【 文献号 】3-2007
【原文出处】江苏高教
【原刊地名】南京
【原刊期号】199802
【原刊页号】52～54
【分 类 号】G4
【分 类 名】高等教育
【复印期号】199805
【 标  题 】日本高等教育财政研究
【 作  者 】柯佑祥
【作者简介】华中师范大学高教所。武汉  430079
【 正  文 】
    高等教育财政是影响高等教育发展方向的关键因素之一。目前高等教育发展中的许多问题，归根结蒂，皆为高等教育财政所致。日本的高
等教育财政颇具特色，分析日本高等教育财政的发展与动作状况，对我国高等教育财政政策的制订与施行，有着重要的借鉴意义。
            一、国立高等教育财政
    高教财政体制是高教财政运作的关键。日本国立高教财政体制一个最显著的特征是，国家和地方政府对国立高等教育机构的拨款实行国立
学校特别会计制度。根据这项制度，国立高等教育机构的收入除了一般会计的转入金额（即政府的各项财政拨款）外，它的年度收入还包括学
费、入学注册费、审查费、医院收入、借款、捐赠、从公积金提取的收入、不动产租用费、杂项收入等。国立高等教育机构的所有收入，原则
上不能留存在大学内，要集中到国立学校特别会计以备用。日本政府在安排国立高教机构的预算时，已经将国立高教机构的各项创收收入纳入
其中。从这个意义上讲，日本国立高教机构（主要是国立大学）在财政上的独立性是很小的，政府对国立大学的财政管理比较严格。
    为了充分调动国立大学筹措更多资金的积极性，保证学校各项活动的顺利进行，国立学校特别会计制度制定了以下机动条款：①收入高于
预算金额时，可直接将超出部分金额用于事业的发展。②建立长期贷款制度，可用于附属医院的配备和促进国立学校的修建。③决算后部分剩
余资金可作为公积金积存，它不同于一般年度支出项目，可用于设施的配备。④建立委任会计金制度。捐款由各大学校长支配使用，可不受经
费项目的限制，也不受会计年度的制约。⑤事业费可按经费包干规定，根据实际情况灵活掌握。有了这些机动条款，国立大学可以自由运用本
年度预算外资金，可以集中更多的资金促进教学和科研水平的提高。
    国立学校特别会计制度可以保证国立大学在较长时期内得到相对稳定的办学经费，从而保证国立大学办学质量。即使国立大学的各项创收
收入减少了，但由于政府拨款始终占国立大学年度预算的绝大部分，国立大学的教学和科研等各项工作并不会因此而受到太大影响。另一方面
，根据国立学校特别会计制度，国立大学的所有收入，原则上不能留存在大学内，要集中到国立学校特别会计以备用。这项规定在一定程度上
可以防止和减少国立大学中种种违反财经纪律现象的发生，在国民中树立国家事业机关的良好形象，以确保国立大学在国家高等教育中的主导
和至高地位，适应日本经济和社会发展的需要。以上所述也是日本政府制定和实施国立学校特别会计制度的主要目的。
    随着国立大学各项创收收入的不断增加，政府拨款在国立大学总收入中所占份额会发生较大变化。尽管国立大学的总收入没有减少，但是
政府依赖国立大学自筹经费的倾向会加重国立大学的办学负担，影响其办学的积极性，不利于人才培养质量的提高。当然，日本有关教育法规
（规定国家政府在国立大学经费总收入中应占一定份额）可以免去人们的这种忧虑，可是，一旦日本经济发展不景气，那么，日本政府就会借
机减少对国立大学的投资，迫使国立大学另想办法，广辟财源。而在国家经济的繁荣时期，国立大学的创收收入可能会有较大幅度的增加，日
本政府会因此维持原来的水平，而不增加对国立大学的经费投入，造成日本政府拨款在国立大学总收入中的比重下降。在这种状况下，日本的
国立大学除了一手抓教学科研外，另外也必须多渠道筹集办学经费，加快自身的发展，适应社会及广大国民的需要。
    一般来说，日本政府主要是根据学校的规模（包括师生人数、学部设置等）、办学质量及学术水平等向国立大学拨发维持大学正常运转所
需的经常费。国立大学只要遵循《教育基本法》、《学校教育法》等有关法规，符合《大学设置基准》，就可获得日本政府的日常经费资助。
对公立高校采取的是地方拨款和国家下拨给地方的税款相结合及援助医科大学的措施。其拨款的标准或条件类似于国立大学。
    日本国立高等教育之所以形成上述特殊的财政制度，笔者以为有以下三个方面的原因：首先，日本在政治上实行中央集权制，国立大学属
于国家所有同时也代表国家，政府对国立大学实行倾斜政策，重点资助。其次，日本在经济上将国家机关的一切经费收支都纳入国家预算，国
立大学属于国家事业机关，其经费收支亦理所当然纳入国家预算。第三，国立学校特别会计制度从理论上讲有利于调动日本政府和国立大学双
方的办学积极性，提高资金的效率，使国立大学培养出国家建设所急需的专门人才。但实际上，某些外部因素的影响如经济不景气等，可能使
这种愿望成为泡影。
            二、私立高等教育财政
    日本私立高等教育无论从学校数量、招生规模到学部设置都超过了国立、公立高等教育，在日本整个高等教育体系中具有量的优势。然而
，日本政府在财政上对私立院校所采取的措施，与国立大学是截然不同的。
    1.日本政府对私立院校主要采取经费补助及对有特色的教育项目给予补助的特殊补助措施，一般称之为私立院校补助金制度
    它主要包括两个方面：
    第一，对私立院校经常费的补助，包括“一般补助”和“特殊补助”两种。这项制度开始于1970年。“一般补助”金额的计算方法是，教
职员、学生人数乘以人均补助金额，再根据教育研究条件的调整情况实行倾斜分配。所谓的倾斜分配是指对下列情况给予重点资助：①学生定
员超出或减少时；②专职教师和学生的师生之比较小时；③将学生学费等项收入作为教育、研究经费使用的比例较高时。特殊补助是指对具有
特色的教育研究（研究生院教育、研究所的研究、留学生教育等）所需经常费给予的补助金额，是在一般补助的基础上给予的补助。1982年以
后，为提高补助金的利用效率，日本政府改进了补助金的分配办法，实行倾斜分配政策，即：对完善教育研究条件做得较好的私立院校，给予
较多的补助金额，对经营管理存在明显不足和没有充分利用补助金的私立院校，实行5年停发补助金的制裁措施。同时， 逐年提高特殊补助金
额在补助总额中所占的比例。
    第二，对教育研究装备费用的补助。为促进私立大学学术研究工作的开展，  日本建立了“私立大学研究设备装备费补助金”制度，  从
1953年开始对基础学术研究必备的机械、器具等设备（500 万日元以上，4000万日元以下）实行补助措施。1974年又对配备信息处理等设备所
需费用给予了补助。从1983年起，日本政府实施对私立的大学、研究生院配备大型研究设备（4000万日元以上）和私立的大学、短期大学、高
等专科学校、专修学校（专科课程）配备大型教育设备的所需费用给予补助的政策。仅这一项，在1990年，日本政府补助给私立大学80.5亿日
元，为私立大学配备了“研究生院最尖端设备”和“信息处理设备”，补助比例为所需经费的1／2。
    2.向私立高等教育机构提供长期低息贷款
    为了帮助私立院校医治战争创伤，振兴私立高等教育，日本政府于1952年批准成立日本私立学校振兴会，实施国家对私立学校（尤其私立
高教机构）的贷款制度。1970年建立日本私学振兴财团，向私立学校（院）提供长期低息贷款。财团每年贷款额为600亿日元， 主要用于各级
私立学校购买建校地皮、增建新校舍、增添教育研究设施等方面。贷款标准年息为7.9％，贷款标准期限为20年。 贷款资金主要来自国家财政
投放的贷款资金、政府出资。1995财政年度，日本私学振兴财团贷款额为900亿日元，以适应私立学校尤其是私立高等院校的发展需求。
    3.对私立院校法人在税收方面提供优惠政策
    根据私立学校进行学校教育这一公共性，日本政府对私立院校法人的校舍、体育馆等用于教育的财产免征固定资产税；免收私立院校的法
人税、事业税等；减轻私立院校收益事业所得部分的税率，而且收益若转入学校法人的会计帐目，其中的50％还可作为亏损资金处理；日本政
府对向学校法人（主要指私立学校）捐赠物品或捐款的个人或法人实行免税或扣除部分所得金额，将捐款作为亏损等减免税金的政策。
    日本私立高等教育财政制度的形成主要受到下述几个因素的影响：其一，日本高等教育经费总量不足（高教经费占GNP 的比例远远落后于
其它发达国家），私立高教规模庞大，使得日本政府一方面重点资助国立大学，另一方面分类别、有选择地资助私立院校，确保私立高等教育
的公共性（或说公益性），增强私立院校的社会责任感。其二，长期以来形成的“官尊民卑”思想观念依然左右着日本政府将私立高教的发展
置于国立、公立高教之后（优先考虑国立、公立高教的发展），而非均衡地统筹、合理地规划私立高教的发展。所以，日本政府对私立院校的
经费资助远低于其对国立、公立院校的经费资助。应当承认，在总体质量上，日本私立院校不如国立院校，但其主要原因之一是日本政府长期
以来对私立院校的歧视与放任自流。其三，这种制度有利于减轻日本政府的高教财政负担，提高国家资金的利用效率与效益，加速日本整个高
教系统的发展。由政府出资办学的代价远远大于政府资助私立大学办学的代价。日本政府采取灵活和经济型（节约）的私立高教财政制度，一
方面私立院校通过补助金制度、低息贷款、减免税收获得的政府资助的平均总收入，比国立院校所获得的政府资助的平均总收入要少得多；但
另一方面这些经费又是私立院校所不可缺少的。为获得这部分资助，许多私立院校不得不采取措施，提高办学质量，从而使日本政府援助私立
院校的这部分经费发挥出较大的效益。
            三、日本高等教育财政收入结构研究
    无论国立、公立高等教育，还是私立高等教育，日本高等教育财政收入主要皆由政府拨款、学费、校产收入、捐款、科研（课题）收入构
成，其中，政府拨款、学费占较大份额。由于高等教育分为国立（包括地方公立）和私立两大不同性质的系统，根据《教育基本法》、《学校
教育法》等有关法规规定，在国立学校实行特别会计制度，在私立学校实行补助金等制度，因此，国立、公立院校的办学经费主要由中央政府
和地方政府提供，同时，政府只向私立院校提供部分办学经费（法定额度为私校日常经费的50％，但实际数则更低）。这种做法一方面加剧国
立、公立院校的国有化程度和私立院校的私营化程度，不利于国立、公立院校与私立院校的协调发展；另一方面也影响和规定着国立、公立、
私立高等教育财政收入结构。
    在国立高等教育财政收入结构中，政府拨款占60％以上，其次为学费，占20％左右。在私立高等教育财政收入结构中，学费占50％以上，
政府资助仅占20％以下。私立院校无论是学校数还是学生数均大大超过国立、公立院校（1994年，私立院校的学校数和在校生数均占日本高教
系统中的75％以上），但其获得的政府资助却不及国立、公立院校的三分之一。从这一点就不难发现日本政府在私立高教发展上的功利主义及
歧视政策， 也难怪在号称世界第二大经济强国的日本， 其高教经费占GNP 的比例不及英、美等发达国家同类指标的一半。因此，可以肯定，
日本的高教财政收入结构是不尽合理的。
    高等教育财政收入结构是高教财政结构中非常重要的一个成份，它既受制于高教财政体制，同时又影响高教财政支出结构和高教财政效益
等。“巧妇难为无米之炊”，没有稳定的财源及合理的财源结构，就很难对高等教育的发展作出科学和合理的规划、安排，从而妨碍高校的教
学、科研等工作，造成各种资源的浪费。
    日本高教财政收入结构的不合理不仅影响高等院校，尤其是私立院校教学、科研等活动的正常进行，同时使得私立院校为了争取更多的生
源和科研（课题）收入，以便得到较多的经费，盲目迎合学生及其家长、有关机构的需要设置相关专业和开展有关课题的研究，对人才规格及
其培养质量，对科学研究质量产生极为不利的影响。这是今后日本高等教育财政运作中所必须解决的根本问题。
【责任编辑】邱梅生
【参考文献】
    〔1〕国家教委信息中心《教育参考资料》第17—18期，1991年。
    〔2 〕厦大高教所编《亚太地区私立高等教育国际研讨会论文集》，1996年。
    〔3〕日本私立院校协会著《日本私立院校的过去、 现在和将来》，1986年。
    〔4〕国家教委情报室编《日本教育法规选编》， 教育科学出版社，1987年。
    
    
    
 
