【 文献号 】2-1503
【原文出处】上海经济研究
【原刊期号】199911
【原刊页号】2～8
【分 类 号】F10
【分 类 名】国民经济管理
【复印期号】200003
【 标  题 】国有经济布局调整与国有经济控制力
【 作  者 】张晖明/潘莹
【作者简介】张晖明，潘莹：复旦大学经济学院
【 正  文 】
    早在1997年，中共十五大就正式确定“要从战略上调整国有经济布局”。今年9月22日， 党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有
企业改革和发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）再一次提出这一任务，并明确指出国有经济在国民经济中的主导作用主要体现在
控制力上。这表明国有经济布局调整将成为今后相当一段时间内我国推进国企改革的主要方向。那么，这样的政策在经济学上有怎样的理论支
持，以及这一政策对国有经济控制力将产生怎样的影响，本文将在这些方面作些探讨。
            一、调整的机理与内容
        （一）国有资本的稀缺性决定了调整的必然
    经济学上的稀缺并不是指资源在绝对数量上的多寡，而是指相对于一个社会人们无限多样，不断上升的需要来说，用以满足这些需要的手
段（即有用资源）相对不足。虽然，我国国有资本经过建国五十年的发展有了大幅增长，1995年底，国有企业固定资产原值为4.26万亿元，净
值为2.95万亿元，比1952年分别增长了176和175倍。（注：引自《中国经济年鉴1997》。）但是，相对于各行各类投资需求量加速度膨胀，国
有资本资源越来越捉襟见肘，不可能面面俱到。1996年，全社会固定资产投资额达23亿元，其中国家投资仅占2.8％，而在1981年， 这个比率
还达到28.1％。1978—1995年，我国国民总储蓄中政府份额38.5％下降至1.7％，成为最次要的储蓄主体之一。面对我国共计29.1 万户的国有
工商企业，国有资本的极度短缺显而易见。与此同时，我国现在仅有的3.3万亿元真正能用于生产经营活动的国有资本， 又无所不包地在所有
行业都铺上摊子。假使简单均摊的话，平均每家企业仅获生产经营性资本1000万元左右。国有资本的短缺再加上过份分散，势必使大多数国企
吃不饱，长不大，规模小，生产效率低，严重损害了国企的竞争能力。从1978—1997 年， 国有企业的工业总产值占全国工业总产值的比重由
77.6％下降至25.5％。（注：转引自张春霖：“国有经济布局调整若干理论和政策问题”，《经济研究》1999年第8期。）
    可见，这种不辨主次，面面俱到的配置方式反而会造成顾此失彼、一损俱损的局面，决不是有效配置。有效配置是要求人们在稀缺资源的
多种用途中权衡比较，根据多种需要的轻重缓急作出选择，找到对自己最有利的配置方法。由于资源的稀缺和多用途性，无论将资源用作何种
用途，都是以放弃资源的其它可能用途为代价的。因此，权衡轻重缓急的标准也就是使这种代价最小，或者说机会成本最小。对于国有资本而
言，其实就是个“要把力气用在刀刃上”的问题。要将有限的国有资本投入到关系国民经济命脉的重要领域，起到对整个国民经济的主导和控
制作用，至于那些进入壁垒小、竞争性强、国有资本难以发挥效益的一般性商品领域，国有资本应舍得割弃。只有突出重点，注重质量的配置
才是有效率的配置。因此，现在分布过宽，整体素质不高的国有资本布局必须得到调整。
        （二）国有资本的流动性决定了调整的方式
    资本是能够带来剩余价值的价值，因此，无论什么资本属性，是资本就要保值增值。国有资本既是资本，就应该理直气壮地去追求盈利目
标。为了达到这一目标，国有资本必须实现优化配置。实践证明，一次性配置往往很难达到最佳的配置状态。即使当时恰巧处于最优点，但随
着生产力等诸因素的不断运动发展，资本配置的最优点本身也在不断调整变动之中。因此，资本的优化配置是一个运动的过程，是在资本的流
动中即有进有退中实现的。资本的增值冲动从而资本的结构优化不仅要求纵向上资本在再生产各个周转环节上的分布合理，更注重横向上资本
在不同经营方向上的布局合理。因此，资本的流动性特征恰恰是资本结构重组和优化的具体途径和资本实现增值的具体要求。
    所谓优化，既是对我国国有资本配置现状不甚理想，又是针对配置机制不甚健康的实际提出来的。资本的流动性特征，要求配置机制能够
保证国有资本流动的畅通。哪种配置机制能够做到这一点呢？以现代企业制度为基础的股权化配置方式无疑能给国有资本在不同地区、不同产
业、不同部门间的进入退出提供灵活的通道。在传统计划经济体制中，国有资本配置主要采取实物投放的方式，而在大力发展社会主义市场经
济的今天，这种单一模式显得过于原始和僵硬了。采用股权化的资本配置方式，无论投资主体是何种身份、性质，无论投资是以实物、资金、
技术甚至是无形资产的形式出现，都可以将所投资本转化为股权份额加以计算，从而实现国有资本与其他经济主体的融合。而货币化了的股权
可以在资本市场上交易，这样就真正实现资本流动的进退自如。
    从资本的流动性、增值性的基本特征出发，来评价资本投放方向、结构、数量和项目组合，说到底就是要使国有资本完全融入市场经济的
环境中，接受市场评价。采取股权化配置方式，能够将市场竞争的优胜劣汰机制转化为资本配置的进入退出行为，保证资本运营的活力，因而
这是国有资本在流动中趋向最优配置的有效途径。
        （三）国有经济布局调整的内容
    正是基于以上的理论基础，国有经济布局的调整是必然的和必须的。那么具体应该如何操作呢？《决定》中明确提出：从战略上调整国有
经济布局，“坚持有进有退，有所为有所不为”。
    首先，宏观控制上变布局分散为突出重点。国有经济主要控制公共产品、基础产业、涉及国家安全的行业，以及支柱产业和高新技术产业
中的骨干企业。这些产业约占我国经济总领域的40％。它们往往投资大、周期长、风险高，或者关系到居民和社会的紧要利益，需要有国有经
济加以垄断或控制。而对于市场竞争激烈的一般性商品领域，如居民消费品生产领域、机电化工等制造业领域以及商业服务业领域，国有资本
必须有所撤退，让更具竞争优势的非国有资本进入。这类领域约占我国经济总领域的60％。鉴于现在国有经济在其中大部分领域仍处于垄断或
控制地位，国有资产的转让必须是有偿的和逐步的。
    其次，微观控制上变面面俱到为以点制面。大力发展股份制，建立和完善现代企业制度。通过国有控股、参股，组织更多的社会资本，提
高国有经济控制、影响和带动的功能。通过联合、兼并、资产重组等形式，减少企业数量，提高企业质量。坚持“抓大放小”，既要培育、支
持大型企业集团，又要放手发展“专、精、特、新”的小型企业，提高社会化协作水平，避免大而全、小而全、重复建设导致的资源浪费。
            二、调整是为了提高国有经济控制力的质量
    国有经济的战略调整提出了国有经济要从竞争性领域逐步退出，要鼓励和引导非国有经济的发展。随着改革的深入，国有经济在整个国民
经济中的比重势必有所下降，这会不会削弱国有经济的控制力呢？答案恰恰相反，是保持和强化而不是退缩和削弱。国有经济对国民经济的控
制力，既表现在数量上，但更重要的是表现在质量上。国有经济绝对量的上升是国有经济实力增强的重要保证，但是其相对数量的下降和质量
提高不会产生丝毫矛盾。国有经济对所有领域的“事必躬亲”，再加上由垄断专行造成的缺乏竞争与比较的环境是不可能从整体上提高国有经
济质量的。切实提高国有经济的质量才是体现其增强国有经济控制力的关键所在。
        （一）通过对重要资源的控制，国有经济可以实现对国民经济的控制力
    公有制主体地位的体现在于国有经济控制国民经济命脉，对经济发展起主导作用。事实上，过去二十年，改革并没有削弱国有经济在重要
行业、关键领域的支配地位。在石油、煤炭、电力等行业，国有企业仍保持着70％以上的比重，今后的国有经济布局调整还将继续保持和加强
国有资本在这些领域的投放，从而强化国有经济控制力。
    1.对土地、矿藏等自然资源实行控制就把握了经济的源泉
    如果把整个经济活动体系类比成一个人体的话，就像阳光、空气、水是人体生命存在的基础一样，土地、矿藏等自然资源是经济活动赖以
开展的条件和基础。因此，资源控制是经营控制的基础，抓住了资源控制，可以掌握经济活动的主动权，实施对经营活动的控制，就会有更大
的灵活操作性。（注：引自张继良：“论国有经济控制力”，《经济学动态》1999年第5期。）随着改革的深入， 国有经济对经济活动进行经
营控制的范围必定有所缩小，力度有所减弱，但资源性控制却不能放松。国有经济通过对这些自然资源的控制达到制衡国民经济活动的目的，
而且国有经济的控制也有利于资源的合理开发和配置，弥补市场缺陷、降低浪费与破坏，实现经济可持续发展战略目标。
    2.对能源、交通、通讯等基础产业实行控制就把握了经济的动力
    经济体系不可缺基础产业就好比人体是不可缺手足一样，离开了基础产业，经济活动就寸步难移。这个领域的外部效应巨大，为其它部门
的发展提供了必不可少的条件。然而，这个领域发育不良的话，就很可能成为整个国民经济中的瓶颈，束缚了生产力水平的提高。因而这一领
域的发展水平往往代替着一个国家和地区的国民经济发展水平。经过五十年的发展，我国能源工业产值占全部工业产值比重由1952年的4.4 ％
上升至1996年的12.8％（注：引自《中国经济年鉴 1997》。）， 为缓求能源供求矛盾，保障经济发展的动力作出了巨大贡献。基础产业一般
投资大，回收期长。相对于私有资本来说，国有资本更有在这方面集聚的优势。因此，国家应该加强在基础产业的资本集聚度，克服经济中的
结构瓶颈，加强对国民经济的主导作用。
    3.对金融这一特殊资源实行控制就把握了经济的命脉
    如果我们继续引用“经济体——人体”的类比的话，金融无疑就是经济的血液，是保证经济活动周而往复，生生不息的命脉。
    首先，金融是一种特殊的资源，金融是人类社会财富的索取权，是货币化的社会资财。它既具有存量形式，联系着过去与现实；又具有流
量形态，联系着现在与未来。随着经济、金融的全球一体化，金融资源的流动可能是或就是一国国民财富的转移，发达国家已经将金融作为一
种社会战略性资源来保护、吸引和争夺。（注：引自白饮先：“知识经济时代新金融资源观”，《金融时报》1999.4。）以银行业为主的金融
业是生产建设资金的主渠道和全国资金的总枢纽。“金融搞活了，一着棋活，全盘皆活”（注：《邓小平文选》第三卷，第336页。）。 再者
，金融是宏观经济调控的总开关，央行通过调控货币供应的数量、结构来调节经济发展的规模、结构和速度。90年代，国家在不同时期几次通
过货币政策实现经济软着陆和刺激内需，就是国有资本采用金融手段调控宏观经济最好例证。
    因此，在金融已经成为经济核心的今天，国有经济控制了金融资源也就掌握了推动经济发展的杠杆。只要进一步增强金融意识，提高金融
素质，国有经济将更能充分运用金融手段强化对国民经济的控制，实现国民财富的加速增长。
        （二）融入市场体制，通过对资本配置方式的调整强化国有经济控制力
    今日中国的资本结构，早已是“民多公少”。1998年来，城乡居民储蓄存款余额已高达6万亿元，国有资本大约是3万亿元， 两者之比为2
∶1。而与此同时，国有企业的财务指标却不能不令人忧心忡忡。 目前国企中约3／4的企业呈亏损状态，1996年，国企平均资产负债率高达79
％，平均资本利润率仅为2.24％。国企占用着全国70％以上的资源，其中包括最重要的资源——借贷资金的82％，却没有取得相应的成果，反
而积累了相当高的财务风险。国企经营绩效的普遍恶化绝不利于国有经济控制力的体现。因此，与其让国企继续通过银行大量借用民间资本去
搞官办买卖，既要承担利息与风险，又无力改变低效负效率经营状况，不如由主要资本所有者直接承担投资者的角色。收缩国有经济战线，实
行股权多元化，于国于民都有利。
    1.放大国有资本的功能
    对于大量的社会竞争性部门，国家没有必要通过数量庞大的国有独资企业去与非国有经济争夺地盘。而完全可以通过参股和相对控股的方
式吸引和组织非国有资本，建立混合所有制企业，使国有行使所有者功能纳入现代企业产权制度的轨道，既保证现代产权制度的规范运作，又
保证国家对经济活动的控制引导。
    从表面上看，混合所有制是国有经济范畴的缩小；但实际上由于控股参股对企业决策控制的影响，只会形成国有资本实际控制能力的放大
。在多元出资的场合，国有资本可以通过控股或相对控股去调度运用社会资本力量，使既有的一定数量的国有资本配置在更多的企业以市场化
运营方式实现对有限责任公司或股份公司的控制和引导，实现以少制多，何乐而不为呢？
    2.优化国有资本结构
    目前已有相当一部分国有企业—股票发行上市方式进行股份制改造，对国有企业资本结构产生了积极的影响，一方面可以通达资产评估的
溢价，使国有资本直接升值；另一方面，通过引入社会资本，可以降低企业负债比率，减少企业筹资成本，优化企业财务结构。目前我国巨额
的居民储蓄存款中若有相当一部分转化为直接投资，将大大增加资本供给，对于处于困境中，急需结构改造、技术更新、规模调整的国企来说
无异于雪中送碳。因而直接通过资本市场融资对于盘活国有资本存量，提升国有资本实际价值都极其重要。
    3.降低国有资本风险
    在国有资本垄断情况下，由于国有资本所有者在实现生活中的虚拟化，实际上并没有人对国企决策的后果负责。于是企业领导往往在“政
绩工程”、“短期行为”、“肥水不流外人田”等等不良倾向的作用下盲目投资，加大了投资风险。而投资主体的多元化，使得投资决策和利
益分配有了均衡和制约，各主体对企业行为风险共担、利益共享，使得投资决策人真正关心投资的市场效益，从而减少或避免了决策中的非市
场因素和非科学性，降低了国有资本的运营风险，国有经济控制力的稳定才能有保障。
    4.保证国有资本进退自如
    前文提到国有资本要发挥主导作用，并且在生产经营和资本经营中实现保值增值的目标，是以国有资本能够自由地在企业之间、产业之间
、行业之间、地区之间合理流动，进行优化配置为前提的。而要做到这一步，就必须对国有资本进行股权化配置，并按照《公司法》规定，进
行资本所有权的交易，但由于国有资本数量庞大，要使其它投资主体能够与它交易，就要对它们加以培植，而对它们的培植的结果就是企业股
权的多元化。以往国家作为单一投资主体，包揽了社会经济发展的全部责任和风险，使得其它社会主体的自我开拓意识、社会责任意识退化，
这显然不利于社会发展。国有经济的控制决不意味着包揽、代替，而是体现在主导、影响和协调功能上，而这些功能都是建立在其它经济成分
首先必须是独立的、能自由参与的基础上。
    总之，国有资本采取混合所有制的配置方式作到价值化管理、股权化配置、民营化动作，市场化流动，将极大促进国有资本与其它经济主
体的融合，使得所有社会细胞都亲自参与投资活动，关心投资效果。由此带来社会经济活动的规范完善，将对国有资本和社会资本的绩效提高
具有深远影响。在市场经济体制不断发展完善的今天，国有经济的主导地位仅靠行政命令是不可能确保的，而是必须实现在公有制与市场经济
的融合之中，实现在国有资本在市场竞争中提高自身素质之中。
        （三）抓大放小，提高国有经济控制的效率
    我国现有国企的规模和国际标准相比，大企业小、小企业反而大。一些企业用于扩大规模的社会再生产资金长期短缺，无法实现规模经济
以降低单位产品成本；而同时又存在另一些企业，它们的经营能力不能适应庞大的资产规模，无力进行有效经营，这是以往粗放式的资本配置
造成的配置结构的不经济。为了改革这种低效率的局面，必须实行抓大放小。
    1.“放小”不会改变国有经济的主导地位
    目前，我国国有大中型企业仅占国有工业企业户数的18.12％， 但它们所占的资产、产值、销售收入、利税总额比重分别为83.85％、 82
.49％、83.96％、94.02％。其中，仅占国有工业企业总数5.69 ％的国有大型企业四项指标也分别达到64.87％、63.33％、65.02％和82.31％
。（注：转引自林凌凌、刘世庆：“中国国有经济的布局现状与调整方向”，《经济体制改革》1999年第3期。）由此可见， 国有大中型企业
是各个行业领域的支柱和骨干，只要国家在一个门类中抓住几个骨干企业，也就抓住了该门类的先锋和主导力量，完全可以把资本从其它非骨
干企业中撤出来，放手让民间资本发挥灵活敏锐的优势，发展“小而专”、“小而特”。再者，国有资本从非关键行业和企业的撤退是与非国
有资本进行等价交换，由此释放出的国有资本由物质形态转为流动性更强的货币形态、股权形态或者债权形态。因此撤退决不等于国有资本的
私有化，只不过是国有资本存在的形态、配置的地点发生了改革而已。所以说，“放小”不会减少国有经济的总量，不会动摇国有经济在国民
经济中的主导地位，而且还能起到减少资源浪费，避免过渡竞争对国有经济整体的削弱的作用。
    2.“抓大”是提高国有经济竞争力的重要手段
    日本、韩国战后经济的跃进，很大程度上依赖于他们国内大公司大集团的发展。近年来，发达国家的国际大公司合并事件也频频发生，而
且规模越来越大，说明这些国家也在或明或暗地实施大公司、大集团战略。大型企业集团在资本营运、技术创新、市场占有以及品牌战略等方
面的确有着不可替代的优势。我国应该借鉴国际先进经验，结合我国自身国情，着力培育一些国有大型优势企业成为实力雄厚、竞争力强、甚
至跨行业、跨国际的大企业集团，使之成为国民经济的支柱和参与国际竞争的重要力量。当然，发展企业集团要遵循客观经济规律，做到以企
业为主体，以资本为纽带，通过市场关系来形成切不可盲目冒进或行政撮合。
    总之，通过抓大放小，可以把相对稀缺的国有资本从产出效率不高的小企业中释放出来，配置到产出效率较高的优势大企业中，培植出“
大而强”的国有企业来发挥国有经济的主导作用。这样，国有资本边际产出得以提高，国有经济在各个领域以点带面的控制效率也就得以体现
。
            三、调整体现了国有经济的动态控制力
    经济运行体系是一个动态的体系。市场经济在价值规律调节作用下，处于不断运动、变化和发展之中，资本配置在不同产业结构、企业组
织结构、技术结构的分布组合也不可能是滞存不变的。因此，对国有经济控制力的分析不仅要从静态着眼，更要从动态的经济运行加以理解与
把握。
        （一）国有经济布局的调整是旧的国有经济控制方式向新的控制方式的转变
    过去在我国生产力水平极其低下，大多数商品都处于短缺的状况下，由国家来全面控制各行各业的生产、流通、交换、分配是必然的也是
必须的。在我国资本极为匮乏、资本市场尚不存在时，国家把通过低收入政策强制积累起来的资本统一配置到生产部门各个领域，以迅速建立
健全完整的生产体系，然后又运用计划指令调控宏、微观经济，以期达到整个经济体系的平衡共进。这种高度集中的国有经济控制方式是由当
时生产力水平决定的。但是，随着我国生产力水平的极大提高和改革的不断深化，民间资本迅速增长，资本市场得以孕育，绝大多数商品达到
了供大于求或供求均衡的水平，客观的市场机制规律作用的范围和力度也越来越大，传统的国有经济全面控制方式存在的基础已经一去不复返
了。因此国有经济布局本身的调整也就势在必行了。
    事实上，国有经济行业分布的被动调整早就初显端倪。 1997 年与1981年相比，在纺织、食品、化工、机械等行业，国有企业比重由80％
左右下降至40％左右；在建材、造纸行业，国有企业的比重由50％左右下降到20％左右；而在服装、皮革行业，国有企业的比重已经微不足道
。（注：引自张春霖：“国有经济布局调整若干理论和政策问题”，《经济研究》1999年第8期。）这种调整是被动的， 是国有经济在资金约
束下被非国有企业的大举进入排挤出来的。因此，为了保证国有经济的全局控制力，与其损兵折将、被淘汰出局，不如保存实力、主动转移，
实行战略性的进退，从一些领域、部区、地区退出，由对另一些领域、部门、地区的进入来弥补和加强。因此，国有经济布局的战略性调整是
对整个动态国民经济的主动适应和积极把握。
        （二）充分发挥国有经济作用，推动产业结构调整升级
    国有经济在分布上的一进一退，并不是在同一水平上的进退。改革的目的是为了发展，只有把国有经济的战略性改组同产业结构的调整升
级结合起来，实现在一般竞争性领域的“退”是为了在更高级、更先导的领域“进”，这样才能保证国有经济控制力更加长远，更具有活力。
    首先，在传统产业中应该收缩战线，保障重点，依托优势大公司、大集团的力量推动结构调整和技术进步。在这类产业中，大企业已具有
相当的能力和实力充当技术开发的主体。国家通过抓大放小，可以集中财力物力，以一些重点领域的大企业为依托，建立国家级的企业技术中
心，重点解决这些领域的改革中所面临的技术、制度等难题。
    其次，对于新兴产业或先导产业，政府应该加强对基础设施、基础研究与开发活动的投资。基础研究投资大、周期长、风险大，溢出效应
强，民间资本一般不愿进入或无力进入。但基础研究关系到国民经济的未来竞争力，处于十分重要的战略地位，因此政府必须投入较大的财务
物力。对于涉及国家安全的高科技尖端领域，国有经济必须占据关键技术的战略制高点。而对于一般民用新兴科技产业，政府可以采取对企业
“交钥匙”的办法。即在基础研究开发阶段，政府应充分发挥主导作用，确定方向、组织攻关，并发挥政府引导协调功能，大力推进科研院校
与企业的合作，鼓励多种经济成分进入，促进研究成果产业化。而一旦新兴产业形成生产能力，在进一步发展时，应依托已经进入该产业达到
规模经济要求的企业，政府则应逐步退出资本，再投入到其它需扶植的新产业中。这样有进有退，充分发挥国有资本的示范作用。
    国有经济支配或控制战略性经济领域，掌握了制约国民经济的主导权，保障了国家安全与国民公共利益，有利于提高国民经济整体效益，
增强国民经济综合实力。国有经济在一般竞争性领域的退出，给非国有经济以更大的发展空间，能够起到深化市场经济改革，增进公平与效率
作用。而且非公有经济在竞争性领域的大量注资，能够使生产能力得到扩张，生产力水平得以提高，从而扩大国家财政税收收入的来源，有利
于整个国民经济的发展，由此可见，这样的调整也充分符合邓小平理论所提出的三个有利于的检验标准，是社会主义市场经济体制改革的必然
选择。
    随着经济体制改革的深化，我国国有经济在绝对数量上虽然有着相当增长，但相对于整个国民经济的份额却在不断下降，并且将继续下降
。而能否体现国有经济控制力的增强，并不在于国有经济占有很大比重，而在于它是否真正发挥了主导作用，是否能影响、协调其它经济共同
发展。国有经济布局的调整能够放大国有资本功能，降低国有资本风险、优化国有资本配置，保进产业结构的调整升级，这些无疑都提高了国
有资本的质量，提高了国有资本在动态经济运行环境中的适应能力和主导能力，因此，可以肯定，国有经济布局的战略性调整体现和强化了国
有经济控制力。
【责任编辑】若谷
    
    
    
 
