基础性的、需要支持和保护的战略产业。
    １、培育农业的院外游说集团（Ｌｏｂｂｙ），提高农业的政治地位。发达的市场经济国家农业占国民生产总值和劳动力的份额非常低，
但农业的政治地位和产业地位却非常高。之所以如此，在很大程度上得益于有强大的农业院外游说集团。例如，美国农业中的各种行业协会都
以影响国会立法、政府政策为重要目的之一，为本行业争取更大的利益。因此，为了强化农业的基础地位，需要培育中国式的农业院外游说集
团。在这方面，既应当采取扩大各级人大代表、政协委员中农民的比例的措施，也应当采取建立综合性的农民协会、专业性的行业协会等措施
，还可以考虑扩大农民选票在我国政治生活中的作用。这样，可通过多元化的政治力量制约政府的农业政策选择。
    ２、正确处理财政与农业的关系。财政与农业的关系，在某种程度上讲是一国工业化过程中的工农业关系。现在国家工业化程度有很大的
提高，我们已经具备条件从依靠农业积累工业资本的发展阶段向工业带动农业的发展阶段转换。因此，从总体上讲，财政对农业的补贴应该大
于农业对财政的贡献。这首先需要解决的是认识问题。认识问题解决了，在当前财政体制改革过程中，就不会发生把减下来的农业补贴拿去干
别的事情，也不会发生推卸财政对农业所应承担的责任的事。
    ３、合理划分中央与地方在农业方面的事权范围。补贴农业是财政的重要职能，那么哪些补贴行为应由中央履行，哪些补贴行为应由地方
履行？在设计分税制改革方案、重新划分中央与地方的事权范围时必须回答这个问题。我们认为：
    在财政补贴农业的职能中，属市场调控行为的，如粮食平准基金应集中在中央，不宜分散到地方。要求各省区市把因粮价放开而减下来的
补贴，用于建立自己的平准基金、建立自己的粮食储备、调控本地的市场，是财政包干体制的产物，不但与市场经济格格不入，而且容易制造
人为的区域分割。市场经济要求建立统一市场，市场经济是交换、分工高度发达的经济，开放就活，封闭就死。发达市场经济国家调控农业的
职能都是集中在中央。美国联邦农业部在各州、县都设有派出机构，实行垂直一体化的管理体制，政府对农业的干预和调控都是由联邦农业部
系统来执行的。各州、县也设自己的独立农业行政机构，但职能作用很小。
    在财政补贴农业的职能中，属生产支持行为的，应由中央与地方各承担一部分。由地方承担一部分农业生产环节的财政补贴，理由是：（
１）即便实行分税制改革，也要照顾到地方的既得利益格局，许多地方的地方财政对农业生产有扶持，这些工作有必要保持其连续性。（２）
我国幅员广阔、地区间条件极不相同，由地方财政承担一部分生产环节的补贴职能，有利于各地因地制宜地发展农业生产。由中央承担一部分
农业生产环节的财政补贴，理由是：（１）充分发挥分税制条件下中央有能力调控地区平衡问题的优越性，使扶持粮棉主产区的政策能得到落
实。粮棉主产区工业基础薄弱，税源窄、收入少，在８０年代以来的包干制时期，凡是“中央开口子、地方拿票子”的政策，在粮食主产区都
难贯彻落实。只有实行分税制，才能实现谁开口子，谁拿票子。（２）提高农业生产环节和财政补贴资金的配置效率。在包干制时期，财力雄
厚的地区往往农业基础好、现有生产水平高，但增产潜力小、投入的边际生产率低；相反，农业增产潜力大的地区往往是那些落后地区，这类
地区对农业投入不可能很多。也就是说，有能力增加投入的地区，增产的潜力不大；增产潜力大的地区，又缺乏增加投入的能力。从这个角度
讲，如果进行分税制改革，使财政对农业生产环节的补贴，在全国范围内统筹安排，按边际生产率的原则在区域间分配，会大大提高效率。
    ４、建立和完善市场经济条件下政府对农业的“引导、支持、保护、调控”职能体系。市场经济的基本要求是发挥市场机制在资源配置中
的基础性作用。但是，单靠市场机制这只“看不见的手”去主宰经济运行的全过程，并不能取得最理想的效果。对农业这个特殊的基础性产业
部门而言，政府更有必要发挥职能作用。应当按照“引导、支持、保护、调控”这个体系来转换、完善政府在农业领域的职能。
    政府的第一项职能，是加强对农村经济发展的引导，帮助农民顺利进入市场经济轨道。根据建立市场经济体制的要求，政府领导农业和农
村经济不再主要依靠指令计划，而主要是通过经济信息、经济政策、经济办法加强对农民的引导，使他们在思想观念和行为规范上逐步适应市
场经济的要求。实事求是地讲，把农产品推向市场相对容易些，我们在这方面已经取得了相当大的进展，而把农民引入市场却难度非常大，所
取得的进展还差得很远。根据改革开放十多年来的经验，在这个问题上，需要从多方面对农民进行引导：一是引导农民面向市场，调整产业和
产品结构，发展高产优质高效农业；二是引导分散经营的农户与市场需求联结起来，实现农产品及其加工品的价值；三是引导农产品加工业和
其他乡镇企业合理布局、相对集中，与农村小城镇、小集镇建设相结合。
    政府的第二项职能，是加强对农业和农村经济的支持，改善其外部政策环境。在市场经济条件下，各种生产要素往往容易自发地流向比较
效益高的非农产业，对社会效益高、自身效益低的农业来讲，政府的支持是必不可少的，另外，农业的基础设施规模往往超过单个农业生产经
营者的范围，而且由于投资的回报率低，由多个农业生产经营者联合投资也很难有大的进展。这也要求政府在改进农业基本生产条件，增强农
业发展后劲方面发挥职能作用。有了这个共识，我们就必须下大决心调整投资结构，提高计划内基本建设投资、财政预算内资金和信贷资金中
用于农业和农村经济的比重。
    政府的第三项职能，是加强对农业的保护，促进农业生产持续稳定发展。农业既是国民经济的基础产业，又是风险大、比较利益低的弱势
产业。农业既有自然风险，又有市场风险，难以与其它产业进行平等竞争，政府必须进行保护。不然，农业就会在市场竞争中走向衰退，从而
引发一系列的经济和社会后果。１９９３年以来。国务院决定实行粮食最低保护价和农业生产资料最高限价政策。实际情况是，生产资料最高
限价限不住，相比之下，粮食最低保护价显得偏低，问题没有根本解决，保护政策迫切需要改进和完善。农业的保护政策，除实行价格保护外
，还包括其它许多重要内容。目前需要特别强调的：一是减轻农民负担，党中央和国务院已经出台了不少措施，有关部门和各级政府必须坚决
贯彻落实；二是收购农产品不得打白条，现在银行、财政、企业在收购资金保证方面做了大量工作，还要继续努力；三是保护耕地，严格控制
非农业占地，建立永久性的基本农田保护制度，同时要有一套行之有效的复垦和补偿办法；四是农业保险，逐步建立农业风险补偿机制；五是
尽早走上依靠法律手段保护农业的轨道，逐步增强和健全保护农业的法律依据，充分运用法律这个武器。
    政府的第四项职能，是加强和改善宏观调控，保证农村市场经济的正常运行。现在没有哪个发达的市场经济国家对经济不进行宏观调控放
任自流的。目前我们存在的问题是，缺乏强有力的调控手段，宏观调控不力，产业政策起不到应有的引导作用，该保的保不住，该限的限不了
，国家对农业的支持与保护措施难以落实。必须下决心改变这种情况，切实加强和改善政府宏观调控。宏观调控的手段是多样的，不同的国家
、不同的经济发展阶段都有所不同。我国对农业和农村经济的宏观调控手段应有３个：一是粮食专项储备制度，二是粮食风险基金，三是政策
性农业银行。这些手段已初步确立，下一步应当抓好完善工作。
    上述四项职能是相互依存、相互促进的，在某种程度上是不可分割的，应当作为一个整体来对待。每项职能的具体组成部分，每部分的具
体操作方案，都应随市场经济的发展而不断加以调整、充实。
        二、从内部看，应当加速农业制度和技术的转型，努力提高农业在国内产业结构演进过程中的产业竞争力、在对外开放过程中的国际
竞争力，争取把农业培育成为一个强壮的产业。
    １、充分发挥各地区的比较优势，以抑制农产品成本的上升。在计划经济体制条件下，地区之间农产品的流转受国家计划的控制，由于农
产品长期处于求大于供的局面，追求地区自给或提高地区自给水平成为农业区域政策的主要目标，也是考核地方领导政绩的重要方面。这时缺
乏粮食生产比较优势的地区，也不得不将大量农业资源用于粮食生产。这种资源配置格局必然抬高了粮食的成本水平。
    随着农产品国内统一市场的形成，地区之间按照比较利益的原则进行农产品分工与贸易，有利于降低农产品成本的总体水平。这是由于，
农业生产的区位变迁有利于提高资源配置效率，从而有利于抑制成本的上升，以棉花为例，如果维持原生产格局不变，由于冀、鲁、豫、苏传
统棉区劳动力的机会成本上升，必将推动棉花生产成本的上升；相反，顺应棉花生产布局的变迁，开辟劳动力机会成本低的新棉区，则有利于
抑制棉花成本的上升。
    再以粮食为例。如果仍然要求广东大力发展粮食生产，必须大幅度抬高粮食生产成本。１９９０年广东每百斤稻谷生产成本为４９．３４
元，四川只有２９．３９元，广东高出四川６８％。
    通过改变农业生产布局状况，充分发挥各地区的比较优势，以抑制产品成本上升，要求做到：农产品在地区之间是畅通无阻的；农产品成
本要以主产区或有希望成为主产区的地区的农产品成本为代表，发挥成本核算对农业资源配置的导向作用，让成本高的地区逐步退出生产。
    ２、打破农地产权社区集体所有和社区封闭式资源配置格局，提高农业资源的配置效率。农地产权社区集体所有，在社区范围内，随着工
业化程度的提高，要么出现农地小规模兼业经营的格局，要么出现集体农场经营格局，无论是哪一种格局，社区集体都要将大量的非农产业利
润用于补贴农业机械作业等。北京窦店村从１９７９年至１９９０年，配套机械投资额达２９０万元，大大小小２５０台件。苏南的无锡等地
，以工补农的规模也相当大。
    这种资源配置格局，大大抬高了这些地区的农业生产成本，过早地进入以资本替代劳动的技术进步阶段。如果在农地产权制度方面进行创
新，突破社区封闭性，在全社会范围内根据资源结构特征和要素的相对稀缺程度，选择技术进步路径、进行农业资源配置，将大大降低这些社
区的农业生产成本。比如说，让落后地区的农业剩余劳动力到发达地区从事农业生产，有利于降低发达地区的农业成本，又比如，将发达地区
的以工补农资金在全社会范围内按边际生产率原则进行配置，投放到增长潜力更高的中低产地区，有利于提高资金配置效率，从而有利于抑制
农产品成本的上升。要实现这种资源配置格局，必须为要素的跨区域流动创造条件，必须对乡镇企业的税收政策、利润分配政策进行反省。
    ３、重构农地产权制度，转移农业剩余劳动力，在家庭经营的基础上实现农地经营的规模化。尽管理论界和实际工作部门对农地产权制度
改革进行了各种探索，但目前对农地产权制度的界定仍不完整。目前的政策，仍是土地集体所有，稳定和完善以家庭承包经营为主的责任制，
原定１５年承包期到期后再延长３０年，承包期内不再因人口变动而调整承包关系，允许有偿转包。我们认为，这种政策界定虽较以前有所进
步，但仍不能达到随着工业化程度的提高而促进农地的流转与集中的目标。为了实现农地家庭适度规模经营的目标，必须改革农地产权制度。
    在实现农地家庭适度规模经营这一既定目标下，为了尽量降低农地产权制度改革的成本，本文将农地产权制度的目标模式界定为：所有权
二元化、经营权商品化。即，农地所有权分割为田底权和田面权，田底权归社区集体所有，田面权归社区成员个人所有；农地经营权永久性地
归社区成员个人所有。
    将所有权分割为田底权与田面权，有以下好处：（１）在农地所有权的交易过程中，社区成员与社区领导人可以相互制约，杜绝社区领导
人作为全体社区成员的委托人在土地交易过程中发生“代理”现象。（２）社区成员即使将经营权转让出去，也不会丧失分享农地因转变用途
而增值的权利，这样更有利于兼业户将经营权转让出去。现行土地集体所有，承包经营权可以有偿转让的政策规定之所以不足以调动兼业户放
弃经营权的积极性，关键在于兼业现象比较普遍的地区，非农产业比较发达，土地增值很快，离开了社区和土地，就等于丧失了一大笔财富。
（３）社区成员转让经营权、加入城市化进程之后，由于有田面权，可增强安全感。田面权可以起社会保障的作用，从而使这些城市的新移民
与城市老居民在社会保障的获得上处于相对平等的地位。从农村流向城市的这部分人口，在二元社会制度的限制下，是很难进入城市原有社会
保障体系之中的。这正是农村人口城市化步伐不快的原因之一。新的农地产权制度必须具有这一功能，否则城市新老居民必将处于不平等地位
。
    鉴于农地资源具有数量上的有限性和占有上的垄断性的特征，对农地所有权和经营权的交易必须进行严格的规范。在国家垄断土地一级市
场的条件下，农地所有权的交易，既要遵守国家对占用耕地的有关规定，又要处理好增值的分配。农地经营权的交易，则应遵守以下规定：（
１）不得改变耕地的农业用途；（２）购入者必须是农业经营者；（３）售出者必须有稳定的收入来源；（４）最高拥有量限制。
    ４、将地租、利息计入农产品成本，以增强农业在土地、资本等要素市场上的竞争力。按照传统观点，地租、利息是剩余价值的分割，不
是生产成本的构成因素。直到现在我国学术界和实际工作部门，在核算农产品成本时一直不考虑地租与利息问题。在计划经济条件下，不存在
农地市场和资本市场，农业生产者无需支付地租，利息支出也不多，在农产品成本核算中忽略地租与利息影响不大。
    但是，随着市场经济的生长发育，情况有了很大变化，继续忽略地租和利息，将阻碍农业商品生产的发展。这是因为，土地和资本在市场
经济条件下都将商品化、市场化，农业生产者获得土地和资本都必须按市场价格支付成本。地租与利息不计入成本，得不到补偿，不利于农业
再生产的循环。在市场经济下，事实已经表明，地租和利息在农产品成本中占有相当的比重，台湾省１９６５年百公斤稻谷的租息成本为５３
元新台币，占总成本的比重１９．３％；１９９０年租、息成本上升到２７２元新台币，占总成本的比重仍高达１９．２％。
    从地租因素来看，农业生产者发生了实际支付。这表现在两个方面：第一，农地使用权的有偿转让，使买入农地使用权的农业生产者支付
了地租，这部分地租必须从产品售出中得到补偿。第二，承包农户与社区集体之间实际上是一种租赁关系，农地承包费实质上是农户支付给作
为农地产权所有者的社区的地租，这部分费用也应从成本中得到补偿。尤其要引起重视的是，随着“增人不增地、减人不减地”、“三十年不
变”、“允许自愿有偿转让”等政策的实施，农地使用权市场将显现化，地租因素也将显现化。置这个因素于不顾继续，将地租排斥在农产品
成本之外，有以下不利后果：不利于市场经济体制的建立、不利于要素市场的发育、不利于通过市场机制推动农业经营规模的扩大。
    再从利息因素来看，使农业生产者的负担更加沉重。农业市场化、现代化，必须表现为农业的资本深化，即农业生产投入中资本所占的份
额呈上升趋势，而农业资本又必然出现信用深化，即农业生产者自有资本在农业资本中所占比重趋于下降，借贷资本在农业资本中所占比重趋
于上升。即使是自有资本，由于非农产业的发展，用于农业的机会成本也不断上升。在资本市场上，农业本来就处于不利的竞争地位；如果在
农产品成本核算中不考虑利息因素，农业就更难以吸引资本的投入。这最终不利于我国农业的现代化。因此，将利息计入农产品成本，是市场
经济的必然要求。实际上，农民在配置资源时，是要考虑自有资本的机会成本和借贷资本的利息成本的。
    ５、加强农业教学、科研、推广力量，提高农业增长的科技含量。把农业培育成为一个强壮的产业，必须提高农业的生产率。农业生产率
的提高又必须依靠技术进步。要实现技术进步则首先要把技术生产出来。为此，第一要有高水平的农业教育，把研究与推广新技术的人培养出
来。第二要有高水平的科研队伍，能够不断地开发出新技术。第三要有高效率的推广体系，及时地把科研成果转化为现实生产力。目前需要重
点指出的是，农业的教学、科研与推广具有公共品的特性，很难商业化，应主要依靠财政的支持。
    （作者单位：叶兴庆    国务院研究室农村司；周旭英  中国农业科学院区划所）
                              （责任编辑：秦理）
    
    
    
 
