【 文献号 】1-678
【原文出处】中国农村观察
【原刊地名】京
【原刊期号】199706
【原刊页号】43～52,15
【分 类 号】F22
【分 类 名】乡镇企业与农场管理
【复印期号】199802
【 标  题 】乡镇企业发展与农业资源环境保护研究
【 作  者 】张建武
【作者简介】华南农业大学经贸学院  张建武
【 正  文 】
    改革开放以来，乡镇企业获得巨大发展，成为国民经济的“半壁江山”。它的发展为解决农村剩余劳动力就业、推动农村城市化、城乡一
体化提供了雄厚的物质基础，并为农业规模经营创造了一定的条件。但是，随着乡镇企业的发展壮大，也产生了一些新的问题，它与农业资源
环境间的矛盾是越积越深，如乡镇企业的排放物（各种有害气体、废水等）对农业生产有着直接的影响。因此，如何协调农业资源保护和乡镇
企业的发展，是一个迫切需要研究和解决的问题。本文将以广州市乡镇企业发展中出现的农业资源环境保护问题为例，着重探讨对农业资源环
境保护的理论问题及相关政策。
            一、乡镇企业对农业资源环境造成的破坏
    目前，乡镇企业对农业资源环境造成的损害主要表现在：①乡镇工业“三废”的排放；②乡镇企业在发展中大量占用耕地。乡镇工业“三
废”的排放中，废水的危害是最大的。主要集中在这样几个行业：小电镀、小印染、小皮革、小造纸、水洗裤厂、土法冶金，以及化工类企业
；对大气产生危害最严重的行业是制煤、塑料制品、小水泥、化学工业企业等。在调查中发现，乡镇企业的固体废料造成污染的情况不多，不
是造成目前农业资源环境污染的主要问题，对它的研究和分析可以和水资源、土地资源等归在一起。
        （一）对土地的占用及污染
    1.对耕地的占用。耕地是农业的基本生产要素。但是，改革开放以来，由于乡镇企业的迅猛发展及发展中存在的盲目性和无序性，使耕地
资源呈明显地下降趋势。以广州市为例，1978年有耕地约18.6万公顷，到1995年已下降到13.2万公顷。
    在减少的耕地面积中，国家是主要占用者，集体次之。在集体占用中，乡镇企业的占用约占集体用地的60％—70％。
    2.对耕地的污染。调查发现，广州市随着乡镇办的有污染工业（如小电镀、小水泥、小印染和砖瓦企业）的发展，耕地受污染的范围有逐
步扩展的趋势。在乡镇工业“三废”中，以重金属对土壤的危害最为严重。在全市不同区域土壤中，重金属的残留明显地呈现出从山区到市郊
污染区急剧增加的分布。冲积平原和三角洲沉积平原是广州主要的农业区，其重金属残留超标普遍，镉超标率分别为58％和75％，汞超标率分
别为17％和50％，砷超标率分别为33％和50％，尤其是广州市郊的污水灌区，农田中铅、镉、汞、铬、砷等残留超标率分别达到16％、100 ％
、68％和52％，局部地区铜、锌污染也很严重，已经对当地的农产品及人、畜的健康造成严重的影响。
        （二）对农用水资源的污染
    据1996年中国环境状况公报的公布，“1996年共发生753 起渔业水域污染事件，有14.9万公顷的养殖水面受到污染，损失水产品2.8 万吨
，造成直接经济损失1.7亿元，……。初步调查结果表明， 乡镇工业污染物的排放已成为环境污染的重要因素，并呈迅速增长趋势。珠江口海
域依然是中国近海污染较重的海域之一，水体中无机氮、无机磷和石油类普遍超标，PH值和容解氧也有超标现象。”〔1〕
    广州农用水系主要是珠江水系。从水体污染的情况来看，流溪河是广州市饮用水的水源，属重点保护水源，管理比较严格，沿河两岸基本
上是无污染企业。而在增江水系，水体污染相对说来就严重一些。
    用污染的水进行农业灌溉，能产生二个方面的污染，一是污染了土壤；二是植物吸收受污染的有害水份，其有毒物质会被植物吸收，转而
再被人和动物吸收，最终危害人类的健康。
        （三）对农业气候资源的污染
    大气污染的成份主要是二氧化硫、一氧化碳、氮氧化物、空气粉尘等，它对农业气候资源的污染，主要表现在：一是局部的影响。如增城
仙村镇，众多的水泥厂烟囱乌烟滚滚，使数公里范围的荔枝树叶蒙上厚厚的灰尘，植物的光合作用严重受阻。空气中降落的粉尘在土壤表面，
破坏了土壤的肥力和酸盐度，其中含有重金属的降尘对土壤的危害更持久。二是宏观性的影响。如气温的升高，导致“温室效应”；空气中二
氧化硫等的增加，导致“酸雨”。根据广州市环保办的调查数据显示，“八五”期间，广州市酸雨的PH年均值在4.03—4.61之间，酸雨频率范
围在70.2％—77.7％之间，污染空间分布趋于均匀，但污染范围在扩展。降水中硫酸根在阴离子中所占比重高达72％，表明降水主要受硫酸盐
的污染；同时，降水中的硝酸根在阴离子中所占比例逐渐增大，说明硝酸根对降水酸度的贡献逐渐增大；大气中的氮氧化物污染加重。
    由于大气总悬浮物、降尘等的加重，造成空气浑浊，雾日增加。据统计，广州市1994年全年日照时数比1964年和1974年分别减少603 小时
和440小时。当然，城市汽车尾气对此贡献可能是主要的， 但乡镇企业也有相当的作用。
            二、农业资源环境保护中存在的问题
    乡镇企业对农业资源环境产生破坏的原因可从几方面来考察：一是乡镇企业本身；二是目前的环境管理方式及制度；三是法制状况；四是
其它方面。具体反映如下：
        （一）乡镇企业的特点及与其污染的关系
    1.行业全，污染物全面。以国务院40个行业的分类来看，广州市就有39个，除了天然气、石油没有，其它都有。这个特点就决定了它的污
染物全面，各种污染物都有，不仅有大气污染、水污染，还有重金属等的污染。
    2.分布分散，污染物处理缺乏规模效益。乡镇企业在发展中出现的“村村点火，户户冒烟”遍地开花的发展的方式。决定了处理污染物缺
乏必要的规模效益，不便于管理，而且对土地的利用不经济。
    3.企业规模小，缺乏处理排放污染物的能力。从广州市乡镇企业看，各行各业都有，但是上规模的不多，缺乏名牌企业、名星企业。这就
造成一般的企业难以承受处理污染的费用。
    4.整体看来，目前乡镇企业的经济增长方式仍是粗放式的。这就决定了企业对于资源的利用率低。资源的综合利用率低，一方面造成资源
的浪费，另一方面造成污染。
        （二）环境管理方式单一
    目前，在环境管理方面虽有一些法律、法规为依据，但是，管理方式仍以行政方式为主，靠行政手段调节。谁都可以使用，但出了问题谁
都不负责任。目前与农业资源环境发生关系的主要部门有各级环保部门、农委、下属各区市各级乡镇企业管理部门及各级政府，由于我们目前
对农业资源环境的保护和管理的主体不明确，结果就造成大家都来管，实际上谁都管不了，出了问题互相推诿。比如，一些企业，有违反规定
的行为，环境保护部门对其直接处理不能起到效果，相反，如果企业的上级主管部门下令按照环保部门的要求去做，则可以起到管理的作用。
对于在行政上是同级或上级的单位，环境保护部门则多是向其上级领导提出意见，采纳与否取决于多种因素。所以，行政式的管理方式，不仅
成本高，且极易产生不公平、不合法的事情。
        （三）地方保护主义
    地方保护主义的产生与目前各级政府过分强调经济增长有着密切的关系。把经济增长作为第一位目标，不可避免地为增长而增长，甚至牺
牲其它方面的利益来满足对增长的要求。
    地方保护主义在环境保护中最明显的例子是保护本地的有利润的污染企业，甚至让外来的污染企业在本地办厂。如发生在深圳和东莞之间
的事，深圳对外商来深投资的企业提供投资指导，必须按照项目指南来进行投资，不符合环境保护要求就不给批准，但是，外资无论如何是有
一定吸引力的，深圳不让办，就到东莞办，结果在东莞办成。这给我们的启示是，环境保护需要统一行动，不能是广州市区治理了，然而周围
四个市没有照办，那就会降低治理的效率。
        （四）环境保护的有关制度与执法问题
    制定法规的目的是为了更好地管理和规范。广州市虽已制定了一批地方法规和行政规章，但是，由于经济的发展，产生一些新的问题，原
有的法规和规章不能解决这些问题，同时法规的不完善也就产生了执法的困难。有二种问题比较突出：一是一些现有的法规不能解决对范围内
的问题。如对于总量控制下的排污权的交易，就是一个仅依靠排污费解决不了的问题，必须寻找新的解决途径；再比如，已公布的农业环境保
护规定，我们认为就存在着一个明显的问题，即忽视财产所有者的权力，而强调了环境保护管理执法人员的权力。这与我们农村现有的产权制
度有关。其实，对环境最有监督积极性的是潜在的和现实的受害者，他们对于环境监督最为有效，但被忽视了。所以在制定农业资源环境保护
政策时，应首先考虑他们的权利。二是针对一些新的问题没有相应的法规来处理。如对受害者的补偿问题，最优污染水平的确定，等等。
    在众多的环境问题中，有相当一部分是由于执法存在问题。目前存在的有法不依、执法不严的情况与地方保护主义和当前的环境保护管理
体制有着极大的关系。如市、区、县、镇、村都有环境保护部门，然而，他们不是一个独立的单位，而是受所在地方政府的管辖，听命于地方
政府，主要任务是配合地方政府的工作，因而难以单独开展工作。如果让环保部门独立于地方政府，由人大授予其较大的权力，在现有的环境
保护法律、法规的前提下，成立专门管理环境污染的“绿色法庭”（类似的有经济法，就有经济法庭），则情况就会改善许多，而这个“绿色
法庭”就是承担直接执行环境保护的权力者，对污染环境者依法进行处罚等。
        （五）环境保护意识淡薄
    由于农村人口密度相对比城市人口密度小，居住比较分散，传统的观念认为环境自身的净化能力可以解决环境污染的问题，因而缺乏保护
环境的观念。不仅农民如此，当地领导干部也多是如此。但事实并不如此，由于农村工业化的迅速发展，所产生的污染与传统工业的污染不同
。工业化以前的污染物主要是能够迅速在自然界中腐烂的有机质，并且在自然界的环境净化容量范围以内；而现代工业所产生出来的污染物，
不仅成份复杂，而且量大，远超过自然界的环境净化容量，靠自然界的消化能力已不能解决环境污染问题。但是，这种观念仍在大多数人的头
脑中存在，毫无疑问，影响了对农业资源环境保护的决心和执行环境保护的信心，降低了环境保护政策的效率。从根本上来看，环境保护意识
淡薄是当前环境保护的大敌。那么应怎样认识环境保护与经济发展的关系呢？我认为应认识到，把资源环境作为国民收入、国民财富来看待，
才能解决好这个问题。
        （六）政府对农业资源环境保护的投入不足
    由于处理污水等污染物的投入较大，乡镇企业资金比较缺乏，对处理污染的投入显得不足。“在国际上，发达国家环保投资一般占GNP 的
1％—5％，有些国家甚至还要高，而我国仅为0.7％。”〔2〕大气、水体、土地环境等是属于公共财产，应由政府代表全社会来管理这些资产
，乡镇企业由于污染而给农业发展带来一定的负效应，理应由它负担治理费用。但是，政府作为公共财产的管理者，也应承担一部分投入费用
。
        （七）没有形成对环保部门的监督约束机制
    从管理的角度讲，有效的管理体制必须有有效的监督约束机制。目前，环保部门所受到的约束主要来自以下几个方面：中央对地方环保不
利的批评；环保工作人员的责任意识；国际社会的舆论；本地民众的投诉。但这几方面的压力并不能构成环保部门积极上进的动力，只是一种
软约束。造成这种情况的原因恐怕是环保部门的权力与责任不对等。目前环保部门最大的困难是有法无权，他无权对破坏环境者追究法律责任
，因为宪法规定只有受害者才能追究其法律责任，而受害者由于产权规模等的限制，与破坏者进行单独谈判是不经济的。
        （八）环保部门的权力过小
    环保部门目前的主要工作任务是以监测环境变化，收取排污费为主。但是，没有对违规企业、更没有对上一级违规部门进行起诉的权力，
解决环境污染的办法大多是通过行政方式来解决。这种权力的配置难以发挥环保部门的积极性。我们知道，权力和责任应是对等的。应尽快授
予环保部门权力，让环保部门只对人民代表大会负责，而人民代表大会对人民负责。
            三、对农业资源环境保护的有关理论分析及相关政策
        （一）宏观经济运行中环境—国民收入构成分析
    把环境纳入到国民收入之中来研究，目的在于提出对企业进行环境质量全面管理的政策建议，把环境保护纳入到企业的财务核算之中。以
往我们在计算收入时，多是关心投入物的产出，即最能满足我们目前消费和需求的部分，或者可以说以近期的利益和目标为取舍，而对生产过
程中对环境造成的损失和我们的长远利益却忽略了。如：一方面我们不停地向大气中排放不经处理的有害气体；另一方面，却又在进行试验治
疗各种与此有关的药品。忽视的环境污染部分会逐渐地积累，直到超过环境的可容限度，最后就影响到社会再生产的顺利进行。
    根据厉以宁和章铮对环境在国民经济运行中的考察结论，把非货币形式的环境保护成本与收益进行货币化，提出六个假设条件：“（1 ）
环境保护过程中所造成的资源闲置的损失，可以设定为国民生产总值的减少；（2）环境保护过程中，由于生产要素按另一种方式组合， 可能
减少产量，所以也可以把这种损失设定为国民生产总值的减少；（3 ）环境保护过程中，由于环境质量改善，劳动者体质相应增强，从而使出
勤率增加，工作效率提高，这可以设定为国民生产总值的增加；（4 ）环境保护过程中，由于环境质量的改善，资源供给状况得到改善并有利
于经济增长，这也可以设定为国民生产总值的增加；（5 ）环境保护过程中，由于环境质量的改善，生产设备、建筑物、库存物资等等所受的
损害将减轻，它们的寿命将延长，这些都可以设定为国民生产总值的增加；（6）环境保护过程中， 由于环境质量改善而导致的各种支出的减
少，也可以设定为国民生产总值的增加。”〔3 〕通过对环境——国民收入均衡中的收入流量与资源存量的结合分析，指出“环境保护主管部
门应当根据环境——国民收入均衡的变动情况，特别是环境——国民收入均衡中的资源存量赤字的增减（或盈余的增减）情况，作为调整环境
保护规划和政策措施的依据”〔4〕。 这实际上就给环境保护提出了一个新的任务，即定期向国民经济管理部门提供环境——国民收入均衡的
现状与变动趋势，为经济决策提供参考（厉以宁，1995）。而国民收入也应把环境损失或收益估算进去。
    既然环境保护问题与国民收入有着如此重要的关系，而且是国民收入的重要组成部分，那么，环境保护就应该与就业目标、物价基本稳定
目标、经济增长目标等宏观经济目标处于相同地位，即把环境保护目标纳入到宏观经济政策目标之中（厉以宁，1995）。
    但是，我们以往的国民经济核算是以货币作为计量标准的，而在对环境保护的成本和收益进行核算时，就会发现环境损害和收益中的许多
东西是难以货币化的。比如，新鲜的空气是衡量我们生活质量中的一个重要指标，它也是一种非常丰富的资源（现在恐怕是新鲜空气是越来越
稀缺了），但我们很难依靠价格机制来知道新鲜空气的价格是多少，因为空气的所有权和使用权是不清楚的。如何对这类资源进行定价，是非
常困难的。但对这种资源如果管理不善，恐怕比我们最稀缺的资源都要来得稀缺（毛寿龙，1996）。所以，如果单纯地利用市场机制来保护资
源环境，也就会产生一些困难，因为在这种情况下，由于资源环境的市场价格难以准确掌握，价格机制也调节不了资源环境的稀缺程度，这也
是价格机制“失灵”的一个表现。总之，涉及到环境损害与收益的许多问题，我们若仅仅以货币来进行衡量，虽然问题会简单化，但会忽视许
多更为重要的问题。
    虽然存在定价的困难，但是，不论如何，我们都有必要把环境保护作为国民收入的构成部分。把这些思想如何落实到微观层次上来进行操
作，我们认为，就是对环境进行全面环境质量管理，把企业的产品质量管理与环境保护结合起来， 这与企业进行ISO9000族质量管理同样重要
。环境质量管理在国际上被称为ISO14000。环境质量标准之所以能引起广泛的重视，不仅是由于环境方面的危害，更是基于上述环境——国民
收入的分析。减少企业对环境的污染，也就是增加了国民收入，增加了社会的福利。所以，企业在进行经济核算时，就应把对环境的保护作为
收入来进行单独计算〔5〕，作为企业对社会福利的贡献。
    企业生产的产品与企业在此过程中造成的环境污染，从一定的角度来看，是国民经济发展的短期与长期的问题，环境代价可以被看作是为
目前利益而牺牲了长远利益。尽管环境“价格”存在货币化计算上的困难，但是，环境资源是一个社会发展的基本财富，因此，我认为应从三
个方面来考虑：一是克服短期化行为，避免急功近利的行为。二是鼓励乡镇企业发展节能、节源、无污染、清洁产品的生产。可以考虑深圳的
做法，每半年为企业公布一次政府鼓励支持和严禁限制的行业。三是在办企业或生产新产品的同时，也要注意对产品废旧物的回收，即把产品
的产前、产中、销后、报废后的回收处理作为一个统一的过程来考虑，即进行ISO14000环境管理。对不能回收再利用的产品，应课以重税来刺
激企业进行技术革新和限制污染的发生。
    ISO14000是促使企业采取环境保护措施的一个行之有效的措施。这个标准的主导思想是“采取积极的态度预防损害环境行为的发生，而不
是事后的清理”〔6〕。
        （二）确定最优污染水平的环境保护
    为什么要确定最优污染水平，它取决于以下几个因素：
    第一，环境污染是客观存在的，人类社会不可能没有污染。
    第二，环境有一定的容量，即环境本身有一定的自我净化能力，但如果超过它的净化能力，环境就会遭到损害。正因为存在着一定的环境
容量，才要确定最优污染水平。如果污染总是处在环境容量之内，即环境的自然净化能力的范围内，那么，就不用确定最优污染水平，因为污
染不会给我们带来额外成本。
    第三，治理环境污染和进行环境保护的技术是相对有限的（厉以宁，1995）。首先，目前的治理技术是限于当前污染物的。所谓的污染物
中也有许多是可以再利用的，但是，没有相应的技术来提取回收它。其次，治理是相对的。二次污染的可能性是广泛存在的。第三，治理技术
设备的投入也是一种较为稀缺的物质投入，而这种投入物的生产也会产生污染。所以，保护是相对的。
    第四，治理污染和保护环境是有成本的。不加控制的污染是不可取的，我们必须从经济上找到一个最佳点。
    第五，经济和社会发展的可持续性是我们发展的目标。
    根据上述条件，对最优污染水平的环境保护界限的确定，可以用下图来分析。
    附图{图}
    图一、环境容量与政府控制
    注：①动态的政府控制指政府有效地控制水平，边际成本提高，边际社会损害减少。
    ②图示来源于保罗·A·萨缪尔森的《经济学》第十二版， 第1201页，产生于外部经济效果的缺乏效率和厉以宁、章铮《环境经济学》第
15页“实现动态最优污染水平”。
    图中横轴表示污染量，纵轴表示边际成本和损害，Q[,1] 是环境净化能力；MSD是边际社会损害，它随着污染量的增加而递增， 说明企业
污染给社会增加的成本是随着污染量的增加而增加的；MPD 是边际私人成本或边际私人损害，是污染给个人带来的成本；曲线MCA 是减少污染
的边际成本，在Z点是说明没有污染的情况下的成本最高， 在此点控制污染的成本是昂贵的；在R点是不加控制的污染的水平， 控制费用是便
宜的。如果不存在着管理机构，那么企业会把污染毫无疑问地定在P 点的污染量Q[,2]，这一点是企业的经济活动的最佳水平， 但这一点没有
包括对农民的土地、作物等资源受污染的损害，即它并不是社会的最佳生产点。如果政府不对此进行有效的管理，让受害者自己去与施污者进
行谈判，那么，谈判与否取决于农业的产权关系和交易费用。在P 点企业平衡了自己的私人边际成本和收益。MSD与MCA的交点是E点， 这一点
是指有效率的污染数量是在边际社会效益与成本相等的地方，是企业减少一个单位的污染的费用正好等其社会效益，在此点确定的污染水平为
Q[,0]。 在这一点上企业扩大规模增加的排污量而得到的利润与其应交纳的税费相等，即在这一点上，企业扩大规模无利可图。这一点也是向
排污企业收取应收排污费用的根据，高于和低于这个标准都是不合适的。
    Q[,2]—Q[,0]之间的污染量是企业的外部经济，如果不加控制，则企业把这个成本分摊给了周围的人，由它们去承担。实际上，由E 点决
定的最优污染水平只是一个短期的污染水平，或者是一种静态的分析。在长期动态过程中，由于每个时期的污染量是超过环境净化能力的，因
此，每年的污染累积量是Q[,1]—Q[,0]，如此下去，整个社会的环境容量是减少的，环境质量是下降的，其净化能力是下降的，而不是不变的
。所以，为了使每年的污染水平保持在当年的最优污染水平上，必须使政府所控制的最优污染水平在Q[,1]点，每年如此。如果要使Q[,1]向右
转动，就要投入资金、技术来治理污染，改善环境质量，以扩大环境容量，增加和改善环境的净化能力。如在Q'[,1]为环境净化能力提高以后
政府控制的最优污染水平，在Q'[,0]就为增强或扩大的污染量，在这个水平上，由于环境净化能力的改善，可以容纳更多的污染物。根据这个
分析，发展生物技术，利用生态环境来提高净化能力是一个有利措施，除了这个措施，目前尚无其它的方法可以代替。
    如何解决企业产生的环境问题外部经济内部化，一般有二种办法：一是私人办法；二是集体行动。
    私人办法包括私人谈判和法规。私人谈判主要是在产权明确和谈判费用较低的情况下使用。如果产权配置不合理，或产权规模不经济，则
私人谈判不会成功。在我们目前的农业产权制度下，尤其是农业资源环境作为公共物品的前提下，通过私人间的谈判来解决资源保护问题是难
以做到的。法规的方法是我们目前常用的方式，主要是要求产生外部经济性的企业对给他人造成的损失进行法律上的补偿。
    集体行动的第一种办法是，政府进行直接控制或进行经济上的处罚，迫使企业减少污染。直接控制是政府命令企业减少有关污染，或者在
一定的时间内治理未达标的污染。直接控制虽是一种较为严厉的处罚方式，有较强的强制性，但其效果令人怀疑，尤其是在地方保护主义较为
严重的背景下，这种方式就是一种形式。等过了风头以后，那些不采取措施的污染性企业又可以卷土重来。即使对不按要求治污的企业进行处
罚，这种处罚有时对企业所造成的损失也是微不足道的，结果会使企业对处罚不关心。所以，处罚的最低限应以企业增加污染的获利为最低界
限（起步价），在此基础上，层层加码，让其在不采取处理措施降低污染的生产中无利可图。
    集体行动的第二个办法是，利用经济手段来达到管理的目的。常常采用的办法是收取排污费。这是一种较为灵活有效的方式，但还不够完
善。
    由环境容量所产生出来的另一个重要政策是对污染总量的控制。因为，既然环境有一定的容量，那么，就必须在它的容量范围内进行排污
。假设目前的容量水平是Q，那么， 现有的企业规模在这个水平之内进行排污。如果有新的企业加入，排污如何进行分配，已往发放许可证的
办法已经不能解决这个问题，这实际是一个发展的问题。那么，解决这个问题可按市场化方式对排污权进行交易。对排污权交易的基本内容是
实行排污许可证制度，由政府向厂商发放排污许可证，厂商则根据排污许可证向特定地点排放特定数量的污染物；排污许可证及其所代表的排
污权是可以买卖的，厂商可以根据自己的需要，在市场上买进或卖出排污权。但是，利用排污权交易可能会出现有人炒卖排污许可证，也可能
有人垄断排污权来谋取暴利。通过买卖排污许可证来保护环境，这使得某些有关部门将拥有很大权力，如果对这些人的监督和管理不善，就起
不到环境保护的作用。所以，这种方式有优点，显然也存在着一些问题。
    如何来完善排污权交易的这个制度，我认为，我们不妨换个角度来考虑问题，我们管理环境问题大都是从对企业污染的惩罚来出发，现在
考虑是否可以对企业进行必要的奖励，而不是一种单纯的惩罚，是否可以搞一种排放标准配额交易，可由下面的例子来说明这样做的意义：
    “如1990年美国华盛顿州通过的清洁空气法就是制定了排放标准配额交易计划，这是一种市场机制，它的作用就类似一种绿色税，排放污
染的人要么付钱搞技术革新来免除罚款，要么交罚款。工厂如果将空气污染降低到法律规定的标准之下，环保局给予指标得分，并且允许企业
将指标得分用于企业内部的其他污染项目，也可以将指标得分售给同一地区的其它企业。这样的做法是鼓励企业达到环保部门制定的标准，并
且让企业设法找出最具革新精神和最经济的减少污染方法，如果企业能够用少花钱的方法减少一种污染源，它们就可以利用由此而得到的指标
得分去充抵其它污染源引起的环保支出。”〔7〕
    这个办法与以往管理办法的不同之处就在于它是用一种积极的办法来管理排污问题。同时又可刺激企业进行革新，对降低污染的企业进行
经济鼓励，比单纯排污权的交易应是前进了一步。与此有紧密关系的事实是，考察近年来我国环保技术利用率低、发展缓慢的原因，主要就是
企业在改进处理污染上没利可图。这不仅仅使得环保科技成果被束之高阁，而且污染是日益严重，所以采取更为有利的经济政策，刺激企业对
技术的需求，这是最有效的方案。
    在市场经济条件下，对企业而言，利润动机是技术革新的有力刺激，如果污染成为企业一个巨大的花费，它就会尽力寻找避免的办法。比
如开发有利于环保的技术，改变燃料、物质的再生利用以及节约能源。从这个角度出发，我认为，是否也可以考虑设立一种“绿色税”的制度
，这种相似的制度在欧洲国家取得了成功的经验。比如，他们对汽油一直征收很高的汽油税，对限制空气污染就有很大的帮助。利用绿色税收
的收入可用于清除污染和投资于保护环境的各种活动，如公共交通、绿化等。
    通过上面的分析，可以考虑制定的政策大致包括这几方面：
    （1）市场经济条件下， 政府管理和干预经济活动的主要手段和最有效的手段应是经济手段，制定适合于保护环境的排污费政策、排污交
易权政策、排放配额交易制度、绿色税收政策。
    （2）为了鼓励企业进行技术革新， 环保部门应尽量少规定企业必须用的技术，应只给企业规定达标的排放指标。这将给企业一个较为宽
松的发展环境。如果不这样做，那么可能产生二个方面的问题，一是可能增加环境保护部门的寻租行为；二是硬性规定的技术将抑制企业发展
解决实际问题的新技术。如果其它排污者改进或研究出了新的技术，还必须要说服环保部门来采用，这将要增加交易费用。
        （三）现有农业资源产权配置及政府、乡镇企业、农民生产者、环保部门、民众在环境保护中的关系
    首先，看土地的产权性质。我国土地产权是国家占有或集体占有，因此，土地的使用效益就不能完全由个人来决定，因为公共资源利用的
最大化是社会效益和长期效益的最大化，而不是以个人或者使用者利益的最大化作为最大化的标准。如果由个人来决定，就有可能把耕地都作
为工业、商业、住宅用地。所以对土地使用权的管理，必须由国家来规定能做什么，不能做什么用；对土地资源、水资源、林业资源进行合理
规划，在此规划之下，来决定对它们的使用。但是，目前在实际贯彻过程中，对土地资源滥用的主要责任者却是政府、地方政府，因为也只有
他们才具有对土地资源决策的权力。这些年来广州地区耕地面积锐减的主要责任者就是政府及地方政府，因为各级政府以为了本地经济的发展
作借口，为滥用土地资源找到了一个很好的理由。如何来制约地方政府对土地资源的滥用，现在也没有很好的办法。
    其次，再看乡镇企业的产权性质。乡镇企业（乡镇所属）的产权是集体性质的，归集体所有。而土地、河流等资源不是国家所有就是集体
所有，个人是无所有权的。在这种产权背景下，农业资源与乡镇企业发生的矛盾就是同一个产权所有者之内的事。集体不可能自己告自己的状
，说自己损害了自己的利益。因此，如果要他自己来监督自己，是难以做到的。况且现在的乡镇环保机构还是听命于乡镇政府的，受乡镇政府
的管辖，很难进行有效的监督。如果依靠环保人员的职业道德来严格地执行环境保护制度，恐怕也是不现实的。乡镇企业的产权集体所有，也
是乡镇企业作为向地方政府进行讨价还价的借口，以此进行滥用资源，而地方政府为了经济增长目标的实现，还不得不对乡镇企业进行暗中保
护。从农业资源环境保护这个方面来看，尽快明确乡镇企业的产权（将挂靠集体的乡镇企业脱离出来），进行乡镇企业的产权改革，改变集体
所有的这种性质。这将对保护农业资源环境会有积极的作用。
    再看农民有什么权力。目前，给他们规定的权力是生产，至于农业资源的污染和破坏，如果不减少生产量，那么，他们也不会关心环境保
护。因为他们的目标是提高收入，而不是进行环境保护。农产品中农药、重金属以及其它的有害物质超标对生产者也是无所谓的，他们关心的
是农产品能够卖到好价钱就行了。所以，最大的直接受害者就是消费者了。现在生产无公害蔬菜的经济效益好，这将会影响受到污染的农业资
源环境的产品的销售，对于农业资源受到损害的农业生产者来说，可能会产生一定的压力，因为，消费者会倾向于无公害。这种情况是否会引
起农民对破坏农业资源的乡镇企业的抵制和抗议呢？下面来分析这个问题。
    乡镇企业在农村的迅速发展，这是历史上没有过的事，由此产生的农业资源污染环境问题，也是以前没有碰到过的。农产品消费者是否必
须消费受污染的产品，有无进行抗议的权力？农用资源的使用者是否必须使用受过污染的水、大气、土地等资源来进行生产，有无投票的权力
？乡镇企业是否就有权进行排污，由谁来决定这些权力的分配？这些都是新问题。如果依靠分散的农业生产者、城市居民与乡镇排污企业或地
方政府来谈判，其交易成本是很高的，农户和城镇居民也不会这样做。因为，每个城市消费者和农户的产权规模太小，受到污染的损失与为此
要求赔偿的费用或交易成本相比不明显，所以，也就不会有太高的积极性去阻止污染者，况且他们又没有形成一个统一的组织来与侵害他们利
益的外部影响者来谈判，从而保护自己的利益。即使有，其作用也极为有限。如果分散的农户或城市居民联合起来，就有可能达到矫正外部影
响者的行为。但是，从现有产权规模出发，扩大单位产权规模在目前是难以做到的，然而有意义的是，如何使农业生产者有效地联合起来，以
及城市居民如何有效地组织起来，与破坏资源环境者进行公平谈判，这可能需要一个环境保护的启蒙运动，无疑是一个长期而艰巨的任务。
    由此我们可以想到，如果中央政府保护环境的要求不与地方官员的政绩挂钩，则农业资源环境的保护就完全是一句空口号。因为，中央政
府追求经济增长同地方政府追求经济增长的目标是一致的，而保护农业资源环境则经常被牺牲了。可以说，产权结构是造成农业资源环境恶化
或难以真正保护的主要原因，而其中更深层次的原因是政府对于经济增长过分的偏好。总之，在现在制度框架内，解决好农业资源环境的保护
关键是取决于地方政府的环保意识，更主要取决于地方首脑对农业资源环境保护的认识，或者是地方官员的政治意愿或政治偏向。
    另外，必须有一个独立的部门来管理环境保护，这个部门目前就是环保局。在今后，最理想的就是“绿色法庭”，它代表公众的利益来管
理、监督环境保护问题，它可以由人大授权代表公众对污染者进行法律起诉，以法律来管理环境问题。绿色法庭代表政府部门和环境保护部门
依据有关的法律、法规来执行环境保护，是依靠法来管理环境、监督环境的机构，这样也就把政府、乡镇企业、民众、农业资源环境之间的关
系简化了，而且能起到减少环境管理中的“扯皮”现象，达到提高环保效率的作用。依靠民众来进行监督，是最为有效的，因为民众作为环境
污染的受害者，他们对于环境污染最有发言权和监督权，而且最为积极，成本也最小。环保部门在环境管理过程中主要是起到制定环境标准，
科学地监测环境变化，为改善环境状况提供技术，以及为民从、企业、政府部门、法院等提供资源环境污染程度数据等作用。
    说到监督问题，我们目前较为重视的是信访工作。但是，依靠信访工作来达到对环境污染的监督和约束企业对资源环境的破坏，其效率与
依靠法律来进行管理相比要低。所以，较为理想的方式就是在现有和正在完善的各种环境保护法的基础上，建立“绿色法庭”，专门申理有关
环境污染的案件，对保护农业资源环境有直接的权力。当然，绿色法院与信访工作可同时存在，相互监督，以避免任何一方的不当处理。
        （四）农业资源环境污染补偿问题
    从污染的角度来看，有直接受污染和间接受污染二种情况。那么，补偿就存在二种方式：①直接补偿。补偿对象是直接受害的农户和消费
污染农产品的消费者；②间接补偿。补偿对象是与污染相关的社会其他受害者。
    目前，现实中主要关注的焦点是约束和处罚污染企业，而对于受害者的补偿问题还未作研究分析，更没有补偿措施，只是当出现环境污染
的重大事故了，才考虑到受害者需要补偿。但是，更为经常的情况是一般性的污染问题和慢性污染问题，对这种污染应如何来补偿受害者，目
前还没有可以操作的规定。
    排污费及其它费用的收取只是政府有关部门代表社会整体利益来收取的，是企业对整个社会付的费用。对于直接受害者，如土地耕种者和
食用污水灌溉农产品的居民，他们是污染的直接受害者，他们的补偿问题没有得到解决。直接受害者是否有权索取这种补偿费，这由谁来决定
？如果直接受害者有权取得补偿费，则企业应拿出一部分资金来补贴直接受害者（包括农户和消费受污染农产品的居民），但在实际处理中，
往往被忽视了。
    对直接补偿的忽视可以理解为被社会平均化了，而不管受害程度的深浅。合理的补偿分配方案应是将直接补偿和间接补偿区分开来，但是
，直接补偿权力的获得必须靠这些直接受害者去争取，可是这又与产权规模相关。
    注释：
    〔1〕国家环境保护局：“1996年中国环境状况公报。”
    〔2〕见全浩：《环境管理与技术》，中国环境科学出版社， 1994年版，第8页。
    〔3〕〔4〕详见厉以宁等著：《环境经济学》，计划出版社1995年版，第28—48页。
    〔5〕不过这存在着难以货币化的问题， 环境收益并非总能以货币形式来表现，如何把企业环境保护的收益进行货币的核算，我认为这是
一个新的研究课题。
    〔6〕见翟亚军：《ISO9000与ISO14000应用与实施》，湖南科学技术出版社1996版，第6页。
    〔7〕戴维·奥斯本、 特德·盖布勒著：《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社1996年，第286页。
【责任编辑】王慧敏
    
    
    
 
