【 文献号 】2-546
【原文出处】南京大学学报：哲学·人文·社会科学
【原刊期号】199901
【原刊页号】48～54
【分 类 号】F102
【分 类 名】劳动经济与人力资源管理
【复印期号】199904
【 标  题 】失业、失业保险、社会救济与经济增长
    ——兼论近期内地下岗现象与香港失业问题
【 作  者 】周沛
【作者简介】南京大学社会学系副教授（南京  210093）
【内容提要】失业是工业社会的伴生物，是市场经济的正常经济、社会现象。失业不仅是市场低迷的直接后果，亦是经济增长的刺激因素。缓
解失业者的困难有选择性的人道主义社会救济与普遍性的制度化失业保险两种方式。西方社会大多有较为完善的失业保险制度，内地正在建立
、健全包括失业保险在内的社会保障制度，香港解决失业等社会问题的主要方式则为社会救济。加大失业保险和刺激经济发展双管齐下，应是
解决失业问题的系统举措。
【关 键 词】下岗/失业/失业保险/社会救济
【 正  文 】
    失业是市场经济中的必然现象，解决失业问题必须着力从完善保险措施与刺激经济增长两方面入手。失业与经济增长在一定程度上相互作
用，相互联系。理论与实践都证明，不承认失业或无视失业，都很难做到失业最低化、经济增长最大化、社会发展和谐化。本文试图结合近期
内地较为严重的下岗现象与香港失业问题，就失业、失业保险、社会救济、经济增长等问题作一粗浅分析。
            一、失业：工业社会市场经济中的伴生现象与激活因素
    失业，就是劳动者丧失了就业机会，从而失去了收入，导致生活贫困的一种状态。作为以是否有职业性收入，特别是货币收入为主要特征
，失业是近代工业社会才有的特殊经济、社会现象。
    在前资本主义时代，虽然城市、集镇中的经济活动亦属于商品经济，甚至我国明清两代江南等地的手工业与商品经济已发展到较高水平，
但是，失业现象却是不存在的。这是因为，第一，这种商品经济囿于较低层次，如商品种类少、数量小，一般仅局限于日常生活用品；交换范
围小，仅限于本地（费孝通先生认为集镇的乡脚半径为25华里）；生产规模受消费水平限制，等等。这就决定了生产过程的“有计划性”和“
低风险性”。第二，商品生产者一般为血缘关系基础上的家庭成员，“家属式的辅助性工业也妨碍了大规模独立的资本主义工业的发展”。（
注：金耀基：《中国社会与文化》，Oxford University Press, 1992,P.133。）他们从事某一行当，既有分工的“工作”，也会 “兼职”从
事他业以维持生计，不大可能在一棵树上吊死，这由生产规模小所决定、市场需求有限所左右。如是看来，这种生产过程又有“稳定性”和“
灵活性”的特征。第三，独特而严密的工商业组织结构。前资本主义时代，中西方都存在着形式不一的“行会”、“会馆”等组织，一般以地
缘关系为基础，以某些商品为纽带而形成“产供销”系统。如我国近代工商界就有“广州会馆”、“潮州会馆”等，这就使得商品经济具有了
“连续性与可预测性”。（注：〔美〕韩格里（Gary G.Hamilton ）：《中国社会与文化》，台湾联经出版事业公司，1990年版，第241页。 
）第四，社会分工较为简单，“专业性”不强。旧时的“士、农、工、商”也仅是相对而言，有很强的包容性与兼业性，人们的工作并不固定
，所以说无“业”可失。
    应该说，失业是工业社会市场经济中的一种特殊现象。
    市场经济是商品经济发展到高级阶段的形式，无论在生产力水平、交换方式、流通范围还是在对劳动力的要求上，都与前资本主义的简单
商品经济有根本的区别。工业革命以后，“资产阶级在它的不到一百年的阶级统治中所创造的生产力，比过去一切世代创造的全部生产力还要
多，还要大”，（注：《马克思恩格斯选集》第 1 卷， 人民出版社，1995年版，第276～277页。）进而开拓了世界市场，改变了世界面貌。
生产的高效化、交往的扩大化，一方面必然有量的扩张，增加对劳动力的需求（如英国工业革命以后从农村吸收了大量劳动力，致使其很早就
走上了工业化、城市化的道路），另一方面，随着工业化、城市化的发展，又有许多工人失业，以致形成一支“产业后备军”。这是因为在生
产日益扩大、分工越来越细、竞争越发激烈、生产率不断提高的条件下，生产的“无政府”状态也越来越严重，被马克思称之为“瘟疫”的经
济危机及失业也就越来越频繁。
    从资产阶级追求剩余价值最大化的生产目的来看，自由资本主义的经济活动确实是放任经济。不过笔者认为，如果把失业仅仅看成是资本
主义社会的特有产物，认为失业必然导致经济停滞、社会倒退，这在理论上和实践中都是难以成立的。
    首先，失业是市场经济中的正常现象。上面我们论及前资本主义社会不存在失业现象的主要理由就是，简单商品生产条件下劳动生产率低
、生产规模小、社会分工简单、生产以家庭为单位，因而具有一定的“有计划性”、“稳定性”、“低风险性”等等。与此相反，工业社会中
的市场经济具有劳动生产率高、规模大、社会分工复杂、市场范围广等特点，其运行过程不以哪一个人的意志为转移，完全由价值规律这只看
不见的手调控。由于从市场需求信息到生产企业的“随行就市”之调整在时间上有先后、空间上有落差，不可能同时间、全方位的一致，因而
必然会出现生产的周期波动，从而出现某些劳动者的失业。
    其次，市场经济的目标很大程度上就是追求利润最大化，在某些行业或某些产品不能适应市场需求而“无利可图”时，停产、转产、减员
应是明智之举。虽说马克思曾尖锐地批判过资本家不管工人死活攫取剩余价值，资本从头到脚都渗透着血和肮脏的东西，但是我们认为，这是
从两个阶级的对立与尖锐矛盾，从批判资本主义雇佣劳动制度角度来说的，他并没有否认资产阶级在推动生产力发展上对人类的贡献，他甚至
带着兴奋的心情写道：“资产阶级，由于一切生产工具的迅速改进……把一切民族甚至最野蛮的民族都卷到文明中来了……过去哪一个世纪料
想到在社会劳动里蕴藏有这样的生产力呢？”（注：《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社，1995年版，第276～277页。）
    第三，由于技术进步加快，资本有机构成提高，使得产业结构的调整，劳动者特别是蓝领阶层的失业更为经常性。在当代经济全球化的条
件下，任何一个环节发生问题，都会牵一发而动全身，更加大了失业的风险，最近的东南亚金融风暴株连多国就是一例。
    可以认为，失业是工业社会市场经济中的伴生现象，并非资本主义社会的特有“怪胎”。一段时间里，我们以社会主义无失业而自豪，以
资本主义的失业作为其腐朽、垂死的根据，实在是认识上的一个误区。事实已经证明，以前我们高就业、低效率的计划经济模式并不能推动社
会、经济的快速发展。前不久有同志写文章论证下岗并非失业，其心情可以理解，论述亦自有道理，但我们认为，目前似不必争论下岗与失业
的概念区别，而应把精力放在如何认识失业、解决失业上。
    笔者认为，失业不仅是正常和必然的经济、社会现象，而且还是市场经济发展中的一个支撑点，可以说是经济增长的激活因素，也就是说
，从某种角度看，失业还是市场经济得以继续发展的条件之一。这是因为，当面对市场无情挑战，不改产业结构、就业结构、劳动者知识结构
就不足以使经济继续发展之时，一定程度上的失业无疑会给结构调整，给市场复苏提供条件。犹如负重泅渡者唯有放弃包袱才不至于被溺，而
到达彼岸后，经过努力，包袱还可以失而复得一样。同理，一定的失业可使多种结构得以调整，经济复苏后又可重新提供就业机会，因此，不
妨把失业看成是市场经济的“润滑剂”。马克思在《资本论》中把失业大军看成是“产业后备军”，除批判资本主义雇佣劳动制度以外，应该
说他亦看到了“产业后备军”在经济复苏与高涨时的重要作用。
    另一方面，从整个社会的角度看，有失业的外在压力，就会对社会决策者，对经济管理者造成一种“紧张力”：前者不期望社会有大量失
业影响社会稳定，必用看得见的手进行宏观调控；后者不愿意本公司、本企业在竞争中效益衰退，必积极挖掘潜力、提高效率，两方面的努力
形成一股“合力”，定将推动经济增长。因此，从特定的角度看，失业还是经济发展的“激活因素”。
    既然失业是工业社会市场经济中的伴生现象，我国发展社会主义市场经济过程中出现失业问题也就不足为怪了。根据上面对失业成因及意
义的分析，笔者认为，除非倒退到计划经济时代，否则彻底消灭失业既不可能也无必要，问题是我们如何认识失业，采取什么措施来消除其负
面影响，使社会、经济能持续、协调发展。
            二、援助失业者：人道主义及选择性基础上的社会救济与立法和普遍性原则上的失业保险制度
    在自由资本主义时代，失业工人被抛向社会、流落街头，就是在当代发达资本主义社会，不少失业者也处在贫困线下；在我国，下岗已使
得数以千万计的职工生活受到不同程度的影响，引起人们思想上的混乱和情绪上的不安。针对失业带来的负效应，进行社会救济、制定失业保
险制度等社会保障体系以缓解社会矛盾，是大多数政府所采取的主要措施。
    作为慈善举措，社会保障很早就已出现。面对贫穷、无业等问题，英国1601年就推行过“伊丽莎白济贫法”，一些较早进入工业社会的国
家普遍在17、18世纪就有政府、民间、宗教团体所采取的某些补救措施。不过，尽管类似举措很多，但直到19世纪下半叶，其性质还是基于人
道主义和选择性基础上的济贫、互助式社会救济，缺乏普遍性和制度化。1883年，德国政府首先推行社会保障计划，虽然背景错综复杂、保险
范围有限，但却开政府保障人民福利之先河。此后，许多工业国家相继续效法，保障的范围亦逐渐扩大，建立了一套较为完整的社会保障制度
。二战以后，在英国“贝费里奇报告”的影响下，西欧大多数国家纷纷进入了所谓“从摇篮到坟墓”的“福利国家”时代。就失业保险而言，
确实对保护劳动者权益、维持劳动力的再生产、稳定社会、发展经济起到了相当大的作用。如美国于1935年首次以联邦法律的形式颁布的《社
会保障法》中涉及到失业保险的三个主要目的，即减轻失业者痛苦、阻止失业传播和促进重新就业，（注：姜守明：“略论美国的失业保险制
度”，《学海》1998年第1期。）通过实施失业保险计划， 向缺乏就业机会的非志愿性失业者提供经济补偿，保持社会购买力，增加企业活力
，实现经济复苏，消除失业压力，推动了社会发展。其他如英、法、德、瑞典等国的社会保障成就都是举世公认的。
    早期的社会救济基于慈善观点、人道主义思想、社会公平概念等，后来的失业保险等社会保障制度则基于公民的社会福利观以及维持劳动
力再生产和社会稳定等因素，前者为“选择性”，后者为“普遍性”。在经费上，前者个人无需缴费，政府通过公共税收援助需要救济的人；
后者雇员、雇主都需缴纳失业保险税，一旦失业，不管你生活条件如何，都能领到失业保险金。可以看到，在工业社会，失业保险制度的作用
是不能低估的。
    但是，失业保险又不是万能的，虽然其能未雨绸缪起一定的补助作用，但毕竟要受制于经济发展水平，在经济低迷之时，其作用又十分有
限。如1973年世界出现石油危机，西方国家的经济发展受到严重打击，社会福利包括失业保险也停滞不前。在这次经济衰退中，工人再一次经
历了长期失业的痛苦，有学者认为是“三十年代西方大萧条的再现”。（注：周永新：《社会福利的观念和制度》，香港中华书局，1995年版
，第65页。）这是因为失业和收入微薄的工人所领的失业援助金和工资很难维持生活，而且，领取失业援助金要接受诸多条件限制，甚至损害
到他们的人格和尊严。此外，一些能幸运保住职业的中产阶级也不堪越来越沉重的包括失业保险税在内的多种税赋。从政府方面看，保险税的
收入与支出也越来越无法平衡而日呈“剪刀差”，一些“福利国家”在70年代中期以后都普遍遇到了这种难以为继、欲罢不能的矛盾。
    人们在贫困中特别感到社会福利的重要性，但在经济低迷时，也会质疑社会福利。到70年代以后，西欧国家的经济发展低速度与社会福利
的高水平之间产生了很大的矛盾，一些人对包括失业保险在内的社会保障制度提出了异议。
    最为典型的是70年代的新保守主义，他们强调自助精神，认为市场是解决失业等问题的有效途径，而“福利国家”制度会造成民众过分依
赖政府。并且，推行失业保险费用非常昂贵，在需求不断增加的条件下，会出现供不应求的窘境；人们交纳保险金时希望税率降低，而领取失
业保险金时则希望数量增多，二者间必然存在矛盾。新保守主义明确认为社会福利应该采取选择性的推行方式，即服务只供给于社会里不能自
助的人，其他人必须通过市场或家庭来满足自己的需要。在这种观点的影响下，面对日益增多的实际困难，一些国家比如英国就曾削减部分福
利开支，对失业金的发放作了严格限制。
    实际上，“选择性”在19世纪前就有人提出并实施过，其原因与背景因国别而异，但总的观点就是国家只救济少数不能自立者，大多数人
要靠自己找出路。我们认为，在21世纪即将到来、市场经济已发展到非常高水平的现代社会，只为部分人着想的“选择性”已不适应时代的要
求，一些负面影响亦非失业保险本身所致，失业保险不是可有可无，而应是制度化、普遍性的举措。
    建国后，我国长期推行计划经济体制，国家把职工的方方面面都包了下来，因而也就没有失业保险，表面看是高就业，但是以低效益为代
价的，并且实际上仍存在着失业，无非是隐性的形式罢了。在建立社会主义市场经济的今天，计划经济时代积累下来的问题给我们造成了极大
的冲击，人们甚至来不及适应与有效地处理大面积的下岗问题。为此，如何建立一套行之有效的失业保险制度已被提上了议事日程，有关专家
学者纷纷献计献策，有关方面积极采取措施，正在着力探讨、解决这一问题。
    作为亚洲四小龙之一的香港，虽然经济发展速度很快，但由于众多的原因，其并不是“福利社会”，很难说有完善的社会福利制度。在英
国社会保障制度的影响下，香港政府从70年代开始建立社会救助制度——现金公共援助制度（一种社会救济举措），同时，政府对志愿机构的
补助也日益增多。1973年政府公布了“香港福利未来发展计划”，以后又陆续发表了多次绿皮书，从法律上奠定了社会援助的基础。其内容大
体包括5个方面：综合社会保障援助金计划；公共福利金计划； 交通意外伤亡援助计划；暴力或执法伤亡赔偿计划；紧急援助服务。此类计划
能具体到交通意外援助，但却没有专门的失业保险计划或制度，对失业者是通过社会援助金以社会救济的形式资助的。
    笔者请教过香港大学、香港中文大学的几位学者为何香港没有失业保险的问题，他们认为总的说可从三个方面解释：一是香港除70年代中
期短暂一段时间外，一直是劳动力供不应求，这是因为其工商贸易始终蓬勃发展的缘故；二是即使有少量失业者，可由政府的援助金计划、福
利计划来解决；三是人们对失业保险也有不同的看法，不少人认为会导致养懒汉，无助于经济发展。但是，自遭亚洲金融风暴袭击后，特别是
1998年5月以来，香港的失业已成为严峻的社会问题， 如何资助失业者，已成为社会共同关注的热点。
            三、刺激经济增长、完善失业保险：解决失业问题的系统举措
    内地与香港都没有制度化的失业保险，其共同点是建筑在政府的救济基础之上。但是，相对而言，香港经济水平高，又有较多的民间福利
机构，可以通过救济来缓解失业压力，而内地人口众多，经济发展不平衡，就很难通过“送温暖”——政府救济来解决下岗问题。为此，应从
系统角度，着力从失业保险、发展经济两个方面入手。下面我们试通过对内地与香港失业的分析来说明这一点。
    1997年底，全国城镇登记失业人员为576.8万人，城镇失业率为3.1％，此外，尚有下岗未就业人员634.3万人，（注：新华社1998年6月15
日消息，各大报均有载。）另据《ｌｉàｏ＠①望》杂志报道，目前国有企业中富余人员约2200万人，若把“富余人员”视为失业或准失业人
员的话，则失业人数与失业率是较高的。平心而论，我国目前的下岗、失业问题是市场经济中的正常现象，可以视为经营体制转轨、变低效率
为高效率的“阵痛”，无非是大家习惯了“人人有工作做”而一时无法适应。但由于下岗是在人们毫无心理准备的情况下短期大面积发生，在
企业效益普遍欠高、失业保险尚未建立之时，必然会引起社会不安，社会不满意指数必定上升，在一定程度上将加大社会风险度。这是我国在
新形势下所面临的新问题。
    如何解决我国的失业问题，理论工作者和实际工作者都提出了许多建议、对策，笔者认为，我们要做的诸多工作实际上均可落实在两个方
面：一是加强社会基础设施建设，即建立、完善包括失业保险在内的社会保障制度；二是加快物质基础设施建设，即兴建公共工程，刺激经济
增长，创造新的就业岗位。
    就第一方面而言，由于我国实际上一直没有完善、统一的社会保障，更没有失业保险，因此，在目前显得非常被动。虽然为解决下岗职工
的实际困难，各地都开展了“送温暖”活动，并起到一定作用，但这只是一种“社会救济”而非社会保障，不可能从根本上解决问题。上面已
提及，我国职工众多、各地发展极不平衡，不能采取如香港的社会救济方式，而必须建立完善的社会保障体系。可喜的是各地采取多种措施，
社会保障已初见端倪，但还有政出多门、多头领导、标准不一、保障范围小等问题，因而很有必要从法律上、制度上来规范社会保障以真正建
立起社会安全网。
    就第二方面来看，要从根本上解决我国现时的失业问题，重要的还是加快发展经济的步伐，这是缓解失业压力、推动社会发展的关键。据
报道，各地把再就业工程与推动本地经济发展有机联系了起来，并取得了一定成效。从宏观上看，目前应扩大基础设施投资，兴建铁路、公路
、桥梁、居民住宅等，以拉动经济增长。如我国城镇居民住房长期紧张，而发展住宅业可带动50多个相关产业的发展；再如我国人均铁路只有
10多厘米，仅相当半支铅笔长，交通滞后的弊端极为严重，而加快铁路、公路的建设则可直接带动建筑、建材、原材料、机械、能源等多行业
的发展，这不仅能推动经济的发展，而且还能吸收大量劳动力，在很大程度上缓解失业压力。此外，继续深化企业改革，提高活力、增大效益
、扩大出口、增吸外资等，都是刺激经济增长的重要举措。
    香港作为市场经济高效运作的国际性商埠，失业一直都是正常现象，但是由于独特的条件，其失业率在70年代以来一直不高，即使在1997
年6～8月份，失业率仅为2.4％，同年5～7月份总就业人口增长率达3.7％，较同期总劳动力人口增长率2.9％为快， （注：香港《劳工通讯》
1997年5月号。 ）经济吸纳劳动人口增长率速度高于劳动人口的增长率。
    但是，由于金融风暴的影响，香港从1998年始经历了前所未有的经济衰退，直接表现就是市场萧条、失业率攀升。据香港特别行政区政府
公布，1998年5月份失业率为4.2％，失业人口13.8万，为15年来最高点，而7月份公布的数字表明，6月份的失业率上升到4.5％， 失业人口逾
15万，港府官员承认，未来整体失业情况还会上升。失业先是殃及到零售、饮食、运输、建造业，不仅致使市场低迷、百货公司破产、房价下
跌，而且连巴士乘客也明显减少；后是波及到几乎所有行业：通讯业裁员、电视台减人，连马会的投注额也剧跌三成，使得一向收入相对高、
工作机会多的香港也不免人心惶惶，谈失业而色变。媒体间或报道有失业者自杀身亡，致使自杀率亦随失业率的上升而上升。
    面对历史上最为严峻的失业浪潮，香港政府和社会亦采取两手措施，即加大失业援助、刺激救济增长。尽管香港没有类似西欧的失业保险
制度，工人失业后不能领取制度化的失业保险金，但是政府社会福利署有社会综合援助金，失业者可以申请领取。到1998年7月份， 香港领取
失业援助金的人数已达23754人。为全港失业人数的16.2％， 占领取综合援助金整体个案的11.3％，（注：香港《文汇报》1998年8月2 日A11
版。）虽然领取援助金者每月领到3000多元，但在香港生活还是较为困难的。正因为香港没有失业保险制度，个人平时不必缴纳保险税，一旦
失业面广，政府的财政救济支出就会很大。而且，领取者越来越多，甚至有不少人骗取综合援助金，目前支出已达115亿港元。为此， 政府社
会福利署负责人呼吁，应确保能援助真正有需要的人士，并协助有工作能力的人重新就业。一些学者也提出香港要建立失业保险制度与长远就
业政策，但目前仅是讨论而已，具体实施的还是社会救济式的综合援助。
    面对不以人的意志为转移的失业问题，失业保险当然可以起到一定补救作用，即使香港没有失业保险制度，政府的综合援助金也能送去“
温暖”，缓冲社会矛盾，不至于使大部分失业者处于断了生活来源的窘境。不过，无论是制度化的失业保险还是人道式的综合援助，都是一种
事后补救措施，只能治标不能治本，要缓解、扭转失业问题，根本的措施还是发展经济。香港政府正在作这方面的努力。
    香港经济陷于困境源自外部金融风暴的冲击，导致其货物及服务出口下降，利率高升，银根吃紧；亦源自香港经济中本已存在的泡沫经济
现象。面对严峻的局面，特区政府对症下药推出了一系列举措包括吸引离岸存款汇流、稳定地产市场、减税改善营商环境纾解民困、增加基建
开支刺激经济、重振旅游业以及加强与内地的联系等。政府就业专责小组多次公布解决失业的措施，至1998年7月15日，已提供了400多个新职
位。报载在未来的一年中，政府计划提供总计89367个新职位， 包括：基建工程40650；工务楼宇18900；机场管理和服务6780；旅游业2982等
等，（注：香港《文汇报》1998年7月18日A12版。）针对失业工人大多学历不高的特点，政府还制订了培养计划，推行“再就业工程”。
    值得注意的是，香港政府一方面在刺激经济上下功夫。另一方面还很注意人们的心理疏导，做好“思想工作”。特首董建华说：“一个负
责任的政府必须要了解和正视社会大众面对的问题，才可提出有效和适时的措施，与大家一起解决困难，政府推出的一连串财政措施及刺激经
济的方案，正是要达到这个目的。”政府呼吁市民克服依赖政府的心态或怨天尤人的情绪，因为“政府有力的协助固然必不可少，但经济复苏
的动力，主要还是来自市场的灵活应变以及市民的处世不惊，积极进取的精神。”（注：香港《文汇报》1998年7月4日C2版。）
            四、结语
    失业不分国别、不择社会形态，是市场经济中常见的经济、社会现象。随着世界经济一体化程度的不断提高，失业也日益成为“世界性”
的：1998年6月份香港失业率4.5％，失业人口15万；台湾失业率2.7 ％，失业人口25.7万，均为十多年来的最高点； 泰国近期失业者逾200万
，几乎每天失业2000人；英国5月份失业人口136.4万，是1996年2 月份来的首次上升；法国1997年初失业率达14.8％，总理朱佩下台……面对
此情此景，“久经沙场”的发达资本主义社会不少人亦忧心忡忡、怨天尤人，更何况我们对此从来没有过“体验”，所以说暂时的不适应是自
然的。解决失业问题，必须从发展经济、加大保险入手，前者是前提，后者是保障。尽管各国情况不一、采取的措施不同，但必须刺激经济增
长，提供就业机会；必须以制度化、普遍性的失业保险代替人道主义及选择性的社会救济，只有这样，才能在现代社会平静地对待挥之难去、
去之又返的失业现象。
【责任编辑】周亦杨
    字库未存字注释：
    ＠①原字为左目加潦的右半部
    
    
    
 
