【 文献号 】2-815
【原文出处】山东财政学院学报
【原刊地名】济南
【原刊期号】199902
【原刊页号】40～43,64
【分 类 号】F2
【分 类 名】农业经济
【复印期号】199905
【 标  题 】论市场经济条件下农村土地流转机制的构建
【 作  者 】冯继康/赖昭瑞
【作者简介】冯继康，男，曲阜师范大学政治系副主任、 经济学教授。 （邮编：273165）
    赖昭瑞，男，山东经济学院《山东经济》编辑部副编审。 （邮编：250014）
【内容提要】在由传统农业向现代农业的历史性转轨过程中，农业生产要素配置的市场化是一种必然选择。本文以农村土地流转机制的再造为
中心，对市场经济条件下农村土地流转的本质、目标、原则、方式以及土地流转的管理，从历史与现实，规范与实证有机结合的视角，进行了
系统分析与探讨
【关 键 词】土地流转机制/产权主体/合并与规模/市场化与规范化/公平与效率
【 正  文 】
    伴随着我国社会主义市场经济体制的不断发育，在传统农业向现代农业的转轨过程中，农村生产要素配置的市场化是一种必然的选择。作
为农村生产要素系统中最基本构成要素的农村土地，其流转机制是否规范、组合方式是否科学，则直接决定与影响到农村要素市场的发育与农
业资源配置效率的优化。有鉴于此，本文拟以农村土地流转机制的再造为中心，从历史与现实、规范与实证有机结合的视角，作一系统分析与
探讨。
        （一）土地流转的本质——产权主体的换位
    依照效益原则配置土地资源是农村土地制度建设的重要目标，由于价格、利率、工资、经营主体素质之间的差异以及土地供求格局的不断
变化，致使同质同量的农村土地在不同的行为主体之间会产生不同的边际效益。因此，我们的制度改革必须创造出一种机制，以保障现有土地
资源在不同产业部门之间灵活转移，并实现交易成本最低化，这种机制的核心就是土地市场化。尽管作为自然特征的土地具有空间上的不可动
性，但在现代市场经济条件下，土地由于被体现为明确界定的各个独立的产权主体的产权，而产权是可以发生具体换位的；况且在市场经济运
行中，不同产权主体为了获取最大限度的产权收益，一般都根据市场供求状况及时调整产权配置格局。这样，不同产权主体通过产权调整使土
地在不同产业、不同主体之间流动，从而推动农村土地资源按效益原则进行配置、调整与优化土地利用结构与农业生产结构。由此可见，土地
产权的变更与产权主体的换位，是农村土地资源优化配置的主要动力机制与实现机制。
    当前我国农村土地使用分散、经营规模狭小、土地利用格局僵化，这必然从两个方面制约我国农地配置效率的提高：一是妨碍农业技术改
造进程，二是阻滞我国传统农业向现代农业的转换进程。其中最主要的表现就是现有农户家庭半自给性小规模土地承包经营基础上的农民兼业
化，使土地蜕化为“生活保险手段”，导致土地经营的目标不是追求投入产出收益最大化，而是获取稳定的口粮保证，从而使土地配置失去效
益原则。因此，农村土地经营制度变革与创新的主要目标之一就是按规模经济原则，逐步改变现有分散、狭小、低效、僵化的土地经营格局，
发育土地流转集中机制，实现与我国国情相符合的农村土地适度规模经营。
    产权经济学明确告诉我们：产权不能正常转让，则产权效益实现的交易成本就会提高；土地能不合理流转，则土地的配置效率就难以提高
。而在我国农村土地生产经营过程中，农民已经通过土地的“转包”逐渐意识到土地流动的必要性与可能性。在这种情况下，如果我们依然片
面强调政策的稳定性，不适时发育与构建土地流转机制，显然是不明智之举；况且国内外经济发展的历史与现实均表明，一切稀有资源优化配
置的主要途径就是流动转让。因此，在我国未来农业发展过程中，政府对农民政策稳定性的追求，主要应侧重于使农民对土地经营形成一个较
长的经济预期，以稳定与鼓励对土地进行有效投入，防范短期行为。为此，单纯依靠承包期限的延长并不能达到目的，而应通过土地流转与产
权主体换位来实现上述目标。近年来，我国理论工作者围绕土地产权主体换位提出了不少富有启发意义的流转方案，比如土地转包、土地合作
经营、土地股份经营、代耕代营、两田制等；其中“两田制”得到了大多数人的认同。而从本质上讲，这一方案尽管有较好效果，但并非理想
选择，因为“两田制”的推行不仅受到土地人均面积大小与社会化服务体系完善滞后的双重制约，而且不利于打破“土地均分”、“规模狭小
”的经营格局，不利于农民与土地关系的合理化，故而从长远的发展视角来看，“两田制”只能是启动农村土地流转机制的过渡模式。
        （二）土地流转的目标——合并与规模的有机耦合
    一般来讲，农村土地流转的主要目标是实现适度规模经营，提高土地资源的配置效率。结合我国实际情况，这一目标可分为两个层次，一
是将目前分散零乱的土地借助于一定机制集中起来，二是逐步扩大农户家庭土地经营面积。前者我们称之为土地合并，后者我们称之为规模经
营，二者相互联系，相辅相成，前者是起点或基础，后者是目的或归宿。我们目前面临的主要问题首先是尽快解决土地利用分散零乱的状况，
为规模经营打好基础，然后才可以通过农业剩余劳动力的转移等机制，将农村土地逐步集中起来，逐步扩大农户家庭耕地规模，实现真正意义
上的规模经营。
    为了实现上述两个目标，土地流转与集中是唯一理想的选择。今后土地流转机制构建的首要任务是避免农村土地利用的进一步细小化，在
此基础上推动土地分割零散问题的解决。但是如果仅仅如此还远远不够，因为土地合并问题的解决，并不意味着土地规模经营的实现。从长远
视角来看，只有通过农户之间的土地流转，形成土地集中机制，才能实现土地规模经营。依此反观我国农村现实，可以发现，土地流转制度上
述目标的实现存在着许多有利的条件：其一，土地产权制度的变革使农户家庭拥有了必要的土地产权，为土地流转制度提供了相应的制度基础
；其二，非农产业的发展为农业剩余劳动力的转移提供了相对充裕的可能性空间；其三，农民市场观念的增强以及新型农民的出现，为土地流
转与集中创造了必要的主观条件。当然，上述条件在我国不同地区的发育程度是不同的，因此土地流转与集中的目标选择在不同地区必然呈现
出明显的区域性特征。目前在我国东南沿海地区，土地流转与集中的前提条件日趋成熟，因此应把重点放在推行规模经营上，而我国其它大多
数农村地区，推行规模经营的前提条件还远不具备，因此土地流转与集中的目标应立足于土地的合并与集中，在条件与时机成熟之际，再推行
规模经营。
        （三）土地流转的原则——市场化与规范化的功能互补
    任何形式的土地流转，都必须遵循一定的准则，才能达到预期目标，否则自发的土地流转，可能会导致土地资源配置效率的低下与土地利
用格局的不合理。因此，根据国外农业发达国家的先进经验，结合我国农地制度变革的现状，在农地流转制度创新过程中，应遵循如下原则：
（1）优化配置原则。这是土地流转的首要原则， 因为土地流转机制构建的主要目的就是通过扩大土地经营规模，实现适度规模经营，从而提
高土地的资源配置效率。因此任何方式的土地流转与集中都必须立足于土地资源的优化配置，都必须有利于土地资源与其它生产要素的有效组
合。（2）市场机制与宏观协调相结合的原则。一般而言， 市场机制是土地资源的主要流转机制，但是单纯依靠市场机制是不可能达到土地流
转。优化配置目标的。这不仅仅是由于市场机制运行本身的局限与缺陷，而且农户家庭在市场机制作用下进行土地流转的原则与目标呈现出明
显的不一致性与矛盾性；况且土地流转的市场机制对土地资源的优经配置是以完全性竞争为前提的，这在全国大多数地区是不具备的。所以为
了弥补市场机制的不足，为农户家庭进行微观土地资源配置创造良好的外部环境，政府应运用多样化手段进行宏观组织与监控协调。（3 ）因
地制宜原则。我国地域辽阔，土地等自然因素与社会经济条件呈现出强烈的地域差异性，农村生产力发展水平也表现出参差不齐的发展趋势；
人地比例关系、非农产业发展水平、区域经济基础、农民思想观念等方面的差异，也直接制约着土地流转的方式与效果，由此决定了在不同地
区采取完全相同的流转方式显然是不妥的。只有因地制宜，区别对待，才能充分发挥不同地区土地资源的最大潜能。（4）自愿互利原则。 土
地流转的主要任务是实行适度规模经营，但在实际土地流转过程中，必须充分尊重农民意愿与切身利益，不能过分信赖行政强制手段。同时，
宏观组织协调机制应与市场机制相结合，坚持互利原则，不能以侵犯农户产权利益、挫伤农民生产经营积极性为代价来实现土地流转的目标。
    按照上述原则构建起来的农村土地流转机制具有如下显著特征：一是流转机制的市场性，即土地流转机制主要是建立在土地价值属性与土
地市场交易的有偿使用制度基础之上的；二是流转方式的多样性，适应不同地区、不同类型农民对土地流转方式的不同选择，土地流转方式应
趋于多样化与灵活性；三是流转空间的开放性，必须打破血缘关系与地域界限，在相对扩张的空间里依据价格信号进行土地流转与集中；四是
流转格局的规范性，土地流转机制的一切要素都应给予法律化、制度化的界定，使之成为规范化的制度形式，以减少人为因素与外来干预对土
流转过程的干扰。
        （四）土地流转的方式——租赁、抵押与买卖的有机统一
    在传统土地公有制条件下，农村土地的流转是以无偿转让为主要形式，结果导致了农村土地资源的低效配置。在现行市场经济运行中，土
地资源作为一种特殊商品，其有效配置应通过市场机制来实现，因此农村土地资源有效流转的主要机制就是竞争机制。结合我国农村经济改革
与发展的现实，我国未来农村土地流转机制的主要实现方式是租赁、抵押和买卖。（1）土地租赁制度。 租赁制度是在一定的产权分离前提下
，通过市场化内生的地租机制与租赁契约来实现土地按效益原则进行流转，并实现农村土地与农业生产者相结合的一种土地经营模式。其前提
是土地产权的分离，其理论基础是地租地价，其流转实现是通过出租者与承租者订立的租赁契约。在我国未来农业生产过程中，农户家庭具有
土地的一般转让权，在承认土地的商品价值属性的条件下，使土地租赁成为可能。但是农户家庭出租的只是他自身所拥有土地的产权，国家所
拥有的土地产权要素并没有因此而发生转移，因此土地租赁制度的一个重要前提约束是不侵犯国家的土地产权并受到国家有效的产权限制。土
地租赁制度作为土地流转的基本形式，对于土地资源的优化配置会产生一系列积极效应：一方面，对于土地出租主体来讲，有偿持继的土地产
权转移，并不会产生失去土地之感，从而不会产生后顾之忧，因为他可以依据契约定期收回土地产权；另一方面，对于土地承租主体而言，通
过有偿的土地产权转移，并不需要预先支付土地转让价格，而是可以根据自身条件确定承租土地的规模，从而有利于土地、劳动力、资金的合
理组合与优化配置。（2）土地抵押制度。 以土地作为信用保证或抵押品来获取长期信贷的行为称之为土地抵押信用，它不仅有利于农业的长
期投入，而且也是国家推行农业地地政策的有效手段，是土地流转的主要形式。一方面它构成土地产权流动的一种特殊方式，另一方面也为农
户扩大土地经营规模、加速土地流转与集中提供资金支持。而土地抵押信用活动一般是借助于土地银行来实现的。土地银行作为一种中介服务
组织，属于合作性质的专业银行，实行自主经营、独立核算的企业管理制度，其基本功能是，以土地使用权作抵押，发放农业长期投资信贷，
帮助农户创业致富，促进土地市场形成，推动土地流转与集中。从长远的发展视角来看，我国农村土地抵押制度的基本框架是：土地最终处分
权固定不变的前提下，农户用自己所拥有的法律确认的土地产权要素作抵押来获取长期贷款，以促使土地进入市场，实现各具特色的适度规模
经营。为了保障土地抵押制度内在功能的有效释放，一方面应选择与确定信用工具，即不以土地所有权为依据，而是以农户所拥有的所有权为
抵押物品；另一方面要适时设立必要合理的土地抵押信用管理机构，在土地检查与科学评估的基础上进行有效的土地抵押交易活动。（3 ）土
地买卖制度。土地买卖是以农户全部土地产权为市场交易客体，以拥有土地产权的农户为市场交易主体的土地全部产权让渡与转移的土地市场
交易活动，是土地流转最彻底的形式。在我国，土地买卖不同于一般意义上的土地买卖，它是在国家拥有最终处分权与宏观配置权以及有效宏
观调控之下的一种特殊的土地流转方式。土地市场交换的对象不是土地的物质实体，而是农户拥有的土地产权；实现手段不是土地买卖契约，
而是法律确认的土地产权证书；土地买卖的全部内涵只限于农户所拥有的土地产权要素，而不触及到国家土地产权，因而土地买卖的产权范围
受到了有效约束。在这种情况下农户之间的土地产权买卖对于土地流转具有十分重要的意义：一是通过支付土地价格，以买卖形式实现土地流
转，有利促使农民完全放弃土地，减少离工的机会成本，有助于非农产业的发展；二是土地按价格买卖，丰富了土地流转形式，因为农民与土
地的彻底分离对于土地流转与集中具有最直接最重要的意义；三是土地买卖制度的推行，为农业劳动力、资金、土地等生产要素的优化组合提
供了良好的契机。由此可见，土地买卖制度不仅可以通过纯经济形式打破目前土地均分、小规模家庭经营格局，在更大范围内与更高层次上实
现土地优化配置，而且对于改造农民传统思想观念，强化农民市场经济意识具有划时代的意义。
        （五）土地流转的管理——公平与效率兼顾的客观要求
    在市场经济条件下，农村土地流转主要是通过市场机制来实现的，但由于市场机制本身的复杂性和不可控性以及我国农村土地市场发育的
迟滞，必然使市场机制在土地资源配置方面存在不少缺陷。因此，如果推行单一化的市场机制来调节与引导土地流转，并不能达到土地配置的
有效目标，更无法合理地兼顾公平与效率双重目标，这就决定了土地流转中宏观调控的必要性。一般来讲，政府对土地流转的宏观调控主要有
两个方面的依据：
    一是国家对土地产权要素（主要是最终处分权与宏观配置权）的拥有，这是政府调节土地流转的内在依据，也是政府实施有效的宏观调控
以求自身效益最大化的重要动力所在；二是作为公共利益的代表，国家也应当利用自身的政府管理职能，对土地流转与配置进行符合整个国民
经济发展与社会稳定的协调与管理，以保证土地公平与效率双重目标的协调一致。具体而言，国家对土地流转的宏观调节主要是从两个方面入
手，一是弥补市场机制配置土地的缺陷，尤其是对市场机制难以有效配置的土地资源，通过土地政策等加以及时调节，从社会效益与宏观产益
的角度进行引导，以防止土地流转的外部不经济；二是为土地的实际流转与配置创造一个良好的外部环境，利用经济手段（如税收、地价等）
、法律手段和行政组织手段，维持土地供求基本不平衡，控制非农用地规模，发育土地流转动力，调节农村土地资源在不同产业、不同地域的
流转方向与数量，防范土地利用结构的宏观失调与土地流转格局的运作变形。
    收稿日期：1998—11—26
【责任编辑】连廷广
【校 对 者】周克任
【参考文献】
    1.陈志安、冯继康著：《农村土地经营制度比较研究》，中国经济出版社1997年版；
    2.綦好东：《我国现行农地产权结构的缺陷及重构》，《农业经济问题》1998年第1期；
    3.陈银蓉等：《中国农村土地制度改革探讨》，《农业经济问题》1998年第2期；
    4.黄祖辉等：《农地产权结构和我国家庭农业》，《农业经济问题》1998年第5期。
    
    
    
 
