【 文献号 】1-440
【原文出处】社会主义研究
【原刊地名】武汉
【原刊期号】199902
【原刊页号】73～75
【分 类 号】D01
【分 类 名】公共行政
【复印期号】199904
【 标  题 】论市场经济条件下的行政权力控制
【 作  者 】俞怀宁
【作者简介】俞怀宁，华中师大政法学院讲师。武汉，430079
【 正  文 】
    社会主义市场经济的发展，要求建立与社会主义市场经济体制相适应的新型行政权力调控体系，界定行政权力行使的职责与范围，增加对
行政权力控制力度，成为市场经济条件下政府体制转型的重要课题。本文拟就市场经济条件下，如何加强行政权力的控制作些初步探讨。
            一、加强行政权力控制的必要性
    进入20世纪以来，政府管理社会和经济的职能增加，在世界上出现一种现象：行政权力急剧扩张、行政机构规模扩大、行政权力干预社会
经济事务增多，这种现象称为“行政国家”。政府不再是“守夜警察”，而是现代政治社会舞台的主角，在经济和社会发展方面起着重要作用
。我国是一个发展中国家，政府在促进市场发育和建立社会主义市场体制中负有重大的职责，政府要通过自己的产业政策、宏观调控来促使健
全的市场体系和市场秩序的建立。而市场经济的发展也要求政府行政管理的高效化、科学化、法制化，通过政府对市场的管理来补救“市场失
灵”。我们重视政府对市场作用同时，也应充分估计到“政府失灵”，政府并不是完美无缺的。在补救市场失灵时，也会由于自身的缺陷而有
所不能，甚至发生失误。因此，政府在行使行政权力进行干预经济时，应注意行政权力行使的方式、范围。只强调行政权力对市场的介入，而
不对行政权力实施有效的控制必然会造成行政权力的失控，影响到社会经济的发展。这种危害主要表现在：
    （1）“职权经济”。这是旧体制模式的产物， 政府直接干预经济、分配资源，把政府管理经济的权力，变成利用职权，获取利益的过程
。在新旧体制转轨过程中，双重体制并存，某些部门和个人利用“双轨制”赚取差价（包括商品差价、信贷利差和外汇汇率差价），从事倒卖
批件、额度、票证牟取暴利。这些差价相当部分落入少数人的腰包，造成严重的分配不公和腐败现象。“职权经济”的行为直接危害国家的整
体利益，干扰社会经济的发展，加剧了社会的不稳定，也给政府权威的建立蒙上阴影。
    （2）行政权威的危机。在改革之前， 政府是一个“全能的政府”。政府对整个国家的经济和社会生活实行高度的控制。社会主义市场经
济的推行，使这种行政权力占统治地位的行政管理遇到严厉的挑战，这种体制所形成行政权威也面临巨大的危机，这种危机显示在：中央政府
财政能力的下降，地方政府已形成独立于中央的经济利益主体，“弱中央，强地方”是不容忽视的问题。中央政府财政的比例不断下降，削弱
中央政府对经济的控制能力，形成各自为政的“诸侯经济”，地方不但拥有雄厚的实力，而且已有能力推行与中央不同的目标和计划。中央权
威的危机，造成中央政府行政权力对地方控制的减弱，中央与地方的政令不一，地方行政权力运作失衡，社会经济的宏观调控失灵，使得社会
控制能力降低、社会问题增多、腐败行为成倍增长。
    （3）行政效率低下。行政效率低下主要表现为， 一是政府规模过大、行政开支费用巨增：政府成本增多；另一个方面是官僚主义盛行，
办事拖拉、不讲效率、不负责任。政府行政效率低下，制约了社会生产力的提高，直接影响了经济的发展，政府官员的官僚作风，增加了办事
难度，也伴随贿赂等现象的滋生。
    以上种种表现说明，伴随社会主义市场经济的发展，行政权力的结构，控制机制和功能都面临适应市场要求的调整，调整内容是多方面的
，其中一个重要内容，必须调整行政权力的控制机制。我们过去对于行政权力的控制问题，一直未给予重视，这既有历史的原因，也存在体制
上的因素。全能的行政权力缺乏科学制约机制，它的最直接后果是导致行政权力的失控，政府权威的危机、社会管理的无序。因此，我们必须
随着社会主义市场经济的发展，建立一个强有力的行政权力控制机制、解决行政权力失控所造成的问题，形成良好的政治、经济和社会秩序。
    如何适应市场经济发展的需要，建立一个适应性强、高度负责的行政权力结构体系是现代社会所面临的棘手问题之一。最佳的选择是促使
政治和社会各要素的正常发展和完善，提高其控制和管理能力，使行政权力受到来自政治和社会各方面的有效控制。
            二、体制上的控制
    体制控制是行政权力控制的核心内容。它是指由政府体制各结构要素之间形成的权力控制机构。我国传统政府体制存在的主要问题是：权
力过分集中，政府管了许多不该管、管不了、管不好的事情。机构臃肿、人浮于事、效率低下。邓小平同志指出，要消除这些弊端，就必须进
行体制上的改革，并认为产生这些弊端的原因，“同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化社会都实行中央高度
集权的管理体制有密切关系”。（注：《邓小平文选》（1975—1982），1983年7月版，第288页。）“制度问题不解决，思想作风问题也解决
不了。”（注：《邓小平文选》（1975—1982），1983年7月版，第288页。）可见，解决问题的关键是要从体制上入手。
    政府体制的运作包括立法、行政、司法相互之间关系及其相互制约机制。对政府行政权力的体制控制首先是来自政府体制之间控制。美国
著名行政学专家古德诺在《政治与行政》一书中，提出对行政权力控制的必要性及其具体设想。他认为，在一个民治的政府里，表达国家意志
或制定法律的机关必须对执行这种国家意志或法律的机关进行某种控制。立法机关对行政机关的控制是非常必要的，行政权的扩大会侵犯公民
的权力，行政组织力量的过份强大会使民治政府不可能存在。古德诺明确强调立法机关具体控制政府的措施主要有：（1 ）必须对执行立法机
关意志的官员进行控制，可通过选举对他们进行经常的控制。（2 ）通过具体立法详细规定行政官员的具体职责。（3 ）对行政行为进行控制
，使行使这些行政功能的人们能有效率并公正无私。体制上对行政权力控制的目的是为了使政治与行政功能得到协调，形成高效的行政权力体
系。
    从我国政府体制的发展与现状上分析，体制上的控制，首先要重视政府体制上职责权力结构上的配置问题，强调行政权力的实质是一种执
行性的权力行使，由人大授权的具体管理性行为。这种管理性的职权，应向人大负责，向人大负责就是向权力主体人民负责，人民拥有控制政
府行政权力的权力，这些权力，为宪法和法律予以明确规定，这样才能在法理上形成对行政权力控制的法律依据和根本性的规定；其次在人事
权上，具体规定人大拥有对政治性任命的政务官拥有任免权、规定相应的考察、考核、推荐和罢免程序，人大对行政官员的任免有具体的程序
实施，形成对各级行政首脑的有效的监督和控制。再次，要形成对政府行使重大决策事项上的控制、主要是指重大经济事项的决策，人大要有
相应的财经审核机关，具体实施对政府的重大经济立项、投资规模、投资方向等财经流向审核、稽查、监控，保证经济决策的投资效益，杜绝
经济上的违法犯罪行为。
    体制内部的控制即称之为行政权力的自律控制。它主要包括有：行政权力结构的控制机制，对政府内部权力结构的控制。德国学者韦伯将
行政组织的结构概括为科层制。它有层次性的法规、有明确的分工、各负其责；经过培训的官员，严密的财务制度和办公机关等等。在行政组
织权力结构中，主要是通过层次节制达到控制目的，上级机关对下级的指挥、控制，下级的行为按明确规定呈报上级审批。这种控制要有明的
控制网络体系，处理好纵向权力控制，严格划分级与级的权责界限、范围，减少管理层次：横向要协调部门与部门之间关系，增大行政组织的
协调性，消减部门之间的摩擦。
            三、法治上的控制
    用法制来控制行政权力是社会主义市场经济的必然要求。在传统的产品经济作用下，社会政治关系的法律调节也打上了产品经济的痕迹，
法律仅仅充当了计划经济的执行手段而已。与市场经济相适应的行政权力是一种法理型行政权力，它与传统的行政权力相反，其基本内容有：
政府行政权力要受到限制，是一种“有限政府”的权力行使，政府行使权力要遵守法定的程度，并依照法律规定行事。为了使上述要求实现需
建立与之相适应的司法保障体系。由此可见，依法行政的意义在于政府行使权力应受到法治控制，为防止行政权力滥用，必须依照一套权力配
置的基本原则，对行使政权的主体及其运作方式实现控制。
    首先是对行使政权的行为主体的控制。在行政系统中，行政权体现在不同的主体上，他们或多或少分享着公共权力，控制行政权关键要控
制权力主体的行为，其内容主要包括：具有监督权的主体对行政机关及国家公务员在实行行政管理活动中是否依法行政进行控制，对行政行为
的合法性和合理性进行控制，对国家公务员是否遵守法律规范和廉洁奉公进行控制。
    对行政行为合法性进行监控的主要方式是对行政行为进行事前或事后的检查、审查和分析，来认定其行为是否合法，杜绝可能发生的违法
行为，对违法负有责任的国家机关公务员予以行政处分，以防止行政权力的滥用。行政权力在调节社会经济管理事务过程中有其“合理性”，
这种调节是基于配合市场经济的有效运作，通过经济杠杆调节宏观经济的需要，这也表明行政权需要享有一定的裁量权，充分的自由裁量权可
以使行政部门对出现立法机关事先未料到的情况作出及时灵活的反应。但同时自由裁量权也应受到一定约束和控制，自由裁量行为并不意味行
政机关可以任意行为。
    其次是对行政权力运作方式的控制。行政权力的运作方式主要通过行政程序表现出来，所谓行政程序，顾名思义是国家行政机关及其工作
人员以及其他行政主体实施行政管理的程序。在法治国家，行政程序即为行政法律关系主体行使其实体行政法权力（利），履行其实体行政法
义务依法必须通过的步骤以及必须采用的方式和方法。经过法律规范的行为程序对行政权力约束的意义有：使行政管理活动科学化，即按照科
学的步骤和方式进行，并因此提高行政效益。
    加强行政权力的程序控制的主要方式有：其一，宏观经济决策程序。其二，行政管理程序。政府的行政管理行为，大部分涉及到社会公共
事务管理，这种管理应从“行政许可主义”向“准则主义”转变。行政管理的准则主要是具体管理程序的规定，按行政管理的规章、制度办理
，“依法行政”。其三，行政救济程序。行政救济是由有关行政机关作为争端的裁决者，对行政争议的当事人所提供的救济，包括公民的申诉
、控告、行政复议、行政争议等内容。通过行政救济可以保障公民的权益、沟通政府与人民的关系，保障人民对政府行使监督权，同时它还是
一种补救措施，弥补和挽回错误的行政行为对公民、法人和其他合法权益的侵害。
            四、社会控制
    中国市场经济的推行，改变了原来的社会结构，社会结构随市场、产业结构而不断变化，这突出表现为社会的异质性相应增加、社会分化
、社会利益组织与团体有了较大的发展。社会结构的变化带来公民社会参与意识增强、公民要求以各自社会角色介于行政权力的控制。重新界
定社会领域与行政领域的范围及其权力行使的界限，提高社会组织自治力和管理能力，形成对行政权力的控制，以捍卫其自身的权益，促使社
会健康协调的发展。
    与现代市场经济发展相随的是社会经济组织的发展。建立在现代企业制度基础的企业组织健全与发展，企业是市场经济活动的主体，它是
重要的经济组织，也是起着社会控制作用的社会管理组织。在培育市场过程中，大力发展第三产业，建立新的适应市场经济的各类中间组织、
包括商业、金融、信息、保险、社会保障以及科技、教育、卫生在内的中间组织体系，它们既是服务于市场的重要基因，又是具有独立利益的
社会组织。
    社会组织对行政权力的控制体现在社会政治、经济、文化的各个领域和不同层次上，形成完整的社会控制网络，对行政权力的控制主要表
现在这么几个方面：（1）通过社会舆论控制行政权力的行使， 社会舆论是通过各种传播媒体反映公民和社会组织的要求与呼声，形成对行政
权力广泛社会控制。（2）通过信任投票的方式对行政权力进行控制。现代政府行政权力行使的基础是社会的民意，也是行政权力的合法性所在
，对行使行政权主体的信任表达是各国政府控制行政权力的有效途径，特别是地方政府更应把对民意的尊重放到首要的位置。譬如我国某些经
济发达地区已开始试行政府定期与市民直接交流，来加强政府与社会的联系，密切政府与社会公众的关系。（3 ）通过利益表达来控制行政权
力。社会组织的发展必然给政府公共政策制定带来重大影响、政府制定公共政策，必须充分考虑到各种利益组织、团体的要求，协调各组织之
间的关系，提高公共政策制定的民主性、科学性。（4 ）通过参与社会基层管理对行政权力进行控制。提高各类社会组织的自治能力、管理能
力，提高整个社会的自治管理水平。
    社会主义市场经济的发展，给行政权力体系带来巨大的冲击，建立高效的行政权力体系是社会主义市场经济发展的必然要求，也是政治体
制改革的要求。在转型期的中国社会面临许多新问题，其中控制行政权力的膨胀，保证廉洁高效政府系统已成为影响到改革成败的关键，控制
所追求目标是要建立一个高效率、高权威、低行政费用的现代政府，建立与市场体系相适应的公共权力管理机构，所以在控制的过程，还面临
许多亟待解决问题，如控制的标准、控制的适度性等等，这些将随我国改革进程的发展，创造条件，逐一解决。
【责任编辑】唐鸣
    
    
    
 
