【 文献号 】2-1124
【原文出处】财政研究
【原刊地名】京
【原刊期号】200007
【分 类 号】F61
【分 类 名】财政与税务
【复印期号】200010
【 标  题 】经济全球化趋势与国家财政主权
【 作  者 】傅志华
【 正  文 】
            全球化与民族化的对立统一
    全球化，是90年代以来被普遍接受和广泛采用的一个概念。从历史发展的角度全面分析当今世界经济发展的各个方面，可以看出，世界经
济全球化以科技进步和生产力发展为前提，以生产要素全球流动为主要表现形式，反映了世界各国经济在生产、分配、消费各环节的一体化趋
势。
    投资、贸易、金融自由化使各国经济社会相互依赖的程度日益加深。无论发达国家还是发展中国家都已深深卷入“你中有我，我中有你”
的相互交织的利益关系中。全球化加强了劳动的国际分工和资源配置效率，进而提高了全球生产率和平均生活水平。但世界经济全球化具有二
重性，它对于发达国家和发展中国家来说是不对等的。不同国家从中得到的“好处”不同，这与各国在世界经济竞争中所处地位有关。发达国
家凭借其资金、技术、管理方面的优势和强大实力，在世界经济中一直占据主导地位，对世界经济的发展、包括对全球化进程起着支配作用。
特别是现有“游戏规则”基本上都是发达国家制定的，或主要体现发达国家的意志。他们在全球化过程中无疑占有绝对优势，在不断扩大的与
发展中国家的经济交往中获取了比以往更大的利益。同时，经济全球化还为某些西方大国肆意干涉发展中国家内部事务提供了条件和借口，一
些发达国家试图通过经济控制、文化手段或传播媒介影响发展中国家的民主进程和价值观，动辄把贸易条件同“人权”、“民主”联系起来。
从这方面来看，全球化又成为发达国家控制全球经济的新的重要手段。
    对于发展中国家来说，全球化带来的首先是发展机遇。发展中国家在全球化环境下获得了其所急需的资金和技术，以加速自身发展。特别
是发展中国家适时实施开放政策，利用其特有的“后发优势”，以前所未有的速度加快工业化和现代化步伐，可以尽快缩短与发达国家的差距
。但是，这种机遇也是要付出代价的。发展中国家由于在国际竞争中所处的劣势地位而不得不向发达国家缴纳更多的“贡赋”。80年代以来发
展中国家贸易条件不断恶化，至今没有好转。另外，在国际金融机制尚不健全的情况下，金融自由化和全球化超前发展无疑为投机性资本活动
提供了更多的机会。90年代以来发生的几起国际金融危机，几乎都与国际金融市场投机活动有直接关系。
    正确处理好全球化与民族化的关系，是一个国家在世界经济全球化进程中发展民族经济、保证国家经济安全的前提条件。全球化把各国利
益紧密联系在一起，但它不等于“世界大同”。因为趋势并不等于现实，着眼于资源全球配置的真正全球化还很遥远，民族化始终是全球化的
基础。冷静地分析，我们就会发现，在全球化呼声日甚的同时，各国经济利益上的竞争也日趋激化，各种贸易战时有发生。特别是发达国家在
大肆宣传贸易自由化、经济全球化的同时，在保护自身经济利益及技术领先地位等方面毫不手软。贸易保护主义挥之不去，特别是“冷战”后
国际商战升温，使得国际竞争达到前所未有的激烈程度。近年越来越多的“制裁”、“配额”、“反倾销”等贸易摩擦，无不反映经济交往中
的不公平现象，加上非关税壁垒迭起，真正的贸易自由化仍只是人们期待的理想标准。无论发达国家还是发展中国家，都越来越关注本国产业
安全等经济安全问题。此外，区域性经济集团发展一方面反映出经济一体化趋势，同时它们大都采取对内“自由”、“公平”、“优惠”，对
外“限制”、“排斥”、“歧视”的政策。名义上是保护地区集团利益，从根本上讲乃是保护各国民族利益。可以说，全球化趋势愈明显，民
族化愈强烈，各国都力图加强自己的经济实力，以便在国际竞争中占据有利地位，获取更大利益。从这种意义上说，全球化只是各国为谋求自
身利益而加强国际交往的客观结果。
    然而，对于全球化条件下民族国家的地位、作用和能力等问题，不同立场的人提出的看法自然不尽相同。事实上，如何看待民族国家的作
用和能力，决定了我们对全球化条件下国家财政地位和作用问题的认识，从而也提出了全球化条件下的国家财政主权安全问题。
            民族国家并未销蚀
    随着经济全球化进程的加速，在国外形成了一种新全球主义教条。它声称全球市场的发展限制了国家作出决策的能力，使其在经济、财政
、社会等政策制定上处于软弱无力状态。一种颇为流行的观点是，全球化的结果就是民族国家逐步失去权力，因此，国家正在销蚀。这种观点
认为，由于国际资本的不断流动性、市场全球化以及经济一体化，各国政府逐渐意识到其宏观经济行为的可行性已在瞬间锐减。民族国家不仅
在利率、汇率等货币政策方面失去自主权，在预算政策、产业政策上的作用范围也逐步缩小，只能通过给予资助及特殊财政权力来吸引外商，
使政府处于跨国公司的控制之下。国家的财政权不再是至高无上的，而是契约性的，国家为了取得较好的优势地位，必须向日益不稳定的资本
妥协。金融全球化，特别是股票市场的力量削弱了政府的货币政策和财政政策，迫使所有政府采取一致的新自由主义——降低通胀和保守的财
政——政策。根据这种观点，全球货币市场是全能的，它迫使政府丧失能力，导致财政上的保守主义；并且，不管国家强弱，面对金融全球化
都是软弱无力。由于国家在社会领域内的有计划性的尝试都会减弱经济竞争力，因此，国家再也无法担当协调社会的历史角色，国家的地位已
降为一个旁观者，就像一名“法庭书记员，他只记录在其他地方所作出的决定，而无权作任何决定”。
    实际上，这种论调片面夸大了全球化的事实与影响，低估了国家能力的多样化和适应性。如前所述，世界经济全球化还只是一种发展趋势
，它并不是“世界大同”的到来。在当今全球化发展过程中，民族国家及其民族经济将继续占据不可替代的地位，发挥其应有的作用。对于全
球化条件下国家正在销蚀论调，连西方一些学者也提出不同看法，批判了“国家无能的神话”。许多国家宏观经济管理能力和方式的变化，如
调整财政政策，大规模减少福利支出和减税等，并不完全是全球化的结果，而是与其国内长期经济发展中的矛盾和财政紧张状况有关。既不能
夸大国家以前的权力，也不能夸大全球化时期国家在一些经济政策方面反映的一致性，不同国家在财政政策等方面的作用是不一样的。更有学
者一针见血地指出，“国家无能论”是一种政治设计。一些西方政治人物，特别是新自由主义经济哲学主导的英语国家的领导人，在这种观点
形成中扮演了重要角色。为了获得公众支持，许多经合组织国家的政府把其紧缩政策“推销”给了选民，好像是无法控制的全球经济趋势迫使
他们必须如此似的。总之，把一些国家采取的新自由主义政策归因于全球化趋势的压力具有误导性，它只会夸大全球化的作用，忽视国家应有
的作用。
            财政经济主权让渡：发展中国家的痛苦选择
    经济全球化对民族国家影响的一个重要方面，就体现在全球化对国家财政经济主权的挑战。民族国家存在的前提在于其拥有主权。具体而
言，国家主权包含以下内容：不经任何人同意颁布法律的权力、宣战和媾和的权力、最高审判权、发行货币权、征税权、自由运用财政资金权
等等。可见，财政主权是一国主权的重要组成部分。国家主权突出体现在一国能独立行使国家权力而不受外来约束，而一旦存在了外来的硬约
束，这种主权就受到了伤害，从而变得不完整。经济全球化的发展，使各民族国家融入世界体系，而参与全球化的巨大利益和全球化不可阻挡
的趋势，必然使“国家”的概念受到冲击，不可避免地，包括财政主权在内的国家主权也会出现一定程度上的让步。
    一是国家为了自身利益而主动让渡部分权力。特别是发展中国家，为了学习先进技术、管理经验，解决本国资金缺乏等问题，自然也乐于
加入世界经济体系。这就使得许多国家自动地放弃某些权力，放松经济管制，以便充分加入国际市场，为自身发展谋求更大利益及更好的条件
。可以说，这是一种积极的主权放弃，当然它应当是根据适度、对等的原则逐步让渡，不是无原则的全面开放。一些发展中国家，包括东南亚
国家由于过度开放在金融危机中受到冲击的教训，是有目共睹的。
    二是为参与全球化而被迫放弃部分经济主权。经济全球化既然是涉及到全球的问题，其发展和影响就不是一个国家所能支配的。几乎所有
发展中国家都面临一种两难选择：经济主权让渡会增加风险，削弱国家抵抗力；而拒绝让渡主权又会被抛在全球化门外。这两种情况都不利于
国家经济发展，而一般情况下，政府会迫于内外压力，不得不放弃部门主权。
    这种被迫的经济主权让步集中反映在加入区域经济集团和国际经济组织的过程中。从区域经济一体化看，如欧盟、东盟、北美自由贸易区
等，基本上都是以成员国部分经济管理职能公共化的形式，即通过部分经济主权让渡来达到合作目的。例如，货币象征一个国家的主权，在政
治经济生活中处于十分重要的位置，而欧元的推出就是其成员国付出主权代价的结果。事实上，欧元出现不仅仅是成员国货币发行权的出让，
更包括国家财政、金融管理等方面在内的一系列经济主权放弃。仅从欧盟成员国加入欧元的资格评定来看，要求非常荷刻，欧洲中央银行从通
货膨胀率、长期利率、财政赤字、汇率以及国债等方面提出了严格要求。实际上，这就是要求欧盟各国必须改变既有的宏观政策，将国家在通
货膨胀、长期利率、财政赤字、国债等方面分宏观调控指标制定权和政策取向确定权拱手相让。既然欧洲中央银行的目的是维持币值稳定，没
有义务为成员国财政危机、经济困境问题负责，那么，当其成员国发生诸如赤字和债务危机等问题时，国家在宏观调控和反危机中最有效的货
币政策无从实施，这样的危机实在是难以估量的。一国要加入国际经济组织，首先必须以承认该组织的规章制度，履行该组织确定的义务为代
价，其中很大一部分正是以国家主权让渡为前提。例如世界贸易组织的基本原则包含了无条件最惠国待遇、国民待遇、政策法规透明度、贸易
政策统一实施等，其目的在于规范成员国在商品流通相关程序、关税和非关税壁垒的削弱、知识产权保护、与贸易有关的投资政策、税收政策
、金融货币政策等领域的行为。
    与国际经济组织影响力和控制力增强的趋势相反，单个国家在处理全球性经济问题中的能力有限，一些裁决权让渡给了国际经济组织，比
如处理国际间贸易争端问题的世贸组织，处理全球金融问题的国际货币基金组织等。随着全球化发展，不只是在贸易领域，各国在其它方面的
联系也都越来越依赖、求助于国际组织的协调。而一旦发生经济问题、需要接受国际组织援助的时候，国家付出的主权代价就更大了。最典型
的就是在发生金融危机的情况下，接受国际货币经济组织援助时附加的苛刻条件。以这次亚洲金融危机为例，泰国、韩国、印尼等国接受国际
援助时无一例外都得接受代表美国等西方发达国家意志的国际货币基金组织提出的附加条件。例如，国际货币基金组织对印尼提供援助的附加
条件包括：印尼必须改善过度扩张并缺乏监管的金融业；必须增加经济活动中的透明度和监管；必须进一步放开国内市场；严格控制财政赤字
，大幅度放慢经济增长速度，把通货膨胀率压低在1％以内， 并通过私有化继续调整经济所有制结构。先不说国际货币基金组织开出的药方是
否对路，光从这些附加条件就可看出受援国在主权上要付出多大代价，更何况这种主权让渡在国家政治、经济和社会各领域将产生的深刻影响
。1997年12月3日，韩国与国际货币基金组织签署援助贷款协议， 附加条件是：韩国政府必须将经济增长率由原来的6％降低到3％；将经常账
户赤字限制在GDP的1％以内；提高税收，增加财政收入；提高利率，稳定汇率并控制通货膨胀，将通胀率控制在5％以内； 采取停业破产等手
段整顿金融机构，同时允许外国银行在韩自由设立分支机构，外资持有股份放宽到 50％等等。难怪韩国人痛苦地将12月3日视为“第二个国耻
日”。
    尤为严重的是，伴随主权弱化而来的是国家风险控制能力和反危机能力下降。主权作为国家根本权力的象征，其意义在于保证国家机器正
常运转和维护国家利益。然而，经济主权弱化使其维护自身利益的能力大为下降，难以有效规避危害，包括抗拒外来经济冲击，这本身就是一
种危害严重的风险。在全球化的今天，一些国家面对外来金融风险和危机的冲击而束手无策，以致国家利益遭受巨大损失而无能为力就是明证
。比如英国1992年面对索罗斯一类国际金融炒家对英镑的蓄意挑战而无力保护自己，英格兰银行所能作的仅仅是提高利率，最终使国家遭受重
大损失。英国正是在全面放开银行和非银行金融机构监管、淡化主权的背景下尝到苦头，也使它对于金融自由化和一体化心存疑虑，并随即将
英镑退出欧洲货币一体化，对加入欧元至今仍在观望。发达国家尚且如此，在经济全面开放条件下，泰国等发展中国家金融遭受外来袭击而一
败涂地，俄罗斯政府面对金融危机束手无策，就不足为奇了。
    在这种全球化背景下，对国家财政影响最大的莫过于跨国税费逃避。跨国公司所属机构遍及世界，在一定程度上淡化了国界，模糊了国家
利益概念，约束了以独立为本质的国家主权。国家主权弱化，经济管制的放松以及跨国公司规模的日益扩大已至于富可敌国，一个国家越来越
难以有效监察公司财务，导致跨国公司利用越来越宽松的投资环境，在国际间迅捷地划转资金，以逃避应该的纳税和缴费。这使得国家财政收
入来源不定，也使得国家财政税收调节分配的能力和效果大打折扣。其中较为典型的就是跨国公司可以在其拥有的众多子公司所在国之间实行
转移定价和调拨资金，而这在很大程度上是通过其内部子公司间非竞争、非规范的交易进行。这种对东道国损害极大的方式，在国际法规下和
各国普遍弱化主权、放松管制的环境中，却披上了“合理避税”的外衣。这种利用国家主权弱化进行的活动，对国家的财政税收主权造成了巨
大的损害，扭曲了国家财政分配秩序，影响了国家收入能力和分配能力，使国家预算赤字普遍增加。“不再是由民主选举的政府来决定征税率
的高低，而是由资本流和商品流的决策者来决定他们对国家任务的实现应作出的贡献”。这一点无论在发达国家还是在发展中国家，表现都是
非常明显的。然而，由于不同国家在吸引投资的迫切性、在监管的能力和水平等方面差距，特别是几乎所有大型跨国公司只属于少数发达国家
这一客观事实，使得发展中国家在这方面受到的经济损失和主权影响远远超过发达国家。因为，一些发展中国家为了更多地吸引外资，本来就
从财政税收制度和政策上给予跨国公司极大的优惠，在国家财政收入上作出了巨大的牺牲；再加上发展中国家体制不健全、财税监管能力不强
，跨国公司对国家财政状况和财政能力的影响更大。特别是一些发展中国家彻底开放国内市场，一些重要的产业和行业被以跨国公司为主的外
国企业控制，国家制定和实施财政经济政策的主动权甚至被架空。
    经济无国界化造成的国家财政的空虚不仅仅是在收入方面。许多跨国公司还利用各国政府在产业、投资等政府方面的优惠，一方面为最少
纳税而努力，另一方面又为获得尽量多的财政补贴而相互竞争。政府为支持跨国公司发展，或者为了获得跨国公司的投资，在土地提供、基础
设施服务等方面竭力为其提供方便和优惠，包括贷款担保、税费减免，甚至直接提供资金补贴。
    此外，发展中国家大量举借外债，无不使国家财政背上沉重包袱。从拉美国家债务危机及其引发的经济危机，到包括俄罗斯在内的转轨经
济国家巨额外债带来的长期被动局面，都使这些国家的财政主权受损。巨额外债不仅使国家财政负担加重，甚至长期陷入“赤字—债务”危机
，而且与发达国家的一轮轮债务谈判大都是以国家财政主权让步为前提的。
            全球化条件下国家财政主权的外延和拓展
    如何在全球化条件下迎接对国家财政经济的挑战，巩固国家财政能力和财政安全，为各国政府所瞩目。特别是在各类经济社会风险聚增的
时代，增强政府应对危机的能力，国家财政安全尤为重要，因为既开放经济，又确保国家财政经济主权，是各国追求的目标。
    美国经济学家詹姆斯·托宾在70年代曾提出一个设想。由于放松控制的资本流动与突然的方向改变和灾难性汇率浮动一起将对物质经济造
成损害，他建议“给我们过度盈利的国际货币市场制造一点麻烦”，即对所有外汇交易征收1％的税金。这个税率似乎较低， 但它可发挥重要
作用：既可以有效控制外汇投机，又可以给国库带来不小的收益。专业人员根据税率高低计算——即使在交易额减少2／3的情况下，还会在全
世界范围内获得1500—7200亿美元的收入。这是一种以征税达到治本目的的方法，它可以部分地抵销国际资本流动中有组织的逃税，缓解负担
过重的国家财政，而且可以在投机赌注的资金来源方面对人们所厌恶的投机活动进行惩罚，通过征税间接地、部分地制约资本流通自由化。通
过这种方式抑制过度投机的国际资本市场，不会对国际商品贸易和实际经济产生负面影响，而可以间接强化政府调控，强化国家财政主权管理
。然而，尽管几十年来无论从政治上还是学术上都找不出反对“托宾税”的论据，但这一简便而有效的方案无法实施。因为只有在全世界所有
国家同时实施，它才能发挥应有作用，而这在各国仍以国家利益为重、激烈竞争的今天是不可能的。这至少说明两个问题：一是尽管各国都赞
成全球化趋势，但国家利益为重的仍然是各国政府“本性”；二是全球化并不等于“财政无用论”，国家财政主权可以通过更多的形式得以维
护和拓展。
    虽然国家财政主权在经济全球化冲击下出现弱化趋势，但作为一个独立的主权体，国家还掌握着许多可利用的主权工具，特别是还拥有创
新主权工具的能力。在全球化进程中，从世界总体来说国家财政经济主权弱化是正常的，但具体到每一个国家，总是要从自身利益出发维护主
权尊严，并积极创造新的主权工具，以灵活的方式拓展主权的外延，从而达到加强主权、控制风险、抵御外来冲击的目的。
    在全球化条件下，维护和拓展国家财政主权的一个重要形式，就是强化财政税收领域的国际协调和合作。在世界经济日趋区域化、集团化
的形势下，各国财政政策、税收政策以及投资、金融货币政策等等方面的协调已成为国际化协作的重要方面。特别是一些区域性经济组织和会
议，例如亚太经合组织、22国集团财长会议等等，为发展中国家参与国际财政协调提供了越来越多的机会。通过积极参与国际组织、在国际游
戏规则制定中扩大自己的发言权来体现国家主权要求，就是国家主权灵活的外延拓展。
    各国的税收改革在国际税收方面主要是主动协调税制和税率，这也解释了为什么美国80年代税制政策立即引起了世界性税制改革浪潮。特
别重要的是，要通过税制改革重新构建国家主权利益保护体系。首先，要引导国际资本流动，解决各国经济发展的共同难题，走可持续发展道
路。例如，运用税种的设置、税率高低、减免税手段，调节资源开发、利用和保护，保护环境；改革税制，引导国际资本流动以符合国家产业
政策，符合国家宏观经济调控政策；从财务制度、税收制度上健全国家财政对金融市场风险的防范和监管，抑制金融投资，防止泡沫经济；在
对外税收方面，健全诸如反倾销税、反补贴税、差别关税税率等制度，形成国家主权利益的税收保护体系，对付发达国家的制裁、反倾销等贸
易保护主义。
    一方面，全球化进程中民族国家的财政主权受损；另一方面，真正全球化时代的全球协调尚未到来。在这样一种特殊时期，对任何国家来
说如何在包括财政主权在内的国家主权让渡上既灵活而又谨慎地把握，都是一个严峻考验。正如莱斯特·瑟罗在《资本主义的未来》中警告的
，“国家经济管制规则的时代正在结束，全球性经济管制规则的时代还未出现。至少会在一段时间里，资本主义制度将会在政府管制规则大为
减少的环境中接受考验。”作为发展中国家来讲，既要充分利用全球化带来的机遇，又要避免其负面影响带来的风险甚至灾难，包括对国家财
政主权安全的影响。所以，对经济全球化不可迷信和盲从，要通过控制与反控制、利用和反利用，提出并实现自己的主张：最低—保证主权安
全，最高—做到互利互惠。
【参考文献】
    （1）王列等编译《全球化与世界》，中央编译出版社1998年版。
    （2）汉斯—彼得·马丁等《全球化陷井》， 中央编译出版社1998年版。
    （3）张碧琼《全球化：风险与控制》，中国社会出版社1999 年版。
     （4 ）莱斯特·瑟罗《资本主义的未来》， 中国社会科学出版社1998年版。
    
    
    
 
