【 文献号 】3-2833
【原文出处】战略与管理
【原刊地名】京
【原刊期号】199704
【原刊页号】36-41
【分 类 号】K3
【分 类 名】中国近代史
【 作  者 】周衡
【复印期号】199711
【 标  题 】保路运动的历史启示
    ——兼与萧功秦先生商榷
【 正  文 】
    《战略与管理（总第１９期）》刊首所载萧功秦先生之《关于清末保路运动的再反思》（下简称萧文）一文拜读后，获益匪浅，感触良多
。由此引发我对清末“保路运动”的兴趣与思考，较萧文也有些不同意见。现将几点心得行诸于文，以求斧正。
            一．铁路所有政策：关系经济全局，成为经济变革的核心政策
    铁路建设事业，是晚清经济领域中投资规模最大的产业，也是当时唯一能够获得大量财政支持而有利可图的事业，对国家财政、金融运行
与发展影响至巨；并同路权、矿权、租界权等密切相关，是列强在华经济利益的集中体现；此外铁路建设关系地方经济发展、广纳私人投资，
与民生息息相关。路政改革涉及国家资本、私人资本、外国在华资本的力量对比和地位；它几乎决定着晚清中央政府与地方之间的经济关系的
成败；它在决定中国铁路建设发展方向与成败的同时，也是对晚清中央政府主导经济的权能的艰巨考验。
    １９０１年起，清政府推行新政，鼓励发展实业，鼎力倡导与支持私人投资。商部遂依借民力，而企图加快中国的铁路建设。１９０３年
１２月２日，清商部奏定《铁路简明章程》，计２４条。其规定：“各省官商，自集股本请办何省干路或支路，须绘图贴说，呈明集有的实股
本若干万，详细具禀。听候本部行咨该官商原籍地方官，查明其人是否公正，家资是否殷实，有无违背定章各情。俟咨复到部，以定准驳。”
［（１）］
    １９０３年至１９１０年，全国先后有十六省共设立二十家铁路公司，基本上均为商办。商办铁路多资本匮乏，又均有严格的规定而坚拒
外资，不招洋股、不借洋债，故进行大量的民间融资。一时租股、派股盛及川、湘、鄂、赣、闽、豫、晋、皖、滇各地，股金源及米捐、盐捐
、房捐和薪捐等等。资金问题虽得缓解，但难以从根本上支持庞大的商办铁路建设计划的资金需求。至１９１１年，计划铺成通车铁路以千公
里计，而实际建成并可通车者仅二百余公里。
    清政府为振兴铁路建设而采取放手发展的办法，“不分干支，比量民力，一纸呈请，辄行批准商办。”路政遂成为滥政、弛政。清政府于
１９０６年才着手进行全国的铁路规划，在铁路建设领域各自为政、各行其事蔚然成风。商办铁路公司的铁路建设就成了无规划、无工期的“
圈路运动”。此种一窝蜂式的搞地方铁路建设也便难有实绩。建设计划庞大，资金匮乏、技术不足；同时，管理不善，效率低下，腐败滋生，
金融弊案累累［（２）］。外商以列强对华的军事与政治实力为后盾，对中国的铁路筑路权展开了疯狂的争夺。１８９６至１８９９年间列强
攫取的路权共达１００９６公里。满清一朝共修铁路４９５６公里，其中主要依靠外资修筑者为４０２９公里，约占８１％强。［（３）］列
强同时依托铁路线从中国争夺了大量的矿权，还通过以盐厘、关税为担保等方式全面侵蚀中国经济。这引发了声势浩大的商民收回利权运动。
    １９１１年５月９日，晚清中央政府发布上谕，宣布了铁路国有的国策。谕称：“国家必得纵横四境诸大干路，方足以资行政而握中央之
枢纽。从前规画未善，并无一定办法，以致全国路政错乱纷歧，不分支干，……上下交受其害，贻误何堪设想。用特明白晓谕，昭示天下，干
路均归国有，定为政策。如有不顾大局，故意扰乱路政，煽惑抵抗，即照违论。”［（４）］清政府铁路国有政策体现了政府在新兴工业上排
斥商人资本，力求国家控制的政策倾向。这种政府垄断政策严重地打击了私人资本，将之排斥于当时中国最大的新兴产业之外，迫使其数年内
无法有效进行其他方面的投资。
    “大权统于朝廷，庶政公诸舆论”，是为政府所宣布的预备立宪的原则。［（５）］《钦定宪法大纲》规定：立法权、财政金融权及发展
实业、教育权等等，为“庶政”，得“公诸舆论”。铁路所有政策的改革应当在议决与推行两个环节上经由资政院、谘议局，以遵奉宪政改革
原则，缓解朝野冲突。晚清政府在推行铁路国有化中，置资政院、谘议局于异己地位，践踏宪政原则，完全依靠行政命令，商办铁路公司一纸
而亡，一任清政府“收股”，断无依《公司律》而“转（让）股”之可能。晚清政府的宪政国基与法律尊严荡然无存。
    清政府没能区分各省在铁路国有政策上的不同反应，强行划一，势必僵化政策灵活性，激化中央与部分省份的冲突。受打击的中央权威与
被侵蚀的地方利益之间难有弹性空间。所谓“如有不顾大局，故意扰乱路政，煽惑抵抗，即照违论”，排除了地方大员、朝廷干臣等因应时势
，便宜行事的可能。在四川保路运动之中，两任川督均曾力陈情势，呈请清中央政府缓行国有政策，均招驳斥而不果。
    推行铁路国有政策，对于不法商人造成的累累金融弊案概不查究，并不设法弥补民众因之的损失。此损害民利、轻纵案犯的作法，必然招
致民怨沸腾。同时，威胁恫吓，迫民胁从无异于挑起民衅，触发民变。由此朝野之间势同水火，冲突不断升级。
    铁路建设牵动了广泛的社会各阶层的利益，成为清末经济制度性危机的一个堤坝。商有政策虽不足以支撑中国铁路建设，且漏洞不少、实
绩不彰，但是却担负总揽万民之心，巩固中央与地方关系、弱化朝野利争的重任。清政府的路政倡导私人投资于先，监督管理废弛于间，骤行
国有于后。此以单纯发展为名，行国家控制为实的路政改革，或许是基于某种理性分析与判断，但实际上却无疑自毁堤坝，泄民如川，致使商
情震荡，万民踊跃。路政改革成了疯狂加速的绞肉机，把朝野间的各种势力绞进去。晚清中央政府对此思想不足，准备不周。而清地方政府也
出现观望、犹豫、摇摆。铁路国有政策在打击了中央政府权威的同时，也将地方政府逼上绝路，有如一柄双刃刀最终刺开了清末中央与地方之
间貌合神离的关系。
    铁路国有化暴露了清末政治体制的重大危机，在朝野之间猛烈对撞中形成了对政治机制的全面挑战。这一政策在经济上不能消弥利益之争
，自发地上升为尖锐的政治问题，引发朝野政治对抗和社会危机，终于引发了声势浩大的保路运动。
            二．保路运动：经济分权主义、政治压力主义、全面的社会动员
    清政府的铁路国有政策与“保路运动”不是两个可以等量齐观的史实，两者无论参加主体、活动内容、广度、深度均不同。萧文正是将内
容更丰富意义更深远的保路运动简化为铁路国有政策的对立面——铁路商有政策（虽然论及从铁路商有到“引进外资”政策的历史演变和由此
引发保路运动的基本过程），把历史上某项单纯的政策研究与重大历史运动两个处于不同层面的事物等同起来，对立起来。虽然由此可以得出
一定的结论，但实际上是把深邃广博的历史信息压缩、删简到附会今人某种意愿或价值取向的水平上。
    保路运动所揭示的意义远不止于铁路所有政策方面，事实上它更揭示了晚清社会深刻的经济危机、政治危机，标志着晚清经济与政治的全
面失败。讨论清末铁路所有政策的演化及其影响与作用，是从一个侧面去发现更为本质的晚清社会深刻的经济、政治与社会危机，以及诸种因
素之间的内在关系。晚清政府的铁路国有政策导致的保路运动的爆发，就使得单纯的政府政策问题上升为广泛深入的社会运动，从单纯的经济
问题上升为尖锐的政治冲突。这应是我们观察与研究“保路运动”所应把握的动态特征，而非在８０余年后的今天进行某项政策的简单比较。
            保路运动在经济上的主张是经济分权主义
    清末中国经济进入了一个复杂的利益多元的混合发展、彼此牵制的局面。没有外资与国内非国有（主要为私人资本）资本的支持与参与，
中国的近代工业建设与经济发展单凭晚清政府的自我积累与发展是难有实绩的。事实上，没有私人资本与外资的投入，国家经济是否能够得以
维系均已成问题。晚清末年，中国经济发展更加体现为一种地方式的自我发展，这是经济利益多元化的一种体现，摆脱清政府严格控制和垄断
是私人资本与外商的愿望。
    晚清皇朝从维护其自身的政治利益和法统地位出发，迷信中央集权、政府垄断式的经济发展模式，企图以之改变国家经济要政散布朝廷之
外的局面。这基本上是以意识形态为经济决策的根本依据，没有认识到肯定经济利益的多元化是推动经济发展所必须，而经济发展则是保障政
治稳定的根本。由于晚清政府对于现实政经基本关系的错误判断，以经济多元发展为核心的现实主义的经济发展道路受阻。
    经济民族主义实际上是经济分权主义的体现之一，即商有资本与外国资本在铁路建设事业中均有权得以发展。经济民族主义并不等同于经
济排外主义。反对国有的目的是保障商民自身以及地方的经济利益，不是根本上排斥外国资本进入中国铁路事业，而是主张不以路权设定抵押
，否定借款以货物买卖优先权为条件的不平等条款。
    各省对铁路国有的不同意见体现了经济发展中的分权主义要求，即依据各地的不同情况而制订相应的铁路建设政策，此为经济分权主义体
现之二。如果说四川保路运动实际上是传统封闭心态在新的条件下的延续，那么滇、桂、黔这些更趋闭塞的区域遵行中央政府的铁路国有政策
，难道就是经济开放主义了吗？当然不是这样。滇、桂、黔的私人资本根本没有实力创立商办公司而独立地承建本省铁路并同外资竞争；反之
，倒可以在外资的引入中取得实质的利益。
    单纯的经济主张上升为一场广泛而声势浩大的社会运动，其政治原因是对政府腐败与卖国的不满与抗争。以“卖国”与“爱国”冠名于铁
路国有政策与商有主张，是将经济问题政治化的一种自然选择。经济分权主义吸纳了社会能量，成为政治道义的宣泄渠道。
            保路运动是自下而上将经济问题政治化的一种巨大社会实践
    保路运动是一场广泛参与的社会抗议运动，它不同于由晚清官僚自上而下发动的洋务运动，不同于知识分子发动的维新请愿活动，同样有
别于立宪派的宪政活动。它不以社会改良，或夺取政权为目标，而以保障自身经济利益为旨归，以诉诸全面的社会动员并政治解决为手段。它
表明晚清政治活动方式的变换轨迹，是以经济多元化导致政治的多元化，促成政治实现方式的不断创新和突破。这在政治实现方式上是晚清史
所仅见的。它的核心意义便是敢于挑战统治权威。它是晚清末年的中下层社会力量抗争封建统治者的政治运动，具有早期资产阶级社会政治运
动的一些特征，体现了社会政治经济发展的方向，在政治发展史上不是倒退与反动，而是发展与进步。
    其体现有二：一是自下而上地将经济问题政治化，打破了既存的统治格局与政治秩序；二是结成广泛反对者的联盟，将政治化的经济问题
社会化。
    在清末诸种政治力量的分化组合过程中，清政府尤其是它的中央政府被孤立了，地方势力与谘议局在保路运动中站到了与晚清北京政权对
立的阵营中去，实现了由广泛的社会各阶层、各集团参加的政治压力联盟；在清末诸种可调动的社会政治资源的配置上，清政府也同样被抛弃
了，舆论、社会道义与普遍的民众情感等均站到了清政府的对立面。
    保路运动把民众作为所依靠的核心力量进行广泛的社会动员。从而形成在野力量的总联盟，这在清末是所仅见的，它不将推动国家社会发
展实现民族富强视为皇朝的专利，同时揭示了社会变革的动力来自于以民众为基础的各阶层社会力量的联合。
            三．保路运动的历史性启示
    “帝国主义和现代化二词都几乎属于超历史的范围。”［（６）］我们应当尽量避免落入此两种具有高度概括性或带有主观先验性的理论
的支配之下。研究历史不是为阶级的或文明的某种必然规律而“添上前人之足”，而是从历史普遍的因果联系中去发现与认识“前人足迹”的
内涵与启示。
    从不同的历史观出发，就会有不同的结论。从民族主义史观看，“保路运动”是一场反对列强经济侵蚀的爱国民族运动；从阶级史观出发
，“保路运动”是一场反帝反封建的社会政治运动。萧文认为上述两种意见是“传统”的、“简单”的，其从文化的、制度的、政治的、社会
的几个方面综合理解，得出的结论是：“保路运动的思想基础是经济排外主义”，“实际上是一种传统封闭思想在新的条件下的延续”；是“
观念层面的经济排外主义思潮，社会层面的地方主义势力（笔者注：一直被视为促使国家分裂的政治倒退力量）与政治层面的谘议局力量（笔
者注：萧文称之为离心力量），这三方面因素彼此密切结合的产物”；“是为商办公司的地方主义与分利集团势力所利用的”，“以爱国主义
为堂皇口号”，而激发“民众朴素爱国情绪”所形成的鱼目混杂、饱藏私利与欺世盗名的历史倒退。概括起来说，萧文认为保路运动是，与清
政府具有现代化导向的，符合经济发展规律的，并在检讨与修正商有政策基础上形成的——铁路国有政策相对立、相抗衡的反现代化历史发展
规律的“人类的非理性的激情”运动，在民国“既定的铁路国有政策”中受到报复和嘲弄，恰似一个可憎可笑的历史反动插曲。
    萧文事实上并没有突破阶级史观的“传统”，只不过是假借现代化而实现阶级立场的新选择而已。制度梗阻是晚清政权危机的根本所在：
经济改革与政治改革的关系在世界各个国家的现代化进程中，均存在一个私人经济大发展的过程。国家投融资与私人投融资相生相伴，殊途而
同归，共同献力经济。推行铁路国有而举借的外债最终必然转化为国民税负，归根结底要由中国自身的经济力量来承担。然而，将私人投资为
主转为国家财政（以外债支出为主）投资的清末路政改革的失败，说明晚清社会因制度梗阻而无力进行经济政策的调整。制度的严重梗阻窒息
了经济成长的活力，使利益冲突尖锐化，经济关系分裂化，经济问题政治化的压力骤增。如不进行有效的经济改革，便难以消除矛盾增进共同
利益，并将无法避免地在政治上产生对立与纷争，从而带来社会的全面震荡，危及皇朝命运。
    克服制度性梗阻的根本途径应是协调政治革新与经济变革二者的关系。以政治革新而在经济领域中推动经济发展的合力的形成，以经济发
展的合力而促进政治的妥协与进步，从而使二者步入良性互动的轨道。
    晚清立宪改革有名无实。皇族内阁的政治聚合功能失效，无力维系稳定的社会秩序。立宪派和地方势力在宪政改革中仅获得了名义上的政
治地位。新的政治格局没能化解社会矛盾，消除政治纷争，反而孤立了以皇族为首的晚清中央政府，这使得通过政治途径解决经济问题、社会
问题的效能急速下降。政治多元化倾向加剧，导致新的政治组合和新的政治实现方式的产生。固有的政治秩序已被突破。晚清经济变革失败，
就在于政治改革的不彻底，它固化了制度性的梗阻，窒息了经济变革与成长。
            国家虚位，工业化的政治理论基础的空白
    国家在经济活动中的地位和作用，决定于政府的政治权能和经济力量。清帝国的宪政改革不以建立近现代国家为目的，没有确立“清”的
国家概念，政府地位与职责不清，因此还不能算作近代意义上的国家。光绪三十四年八月初一颁发的《宪法大纲》［（７）］仅对于“君上大
权”和“臣民权利义务”作了规定，并无有关政府之规定。直至宣统三年九月十三日公布的《十九信条》［（８）］才涉及“内阁”废立、“
不得以命令代法律”的行政原则和“官制官规，以法律定之”的行政体制。不过，此时的清皇朝已经名存实亡了。有君无国（家）、有官无（
政）府、有臣无（公）民，可以说是当时的真实写照。君国不分、名利不辨的清王朝是根本无法奠定实现经济变革所需的思想基础和明确其制
度指向的。
    没有政治服务经济的工业化政治理论基础，便没有现代化的社会发展与进步。对外和战，对内剿抚是晚清政府基本的理国纲架。清政府工
业化的政治目标概源于此。全面的政治、经济、社会控制，便是当政者应对内忧外患，维系皇朝命脉的圭皋。因此，办洋务、兴实业、自强新
政均系朝廷主张、国家所为。
    经济服务于政治需要和皇朝利益，使经济问题单一化成为一种顺理成章的政策选择。近代工业经济的成长，使清政府认识到对工业的控制
是维持政权的重要手段。因此，官员对企业的支配与国家对企业的控制广泛地存在着，中央政府反对由各省支配企业，严重制约了中国近代工
业成长。
    经济上有利益争夺，政治上就互不信任。阻碍中国工业发展的因素并不是资本的绝对短缺。问题的实质在于事实上本来有限的经济资源，
在缺乏变革的传统束缚中一直没有发挥作用。中央政府在思想上和政治上，都不能建立和保证一个促进现代法律、商业和教育等制度建立的体
制，而如果没有这种体制近代企业就不能繁荣发达。
            权威主义的终结
    假如有足够的权威，就可以推行一个“合理”的政策吗？不然。
    在清政府与保路集团的对峙中，可以看到两种政治权威的存在，只不过后者没有制度化，而成为制度体系的一部分。在权威多元的社会中
，找到一种相对意义上居于支配地位的权威并不难。如果这种起支配作用的政治权威，不能迅速有效地通过征服，吸纳等方式消除其它权威，
也不能有效地协调与其它权威间的关系，那么政治多元势必产生。虽然居支配地位的政治权威拥有政治上的优势，但在具体政策上的力量对比
关系中，则未必处于压倒的优势。如果再在政治资源的调动与集中上受挫，则势必转为劣势。清政府在与保路集团的斗争中举措失当、多有反
复，以致最终唯有诉诸武力镇压，就说明了这一点。
    保路运动说明，政治权威的多元化是伴随经济利益多元化而出现的。在出现制度梗阻，多元利益不能取得相应的法律地位时，政治多元化
便处于沉潜的状态。当经济利益冲突上升到政治局面时，政治权威多元化冲突也便公开了。
    从路政危机朝野较量中，我们不难认识到：对于权威来说，是否禁得起挑战，要比是否制度化更为重要。清政府坚信皇朝权威的绝对统治
地位，却不能威伏子民，反而激起民变，震荡国基。相反，保路集团则无畏皇权，逆势而上，取得了最终的政治实绩。
    因此，在政治上贬低保路集团，正是把政治权威是否制度化作为评价其合法性标准的体现。
            政策的有限性：渐进主义的政策剖析
    晚清中国社会的根本历史使命，是实现社会变革，改组经济，平衡利益，顺通政治，吸纳异己，宽容社情，顺应时变。不克服观念、制度
、体制上的梗阻就谈不上挽救政治危机、实现政治稳定、经济成长和社会进步。避开这一基本历史条件的限制，而追求一政一策的合理与完善
，在此一政一策的安排上努力体现充分的弹性，并附以应备的权威加以推行，就应当赢得民众对此的充分理解和支持；否则，便指责主事者不
能尽心尽力、灵活适变，或民众蒙昧愚顽、不可理喻，这就否认了政策的有限性。
    政策的制定与实施是受制度限制并受当政者的利益和思想所左右的。因此，政策不是单纯地存在并可供选择的。单纯依靠对政策本身的预
计，并不足以确保政策的有效实施，尤其是从某种主观价值模式或简单事实出发来推演政策，进行政策选择，对于现实问题的解决往往起到相
反作用。
    政策是在既有制度限定与现存社会力量对比关系之间的平衡产物。由此，我们不难发现清末只有采取铁路所有因地区不同而不同的政策，
即承认经济分权主义，才能获得可行而有效的政策选择。
    政策以及政策的组合毕竟是要受到制度的制约，它仅是对制度进行某种形式的修补，而无法替代制度本身的变革。不从根本上改变清政府
的经济制度，而单凭“合理”政策，希求铁路建设走上健康发展的大道只是一个幻想。依靠政策调整的累积而达至经济变革的最终完成，往往
需要稳定的政治、社会环境，并依赖社会各阶层、各集团的共识。保路运动告诉我们：政策累进往往仅适用于社会变革压力较小的情况下；反
之，在那些面临严峻社会挑战与承受巨大变革压力的情况下，除非得到强大的外力支持，否则是难以取得实绩的。
            渐进主义是相对于特定历史条件的产物
    渐进与激进是社会变革领域中的两种基本方式，是诸种社会力量斗争与妥协的结果，而非可以任人选择的。在复杂多变、动荡激越的历史
潮流中，诸种社会力量之间此消彼长，决定一时之势，当属正常。进入本世纪来，中国社会围绕两种方式始终存在着斗争。
    晚清政府迫于时势，因应时变，奉行渐进主义道路，这只不过是在维系皇朝命脉与对抗世纪性历史潮流之间的渐变与渐不变，名变与实不
变，以不变应万变的一种平衡术而已。渐进主义模式更多地体现为社会强权下的一种“社会生存方式”，而非一种“社会发展与变革方式”。
    然而，不愿意接受中国社会发展艰难曲折的历史命运者，盲目地迷信权威，害怕激烈的社会变革，由之而断言渐进主义的历史优越性和激
进主义的历史祸患性，逢激进主义必毁之，遇渐进主义必颂之，这难免走到另一个极端。对历史期许过甚，难免失望与困惑。
                                        （作者单位：中信律师事务所）
    注释：
    （１）参见《中国近代铁路资料》第三册，第９２６页。
    （２）其中，尤以铁路建设所引发的金融弊案为最。如川汉商办铁路公司之挪用２００万元案，施典章挪用四川铁路公司３５０万两投机
股票案。参见《东方杂志》第７期“上海金融危机”。
    （３）参见《中国铁路史（１８７６—１９４９）》，李占才主编，汕头大学出版社１９９４年版，第１５４页。
    （４）参见《中国近代铁路史资料》宓汝成编，第三册，中华书局１９６３年版，第１２３６页。
    （５）根据１９０９年的资政院章程，资政院有权讨论诸如全国的预算与收支决算、有关税制和公债的发行事项、修订或废除法律等等。
    （６）参见《剑桥中国晚清史（下卷）》，中国社会科学出版社，第４页。
    （７）参见《光绪朝东华录》。
    （８）参见《宣统政纪》十四。
    责任编辑注：萧功秦著《清末“保路运动”的再反思》一文见本专题１９９７年第三期。＊
    
    
    
 
