【 文献号 】1-330
【原文出处】学习与探索
【原刊地名】哈尔滨
【原刊期号】199701
【原刊页号】28-34
【分 类 号】F102
【分 类 名】劳动经济与人力资源管理
【 作  者 】冯海发
【复印期号】199703
【 标  题 】中国农业劳动力转移的现状、前景及对策
【 正  文 】
    内容提要  文章对中国农业劳动力转移的现状从总体规模态势、性别、年龄与文化程度结构、外出时间选择、流向区域选择、外出方式与
工作寻找方式、术业范围和产业领域、职业分布层次、流动变更程度等八个方面做了统计分析。就者认为，９０年代后期和下个世纪初期，将
是我国社会经济结构变化最剧烈、劳动力转移最活跃的时期，农业剩余劳动力的开发利用和就业转移问题也将变得更加突出，成为影响中国国
民经济发展全局的重大问题。并就此提出了加快农业劳动力转移的主要对策：把农业劳动力转移纳入整个社会经济发展的大系统；加快乡镇企
业发展；加大城市化推进力度。
    作者冯海发，１９５７年生，博士，中国农业科学院农业经济研究所教授，博士生导师。
    农业劳动力转移依然是中国目前和今后相当长一段时期内经济和社会发展的主要问题，根据目前的现状把握未来的前景，并设计相应的对
策，对于加快农业劳动力转移以及实现农业劳动力转移引起的结构性变革是十分重要的。
            一、中国农业劳动力转移的基本现状
    进入９０年代以来，中国农业劳动力转移的基本现状，就是跨区域转移及其规模的明显扩大。据估计，目前全国农村外出劳动力已经超过
了６０００万人。流出地区主要是中、西部以农业为主、经济较不发达、非农就业机会较少的地区，如四川省１９８９—１９９３年跨区域转
移劳动力平均每年增加１００万人以上，１９９３年底突破１０００万，占全省农村劳动力总量的１／５，其中跨省转移达６００万。流入地
区则主要是大中城市和沿海发达地区的农村。农业劳动力的大规模跨区域转移，已经引起了社会的广泛关注。
    根据有关调查资料（参见《战略与管理》１９９５年第６期），分析中国农业劳动力跨区域转移的基本态势，可以揭示出目前中国农业劳
动力跨区域转移的基本状况。
        （一）总体规模态势
    ８０年代初期，全国外出打工的农民不到２００万人。自８０年代中期以后，尤其是进入９０年代，农业劳动力跨区域转移的规模日益扩
大，有关部门对１９９５年跨区域流动劳动力数量的低限估计为４０００万人，高限估计为８０００万人，若按高低限的平均６０００万计算
，则占到农村劳动力总数的１４％以上。在一些省区，这一比重甚至更高，如安徽省１９９１—１９９４年农村外出劳动力增加１４倍，由２
０万人增加到３００万人，占全省农村劳动力的１／５以上。
        （二）性别、年龄与文化程度结构
    表１（见下页）说明，中国跨区域转移的农业劳动力中，性别结构特征是，以男性为主，男性约占３／４，女性约占１／４，其中西部地
区外出劳动力中女性比例最低，为１８％左右，东部地区最高，为３０％左右。年龄结构特征是，以１８—３５岁的青年人为主，比例超过了
７０％，３６—５９岁的壮年人占２３％左右，这意味着外出劳动力的９５％左右是青年和壮年。文化程度结构特征是，初中文化者居多，占
５４％左右，小学文化程度者约占３２％，高中文化程度者只占１０％左右。比较而言，东部地区外出劳动力的文化水平略高一些，高中文化
程度的比例为１２％左右。这种结构特征与我国农村目前的整体教育状况直接有关。
    表１  跨区域转移劳动力的性别、年龄及文化状况（％）
    （附图  {图}）
    资料来源：根据有关资料整理计算
        （三）外出时间选择
    从外出的具体时间看，如表２所示，绝大部分农业劳动力是选择春节后外出，占近７０％；夏收后外出的约占１３％。这说明，跨区域转
移的农业劳动力是集中在春节后的一段时间内外出的。从外出的时间长度看，一年内外出时间在１０个月以上的超过了４５％，外出６—１０
个月的占２２％，二者合计外出时间在半年以上的超过了２／３，这说明，农业劳动力的跨区域转移大多数是长时间外出。
    表２  跨区域转移农业劳动力的外出时间情况（％）
    （附图  {图}）
    资料来源：同表１
        （四）流向区域选择
    由表３可以看出，外出劳动力的流向区域，总体来讲，４２％左右在县内，２８％左右在县外省内，流到省外的超过了３０％。不同地区
之间存在差别，东部地区劳动力主要在省内流动，占８２％；中部地区主要在省外，占４５％以上；西部地区流向省外的比例也较高，为２７
％。流向区域就城市和农村而言，以城市为主，约占７０％以上。
    表３  跨区域转移劳动力的流向区域（％）
    （附图  {图}）
    资料来源：同表１
        （五）外出方式与工作寻找方式
    如果从有无政府或其他正式组织的直接参与来考察，已经发生的农业劳动力跨区域转移大体有两种方式。其一，政府或其他正式机构直接
参与实现的劳动力跨区域转移，如江苏省政府就要求苏南企业从苏北农村招工等。其二，没有政府或其他正式机构参与的农民自发外出，这种
方式的特点是，外出的决策完全是农民自己做出的。
    由表４可以看出，自发外出是农业劳动力外出的主要方式。表４中，除第４、第５、第６和第７种方式外，其余都属于自发外出方式。采
取自发外出方式的劳动力占外出劳动力总数的比重超过了９２％，由村级组织和乡以上政府介绍安排的外出不足５％。由此可见，目前农业劳
动力跨区域外出就业，绝大部分是由农民自发完成的，政府在安排农业劳动力外出方面所发挥的作用还十分有限。但绝对依靠自发外出，在一
定程度上使农业劳动力的跨区域转移具有了盲目性和无序性。
    由表４还可以看出，已经外出的劳动力，又主要通过熟人介绍来寻找工作和就业，自己上门寻找工作的约为１／４左右，而劳务市场在外
出劳动力的就业中发挥的作用很小，只有不到３％的人是通过劳务市场寻找工作。这说明，目前中国跨区域转移劳动力的就业还远远没有实现
市场化，劳务市场发展滞后，已经不能适应农业劳动力大规模跨区域转移和就业的需要。
    表４  跨区域转移劳动力的外出与寻职方式（％）
    （附图  {图}）
    资料来源：同表１
        （六）就业范围和产业领域
    总体而言，外出劳动力的就业范围首先是国有企事业单位，占近１／５（表５）；其次是城市私营企业，占１３％左右；再次是个体工商
户，占１２％左右。在乡镇企业、城镇集体企事业单位就业和独立或合作从事个体工商业的比重大体相当，都接近１０％。从目前情况看，国
有企事业单位本来就有大量冗员，却成为外出农业劳动力的首要就业领域，这种现象不能说是正常的。国有企事业单位，一方面许多人没活干
，另一方面又有许多活没人干，不得不雇佣外出的农民干，目前在国有企业的农民工已占国有企业全部职工的５％，并且以年均９％的速度增
长（参见《人民日报》１９９５年３月２３日）。这样的就业机制必须彻底改革，否则不可能提高国有企事业单位的效率。
    表５还表明，外出劳动力就业的产业领域主要是工业和建筑业，二者合计超过了５０％；在饮食服务业就业的劳动力也较多，约占１５％
。
    表５  跨区域转移劳动力的就业领域（％）
    （附图  {图}）
    资料来源：同表１
        （七）职业分布层次
    虽然外出劳动力中也有一部分从事经营管理工作和技术工作，但如表６所示，大多数外出劳动力从事的是一般性劳务，即所谓“打工”，
比重接近７０％；约有１０％的人从事个体工商业活动。这说明，目前中国跨区域转移的劳动力的就业层次还较低。
    表６  跨区域转移劳动力的职业分布层次（％）
    （附图  {图}）
    资料来源：同表１
        （八）流动变更程度
    外出劳动力的流动还表现出了较高的变更程度。由表７看出，流动变更程度最大的是工作单位，接近４０％；其次是所流向的地区，在３
３％左右；就业领域和具体职业的变更程度大体相当，为３０％左右。较高的变更程度，说明跨区域转移的劳动力的就业还很不稳定，具有较
大的风险性。
    表７  跨区域转移劳动力的流动变更程度（％）
    （附图  {图}）
    资料来源：同表１
            二、中国农业劳动力转移的未来前景
    中国农业劳动力转移虽然取得了巨大成就，但也必须看到，农村劳动力资源配置仍不很合理。目前全国近４．５亿农村劳动力，从事第一
产业的劳动力３．２７亿人，第二产业５９０６万人，第三产业６０５８万人，分别占７３．２％、１３．２％和１３．６％，就业结构仍远
落后于产业结构。农业劳动力比重尽管有一定下降，但农业劳动力绝对数量却增加较多。１９９４年比１９５２年增加９３％，比１９７８年
增加１８％，相反，劳均耕地却从１９７８年的３．５亩降至不足２．９亩，人口与耕地的矛盾在不断加剧。测算表明，中国目前农业剩余劳
动力约有１．２—１．５亿人，占农村劳动力总数的１／４左右，占农业劳动力总数的１／３以上。因此，中国的农业剩余劳动力问题还远远
没有解决，农业劳动力比重与１０％以下的现代水平尚相差甚远，农业劳动力转移过程还远未完成，加快农业劳动力转移，仍是今后中国经济
发展面临的一个主要任务。
        （一）农村劳动力的供求前景
    由于人口的自然增长，今后５—１５年内中国农村人口仍会有较大幅度增加。在此背景下，农村劳动力总供给到２０００年将接近４．８
亿人，２０１０年将可能突破５．３亿人。
    农村劳动力需求受农村非农产业发展状况、城镇新增就业机会状况和农业自身发展状况的影响。未来５—１５年内，乡镇企业仍是吸纳农
村劳动力的主渠道，城镇每年都会吸纳一定数量的农村劳动力就业，但农村所实际需要的劳动力会逐渐减少。
    因此，即使按最好的前景估计，到２０００年，中国农村劳动力总供给仍会明显大于总需求，农村劳动力的剩余数量比目前不会有明显减
少，这部分剩余劳动力仍将滞留于农业内部，表现为农业剩余劳动力。如果问题解决不好，农村劳动力的就业压力将推给下一世纪的前１０年
，甚至更远的时间。
        （二）乡镇企业吸纳劳动力的前景
    中国农村的发展经验已经表明，乡镇企业是吸纳农业剩余劳动力的主渠道。从今后一段时期看，虽然城市化推进进度有可能加快，吸纳农
业劳动力的能力会不断提高，但乡镇企业在吸纳农业剩余劳动力就业方面，仍将发挥主渠道作用。
    与城市企业相比，乡镇企业由于资本密集程度低和就业摩擦小，在吸纳农业劳动力就业方面有着明显的优势和更大的潜力。１９９３年，
乡镇企业人均固定资产原值０．５７万元，仅相当于国有独立核算工业企业的１３．４％，这意味着，相同投资带动就业的能力，乡镇企业比
城市企业高６．４４倍。农业劳动力进入乡镇企业就业，在寻找机会、就业培训、食宿安排、心理压力等方面的门槛要比城市企业低得多。
    但是，制约乡镇企业更多吸纳劳动力就业的因素也是存在的。所有制约因素的集中表现，就是乡镇企业的就业弹性显著下降。以乡镇企业
职工人数的增长速度与固定资产原值增长速度相比测定的乡镇企业就业弹性系数，１９８０—１９８５年为０．７４，１９８５—１９９０年
为０．２６，１９９０—１９９３年为０．２１，也就是说，相同的固定资产投资带动就业的能力自８０年代以来，已下降了２．５倍之多，
即使扣除投资品涨价因素，仍下降１．２倍左右。在全国性的下降趋势中，如表８所示，东部地区的下降幅度最大，１９９２年与１９８６年
相比，乡镇企业就业弹性东部地区下降近３倍，中部地区下降１．１倍，西部地区甚至也下降近２倍。横向比较，东部发达地区乡镇企业的就
业弹性只及西部不发达地区的１０％，不及中部地区的一半。
    表８  不同地区乡镇企业就业弹性的变化
    （附图  {图}）
    东部地区以上海、江苏、浙江、广东、山东为代表，中部地区以湖北、安徽、河南、山西、内蒙古为代表，西部地区以四川、陕西、甘肃
、青海、新疆为代表。
    资料来源：根据《中国农业年鉴》计算
    导致乡镇企业就业吸纳能力减弱的原因，除了企业不断提高自身技术装备水平这一正常因素外，产业结构和社区属性是主要方面。目前中
国乡镇企业的产业结构格局是，资本密集程度较高的第二产业所占比重高达８５％，而资本密集程度较低的第三产业所占比重只有１５％。这
种产业结构制约着乡镇企业吸纳就业能力的提高。这种结构偏斜又是由于乡镇企业布局过于分散、与城市发展脱节、无法带动第三产业的发展
所造成的。而乡镇企业所固有的社区属性、内向的社区管理模式，严重地阻碍着生产要素的流动，在发达地区劳动力出现短缺的情况下，又限
制外地劳动力进入，导致生产要素价格扭曲，从而使乡镇企业尤其是发达地区的乡镇企业过早地走上了资本替代劳动的道路。
    因此，有效解决上述两个制约问题，是未来继续发挥乡镇企业吸纳劳动力就业主渠道作用的关键所在。
        （三）城市化推进吸纳劳动力的前景
    中国目前的城市化水平还较低，且城市化明显地滞后于工业化和农业劳动力转化，所以，今后一段时期内中国的城市化推进速度无疑会有
所加快，加上城市人口自然增长率逐步下降，城市化推进有可能吸收更多的农业劳动力，这是今后一个时期农业劳动力转移的重要途径。
    但是，从目前情况看，城市在吸纳农业劳动力就业方面也存在着一些制约因素。一是城市自身的就业压力与农业劳动力进城带来的冲力之
间的矛盾。１９９４年，全国城镇失业人员已达４８０万人，比１９９０年增加１００万人，失业率接近３％，失业人员中８０％是青年，失
业周期平均也从前几年的４个月增加到６个月。目前中国城镇国有单位的富余职工总数在３０００万人左右，其中闲置富余职工约为１５００
万人，隐性闲置约１５００万人，停工停产企业职工长期在职无业者超过５００万人，有的国有企业的冗员已经达到５０％，隐性过剩达２５
—３０％（参见《人民日报》１９９５年３月２３日）。随着国有企业改革力度的加大，“三个人的饭五个人吃、三个人的活五个人干”的就
业办法已不被接受，随之而生的便是大量的富余下岗待业人员，这势必会使原有冗员中的相当部分流向社会，城镇失业率有可能由目前的近３
％上升到７％左右。况且由于人口的自然增长，城镇每年还将新增６００万左右的劳动人口。看来很明显，中国城市自身的就业形势也相当严
峻。虽然转入城市的农业劳动力所从事的主要是一些边缘工作，即城市人不大乐意干的脏、累、苦、险等工作。据调查，现有进城农民中，有
一半左右分布在建筑业中，且多从事粗重劳动，另一半则分布在饮食服务业、家庭服务业、制造工业的非熟练工种、废品回收、环保卫生、小
商小贩等这些城里人退出或自动放弃的工作岗位。因此，从近期看，农民进城表面上对城市人就业并不构成竞争，但随着就业制度的改革和劳
动资源的逐步市场化，二者的竞争关系会逐渐显现出来。
    制约城市吸纳农业劳动力的另一个重要因素，是大规模民工流动的无序状态与社会稳定尤其是城市社会稳定之间的矛盾。当这种无序状态
发展到足以影响城市社会稳定时，被迫采取的某些应对政策又很可能会成为农业劳动力进一步流入城市的新的壁垒。
    解决以上两个矛盾，固然可以通过提高农业劳动力流动的有序性、充分利用农民工与城市人就业层次的互补性以缓解矛盾冲突等方式，但
最根本的还是要加快城市产业的发展，增加城市创造就业机会的能力，使城市能够创造出更多的就业机会。
            三、加快中国农业劳动力转移的若干对策
    ９０年代后期和下个世纪初期，将是中国社会经济结构变化最剧烈、劳动力转移最活跃的时期，农业剩余劳动力的开发利用和就业转移问
题也将变得更加突出，成为影响国民经济发展全局的重大战略问题。因此，必须高度重视农业劳动力转移问题，清醒认识并充分估计解决这一
问题的难度，制定相应政策，采取有力措施，解决好这一问题。
    根据农业劳动力转移的国际经验、中国农业劳动力转移的历史推进及存在的主要问题、中国农业劳动力跨区域转移的现状及未来前景等，
提出加快中国农业劳动力转移的若干政策及对策建议。
        （一）把农业劳动力转移纳入整个社会经济发展的大系统
    １．首先要在经济发展的指导思想上，充分认识农业劳动力转移的重要性和必要性。没有农业劳动力转移，就没有城乡二元结构的转换和
消除；没有农业劳动力转移所引起的社会就业结构的转换，仅有产业结构的转换，是不能实现中国的现代化的，不仅如此，就业结构和产值结
构的不协调所产生的特殊矛盾，还会成为中国现代化道路上的障碍。从结构份额上判断，中国农业劳动力转移水平与农业劳动力份额下降到１
０％之间还有一段较长的距离，因此，中国现代化在城乡的全面实现，将最终由农业劳动力的转移程度决定。
    ２．要把农业劳动力转移纳入国家的国民经济与社会发展计划和规划之中。今后的发展计划和规划，不能再把农业劳动力转移看作只是农
民的事情、农村的事，要把农业劳动力转移作为影响国民经济与社会发展全局的大事，把农业劳动力转移列为国家计划和规划的重要内容。
    ３．要把农业劳动力转移纳入就业行政管理部门的统一管理之中。过去的就业行政管理部门，只管城市就业，只管城市人的就业，国家的
就业计划只是城市就业计划，这种做法已不能适应农业劳动力转移的需要，甚至有碍于农业劳动力的顺利转移，必须尽快彻底改变。就业行政
管理部门，既要管理市民的就业，又要管理农民的就业，把城乡劳动力看作一个有机整体，统一开发，统一利用，统一管理。
        （二）加快乡镇企业发展
    未来乡镇企业的发展状况，将在很大程度上决定着农业劳动力的转移和就业。因此，必须加快乡镇企业的发展。
    １．国家应把支持乡镇企业发展作为一项基本政策稳定下来并长期坚持下去。在宏观政策上，应给予更多的指导和扶持，为乡镇企业创造
一个公平竞争的制度环境和社会环境，减轻乡镇企业的不合理负担；在产业政策上，应考虑将劳动密集型产业，尤其是农副产品加工业及部分
城市工业的配套企业，适当向农村扩散，并采取一定的优惠政策，对农村的劳动密集型企业加以扶持；在区域政策上，应把中西部地区乡镇企
业的发展作为扶持和支持的重点，一方面，已确定的中西部地区乡镇企业发展的优惠政策要及时到位，另一方面，可以考虑建立旨在提高中西
部地区乡镇企业融资能力的信用基金制度，并鼓励东部地区以要素捆绑的方式到中西部兴办产业，加强地区之间的产业扩散和经济协作。区域
政策的另一个要点是要把乡镇企业发展与小城镇建设结合起来，通过小城镇建设实现乡镇企业的相对集中，通过乡镇企业的集中促进小城镇建
设的发展；在管理政策上，应将目前乡镇企业的集中独家管理转变为按行业管理，以有利于乡镇企业与城市产业发展的协调和融和。
    ２．乡镇企业的技术选择，应把劳动密集型技术放在重要位置，以提高乡镇企业吸纳劳动力就业的能力。随着乡镇企业发展的升级，技术
改造的重要性日益明显，不断进行技术改造是乡镇企业能保持其生命力的根本所在。然而，技术改造不等于就是一味追求资本密集型技术。如
果不重视劳动密集型技术，就等于放弃了乡镇企业在农村的劳动资源优势，这不仅不利于乡镇企业市场竞争能力的提高，而且背离了乡镇企业
吸纳更多的农业剩余劳动力就业的历史使命。况且资本密集型的技术不等于就必然是现代先进技术，劳动密集型技术也不等于就完全是传统落
后技术。总之，乡镇企业的技术选择，应把吸纳就业功能作为一个基本的出发点。
    ３．调整乡镇企业布局，把乡镇企业发展与小城镇建设有机的结合起来，实现乡镇企业布局的相对集中。测算表明，乡镇企业适当集中比
分散布局在就业能力方面（包括连带效应）可扩张５０％以上。因此，应根据行业特点、技术水平、规模大小等，制定鼓励有条件的乡镇企业
向小城市集中的具体政策措施。新建的乡镇企业，一般都应布局在小城镇，或乡镇企业连片布局，形成新的工业小区，进一步发展为小城镇。
    ４．调整乡镇企业结构，加大第三产业发展的力度，通过第三产业发展带动乡镇企业吸纳就业能力的提高。第三产业吸纳劳动力就业的潜
力较大，第三产业中的社会服务业是吸纳劳动力就业的重要领域。９０年代初，社会服务和个人服务领域的就业比重在美国为２２％，日本为
２２％，德国为２８％，加拿大为３１％，巴西为３５％，而中国仅为５％，差距很大。因此，加快发展第三产业，不仅是乡镇企业的课题，
而且是城市企业的任务，这一领域将为解决中国剩余劳动力就业问题提供广阔空间。乡镇企业布局相对集中，与小城镇建设结合起来后，可望
带动农村第三产业的发展。
    ５．积极推进乡镇企业的制度创新。要在乡镇企业产权制度改革和要素制度培育方面有新的突破，通过促进要素自由流动和在更大范围内
合理配置及优化组合，为乡镇企业找到最大限度创造就业机会和最大限度推进技术进步两者的最佳结合点创造制度条件；淡化乡镇企业的社区
属性；加强乡镇企业内部管理，提高乡镇企业的规范度和管理水平。
    ６．高度重视中西部地区乡镇企业的发展。中国农业剩余劳动力的压力主要在中西部地区，中西部地区又具有自然矿产资源丰富、劳动力
价格便宜、市场潜力广大等优势。因此，乡镇企业发展的重心应适当向中西部倾斜，这样做不仅有利于吸纳更多的农业劳动力就业，而且可以
缓解农业劳动力跨区域流转的压力。与此同时，应鼓励东部沿海地区的乡镇企业以两头在外的方式更大规模地打入国际市场，以便为中西部乡
镇企业的跟进腾出国内中低档产品的市场空间。
        （三）加大城市化推进力度
    农业剩余劳动力转移将引起农村人口城市化，这是一种历史的进步，期望把人口的大多数留在农村是不现实的。中国城市化的潜力还很大
，应通过发展城市产业，创造更多的就业机会，吸纳更多的农业剩余劳动力就业。
    １．在城市发展方针上，在继续实行“严格控制大城市的发展，适度发展中小城市，积极发展小城镇”方针的同时，应随着城市化的推进
和改革的深化做出必要的调整。县城以上城市在户籍管理、用工制度、子女入学、住房商品化、食品供应、社会保险等方面，应有利于农民的
进入而不应限制农民进入，尽可能减少农民的进入成本。
    ２．加快小城镇建设，把小城镇发展纳入国家社会经济发展总体规划。目前中国有小城镇１．９万多个，８０年代以来，小城镇已累计吸
收３０００多万农村劳动力就业，占农业剩余劳动力转移总量的３０％左右，因此，小城镇是吸纳农业剩余劳动力的一个重要基地，同时也是
乡镇企业规模经营的基地。今后应把小城镇的发展作为一项战略目标来抓，在小城镇体制、产业布局、户籍管理、土地使用、社会保险等方面
制定相应政策，促进小城镇在吸纳农业剩余劳动力就业和城乡经济协调发展方面发挥更大作用。
                                        〔责任编辑：王刚〕＊
    
    
    
 
