产业与环境
INDUSTRY AND ENVIRONMENT
1998年 第20卷 第4期 Vol.20 No.4 1998科技期刊
采矿与环境：变革的推动力
John A. Cordes,Director,Institute for Global Resource Policy and Management, Colorado School of Mines, Golden, Colorado,80401-1887,USA
　　公众对采矿工业及其环境影响、经济影响和社会文化影响的认识，对于法规发展和公司战略制订具有根本性意义.确认那些将成为普遍变革力量的公众态度(无论正式表达还是非正式表达)可能是困难的，选择正确的回应也是如此.这个行业作为整体，需要界定一些普遍适用的社会原则和环境原则.
变革力量的源泉、内涵和意义
　　工业行为的变革力量，在近代社会中几乎是无所不在的.它们反映出内部压力和外部压力，而且它们可以以为数众多的不同方式加以集合和组织.本文侧重于这些力量中一个独具特色但非常重要的力量集.本期中的其它文章更多涉及采矿工业如何因技术、经济和管理体系的变化而受影响.
　　今天，国际采矿工业可表现为以下6个基本现实：
　　1.全球经济生产与消费方式取决于矿产商品的不断供应.
　　2.这些产品是由于那些必须在国际产品与金融市场的纪律之下运营的私有采矿公司的投资决策才变得可供利用的.
　　3.采矿进行的权限和条件，反映出公众对于它对社会经济发展的影响的态度的正式和非正式表达.
　　4.过去几十年中，公众对采矿业及其环境影响 的态度已经有了显著变化.
　　5.这些变化已经改变并将继续改变公司层次上和政府层次上采矿决策的内容和过程.
　　6.采矿公司尤其面临着由于新出现态度的性质而引起的独特挑战.
　　这份传单反映出我们的如下观点：变化中的公众对矿产工业的认识为法规政策和公司战略的变革提供了最终来源和动力.公众态度当然是分散的，而且难以及时在一给定地点或问题上进行界定或量度.然而，我们相信，证据表明一种清晰可辨和日益集中的态度趋势已经影响并将继续影响世界性 可接受决策的边界.
　　如果公众态度是孕育变革的温床，那么，把它们的正式表达和非正式表达加以区分是有用的.公众观点正式表达于现行的政府政策中，这代表公司运营的最低限度权限和条件.它们反映出广泛的社会共识，这使得在某一给定辖区内各种竞争性利益之间协商的政治进程能够进行.然而，官方政策往往落后于公众情绪指标，当观点正在迅速改变而且涉及复杂的价值结构时尤其如此.此外，政策陈述与执法之间的差距往往是显著的.
　　因此，公众态度的非正式表达是未来变革的领先指标.它们可能最先和最强烈地在地方层次上出现.但确认那些将成为政府决策和公司决策方面未来变革的普遍力量的态度是更加困难的.一些地方观点可能反映出独特的情况，或者只是少数个人或团体对自身利益的表达.虽然它们可能影响特定的决策，但它们可能没有资格成为主要趋势的指标.
　　对于成为正统变革力量的公众态度来说，它们必须反映出内部一致的价值结构或者被倡导为普遍适用标准的决策思路.它们必须被视为在“你的后院”同在“我的后院”一样适用.结果，这里介绍的推动力的选择在很大程度上受到两个因素影响.首先，在更富裕国家中有一个公共政策趋势重点.在鼓励政治表达的社会里，改变态度的步伐和影响典型地是最大的.在更穷或更限制性社会中政策和行动倾向于反映这些变化，但略有滞后.其次，对于在适用标准或最佳实践的国内(和特别是国际)讨论中广泛倡 导的新兴主张，已经予以考虑.
　　从财富效应到可持续发展
　　采矿涉及不可再生自然资源向可利用资本和可再现金融资产的转变.作为新财富的一个源泉，它向经济增长发动机提供燃料，并对物质福利做出贡献.矿物生产的地点和性质，及其效益的成本流的分布，决定于地质因素、市 场因素和政治因素的相互作用.
　　直到最近，采矿还被视为一种较好的土地用途.个别项目是按照其技术特征和经济特征来评估的.公众态度和公共政策侧重于使纯岁入最大化和为国库拨出一份公平的盈余.外部影响被认为是所需补给品提取和加工的一种自然和不可避免的后果.
　　始于1960年代和1970年代的环境运动显著地改变公众对于采矿项目应当如何评估和公共政策应当如何设计的看法.它引进了4个主要挑战：1)应当把哪些环境损害确认为真实成本；2)在可用于其它值的有效市场不存在时如何衡量这些成本；3)如何把这些量度转变成缓解和补偿规则；4)如何重新界定当地利益、国家利益和国际利益之间的平衡，以反映冲击效应和有益效应之间的空间分离.
　　这些挑战使决策者受挫，也给争论火上加油.
　　虽然由矿山活动潜在引起的环境损害类型的清单已经很好地加以确定，但在它们应当如何量度并在决策中得到反映的问题上还存在着广泛的不一致.经济学家强调一个项目 或地点的社会最佳污染水平观念，但他们在建立其可接受的量度工具方面是不太成功的.这一点，加上没有足够的科学知识，妨碍了在如下问题上达成一致：在需要预防、缓解或补偿之前，到底多大的损害和什么类型的损害是可接受的.因此，虽然几乎每个人都能接受污染者应当为他们所造成的损害付钱的观点，但在他们到底应当付多少钱和给谁付钱的问题上并没有达成共识.对于谁应当在什么时候就是否应当允许采矿项目进行和在什么条件下进行做决定的问题，争论愈演愈烈.
　　1970年以来适用于采矿决策的公共环境政策方面的剧烈变化，反映出公众态度的内容和力量.同时，过去十年中的环境问题已经在很大程度上在可持续发展范畴内重新铸造.如同《布伦特兰报告》的撰写者所描述的，可持续发展涉及对于使经济增长与社会和环境健康相结合的有效途径的探索.实际上，可持续发展的概念是意义不明确的.它作为一种政策或决策指南的分析有用性仍然是未知的，尽管它重新激起了关于相对与绝对资源稀缺性的辩论.
　　虽然它有分析上的弱点，但可持续发展的普遍公认已经有三个主要后果.
　　首先，扩大了环境关注的定义，以包括采矿项目从提取直至关闭后存 在对当地居民产生的、多种多样的社会影响、文化影响、经济影响和环境影响.现在看到的环境关注，不仅包括对个体的物理影响和对生态系统的影响，而且重点已经转向对当地居民的人类福利与权利的更综合性看法，以确定其生活质量及其子孙的生活质量.笼统定义的社会成本概念正在被更“到位”的概念所代替.
　　第二个后果反映在改变了决策过程.在采矿工业及其它地方，标准范例都是经济发展要提倡的和环境法规要反对的.经济繁荣和环境保护被认为是由于这种冲突解决的结果，但可持续发展迫使双方从一开始就要考虑这两个问题.可持续发展的逻辑也已改变采矿决策的参与结构.它大大加强了朝着政策分散和权力下放的方向推进.当地社区现在都期待作为伙伴而不是当事人参与拟议的投资决策.成本和效益的外部尺度正在被当地评价所代替.
　　这些变迁增强了第三个后果.项目层次上的传统经济价值和价值评定必须日益增多地与市民对于何为重要事项的更客观表达分庭抗礼.这些包括基于道德考虑和社区考虑而不是单纯物质消耗的价值表达.它们也强调政治过程作为一个依据其社会功绩而不是根据价格或支付意愿来评定价值的论坛的作用.(就重要方面而言，对于价值，合理性和决策的传统经济思路与新出现的体制或政治经济思路之间的这种冲突正走向这里所介绍问题的真正核心.然而，就连评价这些问题的一个微不足道的努力，也会导致打破我们认可的文字计数极限.)
　　可持续发展承诺的意义
　　如同应当清楚的是，我们相信变革的推动力更多地聚焦于过程而不是标准建立或决策内容.过程并没有轻而易举地或始终如一地转变成环境标准.然而，可持续性概念及其相关的社会正义观念提出了一种“理想的”环境表现标准.最佳实践应当定义为当主要受益人(公司官员、投资者和消费者)生活在矿山或加工设施的下游时会被实施的那些实践.但可持续发展较少关注建立通用的结果性标准，而是更多地关注制订关于应当如何进行决策的适用标准.
　　不同社区将表达不同的价值和偏爱不同的结果.要紧的是有效的当地参与——建立机制，从而能探讨以及公开和相互尊重地解决公司与市民的利益.
　　这种以地方自决和参与为重点的管理新形式意味着采矿公司再也不能主宰社区.更确切地说，它们必须学会 如何从项目一开始直至生产后关闭有效地与社区沟通.
　　政府和官方政策往往将没有什么帮助，尽管公司可能有在其主管当局中寻求庇护的欲望.实质上，有人正在谴责采矿公司重新复活关于他们在1970年代和1980年代期间体验过的传统环境问题的不确定性和挫折.目前同当时一样，政治决策可能滞后于舆论和法院.随着这些态势的巩固和扩大，政府将做出反作用或反应.因此，采矿公司及其投资就会有风险.无论个人还是集体，他们都必须找到前瞻性和自利的反应方式.这不是一项简单的任务.公司需要发出如何同时满足经济底线要求、环境底线要求和社会-文化底线要求.
采矿工业对策方案
　　专家们经常提出，采矿工业面临着很多企业没有能力应付的挑战.因可持续性观念 而引起的问题，无法轻而易举地用传统的经济办法或工程办法来解决.不良的公开形象和防御性反应的历史会加剧这些挑战.
　　下一节描述现有和可能的反应方案，并根据其可能的有效性来评估它们.这样一种评估应当考虑企业经营的范畴.
　　采矿公司的性质
　　采矿公司属于赚钱的工商业.它们的主要法律和道德义务是为其投资者赚取可接受的、调节了风险的回报率.为了实现这一点，它们必须以与产品市场和金融市场实行的纪律相一致的条件获取资源.为了随着时间的推移而继续发展，它们也必须对其现有投资和潜在投资保持一种欢迎的姿态.这日益需要学会如何在可持续发展期望的范畴内共存.
　　市场纪律要求把这些新的社会、文化、经济和环境主张视为要由销售收入冲抵的成本.如果市场价格充分反映这些增加的成本，则这个问题的经济或补偿部分就会相当简单.企业会愿意支出并将其转嫁给消费者，如同经济理论表明应当发生的那样.
　　工业回应
　　无论用任何尺度，采矿工业都已经肯定地对更佳环境表现需求作出了回应(尽管它的回应并非总是充分的或及时的).这已经得到并将继续得到技术进展和科学与工程知识改善的支持.所有公司都承认环境影响成本是真实的.它们可以通过预防来冲抵，也可以用更昂贵的(就经济和声誉而言)改造和清理来支付.适当努力责任法律和股东需求也已鼓励改善决策和结果.
　　作为一个后果，大多数主要采矿公司已经制定了最佳环境实践标准来指导它们的世界性经营.这些标准在这些公司投资的所有国家中都被公认达到或超过现行法律和法规要求.为了进一步加强其地位，一些公司力求与那些已知要求良好环境表现的可信地方实体、国家实体或国际实体结盟.一些企业已经接受或正在考虑接受ISO14001环境管理框架标准，以用于决策系统、表现评估、审计和风险评价.
　　这种最佳实践思路的公认局限性在于其基准是公司特有的和自愿的.不同的公司将建立不同的最佳实践标准.而且没有人能保证，在涉及经济边际项目、预计成本很高或者使人感到法规执行薄弱时，任何企业都将执行它自己的标准.
　　在部分回应方面，激进的公司极力争取推出全行业的环境表现行为规范.金属与环境理事会(ICME)是最知名的.除其它方面外，它还要求它的25个以上成员致力于它的最佳实践宪章.然而，该宪章允许在解释上有很大的酌情决定自由，而且没有规定监测或制裁条款.进而，最近的一项研究断言，ICME基本上是一种工业利益或辩护集团，它的成员没有被迫用ICME宪章来改善其环境表现的感觉.其它人会争辩说，即使有人执法，这些工业标准也不可能成为社会上公认的标准.这种看法往往支持该行业国际上实行和监测的环境标准的论点.这一点任何时候都不可能很快实现.
　　一种替代的、潜在更有效的回应是建立由工业界、政府和非政府组织合作制订的国家采矿行为规范.一个实例是最近公布的澳大利亚“环境管理规范”.30多家澳大利亚采矿公司已经成为签约方，承诺要效力于把该规范运用于它们的所有国内外经营.在其条款中，包括促进社区伙伴关系、由外部批准的审计员审议经营和公布关于公司环境表现与规范实施的年度报告等的义务.这种依然自愿的思路可能有利于激励同行压力和各公司之间的竞争性水准基点标定，和鼓励更积极的政府法规.
　　所有这些行动都是加强采矿作为一位良好公司公民的现实和认识的建设性尝试.它们的继续和继续将对一个更美好的未来作出贡献.它们的重点依然是传统界定的环境问题.它们并没有对这里所描述变革推动力作出充分回应.
　　采矿工业才只是刚开始抓住可持续性的充分含义.很多公司正在以开放和诚恳的方式面对项目层次和公司层次上的问题.一些公司十分清楚地了解这些问题，但采矿的公共意识和对参与思路的理解总体上依然薄弱.经验和理解的这种缺乏，由于足以进行所需项目影响评价的分析方法论的缺乏而变得更加困难.大多数人被这个问题的复杂性及其对历史上公司特权、决策文化和底线经济学的挑战所压倒.
　　关于“硬的”和“软的”法规标准的一点补充说明.在本文一开始，提到了未来变革的力量可能存在于那些尚未正式转变成法令或法规权威的新出现公众态度之中.因此，人们含蓄地提出公司社会责任的最低限度标准包括遵守现行的国家法律和国际法律.现行标准不是行为变化的推动力；它们是对当前行为的要求.人们也注意到，采矿环境表现的正式标准已经有了显著改变，而且日益趋同于法规内容，如果不属于执法范围的话.
　　前瞻性工业回应是趋前发生的.它们是在现行法律条文(如果不是精神)范围之外采取行动的战略性决策.历史表明，国家标准和国际标准将继续以日益增多地限制采矿公司决策的方式发展.在这个意义上，各国内部和之间表现标准的趋势可以视为领先的变革指标.我们认识到这一点，而且在我们的司法滞后讨论中至少部分把它解释为一种未来变革的源泉.
　　在我们强调参与性进程时，我们仍然忽略了对变化中标准作为一种变革力量的充分讨论.值得赞扬的是，编辑认识到这个不足，并要求补充关于国际协议和公约中的标准在采矿工业决策中所发挥的作用的见解.
　　从本文的观点来看，这个问题可以在两个层次上思考.一条思路是把国际因素视为一种广义的公众态度表达.另一条思路是聚焦于那些对本行业有影响的拟议的或批准的标准.
　　国际环境活动已经成为一个成长性行业.目前有1000多个国际条约及其它法律文书以环境为重点，其中大多数是1970年以来制定的.有人认为，“一种世界环境制度”的发展、内容和影响已经成为一种十分独特的现象.典型地说，“合理化和有组织的世界社会的创造(产生于)一个自下而上的进程，其中，各项活动的合理化先在地方背景下进行，然后在国家背景下进行，而只是通过国际相互依赖性和或许文化进程才逐渐发展到世界层次.”相反，环境问题倾向于“在它们成为大多数单一民族国家中的地方问题和国家问题之前而不是之后，就已经产生并实现在世界论著中编集成典.”
　　这是两个因素相互作用的产物.第一个在性质上是文化因素，涉及合理化科学分析的扩大，其性质是用能进行普遍集体动员和行动的术语来定义环境退化并将其法规编集成典.另一个是组织因素，涉及国际联合框架尤其联合国系统的兴起，这提供了一些有利于围绕超越单一民族国家的广义利益进行动员的舞台.
　　这两股力量合在一起，提供了一个扩大的世界级框架，在该框架内，关于环境问题的相互作用和论述可以迅速扩大.
　　国际对话、提案和协议等的趋势清楚地支持以上介绍的可持续性与环境的观念.其中很多观念对于采矿工业有很大意义.除激增的国家法律外，还有无数新的法律、金融和体制规则正在国际层次上出现，以促进采矿方面的可持续发展.硬的和软的国际法律标准的这种增长达到了矿产开发的所有方面——从进入到生产直至产品控制.这些新规则特别侧重于保护和增强发展中国家以资源为基础的经济的可持续发展.
　　把设想转化成运作标准状态的步伐正在加速.诸如在《生物多样性公约》、《气候变化框架公约》和《关于危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》中提出的新标准，预示着工业界未来活动和经济福利的巨大后果.每一项都以政治的和经济的争议为特征，而且得到关于科学证据和方法的分歧主张的支持，但也已经不屈不挠地朝着妥协解决办法和正式实施方向推进.
　　采矿工业，像所有其它利益一样，也在奋力推进，以便使它的呼声能被人听见和影响最终标准的内容.这是适当的，而且是决策过程的一个固有组成部分.当标准获得批准时，它们就具有法律地位，而且必须被遵守.尽管费钱，但它们变成一种公认的工商业成本，直至它们被改变或废止.
面向更好的未来
　　在很多方面，理解和解决在表现标准上的冲突比应付过程问题更容易.过程只为讨论价值、利益和评估的问题安排桌子.为了使任何过程取得成功，必须尽早将其确立，预期所有主要人员将广泛支持所产生的解决办法.
　　这在今天的强烈价值冲突和媒体定位的气候中是有问题的.同时，它目前是取得成功的一个先决条件.如果，如我们所相信的，采矿工业能以一种环境上可接受的和可持续的方式对社会福利做出贡献，则参与性过程就为企业提供一个机会来向所有股东有效地证实这一点.这只有在强调公开沟通而不是对抗的环境中才是可能的.”
　　那么，采矿工业应当如何走向未来呢?我们相信，核心答案就在一种加以调整的公司社会责任观点之中：把合理的长远经济利益与对明确表达的道德原则的承诺结合起来.在最近的一篇文章中，很好地介绍了这种思路.该文的作者说，“在它们自己的长期利益之中，采矿公司有很好的实际理由把道德摆在利益最大化前头.”他们认为，一家讲道德的采矿公司将承诺履行几条核心原则：
　　1.它将以公平的成交条件与一切自愿和不自愿的利害悠关者建立可接受的合同关系.
　　2.它将寻求和支持一切利害悠关者的成本与效益的公平分配.这包括承诺以可接受方式缓解所不希望的影响，补偿那些无法缓解的成本和影响，和确保经营效益的公平分配.
　　3.它将履行一项义务，以避免产生那些难以逆转或不可能逆转的有害影响.这需要不进行那些可能产生不可接受的人类或环境风险或成本的项目的意愿.
　　最后，我们强调全行业承诺道德原则的重要性.
　　如果要让整个行业的标准达到最佳实践标准，则每家公司自己对什么是它的长远利益的判断就不可能有把标准提升到一个统一高水平的效果.因此，对于整个行业来说，有强有力的实用理由按照道德原则来界定采矿公司的社会义务和环境义务.
　　道德声明在它们变成一贯的实际决策行为指南之前只是词汇和短语的集合.进而，它们没有界定或预测结果.它们只是如何思考和进行决策的条件.然而，把政策提升到道德承诺的水平却提供一个“建立良好社区关系的可靠基础”.基于各自追求自身利益的决策和思路与以道德标准承诺为信息依据的决策和思路之间有根本区别.只有通过实施道德制裁思路，采矿工业才能有效的理解它所面临的新挑战的性质和内容.这是因为道德“在建立尊重与信任方面发挥关键作用，这两者对于公开与合作性对话和良好社区关系都是至关重要的.”
　　当然，批评家将正确地声称这是自愿的工业界定最佳实践的另一个实例.但采矿工业只是沟通与决策过程的一个组成部分.它们可以给这张桌子带来的最好和最多的是对适当规定和诚实实施的最佳实践的负责任承诺.
