中国环境科学
CHINA ENVIRONMENTAL SCIENCE
1999年　第19卷　第4期　Vol.19　No.4　1999



环境保护和环境容量产权的合理界定
许庆明
摘要：环境容量是经济增长和环境保护兼顾的结合点.通过环境容量资源产权的双重界定,即用在地方政府层面上的界定和企业层面上的界定来实现经济和环境的协调发展.
关键词：环境保护；环境容量产权；界定
中图分类号：X32 文献标识码：B 文章编号：1000- 6923(1999)04- 0377- 04
The relation between environmental protection and rational definition of environmental capacity property rights. 
XU Qing-ming (College of Economic, Zhejiang University, Hangzhou 310027,China). China Environmental Science. 1999,19(4)：377~ 380
Abstract：The combination point for the integration of the economic growth and environmental protection is the environmental capacity. Therefore, with the help of the double definition of the environmental capacity property rights, i. e. the definition on the level of both local government and enterprise, the coordinated development of economy and environment will be realized.
Key words：environmental protection；environmental capacity property rights；definition
　　经济增长靠企业,环境保护靠政府是西方发达国家处理经济和环境问题的重要经验,也是我国当前理论界研究各种环境政策的出发点[1].但是政府存在不同的层次,在我国现有的政治经济体制下,中央政府和地方政府在经济和环境上具有不同的倾向性.地方政府在处理经济和环境的关系上往往更倾向于经济而忽视环境.本文运用现代经济学的理论,通过环境容量资源产权合理界定的方法,将地方政府对经济增长的过度倾向约束在环境容量的许可范围之内,以达到经济和环境的协调发展.
1 经济和环境保护的结合点—环境容量
　　一个地区的环境状况和当地政府的行为密切相关.由于在环境问题上存在着“市场失灵”,企业没有环境保护的内在冲动,因此,环境保护是当地政府的重要职责.然而,我国作为一个发展中国家,市场机制还不完善,政府尤其是地方政府又担负着促进经济增长的职责,因此,地方政府既要保护当地环境,又要促进当地的经济增长,而在我国现有的政治经济体制和环境考核制度下,地方政府不能有效地协调两者关系,地方政府官员为追求当地的财政收入和自身的政绩,存在着一种片面重视经济增长而忽视环境的内在冲动,因而地方政府和当地企业之间存在着利益上的一致性;地方政府对企业污染行为的限制就意味着自身利益的减少,所以地方政府也就难以积极地对当地企业的污染行为采取有效地干预.正是由于以上原因,导致了许多乡镇企业发达地区经济增长和生态环境失衡,即一方面经济增长很快,另一方面生态环境却急剧恶化.
　　如何使地方政府将经济和环境兼顾,即在促进当地经济增长的同时,又承担起环境保护的重任,这就需要引入环境容量这一概念.
　　环境容量是环境资源的一种,是环境所具有的净化和容纳污染的能力,即环境的承载力,这里的“环境”指的是水和大气、植物、土壤等.它们能通过稀释、降解、沉淀吸附、生化反应等多种方式对污染物进行分解,使之不产生危害. 但环境的这种能力是有限度的,超过这一限度,将造成环境质量的下降,甚至导致环境上述功能的完全丧失和环境质量的急剧恶化[3].
　　环境容量资源概念的引入对于经济增长和环境保护兼顾之所以重要一方面是因为我国是一个发展中国家,经济增长是我们最迫切的任务,在技术水平普遍较低的情况下,不可能采用发达国家的环境标准,因为这样不仅会影响经济增长,从而影响治理环境的能力,而且不为广大公众所接受,从而导致环保法规难以实施.发展中国家通过经济增长来改善公众生活水平是有利于环境保护的.而且环境容量作为一种有价值的资源如果不加以充分利用也是一种浪费.另一方面由于环境恶化所导致的后果具有很大的不可逆性和滞后性,先发展、后治理不论从经济效益还是从社会效益、环境效益角度看都是得不偿失的,因此不能只顾经济增长,忽视环境保护,而不破坏环境的经济增长就是在环境容量许可范围内的增长.
　　经济增长的外边界是环境容量,而设定这一外边界的主体应是中央政府.中央政府更能从全局、长远发展的角度来认识经济增长和环境保护的关系,并做到两者兼顾.中央政府设立经济增长外边界的方法就是对地方政府实施以环境容量为目标的考核制度,这一制度的实施是在地方政府层面上清楚界定环境容量产权.
2 环境容量产权在地方政府层面的界定
　　地方政府过度地使经济增长的深层原因是环境容量资源产权界定不清.在产权关系不清的情况下利用资源,结果总会有某个人或某些人因这些外部效应而得益或受损.在经济增长和环境保护没有兼顾的情况下,得益的是少数地方政府官员(因为他们获得了更多的“政绩”)和企业经营者(因为他获得了更多的利润),而多数公众的长远利益却由于生态环境的恶化而受损.因此本文着重于环境容量资源产权的界定来构造经济增长和环境保护兼顾的机制.环境容量资源的终极所有权属于公众,中央政府是环境容量资源终极所有权的代理者,而地方政府拥有环境容量资源初始使用权.由于地方政府是当地环境保护的主体,它拥有环境容量资源初始使用权并从中获得使用收益,才会有足够的激励去监督排污企业,其行为角色与企业理论中拥有剩余索取权的委托者类似[3].
　　中央政府明晰各地方政府环境容量资源初始使用权的方式是建立考核制度(包含惩罚机制),考核的具体过程如下,以乡(镇)作为一个区域单位,每个区域单位都具有一定的环境容量,并且可以用污染物的种类和数量表示,超过该容量将引起环境质量恶化.乡(镇)是最为基层的地方政府,上面还有县、市(地区)、省等各级地方政府,然后才是中央政府.环境容量的计量是以乡(镇)为单位的,但中央政府不是去考核全国众多的乡(镇),而是考核省级地方政府,方式是抽查该省某条河流、某个湖泊、某一小块区域的环境质量,看该小块区域的环境质量是否符合该区域所在乡(镇)环境容量的许可.如不符合或者该区域污染程度超出了容量许可,中央惩罚的不是该区域的乡(镇)政府而是该乡(镇)所在的省级政府.在中央政府对省级政府考核的压力下,在各级地方政府之间就会自发地形成一个省政府→ 县(市)政府→乡(镇)政府的层层考核机制(图1),这种考核机制保证了环境容量产权在地方政府层面上界定清晰.
　　环境容量对任何一个(届)地方政府都是稀缺资源,在界定明晰后,各级地方政府会努力提高其使用效率.那些污染严重的企业由于环境容量占用大、环境容量使用效率低而失去地方政府的支持,相反污染少即环境容量占用少的企业将会优先发展,而这些企业往往是技术含量高的集约型企业,这有利于产业结构的高级化和合理化.同时,由于规模经济能节约环境容量的使用,这将促使地方政府(尤其是同一流域的或邻近的地方政府)合作,通过产业聚集,提高企业生产规模,从而使参与合作的各地方政府在上级政府环境容量的考核中共同受益.

图1 环境容量考核制度的基本结构
Fig.1 Basic structure of examining institution of environmental capacity
　　实际上我国地方政府环境保护方面的考核制度是环境保护目标责任制[4],这项制度与本文构造的以环境容量为目标的考核制度的主要差别在于前者没有中央政府的直接参与,造成该制度在实际贯彻过程中力度不强.出于财政收支及自身政绩等原因,地方政府有向经济增长的倾向,而上级地方政府经济增长目标的实现要依靠下级地方政府,这就使上下级地方政府之间存在共同利益关系,在共同利益的趋使下,上下级地方政府间的环境目标考核不免弱化.另外该制度考核的内容主要是环境质量、环境管理、环境保护设施建设等,尽管这些内容不乏考核的重要性,但很难确定经济和环境协调发展所需的衡量标准,因而在指标的制定过程中有很大的随意性,而本文构造的机制中引入的环境容量能避免这一缺陷.
3 环境容量产权在企业层面上的界定
　　环境容量资源产权在地方政府层面的界定只是构建经济和环境协调发展机制的第一步.因为最终使用环境容量的并不是拥有初始使用权的地方政府而是当地企业,经济与环境协调发展要求经济增长不超越环境容量的许可,同时也要求经济增长自身的高效性,而这就需要使环境容量得到有效配置.因此,环境容量产权仅在地方政府层面上的界定还不足以做到这一点,还必须进一步使它在企业层面上界定清晰,因为清晰的产权是减少交易成本实现资源有效配置的重要前提之一.
　　在企业层面上界定容量产权的方式就是地方政府以许可证的形式将其拥有的环境容量使用权出售给排污企业,排污企业只能在其购得许可证允许的范围内排污[4].既然是购买,就应该有价格和市场,价格可由供求关系确定,而环境容量使用权价格的形成(决定)过程也就是环境容量使用权的在企业层面上的界定过程.
　　产权的界定和交易(交换)是不可分的.环境容量使用权初始界定后,还必须可交易,只有在容量使用权可交易的情况下,才能增强企业减少污染排放的动机,因为这时企业可将节省下来的使用权在市场上出售获利,这就促使企业不断采用先进技术来减少污染排放.一个地区新增加的企业要投产和排污必须向别的企业购买它们省下来的容量使用权,这就抑制了产生污染物较多的企业出现,污染少的企业这时处于明显的优势,而污染少的企业一般也是技术先进、能源利用率高的企业.
　　由此可看出购买被分为两个过程:企业向地方政府购买和企业之间的购买(交易).第一个过程以实现容量产权在企业层面上的初始界定,第二过程可看作是容量使用权在企业间的交易,是更加市场化了的购买方式,它促进了环境容量的优化配置.本文中的环境容量是以乡(镇)作为一个计量单位的,不同乡(镇)环境容量不同,经济发展水平也有差异,对环境容量的需要也不一样,这样不同乡(镇)间环境容量两个过程中的初始购买价格肯定是不同的,但是这种价格会在一定程度上趋向一致,因为企业会选择容量价格低的地区投资,这尤其发生在第二个过程的购买中.价格差别在一定程度上的消失意味着容量资源得到了更有效的利用.
　　第二过程中的购买可以在容量的需求方和供给方之间直接完成,也可以由地方政府设立交易所,通过交易所来完成,交易所在这里起到一个交易媒体的作用.有剩余容量指标的企业可将该指标存放在交易所,由交易所来管理并用于交易或留作企业发展使用.
　　如何保证企业在其购得的使用权许可范围内排污,地方政府的环境监测部门将起很大作用.监测部门可定期或不定期地对企业抽样检测,如查出企业超量排污,则对其进行处罚,这就构成了对超量排污企业的有效制约.
　　由于环境容量使用权购买实现了容量产权在企业层面上的界定,并且环境容量具有了价格,成为可交易的商品,这大大提高了环境容量的配置效率.除此之外,尽管目前我国地方政府和企业(本文主要指乡(镇)企业)的利益一致性依然存在,但由于环境容量产权已在两个层面上界定清晰,这种一致性不再会影响经济和环境协调发展目标的实现.假如企业在其容量许可之外排污,地方政府至少会出于两个方面的原因制止这种行为,企业在许可之外排污,会引起一个地区污染物总量超出当地容量许可,这时下级地方政府将面临上级政府的惩罚;企业在许可之外排污,意味着企业免费使用了一部分容量资源,地方政府没有获得产权收益,拥有初始容量产权的地方政府自然不会容忍这种行为.
4 结论
　　一个地区经济和环境的协调发展通过环境容量产权在两个层面上的界定得到了实现.第一层面是用行政手段从宏观角度来界定环境容量的产权,它事实上是通过对地方政府施加一个经济增长的外边界来实现其有效制约;第二层面是用市场手段从微观角度来界定环境容量产权,它不仅是对企业的约束,更是为了实现环境容量优化配置.
　　环境容量产权双层界定这一设想的实施需要具备一些前提条件,如要查清一个地区污染物现有排放量;需要在不同地区间布置监测断面;需要对企业的真实排污量进行监督;建立起适合我国国情的环境容量使用权交易制度等.但这些条件在我国不难具备.因此,这一机制在我国是可以逐步施行的.
作者简介：许庆明(1957-),男,浙江东阳人,浙江大学经济学院副教授,经济学硕士,主要从事经济发展和环境经济学方面的研究工作.“浙江省城市化问题研究”和“发展经济学”分别获1994年和1998年浙江省人民政府社科成果三等奖.发表论文20篇.
作者单位：浙江大学经济学院,浙江 杭州 310027
参考文献:
[1]《中国环境管理制度》编写组.中国环境管理制度 [M].北京:中国环境科学出版社,1991.
[2]张 帆.环境与自然资源经济学 [M].上海:上海人民出版社,1998.
[3]张维迎.企业的企业家—契约理论 [M].上海:上海三联书店,1995.4.
[4]谢肇国. 排污许可证制定概述 [J]. 环境,1990,(5):10- 13.

收稿日期：1999-03-14
