【 文献号 】2-183
【原文出处】《当代财经》
【原刊期号】199910
【分 类 号】F61
【分 类 名】财政与税务
【复印期号】200001
【 标  题 】论市场经济体制下的财政职能及制度框架
【 作  者 】吴俊培
【作者简介】吴俊培，中南财经大学校长、教授、博士生导师
【 正  文 】
    市场经济体制下的财政职能和传统计划体制下的财政职能是根本不同的，相应的财政运行机制及制度框架也是根本不同的。本文将探讨这
种不同的制度条件，以便明确深化改革的范围及方向。
            一、社会主义市场经济体制下的财政职能
    “社会主义市场经济体制”是社会经济制度的总称。它只是强调了市场机制是社会经济中资源配置的基本方式，并不表明社会经济制度中
只有市场机制一种。在该经济制度中同时存在着非市场机制，即财政机制。财政机制的建构是以财政职能为基础的。
    迄今为止，市场机制是被发现的使经济有效率的唯一机制。换句话说，在经济制度中没有市场机制也就没有效率。市场机制运行方式的特
点是以交易为基础的分散决策。这种分散化的、以追逐个人利益极大化为目标的决策方式（资源配置方式）最终会产生社会利益极大化的副产
品，也就是使资源配置达到帕累托状态。
    要使市场机制有效率需要相应的条件：第一，确立消费者主权和生产者主权。消费者主权是指消费者在收入约束条件下完全根据他的消费
偏好来选择消费品。消费品的获得是通过出价竞争的方式实现的。生产者主权是指生产者按照利润极大化原则提供消费品。第二，成本和收益
内部化。经济主体对其发生的经济行为负完全责任，即承担全部成本和获取相应的全部收入。第三，信息是充分的。生产者了解各种产品的成
本收益情况，消费者了解各种商品的性能，以便作出利益极大化的选择。这些条件在传统计划体制下是不存在的，因此需要重构。
    市场机制不可能解决所有消费品供给的效率问题。第一，存在公共商品的需求。上述效率市场的条件只有私人商品才有可能得到满足，但
人们还需要消费大量的公共商品。市场机制对公共商品的供给是无效率的。第二，存在经济外部性的问题。很多私人商品的生产和消费具有外
部性的特征，这会扭曲市场的效率资源配置。第三，存在经济垄断问题。垄断导致市场无效率是众所周知的。第四，存在成本不断下降的行业
。效率市场要求私人商品的生产成本是随生产规模的扩大而上升的，但有些行业的产品却呈相反的情形。生产成本随规模的扩大而下降的行业
，市场机制是没有效率的。第五，存在未来不确定性。生产者生产消费品是满足消费者的未来需求，而消费者的即期消费又影响生产者的未来
生产。但未来的消费需求变化有许多不确定因素，因此资源配置难以达到效率状态。这些市场机制无法解决的问题要靠非市场机制去解决。这
就是说财政具有配置资源的职能。
    非市场机制的运行方式是以权威为基础的集中决策。集中决策的目标就是社会最大福利。集中决策天然与国家相联系，用以解决市场机制
不能解决或不能有效解决的经济问题。但在资源配置方面，市场机制的效率处于基础地位，因此非市场机制如何产生出像市场机制一样的效率
就成为财政学的重要研究领域。
    非市场机制的效率取决于政治决策方式（即资源配置方式）和公共商品的供给方式（即公共商品的生产方式）。前者的关键在于政治决策
是民众意愿的集合；后者则在于公共部门以尽量低的成本提供公共商品。这些条件在传统计划体制下也是不存在的，需要重构。
    由此可见，社会主义市场经济体制包含两种资源配置方式，即市场机制和非市场机制，并且共同使资源配置到帕累托状态。但是，一个经
济社会除了要解决经济效率外还要解决社会公平和经济稳定的问题。这都要靠非市场机制来解决。
    社会公平是指经济社会中居民的生活质量要公平，因此公平程度通常用居民的收入差异程度来反映。但社会公平是一种社会意识形态，很
难找到统一的量化标准。我国的社会公平有两重含义：一是指保障每个社会成员的基本生存权；二是指社会成员随着经济的发展共同富裕。在
市场机制条件下，收入是生产要素占用状况的结果，而生产要素占用状况是效率的前提条件。因此，讲社会公平就要改变效率的条件，这就是
说效率和公平之间是有一定矛盾的。效率优先，兼顾公平是处理两者关系的基本准则。同时这隐含了社会公平要靠非市场机制来解决的命题。
这也就是说财政有分配收入的职能。
    经济稳定属于宏观范畴，宏观经济不等于微观经济的简单加总，也不能把微观规则在宏观领域直接运用。市场机制是微观活动的效率机制
，不能解决经济稳定问题，因此需要非市场机制的干预。这就是说财政有稳定经济的职能。效率和公平是从微观角度考虑的，即以总供给和总
需求的平衡为前提条件；经济稳定则是以微观经济关系不变为前提研究总供给和总需求的水平。这就是说在处理经济稳定问题时和微观效率及
公平的要求可能是不一致的。处理办法要以社会经济的实际情况而定。菲利普斯曲线为处理经济增长和经济稳定的关系提供了重要的参照标准
。但宏观和微观是不能绝对分开的，宏观政策要通过干预微观行为来实现。
    由此可见，在市场经济体制下财政具有配置资源职能、分配收入职能和稳定经济职能。这样，在制度要求上就要建立有宏观调控的、效率
优先兼顾公平的运行机制。
            二、财政职能和政治制度建设
    财政职能的履行是靠非市场机制实现的，依赖的是国家权威。传统计划体制实质上是以国家“无所不知”为前提条件的，因此国家被拟人
化，并成为经济运行的外生变量。显然，传统计划体制的前提条件事实上并不存在，因此经济中最核心的效率问题就无法解决，更谈不上正确
处理效率、公平和宏观调控之间的相互关系。在市场经济体制下国家是经济运行的内生变量，因为它实际上是一套制度建构，其经济行为的“
意志”是通过政治程序形成的。财政职能的履行效果与政治程序密切相关。
    把国家作为制度建构来看，财政职能的执行主体是政府。政府的意志是由政治家（决策者）、官僚（包括公务员和工作程序）和选民（居
民）决定的。财政效果好不好取决于决策是否符合选民的要求。以资源配置为例，政治家是决定提供公共商品的资源配置者；官僚是公共商品
的提供者；选民则是公共商品的消费者和成本的最终承担者。那么政府资源配置的效率取决于政府的资源配置决定（对公共商品的选择）满足
选民对公共商品消费需求的程度。这里隐含了官僚以最低成本提供公共商品的假设条件。怎样做到这一点呢？这就要求居民充分表达对公共商
品的需求偏好，即他们支付的税收就是他们消费公共商品的价格，并且政府的决策就是居民需求偏好的集合。但是，由于公共商品消费中存在
“搭便车”的问题，要使居民充分表达他们的偏好是有困难的。而且，即使偏好表达是充分的，在政治程序中集合居民偏好的方法是少数服从
多数，因此总存在少数偏好被否决的问题。在实践中居民可以感觉到的是税收的负担和公共商品的消费数量和质量。因此，界定清楚政府资源
配置的范围和责任，严格决策责任和加强人民代表大会对公共预算方案的审查力度是提高政府资源配置效率的重要条件。
    要提高政府资源配置效率，就要有相应的技术手段并把效率评估用于决策程序。然而，由于对公共商品的效率评估有特殊的困难，因此方
案未被充分讨论就被付诸实施的情况经常发生。这必然会导致效率损失。有些国家在制订预算方案时运用了“设计规划预算”和“零基预算”
的方法，就是把效率评估用于决策程度。我国缺乏公共商品效率评估的技术，更谈不上把这一方法用于决策程序的问题。显然，进行这样的制
度建构已被提到议事日程上了。
    此外，要提高政府资源配置效率，还应界定清楚各级政府之间的职责和范围，以及相应的收入来源。我国在这方面制度建构的任务仍然相
当繁重。
    政府资源配置效率制度的建构是基础，同时要兼顾公平和具备宏观调控功能。公平制度一方面隐含于资源配置制度之中，另一方面则有相
应的转移支付制度。在资源配置制度中隐含公平问题的解决是通过收入制度和支出制度来实现的。例如在政府收入政策中不仅要贯彻受益原则
，还要贯彻能力原则；在公共商品的供给中要注意均等化。转移支付制度中也有效率的因素，例如中央政府对地方政府外溢地方公共商品资源
配置的补助。但无论是为了公平还是效率，各级政府税权的正确划分及均等化的依据是基础。政府的宏观调控功能一方面隐含于效率和公平的
制度之中，另一方面中央政府掌握着财收支政策的调整权和负债权。
    需要强调的是，对于市场经济体制来说，履行政府职能的收支都应被纳入预算管理。我国目前存在预算管理、预算外管理和“制度外管理
”，这不仅涉及到政治制度的完善问题，而且也涉及到下面将要探讨的公共部门设置问题。这种多元化的格局不解决，政府职能的实施就不可
能获得良好的效果。
            三、财政职能与公共部门的制度建设
    财政职能是由公共部门完成的。公共部门主要是指政府的职能机构，它是按照履行政府职能的需求而设置的。公共部门通常也包括由政府
资助的事业单位，象学校、医院等。这些事业单位提供混合商品，获得政府资助是因为其中含有公共商品的成分，也是在这个意义上具有公共
部门的性质。公共部门可以看作是一个生产公共商品（包括劳务）的生产单位。被生产的公共商品可分为两种类型：最终消费品和中间消费品
。最终消费品是指直接满足居民最终消费需求的公共商品，满足行走消费的道路、满足安全需求的国防等。但最终消费品的生产过程未必全部
由公共部门去完成，例如修筑道路可以发包给建筑工程队去完成。中间消费品也可分为两类：一类是为市场机制服务的公共劳务，例如维持效
率市场秩序的法律法规；一类是为保证财政职能实施的公共劳务，例如财政部、国家税务局提供的劳务是典型的例子。显然，财政职能的履行
效果取决于公共部门的制度建设。
    首先，精简的公共部门设置是完成财政职能的重要条件。但公共部门的设置和私人商品生产部门的设置是截然不同的。前者是非盈利性的
，后者是盈利性的。前者是由政府决定的，后者则是由生产者选择的结果。因此，公共部门的设置直接决定了政府职能的实现状况。传统计划
体制下的财政职能和市场经济体制下的财政职能是根本不一样的，因此要对政府职能机构进行调整是必然的。机构设置取决于政府职能及其所
要达到的目标。这一点与市场机制的生产单位相类似，即公共部门的组建原则要以提供独立形态的公共商品或劳务为前提。由此可见，财政职
能界定得越清楚，评价财政支出效果的技术越完备，职能机构也就越精简。
    其次，高效的公共部门是完成财政职能的关键。在讨论政府资源配置效率的时候是以公共部门按最低成本提供公共商品为前提的。以往，
我们总是以政府工作人员是人民的公仆为前提，就直接推论出他们全心全意地去完成政府的目标。换言之，公共部门总是恪守按最低成本提供
公共商品的原则行事的。这个推论忽视了重要的中间环节，即公共部门中工作人员的行为方式取决于公共部门内部的激励约束机制。如果没有
这样一套机制，低效率是经常要发生的。这种低效率来自三个原因：一是公共部门中的工作人员同样是理性人，他们同样追求个人利益的极大
化；二是信息不对称，即决策层的信息是由他们提供的，由于缺乏有效的终端控制手段，因此会输送有利于他们自身利益的信息并对决策产生
影响；三是交易费用，即对工作人员的行为进行全面的监控受交易费用的限制。公共部门低效率的主要特征是公共部门的不断膨胀和滋生腐败
。要使公共部门有效率，就要建立规范有序的文官制度、科学的实绩考核制度和包括舆论在内的监督制度。
    公共部门的效率制度是个系统工程，预算外资金和制度外收支的存在对于提高公共部门效率是个严重的障碍。而且，如果公共部门处于低
效率状态，那么政府资源配置效率也就无法提高。
    因此，政治制度的建设和公共部门的制度建设是相辅相成的。
    
    
    
 
