【 文献号 】1-3028
【原文出处】经济改革与发展
【原刊地名】京
【原刊期号】199601
【原刊页号】24-29
【分 类 号】F2
【分 类 名】农业经济
【 作  者 】朱杰
【复印期号】199605
【 标  题 】“九五”和到２０１０年增加农业投入的对策思考
【 正  文 】
    切实加强农业，全面发展和繁荣农村经济，是今后我国经济建设的一项十分重要的任务。党的十四届五中全会通过的《中共中央关于制定
国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》（以下简称《建议》）明确指出，在未来15年国民经济和社会发展中，农业基础
薄弱是关系全局发展的重大问题，是长期制约经济发展的因素，必须高度重视和下大力气解决。实现“九五”农村经济发展目标，关键是落实
农业投入问题。我们必须认真贯彻中央关于强化农业的方针政策，下决心调整国民收入的分配结构，从中央和各级政府做起，把亿万农民以及
全社会力量动员起来，落实好增加农业投入的政策措施，真正使农业的投入有较快的增加，使农业再上一个新台阶。
            一、充分认识农业投入不足问题的严重性
    改革开放十七年来，特别是“八五”时期，党中央、国务院高度重视农业和农村经济的发展，两年中召开三次中央农村工作会议，研究制
定了一系列扶持发展农业和农村经济的政策措施。国家还制定了《农业法》等重要法律和法规，农业和农村经济正逐步进入依法保护、依法发
展的轨道。
    近年来中央在财力十分紧张的情况下，调整投资结构，较大幅度增加农业和农用工业的基本建设投资，组织实施了一大批农林水利气象和
支农工业的重点项目建设。农业在中央预算内基本建设投资中所占的比重，1993年为15％，1994年达到15.5％，1995年增加到16.9％。1995年
化肥、矿山建设投资比1994年增长34％。我国农业综合生产能力得到进一步加强，农村经济加快发展，农村各产业在努力优化结构中发展和提
高。从1990年到1994年，种植业产值由4954亿元提高到9169亿元，增长85％；林牧渔业及多种经营产值由2735亿元增加到6581亿元，比重由35
％上升到42％；农村非农产业的产值占农村社会总产值的比重由54％上升到74％；农村社会总产值已占全社会总产值的一半以上。尤其是农村
人均纯收入由1990年的686.3元增加到1223.5元，增加56％。 农业和农村经济的发展，为丰富市场供应，增加农民收入，支持国民经济的发展
，保持社会稳定，作出了重要贡献。
    但是必须看到，长期以来在国民经济建设资金中，农业投入与其他产业投入的差距越拉越大。我国国民收入的分配长期过于向工业倾斜，
农业投入不足，已成为农业基础脆弱、发展滞后的关键性因素。农业资金投入的减少是农业投入不足的主要原因。
    1、在中央安排的基本建设总投资中， 农业基本建设投资比重降低。“八五”期间，中央安排农业基建投资占中央安排基建总投资的4. 8
％。其中1991年、1992年农业基建投资比重超过5％， 后三年投资均低于5％。
    2、全国国有单位基本建设的投资中， 农业基建投资（包括国家预算内投资及银行贷款、自筹等预算外投资）比重逐年下降。据统计，“
二五”到“五五”期间农业投资均高于10％， “六五”时期（1981 —1985年）为6.3％，“七五”时期（1986—1990年）降为3.6％。“八五
”期间，1991年4％，1992年为3.7％，1993年为2.8％，1994年为2.5％，1995年则降到1.8％。
    3、国家财政用于农业的支出减少。 国家财政预算总盘子中对农业的投入不足，首先反映在国家预算内农业基本建设投入不足，同时也在
国家财政支农资金和农业事业费的不足上反映出来。财政支农资金和农业事业费占财政总支出的比重，1990年为6.4％，1992年为6. 2 ％，19
93年降为6％。
    4、地方财力对农业的投入下降。各省、区、 市预算内农业基建投资占预算内基建总投资的比重不断下降。1990年为12.66％，1991年、1
992年为10.57％，1993年为8.62％，1994年为7.17％，1995年为6. 88％。其中有五个省、区、市下降幅度接近或超过10个百分点。有些地方不
仅自身财力的农业投入少、配套资金到位率低，而且上级拨付的支农专款和农副产品收购资金也被挤占挪用。特别是水利建设资金1980年实行
地方包干后，大多数省都不同程度下降。
    5、农业建设利用银行贷款、外资等有偿资金难度大、比重小。 在中央安排的“八五”农业基建投资中，农业建设贷款占基建投入总量的
3.47％。农业基本建设利用外资占基本建设利用外资总量的4.3％。 全国农业贷款占全国贷款总量不到10％。
    6、其他支农资金、 农村集体和农民用于农业生产的实际投入水平呈下降趋势。同中央安排的农业基建投资配套的地方自筹部分，“八五
”头两年的比重均高于1.4％，1994年、1995年都已降到1％以下。乡镇企业以工补农、以工建农资金虽然总量有所增加，但相对比重下降。农
民用于农业生产的投入近年来减少。据统计，农民人均中长期农业生产性投资，1990年比上年减少35.4％，1991年又比上年减少18.2％。近年
来虽有所提高，但扣除投资品物价上涨因素，特别是一些重要农资如尿素、农药等价格上涨幅度高达40—50％，实际投入仍然下降。
    上述分析可见，农业投入在新形势下呈现全面下降趋势，如果维持国民收入分配的旧格局，农业投入严重不足的问题将越来越严重。
    农业投入不足给国民经济发展带来的负面影响是严重的。一是农业的发展不及工业增长的1／5，造成了国民经济两大部类比例关系失调。
如不着力调整和优化结构，农业的滞后将难以支撑国民经济快速发展的需要。
    二是农业基础项目、基础设施建设欠帐越来越多。不少大中型水利工程由于投入力度不够，拖长工期，不能配套，不仅不能及时发挥效益
，还要因为物价上涨、国际信贷风险等进一步增大投入，致使有的成为“胡子工程”、“包袱项目”。目前，在建大中型水利项目调整概算需
要增加的投资已达1000多亿元，这更增加了“九五”拟增加投入上新项目的困难。曾经发挥作用的中小型水利设施大多老化失修，全国1／3的
水库带病运行，60％的排灌工程设施急需维修，已成为提高农业综合生产能力的重要障碍之一。
    三是投入不足直接削弱了农业抗灾能力，这已成为我国农业综合生产能力进一步提高的最大障碍。许多河道淤积，防洪排涝能力降低；不
少地方生态环境恶化，水土流失，土壤荒漠化问题突出。九十年代以来，气候异常，农业自然灾害频繁发生。“七五”期间，全国水旱灾害成
灾率为48.8％，“八五”期间不但没有降低，反而上升到49.3％，增加数百亿元的直接经济损失，约减少百亿斤粮食产量。
    四是投入不足同保护和开发农业要素资源之间的矛盾越来越突出。“九五”期间我国人口每年仍将以1400万的规模增加，而耕地面积则逐
年减少，土壤肥力也不断下降。耕地减人口增的矛盾日益尖锐。据统计，我国八十年代每年耕地净减少550万亩，九十年代前三年净减少840万
亩，1994年一年就净减少600多万亩，目前我国人均现有耕地已不足1.2亩。因此，必须在复垦和新开垦荒地方面较多地增加投入，否则，21世
纪初我国人均耕地就将降到1亩以下，实现人均800斤粮食拥有量的目标将更加困难。另外，要较快提高农业劳动生产率，也必须增大合理开发
利用农业资源的力度。目前由于投入不足已严重制约各种农业资源的开发，将直接影响农村尤其中西部地区实现小康目标。
    五是缺乏投入的引导和支持，缺少转变农村经济增长方式最主要的物质手段。改革开放以来的实践表明，农业科技问题，很重要的是投入
问题。近几年来，农业科研经费仅相当于农业总产值的0.17—0.27％，远远低于1％的世界平均水平。40％以上的县、 乡农业技术推广机构经
费“断奶”，人员流失“下海”，2 万多项农业科研成果一半以上得不到推广应用。更为严重的是，占农村经济总量2／3以上、占国民经济半
壁江山、与农业发展处于同一命运共同体中的乡镇企业大部分素质低、设备差，技术改造得不到所需要的资金支持，使其难以在国际国内市场
的激烈竞争中发展和提高。这将直接关系到亿万农民在改革开放中积累起来数千亿财富的得失，直接关系到农村经济一个重要经济增长点的兴
衰。
    必须清醒地认识到，农业投入问题已经成为制约我国农业乃至整个国民经济发展的最主要因素。正如江泽民同志指出的：“农业投资不增
加，农业上不去，不仅工农业和整个国民经济的发展失去支撑，而且经济和社会生活中的矛盾也会更加突出。”
            二、下决心调整国民收入分配结构，拓宽渠道，增加农业投入
    实现农业和农村经济发展上新台阶，较快提高粮食等重要农产品的综合生产能力，必须加大资金、物资、科技等综合投入。物资、科技，
乃至发挥农民生产积极性，增加劳动投入，也都要有一定的资金投入作保证、作引导。而且随着农业集约化水平的提高，增加单位产出要求的
投入更多。从1980年到1990年粮食年均增长率为3.3％， 而农业资金投入增长率（扣除物价因素部分）为7.5％，比粮食增长率高1倍以上。按
照目前的价格水平和保证增产效果测算，实现“九五”农业发展目标仅基本建设投资需求的总规模就超过1万亿元。 目前实际执行的农业投资
水平与“九五”投资需求相比，缺口很大。为了保证实现“九五”农业和国民经济发展目标，必须真正贯彻落实中央《建议》中提出的方针政
策，在“制定计划和部署经济工作时，首先要把农业和支农产业安排好”。首先，国家必须在国民收入分配政策上，向农业倾斜，下决心调整
投资结构，不仅农业自身存量结构要进行调整，而且要在全社会投入增量中大幅度增加农业投资，发挥国家在农业投入中的保障和导向作用。
    第二，要按照市场为基础形成价格的机制，理顺工农业产品和农业内部产品的比价关系，逐步缩小工农产品价格“剪刀差”。要根据农产
品成本提高的实际，特别是农用生产资料价格变动情况，适时调整粮棉等由国家直接调控商品的收购价格，保证从事农业生产经营得到合理收
益，尽快实现价格并轨。
    第三，要采取有效措施，动员和引导包括农民在内的全社会各方面力量，多渠道筹集资金投入农业建设，建立和完善农业投资增长机制。
    （一）按照《中华人民共和国农业法》等农业法律、法规要求和中央关于“九五”计划及2010年远景目标的《建议》，进一步强化中央对
农业投资的宏观调控手段，发挥国家投入在整体投入中的资金和政策导向功能，带动地方，引导集体和农民增加农业资金投入。其中包括财政
支农资金、农业基本建设投资、农业信贷资金等现有渠道的农业投资，要在现有水平上逐年按适当比例增加。
    1、 财政支农资金的增长幅度要高于本级财政经常性收入的增长幅度。从中央财政、地方财政，直至乡（镇）财政都要这样做。
    2、预算内农业基本建设投资是国家农业基建投资的重要来源。 为保证“九五”农业基建投资的需求，需要较大幅度增加预算内基建投资
。国家基本建设投资中农业投资的比重，要由“八五”前四年的3. 3％逐步提高到7％，其中中央预算内农业投资的比重应由1995年的16. 9％
提高到20％以上，并尽可能增加拨款投资的比重。因为增加预算内农业建设投资，涉及中央和地方两方面，地方也必须比照中央的做法，较大
幅度增加预算内农业基建投资。
    3、切实增加农业基础设施建设的信贷资金投入。 国家开发银行安排的农业（包括农林水气象）基建贷款是农业基建投资的重要组成部分
，要由1995年的6％左右，逐步提高到贷款总额的15％左右， 并保留原拨改贷利率；农业发展银行安排的基建贷款要全部用于农业建设；商业
银行也应尽可能选择有偿还能力的项目优先安排。同时，为解决建设周期较长的农业项目贷款问题，要尽快建立用于农业建设的长期信贷资金
，并解决对农业基础设施建设利用银行贷款的贴息问题。
    4、 要坚决落实中央提出的确保农业贷款年增长率高于各项贷款平均增长率2个百分点以上，以及每年新增贷款规模的10 ％以上用于农业
的要求，并要保证农业信贷资金及时、足额到位。农村信用合作社的存款主要来自农民，应当允许多存多贷，更多地用于农业和农村经济的发
展。
    5、对农业利用外资要采取更多的优惠政策（如财政贴息、 提供担保等）。世界银行贷款应继续保证安排总额度的25％用于农业建设项目
，其他国际金融组织、日本海外经济协力基金等多边双边政府贷款也应按照世界银行贷款的做法，安排25％以上用于农业建设。应支持和鼓励
农业部门、单位适当地增加利用国外商业贷款和外商直接投资开发利用农业资源。
    6、适当扩大以工代赈规模和专项扶贫资金。“九五”期间， 中央每年安排扶贫投入应不低于140亿元。其中每年安排以工代赈规模70 亿
元（包括补助地方大型水利和水毁工程修复），扶贫贷款55.5亿元，支持不发达地区资金11亿元和“三西”农业专项建设资金2亿元。
    7、继续保留现有专项支持农业和农村经济发展的资金和政策， 如扶持商品粮棉大县发展经济专项贷款和高产、优质、高效农业示范区贷
款以及支持中西部地区发展乡镇企业贷款等，并应加强力度，完善实施办法。
    （二）为了保证农业有一个长期稳定增长的资金来源，强化国家对公益事业和农业这一弱质产业的支持，保证中央和地方都能确实增加农
业投入。要在稳定现有农业投资渠道的基础上依法建立“农业建设基金”，由地方按规定提取，专款专用。初步测算从乡镇企业、固定资产投
资方向调节税、国有土地使用权出让、农业资源占用补偿等渠道，每年可筹集资金150亿元以上。
    （三）鼓励和引导农村集体、个体经济投资于农业建设。
    1、完善乡镇企业以工补农、以工建农制度， 建立农村个体工商户及外出务工经商农民上缴村居民经济组织一定补农金的制度。
    2、稳定和完善农民合作基金， 并引导农民合作基金会增加农业建设资金投入。
    3、国家适时调控粮棉等主要农产品价格， 建立和完善“风险金”制度，并相应建立主要农产品最低保护价，以增强农业建设项目和农户
扩大再生产能力；拿出部分国家（包括中央和地方）农业投资与农民集体、个人投资配套使用，按照谁投资谁受益的原则，扶持和引导农业企
业、事业单位、农村集体和农户增加投入，发展产业化和社会化的生产经营，健全和完善服务体系。
    4、鼓励广大农民扩大劳动积累。特别是充分利用农闲时机， 搞好以农田水利为主的农田基本建设和水土流失治理，尽快改善农业生产基
本条件，大力发展多种经营，勤劳致富。
    （四）国家应通过发行政府农业债券等方式集中一部分社会资金用于大中型农业基础设施建设，同时国家鼓励社会各方面增加对农业投入
，并制定相应的优惠政策，保障投资者的利益。如农村小水电主要靠农民和社会集资建设，对促进脱贫和发展农村经济起着重要作用，国家在
贷款方面应给予倾斜，同时应逐步提高小水电上网电价，以保证其3—5年内偿清债务，并开始盈利，滚动开发。在农业产业化过程中，国家鼓
励农副产品加工、运销等企业为龙头，增加农业投资，带动农业发展。
            三、加强农业投入的政策导向，着力优化农村产业结构
    党的十四届五中全会指出，优化产业结构是我国“九五”和今后十五年经济建设的一项重要任务。增加农业投入，必须根据国家经济总量
平衡政策，以进一步优化农业和农村经济的地区、经济结构为重要目标，以国家制定的产业发展政策为导向，调整收入分配格局，协调经济、
科技和社会发展，并正确实施对外经济技术政策，确保有限的投入发挥最佳经济效益和社会效益，最大限度地满足国民经济和社会发展对农业
、农村经济发展的需要，保证社会主义现代化建设战略目标的实现。
    国家的投入政策必须具体落实中央《建议》“大力强化第一产业，积极调整第二产业，大力发展第三产业”的要求，支持农业和农村经济
结构的优化调整，促使农业和农村经济增长方式的优化，促进农业和农村经济发展战略和潜力的进一步发挥。因此，强化农业和农村经济投入
的政策取向应当是：
    （一）投入的增加应以增产粮食等主要农产品有效供给为基本目标。加快以改造中低产田和适当垦荒为主要内容的农业综合开发，扩大商
品粮基地建设，新建一批重要农产品的商品生产基地。
    （二）增加投入促进农业内部结构的优化，支持粮棉主产区发展经济，发展高产、优质、高效农业。大部分省区粮食生产要求总量基本自
给，粮食主产区要努力增加商品量，同时优化粮食品种结构。要在粮食调出省选择部分增产潜力大的地区，集中投入，建设国家储备粮生产基
地。经济作物要适应市场组织产销。畜牧业在稳定发展肉猪的同时，大力发展食草型、节粮型畜禽生产， 加强草原牧区建设， 努力实现新增
1000万吨肉类生产能力。水产业大力发展海淡水养殖，积极开发外海和远洋捕捞，加强水产品加工和综合利用，努力实现新增1000万吨水产品
生产能力。畜牧、水产业要以“菜蓝子”工程建设为龙头，加强生产基地和基础设施建设。继续实施国家扶持粮棉主产区发展经济的政策措施
。粮棉大县和两高一优农业示范区建设要按计划完成，同时要继续采取扶持措施。
    （三）加强以水利建设为重点的农业基础设施建设。水利建设对防洪、供水、扩大农田灌溉面积和治理水土流失等要统一安排，并划分中
央与地方的事权。中央集中力量抓好大江大河大湖治理的骨干控制工程，跨省区的工程由中央和地方共同负担；水土流失的治理以地方为主，
国家适当补助；中小河流治理、城市防洪等由地方负责；发展农田灌溉面积主要由地（市）、县负责，并通过乡村组织发动农民扩大劳动积累
，兴修中小型农田水利设施；地方和部门受益的其他种类水利工程，按“谁受益、谁负担、谁管理”的原则，由受益单位共同负担和管理。到
2000年，各大江河要达到防御建国以来发生过的最大洪水的标准，这是水利建设的首要任务。全国农田有效灌溉面积达到8 亿亩（净增加6000
万亩），同时着力抓好节水农业和旱作农业推广，大力发展管道灌溉，有条件的地方积极发展喷灌、滴灌。要坚持防、治结合，在重点水土流
失区完成治理面积25万平方公里，继续进行长江中上游、黄河中上游水土流失区治理工程。要继续实现九十年代新增水电装机目标，新上紫坪
铺、长洲、合川、穆阳溪、百色等水电站工程，完成农村初级电气化县建设。
    气象事业关系整个国民经济发展，属于公益性基础行业，需要中央和地方政府增加投入，保证其发展。
    （四）实施科技兴农战略，重点保证“种子工程”的投入。科技兴农是农业上新台阶的第一保证条件。要对农业重大科研项目联合集中攻
关，力争在遗传育种、作物栽培、病虫害综合防治、灾害性天气监测预报、农产品加工贮藏和保鲜方面快出成果。同时加强农业技术推广体系
建设，使科技对农业的贡献率由目前的35％提高到2000年的50％左右。要把“种子产业化工程”作为战略重点，加大投入，组织实施。主要是
在充分利用现有条件的基础上，选择重点县进行建设，形成种子综合生产能力，实现全国良种率达到33％，其中杂交水稻和杂交玉米的良种覆
盖率达到95％以上。
    （五）加强以造林绿化为主要内容的生态环境建设。目前我国森林覆盖率仅为13.92％，只及世界平均水平的一半；水土流失面积367万平
方公里，并有进一步扩大的趋势。生态环境恶化，农业首先受害，水旱风雹等灾害使受灾面积越来越大。必须强化以造林、绿化为主要内容的
生态环境建设，重点是积极培育森林资源，加快生产林基地建设和山区林业综合开发，加快水土流失地区的综合治理和防护林体系建设，提高
森林覆盖率，为农业发展提供良好屏障。在继续抓好“三北”、长江中上游、沿海、平原绿化、太行山绿化等大型防护林工程和防沙治沙工程
建设的同时，抓紧实施淮河流域、黄河中游、珠江流域、辽河流域等大型防护林工程建设。绿化工程建设主要靠群众投工投劳，必要的资金地
方筹集一部分，国家适当补助。
    （六）大力发展支农工业，重点建设一批骨干化肥厂。要调整产品结构，加快矿山建设，实行矿肥结合，重点建成一批大型化肥基地，特
别要在磷矿资源集中的西南地区建设磷复合肥生产基地。提高农药产品质量，加快新品种的研制开发，控制毒性较高的老品种产量，增加高效
低毒的新品种产量。国家要注入一定资金更新改造大中型农机具，加快小型农机具和农、林、畜产品加工机械研制。要逐步增加农用柴油和用
电的供应量。
    （七）加大扶贫开发的力度，确保“八七”扶贫攻坚计划目标的实现。继续保留和执行“八五”期间制定的扶持贫困地区经济发展的各项
优惠政策。现行的各项财政、税收、信贷优惠政策延续到2000年。中央和地方对贫困地区的投入不低于“八五”期间的规模，并要根据财力情
况适当增加。除国家采取措施外，还广泛动员社会各方面力量以多种形式参与扶贫，加强沿海和经济实力强的省市以及中央部门对中西部省区
的扶持。继续支持中西部地区发展乡镇企业，特别是在发展种养业的基础上搞加工、转化，支持他们走种养加、贸工农一体化发展的道路。
    （八）扩大农业对外开放，积极引进资金和技术。农业对外开放一直是个薄弱环节，这方面潜力很大。农业开发建设也要象二、三产业那
样，科学论证，逐个立项，对内对外招商引资，招标投标。要抓住当前日本、韩国、台湾等地由于地价、工资成本上升，农产品生产、加工、
出口困难的有利时机，制定更加优惠的政策，吸引外商来华投资开发，利用他们的资金、品种、加工技术和国际贸易渠道，在加快我国农业发
展的同时，扩大优质农产品出口。在这方面，胆子要更大一点，步子要更快一点。
    （九）全面发展农村经济，努力增加农民收入。农村经济的发展，必须始终坚持“决不放松粮食生产，积极发展多种经营”的方针。在确
保粮食稳定增产的前提下，要鼓励农村集体经济组织和广大农民积极发展林牧渔业，多种经营和乡镇企业。要依托现有的农村集镇，抓紧做好
小城镇发展的规划，使乡镇企业的发展与小城镇建设结合起来。国家不仅要规划乡镇企业的产业，同时要规划它的投入。要继续实行“积极扶
持，合理规划，正确引导，加强管理”的方针，促进农村二三产业更好更快地发展，让更多的农村剩余劳动力就近转移，为农民创造更多的就
业机会和收入来源，在促进农业集约化、现代化的同时，不断提高农村人口的收入水平。
    （十）增加投入要与深化农村改革紧密结合。一是在稳定以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制的基础上，促进土地等
生产要素的合理流动和优化组合，发展多种形式的合作与联合，支持发展贸工农一体化经营组织和产业化经营组织，在具备条件的地方逐步推
进农业的适度规模经营和集约经营；二是完善农产品的价格体系、市场体系和储备调节体系，发展多种形式的中介组织特别是合作加工、合作
销售组织，把农民与市场更好地联结起来，特别是投入支持农产品批发市场和储备设施等的建设；三是建立和健全国家对农业的支持和保护体
系，并抓紧制定有利于农业发展的政策和法规，当前迫切需要制定《农业投资法》，使国家对农业的支持和保护制度化、法律化。
                        （作者单位：国家计委农村经济司）
                                            责任编辑  张国福＊
    
    
    
 
