【 文献号 】1-844
【原文出处】人口学刊
【原刊地名】长春
【原刊期号】199903
【原刊页号】31～33
【分 类 号】C41
【分 类 名】社会保障制度
【复印期号】199909
【 标  题 】论市场经济条件下失业保险制度运行中的矛盾与创新
【 作  者 】冯继康/刘慧芳
【作者简介】冯继康，曲阜师范大学经济研究所；刘慧芳，曲阜师范大学附中。
【 正  文 】
    始于八十年代末的我国职工失业保险制度改革，经过十几年的探索与实践，取得了显著成效，对于市场经济体制的正确发育与劳动就业模
式的适时转换，起到了重要的推动作用。但从整体上看，由于缺乏明确的目标导向与统一的政策协调，致使失业保险制度的改革一直处于摸索
与试验态势，迄今尚未建立起适合我国国情的系统规范的运行格局。有鉴于此，适应市场经济运行与市场化就业模式的内在需要，深化企业失
业保险制度的改革就成为当务之急。
            一、矛盾分析
    矛盾之一：企业失业保险制度改革与自我保障意识的弱化之间的矛盾。
    改革前，我国推行的是就业、福利、保障三位一体的企业保障模式，其费用全部由国家与企业负担。近年来，伴随着劳动用工制度的不断
改革与市场化就业机制的发育，这种不尽合理状况有了明显改观，但远不能适应现代企业制度建立的内在需求；再加上失业保险制度运行中程
度不同的平均主义倾向，共同导致企业与职工自我保障意识与社会责任感的淡薄，对企业失业保险制度的创新与失业保险费用的筹措漠不关心
，未能从根本上把失业保险制度的改革与自身的生存发展有机融合在一起。这种思想认识上的偏差正是引发企业失业保险制度创新迟滞的最主
要的心理与观念障碍。而从本质上讲，企业失业保险制度的改革并非只是国家与社会应尽的责任与义务，而是直接关系到任何一个职工切身利
益的公益性事业，其最终目的与归宿是为了保障劳动者个人生存与发展的内在需求。所以，将企业失业保险制度改革视为“身外之物”，进而
排斥于自身利益之外的言行显然是错误的，它必将在宏观与微观两个层次上严重阻碍我国企业失业保险制度的创新及运行模式的转换。
    矛盾之二，多种经济成份并存发展与失业保险实施空间不足之间的矛盾。
    我国目前失业保险制度未能完全满足多种经济成份并存发展的内在要求，以现实情况来看，目前的失业保险制度只适应国有企业和部分集
体所有制企业，其他经济成份与个体劳动者均没有纳入我国失业保险系统之中，从而导致我国目前失业保险覆盖面过小，实施空间扩张之力，
与多种经济成份并存的格局特别是与非公有制经济的迅猛发展形成明显的对立与冲突。据统计，自1986年底开始实施失业保险制度以来，且不
说非公有制经济成份未能纳入失业保险体系，即使是公有制经济成份，参与失业保险的企业及职工也只是达到了95％（国有企业）和75％（集
体企业）。这种状况的存在，一方面由于非公有制企业职工不能及时参加失业保险，其合法权益得不到有效的制度保障，从而不利于多种经济
成份的协调发展；另一方面又会人为削弱失业保险基金的源泉与基础，致使已经积累起来的未来消费基金超前使用，从而加剧了市场供求失衡
，在一定程度上助长了通货膨胀。由此观之，当前失业保险制度覆盖率低的消极影响不仅局限于失业保险制度本身，而是一个涉及到经济改革
发展全局的重大问题。
    矛盾之三：失业保险社会需求扩张与失业保险基金来源不足的矛盾。
    随着劳动力资源配置市场化模式的推行与失业保险的日趋扩张，对失业保险的社会需求显著增长，这也是现代企业制度由试点走向普及的
必然结果。而与此形成明显对照的是，失业保险基金呈相对萎缩的发展态势，导致不断扩张的失业保险需求得不到及时有效的满足。从我国的
实际情况来看，导致失业保险基金来源不足的原因主要有：一是企业经济效益在体制转轨过程中普遍低下，国有企业亏损严重，无力上缴正常
的失业保险基金，1992年全国企业失业保险基金收缴率为94％，1993年下降为90％，1994年又继续下降为87％。二是职工个人筹集失业保险基
金积极性不高，责任心不强，未能从不断增长的个人收入中分担相应的失业保险责任。三是单一的失业保险筹资渠道未能及时拓宽，政府包揽
比重过大，而政府财政状况却一直没有明显好转，从而导致宏观财政投入的不足与断层。而近年来社会失业保险支出却不断扩张，从1990年开
始，政府每年用于失业保险的财政支出都在600亿元以上， 年平均增长速度大致在25％左右。这样就形成了失业保险基金供求的严重冲突，导
致企业经营机制转换的潜在危机。
    矛盾之四：失业保险规范运行与调控管理相对滞后之间的矛盾。
    失业保险制度的规范运行是失业保险社会功能正常发挥的基本前提；而依次反观我国现实，就会发现这一基本前提尚不具备。而形成失业
保险制度运行不力的主要原因在于政府宏观调控管理的严重迟滞，具体表现为：一是管理体制混乱，管理责任不明，从纵向视角来看，社会失
业保险基金管理从中央到地方，实行分级式块块管理；从横向视角来看，形成行业保险、各自为政的格局；结果造成政策不统一、业务交叉、
成本上升、规划不齐的不合理运行格局。二是调控监督机制发展迟缓，难以对失业保险基金的收缴与运用形成必要的约束，致使各级失业保险
基金管理制度不健全，财务制度混乱，对失业保险基金运行过程中出现的不规范行为未能及时发现与有效矫正。据有关部门统计，1986—1992
年全国失业保险基金的支出结构中，管理费占30％，转业训练费与生产自救费占50％—60％，而直接用于职工失业救济的仅占10％左右；1994
年与1995年这种状况有所改善，但用于职工失业救济的失业保险基金所占比重也只为28％和29％。这样就形成了失业保险基金收入与使用的严
重异化，从而不可避免地加剧了失业保险基金供求之间的矛盾，使本来数量不足的失业保险基金的稳定保障功能难以有效释放。
    矛盾之五：失业保险制度创新与减轻企业负担之间的矛盾。
    我们之所以对原有的待业保险体制进行改革，一个基本的出发点就是要实行失业职工管理服务工作的社会化，以减轻企业负担，为企业有
效步入市场创造条件。而从我国近年来失业保险制度的创新举措与实施效果来看，这一预期目标不仅没有正常实施，反而在一定程度上加重了
企业负担，从而形成了创新举措与初始目标的错位与对立。导致这种状况的原因是多方面的，概括起来主要有：一方面尽管推行了企业职工失
业保险的社会统筹，但由于管理服务主体发育迟缓以及管理服务社会化程度较低，导致失业职工的一切事务仍主要由企业来承担；另一方面，
由于近年来失业保险社会需求的不断扩张，而职工个人自我保障意识又相对不足，又加上失业保险基金运行中激励机制发育迟缓，这样，在国
家财力相对短缺的条件下，只能采取提高企业上缴失业保险基金比例的办法来缓解失业保险供求之间的矛盾，这种不得已的选择无疑是与减轻
企业负担的宗旨相悖的。这种措施与效果的矛盾，一方面妨碍了企业经营机制的适时转换与企业自我积累功能的优化；另一方面也会从根本上
弱化企业失业保险基金的内在基础，从而挫伤企业与职工参加失业保险的积极性与主动性。
            二、创新选择
    由上述分析可见，经过几年的改革实践，传统的失业保险制度运行格局已被冲破，但与市场经济相适应的新的失业保险体系尚未有效确立
。根据市场经济发达国家的经验，结合我国失业保险制度运行的实际，笔者认为我国未来失业保险制度的创新至少涵盖以下两个方面：
    运行目标——适应社会主义市场经济的内在要求，在权利与义务相对应、社会救济与自我保障相结合、公平与效率相统一的基础上，建立
与健全涵盖城乡各类企业和个体劳动者的系统化、规范化、社会化的失业保险制度，从而保障和促进现代企业制度的发育与社会经济的稳定增
长。
    运行格局——上述创新目标在现实生活中具体表现为以下几个方面：1.资金来源多元化。从市场经济发达国家的实践来看，社会失业保险
基金的来源与筹措渠道主要有三条途径，即宏观政府投入、企业微观注入与个人自我筹措，这种多元化的筹资机制已被实践证明是合理的，由
此决定了失业保险基金的聚集应不断扩张空间，应该面向国家财政、社会团体、企事业单位和全体社会成员。2.保险范围合理化。即从我国目
前失业保险仅限于国有企业和部分集体企业职工逐步扩展到社会全体职工，主要受益主体应覆盖社会经济生活的各个层次，包括国有企业、城
镇集体企业、股份合作企业、外商投资企业、私营个体企业及其他自由职业者。3.保险水平适度化。即在确定失业保险层次、筹资规模、负担
比例以及积累率时，必须与我国国情国力相适应，既不能不顾实际收入水平与企业效益而追求超前过度保险，也不能人为降低社会失业保险水
平，其目的在于合理划分社会失业保险职责，实现经济发展与失业保险的良性循环。4.保险结构层次化。即建立与健全职工基本失业保险、企
业补充失业保险与个人储蓄失业保险相结合的多层次、互补式失业保险结构；其中，职工基本失业保险由政府财政依据有关法律实施，补充失
业保险由企业依据自身效益自主选择，而个人储蓄失业保险则由职工个人依据自身收入与需求自愿参与。5.管理服务社会化。借助于组织创新
与制度改革，发育与培植失业保险管理服务的社会组织，通过相关的失业保险组织和银行信用机构，建立与健全以社会化管理服务为主要形式
的失业职工管理服务体系，在此基础上强化社会服务功能，减轻企业负担，实现失业保险管理服务与企业生产经营活动的相对分离。6.保险主
体规范化。社会保险管理机构是实施社会失业保险制度的关键环节，为了消除目前社会保险管理多头、秩序混乱的状况，必须建立统一规范的
社会保险管理机构，并通过相关法律，保证其作为主体应有的权利，实现保险主体行为选择的统一性、法制化与制度化，借以提高社会失业保
险的管理水平，形成社会保险基金筹集、运营的良性循环机制。与此同时，在社会失业保险的行政管理与基金运营严格分开的基础上，建立由
政府有关部门和社会公众代表参加的社会失业保险监督体系，以确保社会失业保险基金的安全流动与保值增值。
    
    
    
 
