【 文献号 】7-927
【原文出处】国外社会科学文摘
【原刊地名】沪
【原刊期号】200007
【原刊页号】11～16
【分 类 号】D7
【分 类 名】国际政治
【复印期号】200010
【 标  题 】发展中地区的非政府组织和政治
【 作  者 】杰勒德·克拉克
【作者简介】［英］杰勒德·克拉克（Gerard Clarke）
【 译  者 】朱德米/王新
【内容提要】在发展中地区，如同在发达地区一样，大量涌现出的非政府组织已发动一场“结社革命”。然而，政治学家们对自20世纪80年代中
期以来的当代非政府组织的文献作出的贡献相对较少。本文考察非政府组织文献中提出的一些主要的政治课题，同时也涉及其他政治研究中相关
的主题。本文认为，非政府组织对发展中国家的政治生活和政治变迁作出了重要的贡献。本文揭示一个有生命力的、但到目前为止却被忽略的研
究项目。
【 正  文 】
    全球非政府组织正呈现蓬勃生机，这种现象在亚洲、非洲、拉丁美洲却显得尤为重要。非政府组织是指那些私营的、非赢利的、专门性的团
体，有着明显的合法特征，关心公共福利的目标。在发展中地区，非政府组织包括慈善基金会、宗教发展协会、学术思想库和其他关注诸如人权
、性、健康、农业发展、社会福利和环境这类问题的各种组织。其他一些非赢利组织，如私立医院和学校、宗教团体、运动俱乐部等也包括在内
。在当代非政府组织的文献中，非政府组织与人民团体不同。人民团体包括地方上的社区协会和合作社，农民协会和工会，但是不包括其他职业
或商业协会。人民团体通常被认为是亚类型的非政府组织。
    非政府组织兴盛的原因很多。第一，工业化地区的非政府组织发展机构，通过大量的援助，引导发展中地区的非政府组织伙伴发展，提供强
有力的财政支持。1990年，北方的非政府组织提供72亿美元（相当于官方援助的净支出的13％）给南方非政府组织和人民团体。第二，多边和双
边发展机构一直遵循上述的一套做法。在新自由主义对国家不抱幻想的氛围中和来自会员国的压力下，多边的援方及其双边的伙伴，从20世纪8
0年代早期以来流向南方的非政府组织的资金总额大幅度地上升。例如，从1981年以来，美国国际开发署在国会的要求下，最低不少于其经费的
12％流向非政府组织。第三，以前许多对非政府组织冷漠的发展中国家政府，由于20世纪80年代的经济衰退被迫进行180度大转弯， 并允许非政
府组织涉及社会—经济项目。第四，在许多发展中国家，以前在意识形态和组织上高度结合的大规模的社会运动崩溃于以社会动员为主题的转变
当中。自20世纪80年代晚期以来，莱曼（Lehmann ）认为：“在大型的正式组织的地方，我们发现大量小规模的分散的运动，这些运动涉及各种
各样的冲突。”紧接着，非政府组织需要在发动和维持这些无数的抗议活动中发挥重要作用。
            一个被忽略的案例
    在发展中地区，非政府组织已成为重要的新的政治角色。然而，政治学家对过去10年非政府组织兴盛的文献作出的贡献实在太少。结果是，
重要的问题没有回答出来。例如，在爱德华（Edward ）和休姆（Hulme）看来，最根本的是：
    支持非政府组织的援助，至少在政治过程民主化上，它们所假定的作用同其在提供福利服务上所起的作用一样富有成果，但是极少的文献能
清楚地解释为什么非政府组织——被认为对“民主化”和正式的政治过程有作用。
    面对着非政府组织发动的“结社革命”，为什么在非政府组织文献政治的向度上如此缺乏呢？一个非常重要的解释，是政治科学文献中有着
反制度的偏见。正如马奇（March）和奥尔森（Olsen）认为：政治科学文献是以五个倾向为特征，这五个倾向使制度在政治生活中的作用有限。
这五个倾向是：情景主义（把政体看作是社会整体的一个部分，并且拒绝把它区分开来）；化约主义（把政治现象看作是个体行为结果的汇集）
；工具主义（仅仅从对资源分配的决策的视角来看待政治，忽略政治在围绕符号、仪式、典礼的意义发展上的作用）；功利主义（把政治行为看
作是源于自我利益的算计，而不是源于责任和义务）；最后是功能主义（历史被一个为达成唯一的合适均衡的有效机制所决定，而不是为欠适应
性和非唯一性提供可能）。对非政府组织涌现出的政治含义的分析遭遇到这些问题，特别是拒绝把非政府组织看作是在塑造政治对话和动员集体
利益上的一个重要制度工具。
    社会运动理论，包括有关“新的”或“当代”社会运动的文献在内，也说明了这些问题。一般而言，社会运动理论一直忽略了非政府组织形
象。
    关于非政府组织的文献，大多数是由非政府组织的活动分子或与其资助的机构的关系密切的社会科学家提供的。结果，研究的议程很大程度
上是由资助推动的。然而，极少的资助涉及政治复杂性或非政府组织行动的活力，而且大多数情况下急不可待地忽略它们。发达地区的许多非政
府组织，在给南方的同伴政治活动提供资金上受到严格的限制。许多援方也拒绝承认对发展中地区非政府组织的资助的目的，在于增强权威政权
的对立面。
    因为援助机构在提供研究资金上的作用，所以当代非政府组织文献把非政府组织主要看成是社会发展机构，掩盖了早期研究中对政治角色的
关注。
    无法避免的是，政治和别的社会科学家未能对兴盛的非政府组织进行严格的研究，再加上推动研究所投入的利益作用，已带来对非政府组织
的意识形态一种不十分清晰的规范解释。自由主义者把非政府组织看作是对在推动社会—经济发展中国家和私营部门的制度缺陷的修正。而与此
同时，新自由主义者把非政府组织看作是私营部门的一个部分，具有社会—经济的重要性，表现在为穷人提供廉价的、有效的服务。然而，对左
派的知识分子和活动家而言，非政府组织表达“新的政治”的希望，新的政治躲开成为国家权力的俘虏和逃避马克思列宁主义中央集权化运动，
但是继续承认社会的结构转型。
            使政治回归
    为什么非政府组织兴盛？非政府组织行动的意识形态的基础是什么？非政府组织用何种方式干预政治，干预的程度又如何？已有的文献对这
些问题做了初步的回答，但是发展中地区的非政府组织和发达地区的自愿／非盈利组织或利益／压力集团之间存在着非常明显的差异，这指出了
一个重要的研究领域。
    在许多发展中国家主导的制度安排，有助于非政府组织的兴盛。塞西（Sethi）认为在印度，正式代表制的萎缩， 为非政府组织数量的“爆
炸”提供了“燃料”。谢司（Sheth ）写道：“政党不管是在政治意义上还是在区域意义上，已失去民族性的特征。它在使新的集团正式参与政
治上的作用相当程度上被减弱了。他们处理经济问题的能力已大幅度地下降了。”在菲律宾，情形相似，争取菲律宾民主党，1994年在全国只有
1500名成员，而菲律宾共产党，1993年取得合法地位，传统上是菲律宾最大的政党，在80年代的后期只有3000名成员。在1991年，工会的成员只
占劳动力的13％，同样不能为了稳固有效的民主制度而利用政治参与。因此，在菲律宾和印度，非政府组织有助于填补因政党和工会的弱化而带
来的制度真空。
    在印度尼西亚和越南，非政府组织的兴盛是对专制霸权的回应，而不是正式机构的弱化。在印度尼西亚，许多非政府组织反对由国家和统治
党所作出的垄断对国家意识形态解释的努力。尽管反对西方式的民主，但他们正在努力扩大有限的“政治空间”，来满足公民社会的组织需要。
    因此，像北美和欧洲的利益团体在19世纪晚期或20世纪的早期一样，发展中地区的非政府组织，通过对结构分化和扩大政治参与作出的贡献
来巩固公民社会。但是，在发展中地区的非政府组织和北方的相应组织有两点非常重要的差异是明显的。首先，在北方，利益团体和非盈利组织
是与那些有着稳定根基的制度安排进行竞争，而发展中地区的非政府组织所面对的制度安排不仅变化而且变得特别快。其次，利益团体理论或主
导的多元主义的框架，认为在自由民主政体中，尤其是美国，利益有着相对的组织性，而组织分散的利益是诸如巴西、智利、印度和菲律宾等国
的非政府组织存在的首要理由。
            非政府组织行动的意识形态基础
    最后一点引发的问题，是有关非政府组织行动的意识形态基础。在当代非政府组织的文献中，作出比较创新的贡献是科藤（Korten）在非政
府组织的三代之间作出了区分。第一代非政府组织从事救济和福利活动；第二代从事小规模的、地方性的、发展工程；第三代从事社区组织、进
行动员和建立联盟。当代非政府组织的意识形态主要集中在第二代和第三代非政府组织上。救济和福利非政府组织，发展中地区最大的组织，在
许多方面与福利国家的以服务为志向的自愿团体相类似，参与慈善活动而表面上是非政治性的。非政府组织发展的目标，是弱化由第一代非政府
组织战略导致的依附性，于是在地方上从事诸如初级医疗保健项目和组织农民进行农业合作化等活动，来帮助他们挑战地方精英。这些非政府组
织通常是参与公开的政治运动和抗议活动。第三代非政府组织，成立于20世纪70年代，在拉丁美洲的自由神学的激励下，把焦点集中在启蒙和动
员化上，导致直接干预政治冲突。他们是作为煽动者，而不是提供服务的人行动的。他们与人民团体的网络一道，来重复和成倍地增加地方上成
功的第二代战略，并组织非政府组织——人民团体联盟，来支持以问题为取向的社会运动。这“三代”决不是孤立的，实际上，发展中地区的非
政府组织，非常突出的是追求不同代战略目标的混合。
    然而，科藤低估了在许多非政府组织的社团及其领导的政治冲突中发现的意识形态的多样性。
            非政府组织和政治参与
    非政府组织是通过何种方式，抱着什么目的参与政治？在国际上，从北方到发展中地区，非政府组织已经成为国际组织和论坛的重要角色，
在一些特定领域如人权和环境问题上发挥重要的影响。第二代和第三代非政府组织的政治性最公开。像自由民主政体中的利益或压力集团一样，
他们对立法和公共政策施加重要的影响。例如，在印度和孟加拉，非政府组织影响到诸如最低工资、封建主义和奴役劳动力等领域的立法。在菲
律宾，非政府组织不仅影响立法和公共政策，而且享有宪法对此的认可权。
    然而，在发展中地区，非政府组织对公共政策的影响与发达地区利益／压力集团所施加的影响是不同的。如果我们从洛威（Lowi）的政策的
重新分配、分配和管制领域作出明确的区分角度看，利益团体施加的影响主要在分配和管制领域，而第二代和第三代非政府组织主要关心重新分
配领域。尽管利益团体理论认为行动集中在特定的问题领域里，成本和效益可能局限在少数人当中，因而可能是非常重要的；但是，非政府组织
关注宏观政治问题，其效益对大多数穷人和边远地区的人来说可能在增长。与利益或压力集团不同，非政府组织通常不是以成员为行动基础的。
    超出对公共政策影响的范围，非政府组织和利益或压力集团的区别也是清清楚楚的。既然诚如上文所分析的，在许多国家，非政府组织的兴
盛是与政党制度的衰落联在一起的，非政府组织通常重演政党的作用。例如在智利，非政府组织帮助人民经济组织和自助组织角逐1992年的地方
选举，而且最终帮助他们参与地方政府。
    然而，重要的是，非政府组织不仅关注国家，而且其目的在于授权给受益社团，以及建立挑战地方精英的机构。例如，印度尼西亚的最大的
非政府组织社区自助发展委员会，到20世纪80年代后期为止，直接或间接地组建了17000个地方组织，加强对抗地方军队、 政治和农业精英的地
方自治社区的力量。
            非政府组织和其他机构
    米格代尔（Migdal）认为：在大多数社会里，关注各种各样领域里的斗争，可能更容易地解释对统一体如国家和社会阶级的设定。非政府组
织和其他机构的关系佐证了米格代尔的观点，并意味着非政府组织社团成为重要的政治竞争新领域。一般而言，正式机构受到兴盛的非政府组织
的威胁。在印度，印度共产党认为外国资助的非政府组织充当帝国主义的代理人，呼吁印度政府加强对他们活动的管制。激进的社会运动通常认
为，非政府组织是资本主义和西方政治以及文化价值观在发展中地区推行的代理人，明确地表达出由多边、双边和非政府援助方所制定的议程。
    相类似的是，天主教会集团感到进退两难。在20世纪70年代，天主教会是非政府组织兴盛背后的一支主要力量，特别是拉丁美洲、菲律宾和
一些非洲的第二代和第三代组织。然而，在他们兴盛的早期，梵蒂冈也就开始关注他们的影响。例如，拉丁美洲主教委员会，监视来自欧洲和北
美天主教援助机构对拉美非政府组织和人民团体的支持。在权威政权的高压岁月里，教会支持或者不支持非政府组织，特别是人权组织，都使它
卷入更激烈的政治谈论。在智利，教会组织的非政府组织，即和平合作委员会（COPACHI），占据智利25个省的22个职位， 并公布皮诺切特政权
下的13000名被害者。在政府的压力下，教会集团在1975 年终止了和平合作委员会的活动，而建立一个新的组织“牧师团结协会”来代替它。
    教会集团有充分的理由担心教会资助的非政府组织，因为这些非政府组织在20世纪70和80年代成为“群众教会”重要的支柱。智利的牧师团
结协会为乡村基督教运动提供重要的支持，并组织一个很大的社区组织网络。在1975年到1980年间，智利的1／60 的人口接受过牧师团结协会的
帮助。然而，随着权威主义国家的衰落，教会集团却进一步地压制所支持的非政府组织。例如在1992年11月，发展中地区最大的土生土长的人权
组织，即牧师团结协会在失去教会集团的支持后停止运行。
    政党对非政府组织的态度各有不同。在菲律宾、印度、巴西和智利，政党反对精英利益的斗争，已在逻辑上接受支持非政府组织的理由。在
其他国家，非政府组织的组织工作直接对政党构成挑战，并引发冲突。例如在孟加拉国，在乡村，长老的影响正在衰落的地方，原教旨主义的政
党非常怨恨非政府组织，特别是那些推进妇女解放的组织。
    政府和国家机构最受非政府组织兴盛的影响，并且在20世纪早期，他们亲眼目睹了政府与非政府组织关系的急剧变化。在20世纪70年代和8
0年代期间，非政府组织和政府之间的关系，在整个发展中地区普遍是紧张的。在印度，政府试图通过成立于1986年促进人民行动和农村技术委
员会收买非政府组织。
    在20世纪80年代后期和90年代的早期，在整个亚洲、非洲和拉丁美洲，类似的原因推动政府对非政府组织发出主动改善的姿态。许多时候，
主动的姿态反映政府能力的缺陷。世界银行在1991年认为：“非政府组织已成为发展过程中一支重要的力量，弥补了发展中国家制度的缺陷；而
且双边和多边的援助，迫使政府加强和非政府组织的联系。”印度政府的第七个五年计划（1985～1990），力图通过非政府组织引进资金 1.5亿
美元，并且允许非政府组织在推动农村发展方面发挥三个作用：政府项目和慈善团体合作，动员地方资源，并组织地方社区来确保乡村官员负起
责任。正如亚洲发展银行所指出的，该计划是有着清晰的战略目标基础的：
    政府，一方面认识到非政府组织有着良好的声誉，另一方面认识到地方既得利益存在着问题和自己官僚机构有着缺陷，一直呼吁非政府组织
通过慈善组织在穷人中形成一支平衡力量。
    到20世纪90年代早期，平衡力量的发展具有重要的实力。据估计有15000个到20000个非政府组织积极参与农村发展，而非政府组织每年来自
海外的收入5.2亿美元，等于官方援助印度的25％。
            非政府组织和民主化
    也许，非政府组织兴盛引发的最重要的问题，是关于它们对政治变迁和民主化的贡献。学者却提出具有挑战性的观点。 例如， 赫希曼（H
irschman）提出：在拉美， 权威主义国家衰落和非政府组织崛起和草根社会运动之间不可能联系起来。类似的有，桑亚尔（Sanyal）认为，非
政府组织举办的工程政治效果，没有经济效果明显。最后，在对发展中国家非政府组织的政治一项详细的研究中，福勒（Fowel）认为， 肯尼亚
的非政府组织社团不可能促进基本的政治变迁，因为它们是分裂的、相互竞争和无代表制结构。富勒认为，一般来说，非政府组织更可能是维持
现状，而不是去改变它。
    毫无疑问，富勒在突出非洲非政府组织所面临的问题上是正确的，但是来自其他地区的证据表明，非政府组织对政治变迁作出了重要的贡献
。例如在泰国，非政府组织，特别是那些与人权有关的组织，在1992年5月的示威中发挥了重要作用，最终导致国家和平委员会垮台。
    相类似的是，非政府组织帮助菲律宾恢复选举民主并且继续帮助民主的巩固。通过参与，他们帮助政府机构提高工作效率，充当有着改革倾
向的大臣的战略伙伴，填补政府在提供社会服务方面的空白，并且帮助行政机关制约议会这个精英利益的传统堡垒，帮助行政机关加强和民众的
直接联系。同样，通过抗议，非政府组织加强国家力量，其方式是聚集及调和政治需求并提供不同于议会的渠道，通过该渠道，对争议进行可能
的协商，并加以消除。与此同时，自1986年以来，菲律宾的第二代和第三代非政府组织的重点从高层政治（团结起来反对马科斯统治）转向低层
政治。
            结论
    亨廷顿在1968年写道：处于现代化进程中的国家，问题不是举行选举，而是建立组织。在许多、如果不是绝大多数处于现代化进程中的国家
里，选举只会加强那些闹分裂的、并常常又是反动的社会势力，瓦解公共权威的结构。自从20世纪80年代中期以来，在发展中地区，许多地方选
举民主的恢复，对政治稳定作出巨大的贡献，而政治组织，诚如马奇和奥尔森所认为的，依然非常重要。正如本文所指出的，从20世纪80年代中
期以来，在亚洲、非洲、拉美，非政府组织的兴盛和政治变迁存在着密切关系。非政府组织在转型国家的稳定方面，起到非常重要的作用。其方
式是给那些因政策结构调整和政府支出的削减而弱化的部门提供经济和社会援助，在衰落的社会主义运动中支持和聚集政治参与，在政府和社区
之间提供直接的联系。
    在发展中地区，对国家在推动经济发展上和在动员基础广泛的民众支持上的缺陷的回应是反—动员，这代表非政府组织活动的最重要方面。
但福利国家中的利益／压力团体和自愿团体的作用上也能得出同样的观点。然而，在许多发展中国家，在提高它们战略的重要性上，用米格代尔
的话说，“国家力量具有两重作用”，国家似乎能广泛地渗透进社会，却不能实行目标所指向的变迁。非政府组织反—动员的战略实质作用，由
于在许多发展中地区政党和工会的低度参与而得到提高。非政府组织通过参与以特定问题为基础的社会运动，以及他们支持人民团体在发动政治
参与上发挥重要作用。
    然而，非政府组织的兴盛和民主化之间的关系是模棱两可的。有两个基本的主张：一个是托克维尔式的（Tocquevillian）， 另一个是格拉
姆西式的（Gramscian）。托克维尔式的主张认为， 非政府组织的兴盛，增强公民社会的力量，因此通过改进利益表达和代表而变得民主。格拉
姆西式的主张认为，非政府组织的兴盛，单单使现存的在公民社会和国家之间和公民社会内部的政治竞争对手变得制度化，基本上是以阶级为基
础的斗争增加一个额外的向度。本文对这两种主张都找到重要的佐证。
    首先来看看托克维尔式的主张，证据表明非政府组织在巩固诸如巴西、智利、泰国和菲律宾等国的民主改革中正起到重要作用。作为一种普
遍的看法，本文认为政党未能跟上随着社会结构由于经济变革而变得更为多样，以及随着政治利益变得更为多元而带来的利益表达的实质改变的
步伐。结果，在制度的真空中，非政府组织和人民团体兴盛起来。在每一个国家中，政党一直不能在对这些问题如人权、环境讨论、非军事化和
少数民族权利的政治对话中清晰地表达有利的主张。这种制度真空，由于前苏联垮台所释放的意识形态危机而恶化，左派运动急剧弱化，而且他
们代表传统上的处于边缘团体的阶级利益能力被削弱。例如，在泰国和菲律宾，非政府组织的兴盛，伴随着并先于泰国共产党和菲律宾共产党的
边缘化。在这个意义上，非政府组织间接地受惠于国家对左派运动的压制。紧接着，一系列因素使非政府组织能够填补或部分地填补这个真空。
这些因素包括：获取外来资金，通过松散的联盟有效地合作，借助人民团体和社区组织与社区保持良好的关系，政府欢迎非政府组织的兴盛和来
自媒体及学术的支持。
    接着，我们来看看格拉姆西式的主张。事实也表明在诸如印度、泰国、菲律宾和智利等国家里，自愿或非政府组织部门，已成为利用国家重
要的结合部位在统治阶级和附属阶级之间所发动战争中的一道“新的壕沟”或“永久的防御工事”。非政府组织卷入政治斗争的能力，很大一部
分依靠国家所划定的非政府组织活动范围。公民社会扩张的程度，到国家使社会自治力量的增长受制于主要有其设计的规则时为止；非政府组织
的兴盛增强国家和社会的力量，而社会力量主要从中收益。同样，在泰国和菲律宾，非政府组织兴盛的程度与军方社会运动衰落有关，非政府组
织对瓦解反对国家压制的动员作出贡献，再次加强国家力量。
    然而，超越这些观点，在整个发展中地区，非政府组织的兴盛，对民主理论和西方范式提出疑问。与此相对比的是，在西方自由民主政体下
，非赢利和利益／压力团体，大多寻求立法或政策的改变，但认可主导政治安排的基本合法性。本文所关注的，在印度、菲律宾和智利，第二代
和第三代非政府组织，寻求从“根到枝”地检修政治制度和彻底的、重新分配的改革。在马来西亚、印度尼西亚、越南等国，非政府组织已脱离
西方自由民主模式。这样，支撑自由民主学说的利益／压力团体理论，不能充分解释非政府组织寻求加强公民社会的模式。新民粹主义的文献认
为，利益和压力集团是相对自治的，其战略通过相对民主的结构，有效地控制在其成员手中。然而，非政府组织通常是非成员性的组织，决策过
程是复杂的，它受到一系列机构施加的影响，这些机构有商业利益、宗教团体、外国援助（官方的、非官方的或多边的）、政党和政府等。
    在发展中地区，一场“结社革命”刚刚起步，其政治影响是广泛和深刻的。在过去的20年里，这种繁荣使非政府组织成为一个重要的政治角
色，成为构成公民社会新一层的中间机构，并改变了公民社会的整个结构。非政府组织对许多政权下的政治发挥重要的作用，但是在现存经济—
社会基础上的当代非政府组织的文献，掩盖了非政府组织兴盛的重要政治性，因而留下了许多重要的问题尚待回答。为此，在未来的岁月里，政
治科学家对“结社革命”中的非政府组织作用的系统阐述上，面临着一项富有趣味的挑战。这场结社革命，迅速成为20世纪后期最重要的政治发
展。
    摘自英国  Political Study XLVI
【校 对 者】王新
    
    
    
 
