【 文献号 】1-578
【原文出处】上海党史研究
【原刊期号】1999
【原刊页号】85～89
【分 类 号】F107
【分 类 名】城市经济、区域经济
【复印期号】200003
【 标  题 】建国以来我国区域经济发展战略的演变及思考
【 作  者 】惠中
【作者简介】作者单位：上海师范大学
【 正  文 】
            建国以来我国区域经济发展战略的演变过程
        一、历史留给共和国的地区经济发展的遗产
    追溯我国经济发展的历史轨迹，可以明显地看出经济重心经历了一个由北向南迁移的历史过程，区域经济发展的不平衡早已长期存在。从
先秦到东汉后期，我国经济文化的重心都在北方的黄河中下游一带。魏晋南北朝时期，经济重心开始向南方迁移。唐朝后期，江南地区的经济
在全国已占有相当重要的地位。至南宋时期，我国的经济重心已迁移到南方。明清时期，东南沿海一带商品经济有了很大发展，出现了资本主
义经济的萌芽，该地区在我国经济发展中的地位更显重要。
    1840年鸦片战争之后，资本主义经济从东南沿海地区涌入中国，使东南沿海地区成为我国现代经济的发源地和重心所在。然而神州大地战
乱频繁，民族资本主义在外国资本和官僚资本的夹缝中艰难发展，我国现代经济成分虽然有了一定发展，但地区分布不平衡的状况丝毫没有改
观。直至中华人民共和国成立的1949年，全国工业70％以上集中在占国土面积不到12％的东部沿海狭长地带，面积占国土45％的西北和内蒙广
大地区，工业产值仅占全国的3％，面积占国土23％的四川、云南、 贵州和西藏，工业产值仅占全国的6％。可见， 历史留给新生的共和国的
是一个区域经济发展极其不平衡的局面。
        二、区域经济平衡发展战略的初步确立：国民经济恢复和“一五”计划时期
    新中国建立之初到1952年，是我国国民经济恢复时期，国家面临的主要经济任务是医治战争创伤，克服经济困难，为全面进行经济建设创
造条件。由于我国原有的现代工业大多分布在东部沿海地区，因而经济恢复的重点依次是东北、华东和华北地区，西部地区主要是进行一些交
通建设。同时，为了改变工业生产过分集中于沿海地区的不合理现象，国家采取一定措施逐步将沿海地区一部分电力、钢铁、机械制造和轻工
企业内迁，使其更接近原料产地。从1949年至1952年期间，东部沿海地区的工业产值由100.2亿元增加到243.2亿元，内地工业产值则由40亿元
增加到100.1亿元，两者分别增长了1.43倍和1.5倍。
    从1953年开始，以“一五”计划的制定为契机，国家开始了大规模的经济建设，并初步确立了区域经济平衡发展的战略。为了改变东强西
弱的经济发展不平衡的局面，实现地区生产力的合理布局，也出于备战的需要，国家加大了对中西部的投资。据统计，在苏联援建的“156 项
工程”（实际施工150项）中，内地为118项，占79％；沿海为32项，仅占21％。同期安排的国内建设项目694个，其中内地472个，占68％；沿
海222个，仅占32％。如果以投资额来计算，1952 年国家对沿海和内地的投资占全国投资额的比重分别为43.3％和39.3％（因扣除了全国统一
购买的机车车辆、船舶、飞机的费用，所以两项相加不等于100， 下同），到了1957年，这一比例则分别为41.6％和49.7％，内地投资比例有
了大幅度的上升。由于投资增加，加速了内地工业的发展。在1952年到1957年期间，沿海地区工业年平均增长为17％，内地工业则为20.2％，
内地工业产值占全国工业总产值的比重也由1952年的26.9％上升为1957年的33％。表明我国区域经济平衡发展战略的实施取得了初步成效，沿
海和内地经济发展不平衡的状况有一定改观。
    “一五”计划后期，我国经济建设中的许多问题开始暴露出来，苏联也开始对传统的经济发展模式进行反思。在这样的背景下，党和国家
领导人开始自觉地研究和探索中国自己的经济发展道路。1956年初，刘少奇召集工交部门负责人汇报、座谈，提出经济建设中要注意轻工业和
重工业、沿海和内地、战时和平时等关系的问题。之后，毛泽东又在《论十大关系》中专门论及沿海工业与内地工业的关系：“沿海的工业基
地必须充分利用，但是，为了平衡工业发展的布局，内地工业必须大力发展。”“新的工业大部分应该摆在内地，使工业布局逐步平衡，并且
利于备战，这是毫无疑义的。但是沿海也可以建立一些新的厂矿，有些也可以是大型的。”“好好地利用和发展沿海的工业老底子，可以使我
们更有力量来发展和支持内地工业。如果采取消极态度，就会妨碍内地工业的迅速发展。”（注：《毛泽东选集》第五卷，第270页， 人民出
版社，1977年版。）这一报告定下了我国区域经济发展战略的基调，即以区域经济的平衡发展作为战略目标，使我国地区生产力布局合理化；
以内地工业作为战略重点，使其得到“大力发展”；为了保证战略重点的建设，必须“充分利用”沿海工业，因而应允许沿海工业有一定程度
的发展。
        三、区域经济发展战略的短期紊乱和调整：“大跃进”与国民经济的调整时期
    “大跃进”时期，经济建设采取了一系列所谓“并举”的方针，中央将全国划分为七大协作区，要求形成若干个具有比较完整的独立的工
业体系的经济区域。同时，为了加速“大跃进”的步伐，中央迅速将包括发行建设公债、审批大中型建设项目等许多经济管理权限下放给了地
方，并将中央各部委所属的企事业单位80％下放给地方管理。在这样情况下，我国区域经济发展战略开始出现一定程度上的紊乱。一方面，国
家总的投资依然偏重于内地，特别是内地的钢铁工业；另一方面，由于片面追求各地区工业自成体系，加之地方又具有投资的自主权，所以工
业建设投资像大炼钢铁中的“小土群”一样遍地开花，处于失控状态。据不完全统计，“二五”计划期间全国开工的大中小型项目达21.6万之
多，新建的工业点数以万计，各地区及全国经济一片混乱，国民经济发展面临严重困难。
    为了摆脱“大跃进”所造成的经济困境，1961年1月， 中共八届九中全会提出“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，对国民经济进行
全面调整。同时，国家也加大对内地建设的投资，以内地建设的投资额占全国总投资额的比重为例，继“二五”时期提高到53.7％之后，1963
—1965年又上升到58％。我国广袤的中西部地区建成了许多重工业基地和工业中心。中西部地区在全国经济发展中的地位日益重要。
        四、区域经济平衡发展战略的畸型发展：“文化大革命”时期的“三线建设”
    六十年代初，中苏关系逐步恶化，台湾海峡战云密布，国际形势十分严峻。为此，毛泽东在1964年8月先后两次发表谈话， 强调要准备帝
国主义可能发动的侵略战争，认为现在工厂都集中在大城市和沿海地区，不适应备战的需要，要尽快搬家，各省都要建立自己的战略后方。依
据这一指示精神，“三五”计划规定要进一步加强内地建设，投资重点要向既不靠沿海、也不靠北方的“大三线”地区转移。（注：“大三线
”地区包括四川、云南、贵州、陕西、甘肃、青海、宁夏七个省、自治区，以及山西、河南、河北、湖北、湖南五省的西部地区和广东北部、
广西西北地区。除此之外，各省还在偏僻山区划出自己的“小三线”地区，如山东省的小三线在莱芜地区，辽宁省的小三线在辽西地区，上海
地域狭小，周围没有山区，于是就把自己的小三线划在皖西南地区。）“四五”计划则提出要建立不同水平、各有特点、各自为战、大力协同
的经济协作区，要将内地建设成为一个部门比较齐全、工农业协调发展的强大战略后方。因此，从六十年代后期，国家即采取了对中西部地区
极度倾斜的经济政策，将建设的重点放在大三线地区，而对于沿海地区则采取坚决控制投资的方针，新的投资要求基本否定，现有投资项目能
搬迁的搬迁，一、二年不能见效的续建项目一律缩小投资规模。据统计，“三五”期间，在全国基本建设投资总额中沿海地区仅占30.9％，内
地占53.5％，其中三线地区占41.1％；全国新建的大、中型项目中，西南、西北和中南地区的项目数“三五”期间占60.2％，“四五”期间占
52.2％：从1965年以后，国家在三线地区的投资总额达2000亿元，占该时期国家投资总额的43.4％，施工建设的大中型项目占该时期国家总项
目数的48％。
    毋庸质疑，国家对西部地区的投资倾斜和进行大规模的三线建设，对开发内地资源，改变我国生产力布局的不平衡局面，促进中西部地区
的经济发展都有一定积极意义。但是，由于这一经济政策是在片面强调备战的前提下制定的，并且是在“文化大革命”期间“左”倾思潮泛滥
的情况下实施的，从而造成巨大的经济损失，三线建设有近一半投资没有发挥作用，经济效益极差。而且，由于过分强调战略防御的需要，建
设项目的安排缺乏全面规划、综合平衡，具体项目布点则要求“靠山、分散、进洞”，增大了工程难度，抬高了造价，对企业建成后的生产和
职工生活都带来很不利的影响。
        五、区域经济梯次发展战略的确立和实施：改革开放新时期
    七十年代初，国际形势发生重大变化，我国在联合国的合法席位得到恢复，中美、中日建交一系列重大事件，表明国际关系已趋于缓和。
在此形势下，我国开始调整向西部地区倾斜的区域经济发展战略，投资重点由内地向东部特别是沿海经济发达地区转移。1973—1980年间，在
国家大规模引进的国外47个成套项目中，位于东部沿海的有24个，中部与西部地区分别为12个和11个。同期，国家在中西部地区的投资数额也
大大下降，投资的重点主要集中在能源、原材料及交通运输等基础行业和部门。
    进入改革开放新时期之后，我国区域经济发展战略出现了重大的转折。1978年12月，邓小平在中央工作会议上指出：“在经济政策上，我
认为要允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民，由于辛勤努力成绩大而收入先多一些，生活先好起来。一部分人生活先好起来，就必
然产生极大的示范力量，影响左邻右舍，带动其他地区、其他单位的人们向他们学习。这样，就会使整个国民经济不断地波浪式地向前发展，
使全国各族人民都能比较快地富裕起来。”（注：《邓小平文选》（1975～ 1982）第142页，人民出版社，1983年版。）对于这段重要的论述
，一般人只是从分配政策的角度加以理解，实则其中包含着一个能够影响和带动整个国民经济的“大政策”，即邓小平实际在这里初步提出了
我国区域经济发展的新战略——一种有重点的梯次不平衡发展战略。这一战略所规划出的我国区域经济发展的轨迹是，以空间上的沿海发达地
区的优先发展，作为整个国家经济发展的启动力量，在一定时间内保持地区之间经济发展的差距，然后有次序地发展中西部经济落后地区，逐
步缩小区域经济发展的差距，最终实现全国经济的共同发展。
    遵循这一新的区域经济发展战略，我国开始实行向东部地区倾斜的经济政策。“六五”计划规定，要积极利用沿海地区的现有经济基础，
充分发挥它们的特长，带动内地经济的发展。“七五”计划进一步强调，要按照东—中—西的顺序安排发展重点，沿海地区要加速发展，中部
地区要有重点地发展，西部地区则应做好进一步开发的准备。为此，国家给予东部地区许多优惠政策，加快东部沿海地区的对外开放步伐。从
1979年起，先后批准设立了4个经济特区、14个沿海开放城市和5个沿海经济开放区，在东部沿海地区由点到线、由线到面、由南至北形成条带
状的开放地带，形成我国新的社会生产力的增长点，有力地促进东部沿海地区经济的高速增长，也推动整个国民经济的持续发展。
    但是，随着这一政策的实行，东部沿海地区的发展速度远远快于内地，致使原来趋于缩小的沿海与内地的经济差距进一步扩大。“九五”
期间，我国针对这种情况，党的十五大明确规定，要“促进地区经济合理布局和协调发展。东部地区要充分利用有利条件，在推进改革开放中
实现更高水平的发展，有条件的地方要率先实现现代化。中西部地区要加快改革开放和开发，发挥资源优势，发展优势产业。国家要加大对中
西部地区的支持力度，优先安排基础设施和资源开发项目，逐步实行规范的财政转移制度，鼓励国内外投资者到中西部投资。进一步发展东部
地区同中西部地区多种形式的联合和合作。更加重视和积极帮助少数民族地区发展经济。从多方面努力，逐步缩小地区经济发展差距。”从而
对我国区域经济的健康发展进行了全面部署。
            追溯后的反思
        一、区域经济发展战略演变的原因
    其一，我国经济建设所处的国际环境的变更，使党对时代特征的认识发生变化，是我国区域经济发展战略变化的政治原因。新中国建立之
后，长期处于帝国主义和各种国际敌对势力的包围之中，周边战事和各种争端不断。从五十年代初到七十年代中期，先后发生的抗美援朝战争
、国际共产主义阵营的分化和中苏关系恶化、国民党蒋介石叫嚣反攻大陆、美国发动越南战争、中印边境自卫反击战、中苏边界争端等，这一
系列重大事件使党和国家领导人认为，我们仍然处于列宁所指出的帝国主义和无产阶级革命的时代，国际形势是“山雨欲来风满楼”，帝国主
义和修正主义亡我之心不死，发动对我国的侵略战争不可避免。因此，我们在选择区域经济发展战略时，必然将备战因素放在十分重要的位置
，必然选择地处内地的中西部地区为发展重点，而将沿海地区的发展放在次要位置。七十年代后期，国际形势出现一定程度的缓和，我国区域
经济发展战略也随之出现一些新的变化。直至改革开放之后，邓小平科学地分析了国际形势，高瞻远瞩的提出和平与发展已成为时代的主题，
在此基础上，我国区域经济发展战略的选择才出现重大变化。
    其二，在我国经济发展由封闭到开放的过程中，各地区经济发展的区位优势发生变化，是我国区域经济发展战略变化的经济原因。区域特
点一般包括区域的资源禀赋和区域的优势特征两大方面。区域的资源禀赋由区域的自然资源和社会资源两方面构成。我国各地区的资源禀赋存
在着很大差异。就自然资源来看，呈现出由西向东递减的趋势；就社会资源来看，则呈现出由东向西递减的趋势。区域的资源禀赋是获得区域
优势特征的基础，但是，随着国家经济发展战略的变化，区域的自然禀赋在国家经济发展中的地位和作用也将随之发生变化，从而导致国家的
区域经济发展战略的转换。
    如前所述，由于我国长期处于帝国主义和国际敌对势力的包围之中，经济建设采取的是以自力更生为主、争取外援为辅的经济建设方针。
中西部地区具有丰富的自然资源，且地处内地适应备战的需要，这样的区位优势自然使其成为我国区域经济发展的战略重点，东部地区则自然
资源有限，地处沿海不利备战，自然受到冷落。改革开放以后，由于国际形势的缓和，以及世界经济一体化的趋势日益明显，我国经济发展由
封闭走向开放，强调吸收外资和学习国外的先进管理经验，积极参与国际市场的竞争，使我国经济发展纳入世界经济发展的大循环之中。在这
种新形势下，中西部地区交通不便，人才、技术、资本等社会资源相对贫乏的劣势十分明显，东部地区较高的经济发展基础，便利的对外开放
条件，使其与中西部地区相比所具有的区位优势凸现，从而取代中西部地区成为我国经济发展的战略重点，使我国区域经济平衡发展的战略转
换为梯次不平衡发展的战略。
        二、我国区域经济发展的战略目标：区域经济协同发展
    在区域经济发展的问题上，是采取均衡发展战略，还是实行非均衡发展战略，这在西方发展经济学中分为新古典经济增长理论和累积因果
论两派，而我国一些理论工作者则提出东部梯度推移论和反梯度推移论两种观点。西方发展经济学的理论和我国理论工作者的探讨，对于确定
我国区域经济发展的战略目标具有重要的启示。邓小平作为我国改革开放的总设计师，对我国区域经济发展早就提出了逐步实现共同富裕的目
标构想，他指出：“共同富裕的构想是这样提出的：一部分地区有条件先发展起来，一部分地区发展慢些，先发展起来的地区带动后发展地区
，最终达到共同富裕。”（注：《邓小平文选》第373～374页，人民出版社，1993年版。）这一目标构想，超越了传统发展经济学的理论，明
确将实现全国经济的共同发展作为我们的最终目标。我国和世界上许多发展中国家经济发展的实践证明，如果片面追求发达地区经济的优先发
展，使地区间经济发展水平和贫富差距过大，将会引发一系列社会问题。因此，邓小平强调指出：“如果搞两极分化，情况就不同了，民族矛
盾、区域间矛盾、阶级矛盾都会发展，相应地中央和地方的矛盾也会发展，就可能出乱子。”（注：《邓小平文选》第364页，人民出版社，1
993年版。）有鉴于此，邓小平提出要注意我国经济发展中的两个“大局”问题，认为，“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广
大地区较快地发展起来，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地
发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局。”（注：《邓小平文选》第277～278页，人民出版社，1993年版。）可见，不以经济发达
地区的优先发展作为终极目标，而是始终强调共同富裕和共同发展，是科学地分析建国以来我国区域经济发展规律所得出的结论，反映了我国
经济和社会发展的客观要求。
        三、实现区域协同发展的前提：正确处理公平与效率之间的关系
    在我国区域经济发展的过程中，同样存在着效率与公平之间的矛盾。区域经济发展的效率，主要是指要把有限的资源要素合理地配置在全
国各地区，以取得最大的经济效益。公平有绝对公平和相对公平之分。区域经济发展中的绝对公平，主要表现为区域之间经济发展水平差异的
缩小；相对公平则主要表现为每一个地区都具有同等的权力和机会来参与国家的经济活动，实现本地区的经济发展。
    建国以后很长一段时间内，我们在区域经济发展中把公平放在优先的地位，将经济建设的重点放在中西部地区，使中西部地区的基本建设
投资规模长期超过东部沿海地区，力图实现我国区域经济的均衡发展。其结果却造成东部沿海地区的传统工业，由于得不到投资而发展缓慢。
中西部地区则由于经济基础薄弱，技术力量不够，交通不便等原因，投资效益低下。“六五”以来，我国采取了一种效率优先的区域经济发展
策略，对东部沿海地区实行政策倾斜，加大了投资和吸引外资的力度，使东部地区经济迅速发展。与此同时，中西部地区的经济发展缓慢，使
我国地区经济发展的差距进一步扩大，地区之间的经济冲突加剧，地区封锁这种违背社会主义市场经济原则的消极行为频频出现，地区人均收
入水平的差距扩大不仅引发了民工潮，而且使一部分人的心理失衡，影响了社会稳定。事实证明，在处理公平和效率之间的关系时，如果片面
强调公平，则会导致经济发展的整体效率低下；反之，如只片面强调效率，将公平弃之一边，则会造成一系列的社会问题，最终结果还是会影
响经济发展整体效率的提高。
    在总结我国区域经济发展经验教训的基础上，国家提出坚持效率优先、兼顾公平的原则，作为指导我国经济发展的总政策。因此，在一个
相当长的时期内，为了取得较高的经济发展速度，国家应采取梯次不平衡发展的战略部署，将东南沿海地区作为优先发展的区域，将经济特区
和沿海开放城市作为区域经济发展的战略重点，以形成经济发展的“增长级”，推动全国经济的发展。改革开放20年来的实践证明，实行沿海
地区对外开放和优先发展的战略，不仅促使沿海地区经济的快速发展，增强了国家的经济实力，而且产生了很强的示范效应，推动了我国中西
部地区的对外开放，形成了全方位开放的格局，对推动我国经济的快速发展具有十分重要的意义。同时，国家应该根据各个经济发展阶段的具
体情况，制定相应的政策，逐步实现共同发展的目标。在经济发展的起步阶段，国家应该采取鼓励沿海地区优先发展的政策。到本世纪末，当
我国实现了第二步战略目标，“到那个时候，发达地区要继续发展，并通过多交税利和技术转让等方式大力支持不发达地区。”（注：《邓小
平文选》第374页， 人民出版社，1993年版。）由于不发达地区大多拥有丰富的资源，具有很大的发展潜力，加上国家政策的导向和发达地区
的支持，就能够逐步加快经济发展的步伐，缩小与发达地区的差距，促进区域经济的协同发展，实现社会公平的目标。
        四、区域经济发展的调节机制：市场调节和政府调控双重手段的综合运用
    我国地域广大，各地区资源禀赋千差万别，由区域经济发展不平衡走向区域经济协同发展，必须建立一定的调节机制，采取必要的调控措
施。改革开放前30多年的时间里，国家一直运用计划经济的方式，采取强制性的行政手段对区域经济发展进行调控，不仅收效甚微，而且在某
些特定时期（如“文革”时期的三线建设）还造成过极大的经济损失。当前，国家应该在实行社会主义市场经济的前提下，建立一种以市场调
节与政府调控相结合的区域经济运行机制，综合运用计划与市场的双重手段，对区域经济的发展进行宏观调控。
    一方面，应该按照市场经济的要求，利用市场调节的“扩散效应”和“回波效应”，对区域间各种经济和社会资源进行合理分配。为此，
必须消除地区间的市场壁垒，建立全国统一市场，实现全国范围内商品、人员、资金、科技等自由流通，以提高经济效益，加快我国经济发展
的步伐。另一方面，我们也应该看到，“市场力量的作用一般倾向于增加而非减少地区间的不平等。如果只听凭市场力量发挥作用，而不受任
何政策干预的阻碍，那么……几乎所有的经济活动……和更高的文化”，都会“云集在某些地点和地区，而使得该国的其他地区都或多或少地
处于死水一潭的落后状态之中。 ”（注：《发展经济学经典论著选》第348页，中国经济出版社，1998年版。）可见，市场机制并非万能，在
发挥市场调节作用的同时，还必须加强政府对区域经济发展的宏观调控作用。对此，邓小平同志早就有清醒的认识，他在阐述要注意沿海经济
发展与内地济发展两个“大局”的时候，特别强调“中央要有权威”，要在区域经济发展中担负起宏观调控的任务。对于具体的调控方法，他
指出：“过去我们是穷管，现在不同了，是走向小康社会的宏观管理。不能再搬用过去困难时期那些方法了。”（注：《邓小平文选》第278 
页，人民出版社，1993年版。）也就是说，国家应该根据新的形势，采取有效的政策措施，对我国区域经济的发展进行宏观调控，支持中西部
地区的经济发展。例如，通过区域规划和产业政策，促进各地区的合理分工，大力支持中西部地区的资源开发，以建立适应中西部地区特点的
支柱产业；加快中西部地区的中心城市、沿边地区、部分少数民族地区的对外开放和吸收外资的步伐；实行中央财政对经济不发达地区的税收
返还和转移支付制度；鼓励支持东部沿海地区到中西部地区投资的比重；依靠科技和教育，加速中西部地区的振兴等。可以预见，随着这些政
策措施的逐步推行，我国沿海与内陆、东部与中西部地区之间经济发展水平的差距将会日趋缩小，并最终实现全国经济的协同发展。
    
    
    
 
