【 文献号 】5-624
【原文出处】学术界
【原刊地名】合肥
【原刊期号】200003
【原刊页号】31～44
【分 类 号】D0
【分 类 名】政治学
【复印期号】200004
【 标  题 】信息不对称下政治代理人的问题行为分析
【 作  者 】李春成
【作者简介】李春成，1971年生，复旦大学国际政治系行政学博士研究生。上海200433
【内容提要】本文的主旨是：从信息（不对称）的角度对代议制政府中政治代理人利用其信息优势谋取私利的问题行为进行理论透视，并以此反
观实践。这一主旨的底线逻辑是：只要政治代理人是信息优势者，即拥有一些为政治委托人所不知的信息，而政治代理人的本性中又包含有自私
自利的成分，那么，理性的政治代理人就有可能利用其信息优势谋取私利。我们把这一现象称之为政治代理问题。全文共分三个部分。第一部分
除了对文章的方法论作些说明以外，主要是在比较的基础上阐释了文章的中心概念——政治代理问题：政治代理问题与经济学中的“代理问题”
在概念上有何相通和相悖之处？与我们通常所说的政治腐败在手段和性质上有什么区别？第二部分述议结合地对政治代理人的“败德行为”、“
短期行为”、“共谋行为”，以及政治代理人利用其信息优势造成的“非选择性选举”、“代理人主权”现象进行了揭露和分析。第三部分首先
简略地分析了政治代理人的问题行为成本。然后针对问题行为的发生机制和机会成本提出激励对策，包括物质的和精神的。
【关 键 词】信息不对称/政治代理问题
【 正  文 】
            一、何谓政治代理问题
    存在的皆非完美的；任何存在都将受到批判，只是程度和角度各异而已。代议制政治中的腐败现象包括代议制本身，长期以来就没少受到批
判。然而，传统至今，人们对它的批判模式却及其单调。无论是西方政治经典的契约论，还是马克思主义的阶级论，都只将注意力集中在“硬”
的公共权力如何被霸蛮地滥用。读多了这种论著后的感觉和幼时看那种教育性极强的样板化电影时的感觉有一点很类似，那就是“坏蛋”与“好
人”的模式化和标签化。“坏分子”总是一脸凶相、贼头贼脑、蛮不讲理，而“好人”总是慈眉善目、机智聪明、温文尔雅。正如这类电影已没
有市场一样，那种权力模式的批判也达到了其“高原”状态。有必要从一种新的角度开展对代议制政治实践的腐败行为新的理论批判。在我对这
种新视角的探寻过程中，经济学中的委托—代理理论给了我直观的启发。
    “代理问题”是当代西方经济学企业理论中的一个核心概念。它主要是指在企业的所有权与经营权分离的情况下，企业经营者（也叫代理人
Agent ）为了谋取不正当的私利而采取损害企业所有者（也叫委托人Principal）的利益的机会主义行为。 围绕着为什么会出现“代理问题”、
“代理问题”具有哪些表现形式以及如何约束代理人的行为等等一系列问题，经济学家进行了较为深刻和系统的论述，形成了所谓的委托—代理
理论。
    如要将经济学的委托—代理理论置于政治学的对话语境中，或者反过来说，将政治代理（也称政治代表）问题置于经济学的分析框架中，那
么，我们首先要能在政治生活中找出“政治委托人”和“政治代理人”这两类角色。在近代以前的奴隶社会和封建社会中，由于国家被视为统治
阶级的私有财产，统治者既是国家权力的所有者又是其经营者，不存在国家权力的“两权分离”的情况。因而也就没有政治意义上的委托—代理
关系。尽管现代的代议制政府缘起于封建代表制—这也是卢梭极力否定代表制的主要原因之一，但封建代表制本身并不是严格意义上的代议制，
封建主代表的只是他们自己。只是到了资本主义社会和社会主义社会，人民主权才得以原则上的确立，人民才至少在名义上成为政治委托人，国
家机关及其工作人员受人民的委托被视为为政治代理人直接行使公共权力。
    正因为这样，所以，尽管政治腐败作为一种事实，与政治本身有着同样长的历史。但是，腐败作为一种否定性的观念出现在人们的脑海中，
则是近代民主意识的产物。只有当人民自觉是公共权力的最终源泉，是政治资源的终极所有者，受托行使国家权力的政治代理人的违背公共利益
、背叛人民意志、以权谋私的非代议行为才被视为腐败的表现。
        政治代理问题与经济代理问题
    无论是经济代理人还是政治代理人，其角色的本原决定了其代理权的存在和行使都应该符合委托契约，合乎委托目的，不得与委托人的利益
相抵触。只有这样的代理行为才是合法的、正当的。然而，这种理想的代理人行为模式只能建立在理想的人性的假设之上。（注：显然，这种理
想的实现还要求善良的代理人是全知全能的。）事实上，人性善一直都是政治现实中所短缺的一种根本性的要素。不能正视这种稀缺的理论构想
只能停留在理论领域；如付诸实践，将会给人类带来事与愿违的灾难。这就是说，只要存在委托—代理关系，就有可能出现“代理问题”。进一
步讲，“代理问题”是代议制政府挥之不去的影子。随着“太阳光”（指对政治代理人的问题行为的约束）的强弱、射角的不同，这种影子的明
暗程度也不尽相同。
    任何级别的政治代理人都具备双重角色：公职人员和社会个体。作为公职人员，他现实地希望自己仕途高升、获得更高的社会声望和事业成
就，这构成了其政治偏好，即在现存的政治安排中谋求个人政治效用最大化；作为社会中的普通一员，他有在现存的制度安排中追求个人经济利
益最大化的动机。因此，政治代理人与经济代理人一样，在人性自私自利的一面无法忽视的情况下，都可以被视为“经济人”——以追求个人利
益（不仅仅是经济利益）最大化为目标函数；可能利用其相对的信息优势地位（拥有委托人所不知的信息），为其自私自利的机会主义行为提供
了“隐身衣”；其不良代理行为也同样具有一定的机会成本——有可能受到其委托者的各种制裁。
    当然，由于所处的具体环境和所代理的对象的不同，政治代理人与经济代理人之间也存在着明显而又重要的区别，尤表现在其问题行为的风
险系数的不同。（1）私人企业所有者可以随时撤换其经营者， 而公民对其政治代理人的罢免在程序上更为复杂，时间上也多有限制；按照奥尔
森的理论，政治产权所有者会比经济产权所有者可能更难就是否罢免其共同代理人达成一致意见，执行起来也会更困难些。（2 ）相对而言，由
于政治代理人的问题行为所产生的负效应的显现需要较长的时间，短期内难以被发现，甚至“永远”不会被其委托人发现。（3 ）政治代理问题
的责任承担主体也往往很难明确界定；有时虽能明确界定，但也往往因“法不责众”“法不加尊”的政治习惯以及其他各形各色的政治庇护使得
本来的责任承担者免受制裁。（4 ）企业所有者往往可以通过横向比较发现问题；而公共服务的垄断性和威权性往往使各种比较缺乏充分的、令
人信服的依据。鉴于以上以及其他一些因素，政治上的“委托—代理”与经济上的“委托—代理”有着不可忽视的区别；即使是在那些有着某种
程度的相似性的方面。所以，从严格意义上讲，本论文的方法论只能说是政治经济学的方法，而非纯粹的经济学方法；也不想简单套用经济学中
同名概念逻辑来分析政治问题，譬如经济学委托—代理理论将信息优势者称为“代理人”，将信息劣势者称为“委托人”，而本文只从（准）“
所有权”与“经营权”的意义上区别这两种角色。本文从一种极为宽泛的意义上运用着“委托”与“代理”这两个概念；敬请读者最好是用政治
学的契约论思路来理解本文的一些基本概念。
        政治代理问题与政治腐败
    从委托—代理关系的角度，我们可以将政治腐败较为笼统地定义为：政治代理人滥用公共权力（利）委托给自己的权力，在权力转移中从公
共资源需求方（也叫寻租者）手中获取自己与委托人之间的（法定）契约之外的私人利益，并使委托人的利益受到损害。照此看来，政治中的许
多不良行为既可以归类为“代理问题”又可以说是腐败现象。然而，政治代理问题与我们通常所讲的政治腐败绝非同一概念。
    首先，我们通常只是从狭义上来理解政治腐败的，主要是指一种权钱交易行为，其利害关系当事人有三方：委托人、代理人（腐败行为主体
）、求租者；而政治代理人的机会主义行为往往只涉及到委托人与代理人双方。其次，腐败行为中的权钱交易一般来说是受到正式法规明令禁止
的，因而是非法的。合法性是我们判断政治腐败的核心标准。其受托权的使用往往带有强制性；而政治代理人通过问题行为谋取私利所凭籍的是
其相对于政治委托人的信息优势，是一种柔性“权力”的智性运用。对于政治代理人的机会主义行为我们往往只能从合理性的角度加以审视，诉
诸政治伦理的批判。因此，如以广义上的政治腐败概念作为上位范畴，那么，可以说，政治“代理问题”是一种“狐狸”型（帕累托语）的、“
文明”的腐败现象。
            二、问题行为的现象分析
    只重视法律和重视体制的传统政治学理论往往蕴含着这么一个逻辑假设：只要在法规制度上授予政治委托人对其代理人进行监督和控制的权
力（利）及其实施途径，而且这些渠道在理论上讲是完备的，那么，就足以防范政治代理人的不良行为，切实保障政治委托人的权益。这一假设
至少包含两个子假设：一是政治委托人能够掌握有关政治代理人本身以及客观环境的完全信息。否则，即使有这个“权”也没这个“能”；二是
这些信息是足够廉价的，甚至信息成本为零。否则，即使在智能上能够掌握某方面的充足信息，也可能因不合乎成本核算而作罢。
    客观地说，政治信息成本不仅不为零，而且有可能比其他类信息更难获取、成本更高。一般来讲，在开放、民主程度较高的社会中，公众获
取公共信息所要付出的成本比在封闭的、专制（集权）的社会中的同种行为成本要低得多。反过来，低廉的信息成本又会促进政治的公开化、民
主化。对这一问题的进一步探讨将涉及到经济发展与政治民主化的关系问题。这不是本文要探讨的问题，恕不妄谈。
    有人慨叹：“与官僚对我们的影响愈来愈大相比，我们对他们的了解却越来越少。”（注：参见彭和平、竹立家等编译：《国外公共行政理
论精选》，第369页，中共中央党校出版社，1997年版。 ）就有关政治代理人的能力、素质及其工作努力程度和政治与行政的专业技术、所面临
的客观情势等方面的知识和信息而言，政治委托人似乎总处于劣势地位。也就是说，政治代理人拥有其委托人所不拥有的“私人信息”，二者之
间存在着信息不对称的关系。此其一；其二，政治代理人一般都是风险规避者。尽量减少以至逃避承担风险是人的本能。就政治代理人而言，任
何公职人员自然不会乐意为公共事业承担私人责任。就政治委托人而言，由于其数目一般都是十分庞大的，因此，个体政治委托人承担被摊派的
那份风险的代价往往小于他（她）独自或联合其他政治委托人抗拒这种风险的行为成本。在这种集体行动中，奥尔森所谓的“集体行动的逻辑”
是一种谁都想超越可谁都不愿意带头超脱的困境。这样，一些本应该由政治代理人承担的风险也就落到了委托人身上。所以说，政治委托人在结
果上是风险中性者，尽管他们也同样具有规避风险的本能。第三，政治委托人与政治代理人基于同样的本能逻辑——个人利益最大化——所建立
的目标函数往往是互悖的。政治代理人利用其信息优势实施追求自身利益最大化目标的行为，必将有悖于政治委托人的利益，导致政治委托人的
风险成本增加或造成政治委托人的权益损失，此所谓“激励不相容”。
    综上所述，在“两权分离”、“信息不对称”、“激励不相容”三者俱全时，风险规避性的政治代理人就很可能采取非合作性的博弈行为，
也即本文所研究的问题行为。
        非选择性选举
    正如亨廷顿所说的：“自第二次世界大战以来，主流的方法几乎完全根据选举来界定民主。”（注：亨廷顿：《第三波——20世纪来的民主
化浪潮》（绪论），上海三联书店1998年版。）一个现代民主国家，如果其最强有力的决策者中多数是通过公平、诚实、定期的选举产生的，在
这样的选举中候选人可以自由地竞争选票，并且实际上每个成年公民都有投票权，那么，这个国家就有了民主政体。对民主的这种程序性界定是
由熊彼特在《资本主义、社会主义与民主》一书中提出的，并得到了普遍的认同。由此可见，政治代理人的选择在代议制民主中占有多么重要的
地位。然而，选举民主真能确保政治委托人选择出最佳的政治代理人吗？
    当人们进行选举时，最为重要的是要能够知晓候选人的“质量”（能力素质、道德品质）。在传统的民主理论中，所有政治代理候选人都被
假定为“玻璃缸中的小金鱼”。政治委托人对各候选人的一言一行、德能勤绩似乎都了如指掌。因此，政治委托人的委托活动无非是使候选人按
照能绩相称的原则对号入座，极其简单而又绝对准确。这简直就是古典经济学理论中的完全市场模型。只能是理想。然而，现实中的许多情形是
，政治委托人并不了解政治代理人候选者的“质量”。真正的知情者是候选人自己。不同的候选人的“质量”是不同的。每个有志于当选的候选
人，尤其是那些政治机会主义者，肯定都会想方设法将有关自己的不良“质量”特征的信息“隐藏”起来。这时，所有的候选人都自称自己是最
佳的候选人。而作为选举者的政治委托人很难分辨出谁在说真话，谁在撒谎。在这种信息不对称的情况下，政治委托人显然难以作出表达其真实
意愿的选择。如何减小乃至消除（这几乎是不可能的事情）这种信息不对称的程度，将是未来民主化进程中的一个重要课题。
    “当信息不均匀地分布时，不仅存在着对获取信息的刺激，而且存在着对传播信号的刺激。”（注：【美】肯尼思·阿罗：《信息经济学》
，第166页，北京经济学院出版社，1989年版。）从理论上讲， 政治委托人有动力去追求完备的候选人信息；而事实上，这一动力要么陷入集体
行动的困境，要么是心有余而力不足。相比之下，候选人更有积极性发出“我是好的”的信号，通过各种方式显示自己的才干能力与道德品性，
以便政治委托人相中他。竞选者往往通过立下各种誓言与承诺以取得政治委托人的信任。这些誓言与承诺的更高级形式则是竞选纲领。有时，高
额的竞选经费如同高额的广告费一样，也往往用以显示候选人具有可资信任的“质量”。西方国家的竞选保证金制度也起着类似的作用。另一类
制度性的“显象管”是教育制度。教育有意无意之中成了一种特殊事业，它不仅传授知识技能，而且用以表明个人的能力。于是，文凭成了个人
推销自己才识与能力的有效信号。
    既然上述方式能取得政治委托人的信任，那么，这些信号就可能成为候选人寻租活动的目标。例如，当文凭成为权力的通行证时，人们不一
定要通过努力学习获得文凭，他可以直接买一个文凭或者造一个假文凭。所谓的推荐信、证明书概同于此。当口号能聚集一批忠信者时，只要能
投人所好，不管多么荒诞的口号或誓诺都有可能被炮制出来。“大跃进”和“文革”期间，我国就涌现过一大批“口号”型“人民公仆”。在不
少国家，那种诉诸于种族主义、反平均主义、反唯理智论、宗教狂热和民族主义的口号或纲领往往能煽动起一股压倒理智的感情。历史上不少政
治性的“劣币驱逐良币”现象皆出于此弊。
    因此，除非具备切实可行的机制以确保候选人讲真话，或能对候选人的真实质量予以准确评估，而且政治委托人能几近免费地得到这些信息
，否则，充分的竞选并允许竞选者互相揭短以及新闻媒介自由报道和大众舆论的积极参与等则是“没办法的办法”。这些行为者往往有较大的能
力和动力去这么做。倘若连这些信息渠道也被赌塞的话，再民主的选举恐怕也只是“被设计来产生共识，而不是选择”（注：亨廷顿：《第三波
——20世纪来的民主化浪潮》，第12页，上海三联书店，1998年版。）。在这种“象征性的选举”中，政治委托人只是“象征性的选民”。仅就
此而言，欧美民主国家的“合法的反对”制度具有一定的意义。允许在野党对执政党及其成员的错误与不当进行揭露与批判，允许竞选时候选人
之间的相互揭短，在一定程度上能弥补政治代理人的信息劣势。
    总之，为确保委托选举的选择性意义的充分发挥：首先要有一个可供政治委托人鉴别政治代理人的机制；其次，要从立宪层面上切实保障政
治委托人的委托权的自由行使；再次要有一个充分竞争的政治代理人市场，不能搞前市场“过滤”。如果说民主是选择性选举的程序性外壳支持
的话，那么，自由则是选择的真正内涵。自由的选择不仅仅要求选举程序的民主，还要求新闻媒介和舆论自由以提供丰富的信息来源，还要求被
选举权的公平分享，以提供多样性的候选人。
        败德行为和短期行为
    假设政治委托人通过选举或其他办法选择了具备相当能力的政治代理人，也就是说政治代理人具备了履行好其代理义务的客观条件。此时，
政治委托人利益的切实保障就取决于政治代理人是否有积极性去实现这种利益。
    举个例子：某选区选民A选出其政治代理人a，委托a 在议会活动中维护本选区选民的利益。假设就a的能力而言，他足以担当此任。 但如果
a在议会中的政务言行并非完全暴露在A的监视之下，或者说a 的行动至少有一部分属黑箱操作的话，A的利益实现就面临着风险。 这种风险来源
于a并没有真正地、完全地、尽心尽力地选择实现A的利益的行动。而a之所以没这样做， 其根本原因是我们前面所讲的利益冲突和激励不相容—
—政治代理人要么是因为个人的既得或未来利益而很难或根本不可能全心全意地为政治委托人的利益服务，要么是因为缺乏行动的积极性，而宁
愿追求个人休闲最大化。
    促成政治代理人的这类问题行为的客观原因是：由于政治委托人对专业技术等相关信息的不完全以及未来政治行政环境的不确定性，从而难
以在“政治契约”（现实中表现为各类法规制度）中对政治代理人的行为方式及其结果加以羁束性规定。这种契约的不完备性使得政治代理人对
于行动的选择具有“私人信息”，具有一定的隐蔽性。政治代理人在行使公共权力对国家和社会事务进行管理时，在进行社会再分配时，所选择
的价值目标、行为方式及其工作努力水平就有可能低于或悖于政治委托人的期望。这类行为虽然不一定构成违法，但却绝对地违背了政治代理人
的职业规范。所以，我们称之为“败德行为”。
    美国学者菲利克斯·A·尼格罗和劳埃德·G·尼格罗认为公共行政中最常见的滥用职权的情形主要有八种。这八种行为中有六种属于我们这
里所讲的败德行为。现摘录如下：（注：菲利克斯·A ·尼格罗和劳埃德·G·尼格罗：《公共行政学简明教程》，第329～331页， 中共中央出
版社1997年版。）（1）“不诚实的行为”——伪造收据、票据、支出帐目以牟取私利；挪用公款，勒索回扣等。（2 ）“有违道德的行为”—
—决策中以对私人朋友、政治盟友或个人经济利益有好处为价值取向。（3 ）“无视法律的行为”——以种种不实的借口声称无法实施某项法律
条款，或者无限期地托延实施的时间，甚至干脆拒不执行已承诺的计划；重新解释法律，使其成为官员个人不法行为的依据。（4 ）“对法律条
文的不公平解释”——利用执法的自由裁量权偏袒某一部分人（包括自身在内）的利益。（5 ）“掩盖失误”——采取各种办法掩盖自己所犯的
错误或失误，或者干脆拒绝配合有关部门的调查。（6 ）“工作态度不积极”——既不作出确定的决断，也不切实行使法律赋予他们的权力。怕
一旦采取行动会招致指责。哪怕情况明显地要求他们采取某种行动，他们决计还是不惹事生非、什么都不做最保险。其行动指南是：不求有功，
但求无过。
    一般情况下，政治委托人只能观测到政治代理人的行为结果，即我们通常所说的绩效或功绩。因此，针对政治代理人的败德行为，政治委托
人的问题就是设计一个激励机制以诱使政治代理人从自身利益出发选择对政治委托人最有利的行动。于是，功绩制原则成了对现代公职人员进行
激励的一项通则。政治委托人倾向于不仅用政绩来决定是否继续委任某政治代理人，而且以政绩作为衡量政治代理人才干的标准和决定其职位升
降的依据。然而，功绩制的正面激励效应的实现至少存在三个方面的障碍：首先，由于公共服务行为在大多数情况下表现出集体劳动的性质，其
客观环境又具有不确定性，再加之服务对象的特定性，所以很难制定一个标准用以量化政治代理人功绩的大小。具体负责评价的个体政治委托人
也往往凭个人直觉、私人感情，或许更多的是看某个政治代理人在自己所最为关注的某方面表现得如何，对政治代理人的好坏作出判断。
    对考绩制的另一种批判来自克粒斯罗夫（Samuel Krislov）和罗森布卢姆（David Rosenblom）。他们认为，事实上， 考绩标准不仅不能保
证拔尖人才的选拔，而且常常用来阻碍最优秀的人才的聘用。这种制度既复杂又常常为高层管理者所规避；程序的繁琐使撤职极为费时费力又费
钱。另外，官僚制的推广也意味着低水平的选择和对绩效的不重视。（注：彭和平等：《国外公共行政学理论选编》，第368页， 中共中央党校
出版社，1997年版。）
    第三，如果政绩作为唯一的或最重要的评价标准与政治报酬挂钩，忽视其他辅助性的制度体系的同步建设，那么，就很容易引发政治代理人
的短期行为。譬如，政治代理人常以那些周期短、见效快、可见度高、上级关注的一件或几件事情充当所谓的“抓手”，片面追求所谓的任期内
政绩，搞“标志性”工程建设。从理论上讲，这是由于“唯功绩制”这种报酬机制与选举官员的短期任职的结合，可能使得政治代理人这一角色
的时间贴现率高于社会发展的时间贴现率。其结果是政治代理人产生强烈的时间偏好。其时间偏好越强，表明他越追求短期行为或者说眼前利益
。因此，“未来的成本与未来的效益会被大打折扣或者被忽视，而短期的或当前的成本与效益却被夸大了。其结果正是费尔斯顿所说的‘政治过
程固有的近视’”。（注：【美】查尔斯·沃尔夫著：《市场或政府》，第36页，中国发展出版社，1995年版。）从本质上讲，这种短期行为是
一种掠夺性建业，是一种非效率的政治生产运动。
    诚然，功绩制与短期行为之间并没有必然的联系。政治代理人短期行为的发生除了受片面的功绩制刺激以外，也与政治代理人对未来难以作
出长远的预期、未来前途极具不确定性有关。同时，财政制度的不健全也是一个重要的诱因。譬如，政府开支缺乏必要程度的公开性、审计制度
和会计制度欠科学、欠严密，以及二战后盛行的凯恩斯主义赤字财政政策，都为政治代理人的掠夺式建业（及其乘机中饱私囊）等短期行为开了
方便之门。
        共谋行为
    马克思·韦伯的官僚制模型是迄今为止最为切合实际的组织模式（当然，这并不意味着所有组织都已经或必须丝毫不差地符合韦伯的理想模
式）。这一模型的主要特征是：（1）公职的等级制排列， 整个地构成一个金字塔型的权威结构。（2）系统分工。 每个公职人员或职位都有其
明确的职责和权力范围。（3）得到一致运用的行为程序规则。（4）非人格化。祛除对象的特殊性；官僚在与组织内外的人员接触时，一律秉公
照章行事。（5）官员政治中立；实行功绩制原则。
    上述特征中，第四点极为重要、最为关键，也是遭受反对和批评最多的一条。这是因为“非人格化”既是官僚制行政管理效率和决策过程中
取得高度的可预见性的根本保证，同时也是现实中最难做到的一条。具体的政治代理人总是一定政治关系和社会关系的总和，包括血缘的、地域
的、经济的、文化的、正式的、非正式的等等诸种关系。这些关系错综复杂、交织成网，一张由正式的与非正式的、直接的与非直接的、政治的
与社会的委托—代理关系所交织而成的网。
    任何正式的政治组织都可以看作是一张由重叠交叉的委托—代理关系链所构成的网。任何代议制政体也无不是由重叠交叉的多层级、多维度
的委托—代理关系所构成的网状结构。网在网中，网中有网。网中的每一个结点的身份与地位呈现出多样化的特征，相互拥有可用于交换的直接
或间接的权力资源，从而使得政治代理人之间互惠、互庇与互卫有了可能。政治代理人的问题行为主体也就随之由个体变成了共同主体。共谋行
为主体为了自身的利益，往往会私下达成某种协议，以实现钱款上利益均沾、权限上权力均占或职位与机会上优先考虑等等。确保共谋目标得以
实现的根本性条件是共守秘密，联手维持相对于政治委托人的信息优势。
    区别政治代理人之间的公务合作与共谋行为的根本标准是其行为动机。前者是为了更好地履行政治代理人的义务；而后者是为了谋取私利。
另外，一般而言，后者较前者更为隐蔽、且多为非正式关系。
        代理人主权
    从本来意义上讲，政治代理人根本性地从属于政治委托人的意志，因为政治委托人才是公共权力的真正源泉。政治委托人的意愿和偏好理应
决定着公共产品的数量、种类和规模水平，政治代理人只是根据社会的需求、遵循政治委托人的意志进行社会管理、提供公共服务。然而，事实
上，政治委托人与政治代理人之间的这种关系往往被颠倒过来了。正如达尔所说的：“一个懂得如何最大限度利用其资源的领导者与其说是他人
的代理人，不如说他人是他的代理人。”（注：罗伯特·达尔：《谁管理？》转引自《政治学手册精选》，第407页， 商务印书馆1996年版。）
不是政治委托人决定着政治生产，而是政治代理人调控着政治委托人的心理需求；政治委托人不是自觉地消费某种政治产品或公共物品，而是不
自觉地接受了政治代理人的“广告”宣传。于是，一种堪称之为“代理人主权”的寄生物钻进了“人民主权”的壳内。
    导致“代理人主权”的因素很多。政治委托人与其代理人之间信息的不对称恐怕是其中最重要的原因之一。随着科学技术的迅猛发展、专业
分工的日益精致、社会事务的日趋繁杂，社会信息总量暴增。从而，人们必须吸收大量的信息才能满足人们关注和参与不断扩大的经济活动、政
治活动、社会活动的需要。一系列问题由此而生：首先是收集信息的代价问题。可以说，信息量越大，收集足够的信息的代价就越高。因为，“
信息虽然越来越多，但绝不能认为信息是完全的。恰恰相反，信息越多越不完全。”其次是人们吸收信息的能力问题。人们可以吸收的信息量是
有限度的。按照乔治·米勒的计算，一个人一次可以加工的信息量域值是7＋／－2。受此限制，个体能获得的知识和信息，与整个社会信息总量
的倍增呈现出反比例的关系。社会知识越多，信息越丰富，个体所得到的份额就越小。第三是关于信息的处理能力。信息变得越来越技术化、专
业化，也就越来越神秘莫测与难解。譬如，不掌握有关菲利普曲线的交叉、货币政策与财政政策之间的相互关系等方面的知识，就难以对有关失
业和通货膨胀的政策作出正确的评价。（注：参考秦麟征：《后工业社会和信息社会》，辽宁人民出版社1986年版。）随着丹尼尔·贝尔所谓的
后工业社会或者是约翰·奈斯比特所谓的信息社会的来临，上述问题将越来越严重。原创意义上的“科技治国论”者忧虑的正是这一现状和趋势
。我们认为，除非对科技发展的潜力的使用朝着“我们意愿和能够满足我们生存目的”的方向发展，除非政治代理人的利益与政治委托人的利益
最终被某种“社会规范”——“这些规范指导着以语言为媒介的相互作用”，这些“内心深处的规范使我们具备了〔伟大人物〕的人格结构”（
注：〔德〕哈贝马斯：《作为‘意识形态’的技术与科学》，第50页，学林出版社，1999年版。）——加以整合，以确保“人民通过他们的公仆
即科学和技术人员进行有效的统治”（“科技治国”一词的首创者威廉·史密斯语）。否则，由此而拉开的信息差距将成为政治代理人隐性的、
较之暴力更为有效更不可抗拒的作弊手段。美国学者詹姆斯·汤普森（1967年）曾把权力的大小与不确定性联系在一起加以分析，结果发现：那
些与更为不确定性环境打交道的人或组织具有更大的权力。
    缩小这种信息差距的愿望促进了社会对新闻业的需求。要求新闻工作不仅仅要自由和真实地报道各种“内幕”，而且必须对信息加以解释（
因为信息越来越富于专业性和技术性）。然而，在大多数国家，传媒受到国家的操纵和控制，大众所接收和接受的“真理”带有深深的权力印记
。正如法国思想家福柯所说的：“权力从未停止过对真理的讯问、审理和登记；它把它的追求制度化、职业化，并加以奖励”。现实中，我们无
不“被迫生产我们社会所需要的权力的真理，我们必须说出真理；我们被命令和强迫去承认或发现真理”（注：包亚明主编：《权力的眼睛》，
第228页，上海人民出版社1997年版。）可以说， 现代文明社会中，正是通过话语的生产、积累和流通，然后发挥作用，某种权力关系才得以建
立和巩固。有人甚至认为，在多数时间里，政治在人们的脑海里是由一系列的画面组成的。这种画面的形成取决于电视、报纸、杂志以及辩论等
等。对大多数人来说，政治不过是一些运动着的符号的罗列（注：默里·爱德尔曼：《政治符号用法》，转引自【美】托马斯·戴伊和哈蒙·齐
格勒：《民主的嘲讽》，第 150 页， 世界知识出版社1991年版。）。
            三、成本分析与激励策略
        问题行为的成本分析
    如前所述，委托—代理关系是现代国家政权组织形式的基本单位；而信息分配和风险承担情况在政治委托人和代理人之间的又是极不对称的
。因而，只要政治代理人不是圣人，只要其政治代理活动的收益不能达到与其所预期或欲求的个人收益一致，那么，他就有问题行为的动机。然
而，这种动机是否付诸实际行动，还取决于其当时所处的制度环境、社会舆论及其需求偏好、道德伦理等。政治代理人要突破这些“障碍”就必
须付出一定的代价。因此，如同人类的其他努力，政治代理人的问题行为也是有成本的。其成本大致可以分为四类：心理成本、惩罚成本、机会
成本和博弈成本。
    首先，问题行为者必须要突破其既有价值观念，包括一般道德观念、职业道德规范、循规守法操行、社会舆论等，所构成的心理障碍，解除
自身的心理负担。这些构成了问题行为的心理成本。然而；在现实生活中，心理成本实际上是一种“差别性约束”，只对那些给予以上“虔诚商
品”（Priety Commodity）以较高价格者才构成硬约束。而且，问题行为的心理成本随着行为的现实次数的增加而加速递减。所以，对大多数政
治代理人来说，心理成本难以构成其问题行为的有效约束。
    其次，任何政治代理人都受到一定的制度约束。制度本身就是一种利益界定。尽管问题行为手段极其隐蔽，但这只能说其受处罚的概率较小
，而绝不是说没有被发现并受政纪法纪惩罚的可能。惩罚成本的高低，主要与受惩概率以及惩罚力度正相关。而惩罚的概率又与制度的静态设计
及其实际运行效率、与行为手段的隐蔽性、与行为者的“后台—背景”等等有关。无论是哪国代议制政府，对于代理问题都表现出或轻或重的制
度失败；问题行为手段的“狐狸”性，政治委托—代理关系中的委托人的多元化、分散化因集体行动的逻辑困境使其监督机制低效，政治委托代
理链的多层次、多维度使问题行为复杂化等等，无不使得惩罚成本大为降低，促涨了“明知山有虎，偏向虎山行”之风。
    第三，政治代理人的问题行为的预期机会成本一般不是太高。一方面，政治代理人市场还远远没有健全，致使政治代理人对个人政治发展的
预期偏低。一则，高级政治阶梯上的职位总是稀缺的，且竞争者众多。竞争力较弱者往往会理性地放弃权力竞争，而在政治效用与经济福利之间
产生边际替代，从而导致“经济人”与“政治人”的角色互换；二则，“在既定的政治制度安排中，权力配置与权力授予过程中不规范的竞争行
为导致大量潜在的‘政治家’产生不稳定的个人政治发展预期，从而最终放弃政治偏好。”（注：和春雷：《腐败的自增强机制：经济分析与制
度约束》载《经济科学》，1998年第4期。）
    如果一国政治代理人普遍认为自己的经济地位不如企业界的“对等人”（即企业经营管理者）。那么，“为了一勺红豆汤，出卖自己的长子
继承权”的事情就更有人会干。
    第四，所谓“博弈成本”，是指政治代理人为隐蔽其问题行为而耗费的人力、财力等。博弈成本主要用在故意扩大自己相对于政治委托人的
信息优势，譬如散布虚假信息、制造谣闻、欺骗蒙蔽委托人、贿赂同谋、收买知情者等。博弈成本与个人的政治技巧娴熟程度有关，也与个人的
政治地位高低有关，当然也与所处政治体系的特征有关。对于那些专业政客来说，这一点本身就是对其智能的挑战和重要的诱因。
    综上所述，我们可以说，政治“代理问题”是代议制政治运行难以绕避的“灰区”。对于政治委托人来说，其目标和任务是是如何设计一系
列激励与约束机制，使得“灰区”的输出最大限度地与（政治委托人的）输入预期一致。最有效的激励与约束应该是一种相容性激励机制，其理
想模式是：政治代理人在追求个人利益最大化的同时，实现政治委托人利益的最大化；其现实目的就是要调适人们“对狭隘的短期个人利益的追
求”与“对参与相互作用或交易的其他人的权利的尊重和对明智的长期个人利益的追求”之间的关系。（注：参照詹姆斯·布坎南：《自由、市
场与国家》，第127～128页，上海三联书店1989年版。）相容性激励与约束机制之所以是最有效的，一是因为这种机制的交易费用（制度的监督
成本）最小；二是因为只有当激励相容时，受约束的对象的主观能动性和创造性才可能得到充分的发挥。这不仅具有重要的经济价值，而且具有
重要的人文意义，因为任何人都不应从根本上把他人视为手段，而应视他人为目的（康德语）。另外，很显然，道德约束相对于制度约束来说，
又更有效率，尤其是对我们这里所讨论的“狐狸型”的机会主义行为来说更是如此。
        激励Ⅰ：刺激方法
    巴纳德在其《行政官员的作用》一书中专辟一章“刺激经济学”（注：中文版可参见【美】R·J·斯蒂尔曼：《公共行政学》（下册），第
383～399页，中国社会科学出版社1989年版。）研究了对政府官员的激励问题。巴纳德的激励理论是一种相容激励理论。他说，“（组织）发展
的含义是提供使一切种类的积极诱因增大的机会”；“组织的存续和发展的条件是诱因等于或大于贡献”。因此，“根据组织必须设法使个人作
出贡献这一观点，提供有效的刺激的问题，就变成了或者是创造正面刺激或者是减少以及消除反面刺激劳动与负担的问题”。我想，对于政治代
理人的问题行为尤为如此。这不是几项硬制度就能解决的问题。巴纳德认为，比分清刺激的正与负更重要的是要区分刺激的主观与客观方面。可
以提供给政府官员的客观刺激有两类：具体性的刺激和普遍性的刺激。前者包括（a）物质诱导，如金钱、实物；（b）称心的工作条件；（ c）
个人获得荣誉、威望、个人权力和取得支配地位的机会；（d）对理想的培植。后者包括（e）社会交往上的吸引力；（f ）与个人习惯方式和态
度相适应的条件；（g）扩大参与的机会；（h）情感交流的条件。巴纳德把从外部提供这两类八种客观刺激的做法叫做“刺激方法”；而把改变
主观态度的方法叫做“说服方法”。
    要刺激政治代理人的利益，首先必须弄清政治代理人的利益结构。政治代理人的利益由两部分组成：货币收入（相当于前述a、b）和非货币
利益（包括前述c、d、e、f、g、h）。政治代理人如同所有的“经济人”，追求其经济利益，力求其货币收益最大化，其中包括政治代理人的“
在职消费”；同时，政治代理人又是“社会人”，对于社会性利益，诸如职业安全、事业成就、社会声望和政治地位等也有着十分强烈的欲望。
    因此，对政治代理人的（刺激）激励机制应主要着眼于以下二个方面：
    （一）建立、健全充分竞争的政治代理人市场
    尽管当今世界大多数国家都本着公开、公正、公平和择优汰劣的精神，按照功绩制原则建立了现代国家公务员制度和选举制度，各种反腐倡
廉的制度也日趋精致，但“代理问题”现象仍司空见惯，譬如前面所讲的非选择性选举。它一方面导致了“劣币驱逐良币”现象的发生，致使政
治代理人很难依据自己的能力与政绩对个人政治前程有较为确定的预期，增加了政治代理人短期行为、败德行为等非代议行为的诱因。另外，在
许多被西方学者归为“非民主制”类的国家中，政治代理人，尤其是领导成员市场竞争的不足弱化了人才市场本身所具有的对政治代理人问题行
为的约束力。可以说，政治代理人之间的竞争越是激烈，政治代理人的机会主义行为的风险成本就越大。因为，尽管潜在的竞争者与政治委托人
一样也无法获得政治运作的充分信息，但是，对在位代理人的位置和收益的觊觎使得潜在竞争者或候选人会有较为强大的动力探究“黑匣子”里
的内容，并且为了自己能取而代之，他们会在关键的时刻将这些内幕性信息曝光。这样就可以减少政治代理人对政治委托人的信息优势程度，加
大问题行为的惩罚成本。此其一。其二，在强大的竞争压力下，为了取得政治连任，在位者也会有动力提高其服务水平和服务能力。所以，就政
治委托人而言，政治代理人市场的竞争越充分，政治委托人对代理人的监督成本就越低。
    （二）略微偏高的政治代理收益
    不同领域的“对等人”具有基本对等的收益，这是社会公平的一个重要体现和要求。相反，如果想使某部门优先发展，用优厚的待遇吸纳优
秀的人才是实现这一目的的实质性手段之一。因此，要建立一个精简、效能、高素质的政府，必须为政治代理人提供略为偏高的工资收入。其次
，偏高的政治代理收益将增大政治代理人的问题行为的机会成本；增加政治代理人的职业优越感，从而加大其问题行为的心理成本。
    略偏高的政治代理收益，应与政治代理人个人的政治发展预期结合起来加以考虑。适当的政治代理收益，不仅是指政治代理人当期的收益水
平要相对社会其他职业的来说略微偏高，（对此人们曾提出过“高薪养廉、低薪蚀廉”的观点），而且还应使政治代理人的收益水平有一个合理
的、明确的时间预期，以减小前述“短期行为”的发生概率。
    当然，政治代理收益的提高并不能保证代理人在经济上就“再无所求”了。因此，还应注意进一步完善财政制度、审计与会计制度，防止政
治代理人过高的在职消费；对于“捞一把就走”者应依法追究法律责任，并将这一行为公之于众或记入其政治档案。
        激励Ⅱ：说服方法
    前述“刺激方法”都是企图借助外界的、客观的负面约束或正面激励组成综合性刺激，诱致政治代理人为政治委托人作出尽可能大的贡献，
求得诱因与贡献之间某种相容性均衡。然而，出于经济的、社会的等各方面的原因，国家实际上常常不可能提供充分的、足以诱导具有特定意识
形态的政治代理人“全心全意为人民服务”的一系列刺激物。因而，“唯一可行的解决办法就是改变他的这种意识、态度和动机”（这里主要是
指政治代理人的个人利益优先最大化的意识和动机），以便使现有的能提供的客观刺激可以发生效用。巴纳德把这种改变激励对象的主观态度的
的做法叫做“说服方法”。任何有效的激励机制都应有“某些形式的刺激和一定程度的说服”。而且，这两类激励方法的结构比例应与受激励者
工作的专业特性相适。
    当今，不少人否认道德约束对于防范政府官员不良行为的作用，认为“制度才是硬道理”。这种观念未免有失偏颇，尤其是对于政治“代理
问题”行为而言。我不否认外在制度约束的必要性，但同样（如果不是更加）肯定政治代理人内在的自我约束的重要意义。下述原因往往会导致
制度主义的失败：第一，如前所述，政治委托人无法为其代理人制定出巨细备致的、严格意义上的羁束性行为规范，因为未来环境的不确定性，
因为信息的不对称；第二，政治委托人也无法制定出一套严密的、高灵敏度的奖惩制度，因为委托人对代理人的工作努力程度以及能力状态的信
息不可能完备；第三，政治代理人市场的非充分性。相对于经济市场来说，完备的政治代理人市场更加只能是一种理论假设。不说别的诸如政治
文化、传统民族心理的可能消极影响和制度的执行不力，仅这三条就足以说明纯制度主义如同纯道德自律论一样“未免太天真了”。对一系列反
腐制度的现实效果进行考察以后，《美国政治腐败——权力·金钱·美女》一书的作者说：“归根结底，政治腐败问题已超出需要反措施的范畴
，从根本意义上说，它涉及人民的道德觉悟和行为规范”。（注：【美】约翰·C．博伦斯和亨利·J．施曼特：《美国政治腐败——权力·金钱
·美女》第216页，浙江人民出版社1992年版。）
    巴纳德从广义上解释并运用了“说服方法”，认为说服这个词有三层意思或三种实施办法：（1）造成强制性条件；（2）合理化宣传；（3
）对动机的反复灌输。 第一种办法是指使用强制手段对不良分子的排斥。通过杀一儆百使那些潜在的不良行为者产生惧怕感，让他们安心于向
组织不讲条件地贡献自己的力量。我国曾经很长一段时间党风政风都较为廉洁，所依靠的主要手段就是这种强制性“说服”。笔者认为，强制性
说服方法不宜取消，但绝对要有个度，绝不可以滥用。因为真正的道德靠强制手段是不能建立和维持的。
    第二、第三种办法则是我们现在通行的说服方法。通过说服（宣传）使政治代理人相信乃至坚信：按照政治委托人的、组织的要求行使政治
代理权为人民服务是应该的，不容质疑的。通过说服方法改变政治代理人的不良动机和态度，树立正确的职业道德和权力意识，实际上可以视为
社会（国家）投资于意识形态的产出。在制度经济学看来，意识形态拥有量（Ideological Endowment ）能提高消费“虔诚商品”的影子代价，
从而能减少个人犯规的可能性。增强政治代理人的职业道德和公共服务意识就是一个生产“虔诚商品”的过程，因而，有助于防范其问题行为的
发生。道格拉斯·诺思就曾经指出过：意识形态是一种节约制度运行成本的机制。我相信，真正能彻底解决政治“代理问题”的，也只能“天真
地诉求于”政治代理人的道德自律了。
    
    
    
 
