【 文献号 】1-1411
【原文出处】四川财政
【原刊地名】成都
【原刊期号】199712
【原刊页号】15～17
【分 类 号】F61
【分 类 名】财政与税务
【复印期号】199802
【 标  题 】谈谈财政补贴中的农业补贴
【 作  者 】杨明洪
【 正  文 】
            一、农业补贴的内涵界定
    我国对农业实行补贴起源于50年代初期。在那时，国家财政预算中财政补贴作为一个基本的帐户，已是非常普遍的现象，但政府文献并未
对财政补贴作一个严格的定义，只在实际操作中把一些财政支出项目如物价补贴、国有企业亏损补贴、税收减免等作为财政补贴。与此相应，
也只把一些财政支出项目如：农用生产资料差价补助、农村税收减免，作为农业补贴。显然，对农业补贴这种简单的帐户操作，不能全面反映
农业补贴的全貌，也不利于理顺经济运行过程中的各种关系。因此，有必要对农业补贴的涵义作一个严格的界定。
    由于财政补贴是相对价格结构有直接关系的转移性支出，即要么导致财政补贴的原因是相对价格结构作了变动，要么财政补贴会导致相对
价格结构变动。所以，农业补贴可以定义为在既定的经济体制和政策关系结构下，与相对价格结构有直接关系的财政转移性支出。通常的情况
是，财政资金由政府单方面地、无偿地转移给农业生产者。
    在这里有两点值得注意。第一，关于农产品收购加价是否属于农业补贴。我国农产品收购加价，虽在国家统购或定购的基础上使价格有所
提高，但价格的绝对水平仍低于市场价格。因为农产品价格补贴是指政府高于市场价格去收购农产品，以达到保护农业的目的，从这个意义上
讲，农产品收购加价不能算作农业补贴，但它的确增加了农民的收入，对农民的生产积极性起到了保护作用，基于这种认识，农产品收购加价
可以列入到农业补贴。第二，关于财政支农的一些补助项目是否列入农业补贴。从这些财政支农项目本身看，发达国家都把它列入农业补贴，
其理由是这些活动是农民应承担的职能。
            二、农业补贴的方式
    农业补贴方式与农业补贴政策的目标直接相联。由于农业补贴政策的目标不尽相同，农业补贴方式也就不尽相同。一般来讲，农业补贴的
方式基本上有三种。
    方式Ⅰ：投入补贴。这种方式的最典型表现是农用生产资料价格补贴，即政府以较低的价格向农民出售化肥、农药、农业机械等。另外，
贷款贴息补贴、小型农田水利及水土保持补助等，也都属于这种方式。这种补贴方式的直接效果是，降低了农业投入物的成本，因而能鼓励农
民多购买和使用化肥等投入物，提高农业投入水平，促进农业生产发展。因此，当农业补贴政策的目标是鼓励农民增加投入，促进农业生产发
展时，就应当采用这种补贴方式。
    方式Ⅱ：产出补贴。这种方式的最典型表现就是农产品价格补贴，即政府以高于市场价格水平的价格从农民手中采购农产品，政府的采购
价格与市场均衡价格的差额，就构成了农业补贴。这种补贴的直接结果是，提高了农产品的价格，因而能直接增加农民的收入，同时也能刺激
农民增加产出，以从价格差额中获得更多的补贴收入。所以，产出补贴兼有提高农民收入和增加农产品产量的双重功效。当农业补贴政策的目
标主要是稳定和增加农民的收入时，就应该采用这种补贴方式。
    方式Ⅲ：直接补贴。投入补贴和产出补贴，虽然其最终受益者都是农民，但农民对这些收益的获得必须通过购买生产资料和出售产品来实
现，一个自给自足的农民是无法得到这些补贴的。也就是说，投入补贴和产出补贴这两种政府的转移性支付都是通过市场传递给农民的。因此
，投入补贴和产出补贴都是间接补贴方式。如果政府的农业补贴不是通过市场，而是直接支付给农民，则构成了农业补贴的直接方式。直接补
贴方式的效果是能够直接增加农民的收入。当农业补贴政策的目标仅仅在于增加农民收入，或在增加农民收入的同时还要限制农产品生产时，
则可选择这种补贴方式。
    农业补贴方式的内容及特征表明，选择什么样的补贴方式，完全取决于农业补贴政策的目标。保持农业补贴方式与农业补贴政策目标之间
的一致性，对于充分实现农业补贴的效能是十分重要的。
            三、我国农业补贴政策存在的主要问题
    我国农业补贴在对农业生产和农民收入发挥积极作用的同时，也存在一些问题，尤其是1979年以来农业补贴状况的改变，使一些问题暴露
得更加明显。
    第一，农产品低价格与以补贴支撑的农业生产资料低价格相结合在一起，导致产品价格与要素价格的扭曲。这种在产出上以价格手段抽取
农民利益、在投入上又以价格手段注入一些补贴的作法，由于扭曲了价格信号，扭曲了经济利益关系，使价格在资源配置中失去了作用，不利
于形成一个有效的经济体系和经济运行系统，因而对于经济的健康和持续发展是不利的。
    第二，农业补贴政策目标趋于短期化。最典型的表现是粮食订购合同“三挂钩”补贴，这种补贴只是为了鼓励农民完成合同订购任务目标
。短期化的补贴政策，不利于提高农业补贴的运行效率，不能使农民对政府的补贴形成一个有效的预期，这在一定程度上促成了农民行为的短
期化。
    第三，农业补贴管理不严，流失较多。所谓补贴流失，是指尽管财政预算中已经支付了农业补贴，但这种补贴并没有像政策设计的那样传
递到农业生产单位或农民，而是流失、消耗在中间环节。农业补贴的流失，不仅严重损害了农民的利益，而且大大降低了农业补贴的经济效益
。
    第四，农业补贴的减少趋势，与随着经济发展水平提高农业补贴相应增多的一般规律相悖。1979年以来，国家在提高农产品收购价格的同
时，调整了农业补贴政策，缩减了农业补贴，尤其是农业生产资料价格补贴。农业生产资料价格补贴的减少，使农民购买农业生产资料时实际
付出的价格不断升高。1994年与1978年相比，农业生产资料价格上涨了近2倍，平均每年上涨7％，其中化肥价格1994年比1980年上涨了1.8 倍
，平均每年上涨8％。农业生产资料价格上涨，是影响80 年代以来农业生产发展和农民收入提高的一个重要因素。
            四、农业补贴的政策调整
    随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立，我们应该对现有的农业补贴政策进行相应调整，实行与市场经济相适应的农业补贴政策，以
充分发挥财政补贴在促进农业发展中的重要作用。
    第一，政策目标要由短期化转向长期化。我国农业正处于从传统农业向现代农业转变的阶段。目前和今后较长一段时间内，农业发展的主
要矛盾是供给短缺，农产品的生产量不能完全满足需求，人口和资源的压力又是实现农产品供求平衡的主要限制因素。因此，我国农业补贴政
策的基本目标，就应该是以提高农业生产能力为中心，同时兼顾农民的收入。即通过农业补贴，调动农民积极性，促进农业增长向依靠科技进
步方面转化，营造一个持续发展的现代农业。农业补贴的所有操作，都要围绕这个基本目标来进行。
    第二，补贴强度要由低水平转向适度水平。一般来说，农业补贴与经济发展水平呈正相关。1979年以来我国的经济发展是不断提高的，在
经济发展水平不断提高的情况下农业补贴水平应当逐步有所提高。但事实上，我国农业补贴水平一直处于极低水平，这是不正常的。因此，在
农业补贴政策上，我们需要确立两个基本认识：一是农业补贴不可能取消。那种把农业补贴看作是国家财政的包袱，期望逐渐减少以至取消农
业补贴的认识是不正确的。二是随着经济发展水平的提高，农业补贴水平也要相应提高。从补贴强度上讲，我国农业补贴应从目前的低水平逐
渐转向适度水平，使农业补贴与经济发展保持动态适应。
    第三，补贴方式要由投入补贴转向产出补贴。与投入补贴方式相比，产出补贴方式要优于投入补贴方式。这是因为：（1 ）投入补贴往往
是与农产品的低价格相联系的。政府从农民手中购买农产品所用的低价格，一方面使农产品价格出现扭曲，进而使整个产品价格体系和产品市
场出现扭曲；另一方面，低价格必然挫伤农民生产的积极性，农民不愿意以较低的价格把产品卖给政府。所以，政府的农产品采购就必然伴随
着行政控制，必然具有强制性。因此与投入补贴相联系的农产品低价格使农业生产系统缺乏效率。（2 ）投入补贴本身也使农业生产资料价格
出现扭曲。由于生产资料价格不能反映供求关系，不能反映价值规律，不能反映资源的稀缺程度，农业生产资料的交易实际上只是政府的行政
配置。一方面，低价销售农业生产资料，必然会生成一些寻租行为，降低农业生产资料的分配效率；另一方面，生产资料的低价销售还使农用
工业企业不能根据经济法则运行自身的经济活动，不能根据效益原则有效地组织生产，不能形成扩大再生产的自我积累和发展，企业缺乏内在
的动力和活力，因而农用工业生产系统也缺乏效率。（3 ）与产出相比，投入的种类多，环节多，因而投入补贴操作的难度相对较大，补贴政
策运行的自身成本相对较高。正是基于投入补贴方式的这些不足，大多数发达国家在农业补贴的成功实践中，都采用产出补贴方式，而对农用
生产资料的生产、分配与销售，一般都把价格完全放开，由市场供求形成价格，由市场进行调节，不给予补贴。同时采取措施防止农业生产资
料产品的生产或销售环节形成价格垄断。
    第四，补贴运行要由随意性转向制度化和规范化。即使确立了有效的补贴方式，如果没有一套规范的制度做保证，农业补贴的作用也不能
充分表现出来。因此，形成制度化和规范化的农业补贴，对于充分发挥农业补贴的作用十分重要。从我国的实际情况出发，农业补贴政策的调
整，一定要把补贴运行的制度化和规范化建设作为一个重点，加强管理，杜绝随意性，提高农业补贴的运行效率。
【作者简介】（作者单位：四川联合大学经济系）
    
    
    
 
