【 文献号 】1-3170
【原文出处】战略与管理
【原刊地名】京
【原刊期号】199603
【原刊页号】102-110
【分 类 号】F2
【分 类 名】农业经济
【 作  者 】周其仁
【复印期号】199609
【 标  题 】台湾农业:大陆可以借鉴什么
【 正  文 】
    本文讨论70年代以后台湾农业的发展情况，这一阶段的台湾农业，与台湾经济国际化自由化改革密切相关。其回应高速经济成长和制度变
化的经验，特别值得中国大陆借鉴。
            一、高速经济增长中的农业危机
        “春天里的秋天”：1960年代末的台湾农业
    1960年代末，台湾农业在连续20年持续增长后，经历了战后第一场衰退。1969年的台湾农业的国内生产总值（GDP）比上年不但没有增加，
反而破天荒下降了0.6个百分点，农业中的农作物产出， 更比上年减产4.1个百分点。〔1〕农业减产影响市场物价和台湾出口。在物价方面，
1969—1972年间的米价上扬达到仅次于1946—1950年的高峰。〔2 〕出口方面，农产品和农产加工品在台湾总出口中的份额，分别从1955年的
28.1％和61.5％，下降到1969年的9.3％和16.7％。〔3〕更令人大吃一惊的是，在这段时期里，台湾的谷物自给率降到83％。此种局面，为战
后奉行“以农业培养工业”经建方针的台湾经济见所未见。于是朝野舆论一致叫喊“农业危机”。
    但是，同时期的台湾正稳健地迈向高速经济成长。按照1991年的不变价格计算，1950年代台湾的GNP每年平均增长约6—8 ％， 但1965 —
1970期间平均攀升到10％〔4〕。此期间， 工业成为台湾国民经济增长的主发动机。台湾工业产出平均每年增长18.2％，而其在国内生产总值
（GDP）中的份额则平均达到了34％。这种反差对比强烈的图景， 使一位农业经济学家不无伤感地写道：“一个‘农业的秋天’正在‘工业的
春天’里来临”。〔5〕
    工业高速增长，农业衰退，台湾经济到底出了什么问题？学者和政府一起找原因，意见纷纷。萧新煌（1994）概括了多位学者的研究成果
后指出，1960年代末的台湾农业危机是长达20年的“压挤农业政策”的必然结果。具体来讲，第一，1950—1969年间台湾农业部门一直是资本
净流出部门，以土地税、地租、利息、税捐等形式流出粗资本共达到43.41亿新台币；〔6〕第二，农业部门自身形成的资本，不但在国内总资
本形成中的份额显著下降，而且与其历年提供的国内生产总值的份额低得不能相称；〔7〕第三， 农业部门向工业和城市提供了大量优秀青壮
劳动力，1950—1970年间共82.4万人；第四，农业部门一直承受与工业部门的不公平交易；第五，农家所得比之于非农家所得， 越来越低，从
1953年的75％降到1968年的58％，导致务农意愿降低，专业农户减少，兼业农户增加·萧总结说，台湾农业的秋天正是带有“都市与工业偏见
”的政府政策催生出来的。〔8〕
    但是“工业压挤农业”或许可以说明台湾农业为什么趋弱，却并不能同时解释台湾工业为什么增强。如果扭曲的资源配置机制阻碍着农业
生产效率，那么它一定也会阻碍工业发展。这是直到今天在大陆也可以观察到的事实。长期来看，用政府管制的低价农产品通过低工资和低价
原料来喂养工业，一定伤及农业的筋骨却喂养不出一个有竞争力的工业。那么究竟是什么经济机制、制度和政策安排，带动台湾工业在1960年
代就开始的高速成长呢？
            新发展策略和局部自由化改革
    台湾工业、出口和国民所得在1960年代开始的高速增长，并不是战后早期所谓“进口替代策略”的胜利之果。相反，它直接得益于50年代
末的局部贸易自由化。1958年下半年开始，台湾主动把基本汇率贬值约60％，同时开放结汇证交易，取消几乎全部进口限额，并大幅降低海关
关税。次年，台湾将基本汇率和结汇证交易价格两项合一，正式完成单一汇率制。这场局部贸易改革，一举消除了台湾扩展出口的主要障碍。
从此，“本地产业才能挟低工资的比较优势冲向国际市场，从而揭开台湾经济发展的序幕”。〔9〕1960年起，台湾出口由1950 年代的年平均
增长5.8％跃升为1960年代的年平均24.5％。到1970年， 工业产品的出口份额占总出口的近80％，很显然，台湾经济被工业出口扩增带向了高
速成长。
    一个“局部的贸易改革”，功力为何如此不寻常。据刘大中和蒋硕杰两位教授在1954年夏天向台湾经济当局建议此政策时的解释，“台湾
拥有充沛而廉价的劳动，实在不应由人为高估了的币值将之掩盖起来”，而一旦主动贬值消除了此种高估，“贸易自由化和出口之扩张将促使
劳动力由土地密集的农业移向劳动密集的新出口产业”，“即使传统的主要出口品是面对着低弹性的国外需要，但是必定仍有好几百种新产品
能以廉价的劳工来生产，而且易于推销到劳动稀少工资昂贵的国家。”〔10〕几句看来平常的说明，在当时可是反世界潮流的惊人之见。
    原来1950年代流行于世的发展经济理论，为两大信条所支配。第一，为了保护发展中国家幼小的国内工业，必须高树贸易壁垒，限制进口
；第二，为支持国内工业，刺激产业投资，必须实行低利率政策。这些信条认定，发展中的经济除了传统农业部门，无任何其他产品产业可与
他国竞争，要发展现代产业，唯有政府以强力手段干预市场，实行外汇管制、贸易管制和金融管制。至于发展工业的顺序，则以需要进口的消
费品和投资品为优先，以平衡国际收支。这就是当时风行全球的所谓“进口替代政策”。
    这套讲起来头头是道的管制保护理论，在1950年代被几乎所有发展中国家奉为神明。当时台湾位重权高的经济决策人，却能置“民族工业
”而不顾，听得进两位经济学家的“书生之见”，反其道而行之，进行了上述大刀阔斧的贸易改革。
    台湾因此成为战后第一个抛弃传统发展政策、采用自由化贸易策略的经济。新策略可以概括如下：在均衡的利率与汇率之下，实施贸易自
由化和出口扩张政策，并以市场决定的利率吸收大量自愿的储蓄，以达成资源的最有效率之分派。实行这套新政策，加之以国际国内一系列其
他条件的助动， 使台湾一下子驶入经济发展的快车道。 贸易改革后的20年，台湾工业和出口增长了几百倍，人均国民所得在人口倍增的情况
下增长五倍，创造了在发展经济世界里足以傲人的成就。事后鉴事，不能不看到1950年代末台湾的自由化贸易改革是一场奠基之役。
            外向工业冲击传统农业
    局部自由化改革所刺激起来的出口导向工业的快速增长，对台湾农业发生了重大的冲击。
    首当其冲的是农业劳动的机会成本急速上升。台湾工业从农业中吸走大量劳力，并且很快不以所谓“剩余劳动力”为限，影响对给定农业
经营方式来说必要的劳力供给。较高的工业工资导致所谓“农民的诱发所得”即吸引农民意愿务农的报酬水平大大升高。
    其次，劳动密集型的工业发展和大量农业人口转移，影响都市集镇的土地价格上扬，进而首先提升都市郊区和可转为市镇和工业用地的农
地地价上涨，然后波及一般农地，并形成对地价普遍看涨的预期。这就不能避免农民持地待涨的心态和行为，增加农地流转的难度。另外，劳
动投向农地的密集程度，以复种指数来衡量，在1965年达到188.8 的历史最高峰之后，开始下降，表明土地在农业生产中的真实投入在1960年
代以后减少。〔11〕在此阶段，台湾农业工资激增，农地变得更为昂贵，两者一起深刻影响农业生产的成本特性。
    与此同时，加快进行的工业化和城市化已经使台湾农产品的需求、特别是粮食的市场需求， 发生了意味深长的转变。 一个重要事实是，
1960年以后，台湾食品需求当中，增长最快的不是作为原料的农产品本身，而是农产品的运销和加工产值；在农产品当中，增长最快的不是稻
米，而是肉鱼蛋奶菜果等副食。
    食品需求的变动，毫不留情地要把台湾农产品、特别是传统大宗初级农产品的相对市场价格往下拉。原有农业产出结构的经济效益下降，
农家真实所得变少。从这个观点看，1960年代中期以后台湾的稻米甘蔗等大宗生产的纯收益的显著下降，农家所得增长停滞并与非农家所得拉
开距离，恰恰是台湾外向工业带动高速经济成长的一个副产品。〔12〕
    这绝对不是说台湾农业命定变成一个弱势产业，别无他途可走。变化了的生产要素成本和市场需求，要求农业有新的产出组合。因为比较
优势永远存在。问题是，台湾外向工业发展过于迅猛，其连带的所得效应，使台湾农业只有飞奔才能站立不摇。用张汉裕的话来讲，在此环境
里要达到农业工业所得平衡，“似乎就需要现有农业不易办到的一种农业革命的办法才能奏效。”〔13〕
            二、农业政策的改弦更张
    1970年代早期的台湾农业政策调整，奠定了以后台湾农业政策的基本取向，台湾因此而避免了工业城市突飞猛进，农业农村凋敝的命运。
    地域性农业服务是小农经济现代化不可或缺的条件。但是，当农业的市场化程度加深之后，突破地域限制的大市场网络的发展至少同等重
要。
       ＊                ＊                 ＊
        结束压挤政策
    在1969—1973年间，各界对台湾农业政策提出前所未有公开而激烈的批评。台湾行政院虽然早在1969年就公布了“农业政策检讨纲要”，
但比较实质的政策转变，是1972—1973年台湾相继发布两个重要的农村政策文件——《加速农村建设重要措施》（1972年9月27 日）和《农村
发展条例》（1973年9月3日）——之后，提出一系列新的农业经济政策。新政策大幅增加政府财力（20亿新台币的财政预算和18亿的专项农贷
），用于提高农产品价格支持，扩大农户经营规模、改革农产运销、增强农业技术开发推广、鼓励农业专业化和增加农村公共投资，新政策还
第一次把“提高农民所得”列为政府农业政策的目标。
    台湾各界对上述新农业政策一般持肯定的评价。毕竟新政策的执行扭转了台湾农业成长的衰退之势。1973—1976年间台湾农业年平均成长
率为3.62％，比1968—1972期间的2.2％上升了1.4个百分点。更为重要的是，1970年代早期的台湾农业政策调整，奠定了以后台湾农业政策的
基本取向，即支持农业增长，提高农民所得，加强农村建设。台湾因此而避免了工业城市突飞猛进，农业农村凋敝的命运。
        折衷的新制度安排
    但事后评估，1970年代初台湾农业政策调整对农工两大部门间收入公平的关注，超过了对更充分地利用市场机制来调节资源在农业内部、
在农工部门之间、以及在国内国际市场之间的有效组合的关注。这种不对称或不均衡，表现在以下几个方面。
    1.“稻谷隐蔽税”和农价管制
    1972年台湾废除肥料换谷政策，一举取消了实施20年之久的“稻谷隐蔽税”。这项改变首先减轻农民务农的实际税赋，连同取消随田赋附
征的其他杂捐，估计台湾农民自1973年起的农业税负减少了约20％。更为重要的是，肥料换谷对稻谷生产的强制性干预，也随之消除，有利于
农民校正生产资源的不当配置。
    但是由于取消肥料换谷，政府原来控制粮源的60％要转向依靠市场采购。为控制粮源，台湾就不敢轻易放弃田赋征实、随赋征购、公地租
谷和地价谷这一套，没有及时从实物税转为货币税，以减少收入分配对生产的不当影响。同时为防止市场失稳，又发展起一套颇为繁杂的农产
品价格管制体制。除了在短期农价飞涨时对某些基本农产品实行市场限价之外，还在农价暴跌时，实行最低价保证收购的体制。政府编列财政
预算，当主要农产品的市价低于成本加上合理利润的水平时，由政府按照核定的最低价格保证收购。
    地域性农业服务是小农经济现代化不可或缺的条件。但是，当农业的市场化程度加深之后，突破地域限制的大市场网络的发展至少同等重
要。
    2.扩大农户经营规模和土地制度配套
    针对台湾农地利用不充分和农户经营规模过小的现实，1970年代以后台湾一直把扩大农户经营规模列为基本政策目标，并为此推动台湾农
地的流转和重组。但是，要更改原来以平均地权、扶持自耕为宗旨的土地制度，既牵扯“国父遗教、国本不可动摇”，也容易引起各界对农村
社会分化的实际疑虑，困难重重。由于无法从制度层面提出问题和解决问题，这一时期的台湾农地政策，就折衷地提出通过“委托经营”“共
同经营”等办法来扩大农户经营面积，并煞费苦心地规定“委托经营”不以“租佃”论处。无奈概念创新，不能充分降低土地流转的制度费用
，因为“委托经营”的权利责任规范不如租佃制清晰。
    因此，台湾农地流转仍然以农地买卖为主。在这方面，台湾政策当局编列预算，专项贷款帮助农民购地，刺激购地需求。同时对离地农户
，实施转业辅导。这些措施有助于农地流转，但似乎难敌1970年代以后台湾市地地价开始直线上升的影响。台湾在高速工业化过程中长期保有
90万公顷左右的农地，是一项相当了不起的成就。但经验也表明，市地过于短缺而价格飞涨，对于农地的流转不利，最后还是要影响农地利用
效率。
    3.地域性农业服务组织和大市场网络
    1970年代以后，台湾动员财政资源投向农业，从技术、资金、教育培训以及运销服务等方面增强农业基础。台湾学者估计，1972年以后，
台湾农业的资本净流出已不再存在。1970—1990期间，台湾农业固定资本形成总量增长7—8倍，按不变价格计算每年平均增长3％以上。 加上
其他产业部门用于农业服务的资本形成，台湾拥有足可与发达国家比美的农业技术支持系统。
    台湾农业支持系统的一大特色是地域性农业服务组织非常发达。在这里，基层农会扮演了最重要的角色。随着农民收入的提高，农会的信
用服务逐步活跃，以致成为基层农会最主要的收入来源，成为农会开展其他供销、技术推广、保险业务的财务基础。
    地域性农业服务是小农经济现代化不可或缺的条件。但是台湾的经验也表明，当农业的市场化程度加深之后，突破地域限制的大市场网络
的发展至少同等重要。台湾1970年代以后一直非常强调农业运销，在建设重要农产的运销设施如生猪电宰和拍卖、水果保鲜库和储运系统等方
面大有建树。只是地域性农会的综合经营和非利润原则并不适应超地域的农产市场网络的组织要求。这是1970—1990年期间台湾基础农会供销
业务走下坡路并普遍亏损的主要原因。同样的问题也存在于基层农会的信用部。这些分散的信用部虽然分别掌握可观的金融资产，但不被允许
联网经营，这完全不能适应金融业对规模经济更为敏感的特性，妨碍农村资金的有效利用。大量得不到充分利用的农村储蓄，还诱发着地方金
融和地方政治中的无穷问题。
    4.农政管理和民间农业企业
    台湾农政管理极其健全和有序。举凡农业政策设计、农地管理、水管理、种子种畜管理、防疫、粮政、农产品和农用物质的品质检控、农
产市场规则维护、赈灾、保险等等方面，都立有大量法规，设立政府机构依法管理。各级政府农业机关，职权清楚，预算充足，农业官员的素
质普遍堪称一流。政府农政部门与基层农会相衔接，可将农政管理直达农户。在上层，台湾议会就农政问题的各种咨询和辩论，为各利害相关
方提供“叫喊”的舞台，客观上减少了农政的信息费用。1970年代以后，台湾农业行政的最重大变化是，逐步退出对某些农产品和某些产品经
营环节的直接控制，转向利用市场机能调节农产供求，以维护市场机能为工作重心。
    伴随上述转型，台湾民营农业企业获得前所未有的发展锲机。扭转压挤政策之后，台湾小农生产与大市场灵活连接的组织需求大增。同时
经济高速增长迅速扩大对农产品的需求。那些所得弹性最高的农产品，带动相关的要素投入、产品包装、储藏、营销和其他服务，成为具有巨
大盈利可能的产业。另一方面，迅速上升的工资成本，要求改造传统劳动密集型的农产品营销。时势召唤民营农业企业出来大展拳脚。但是农
业企业生存发展所需要的制度政策环境，不同于其他地域型的小组织。因此，农业管制政策的任何残留，都不利于农业企业的成长。
    总之，1970—1990年代的台湾农业，经历了政策制度环境的重大转变。在一个政府主导、由农村社区农会支持的小农经济中，逐步加入了
市场导向的新机制，并出现了以现代大型农业企业为龙头，重组农业内外产业关联的新趋势。台湾农业转型是渐进的和连续的，保障了体制转
型中农业生产力的持续增长，但也因此导致一些不对称的政策制度安排，影响到农业生产力和竞争力增长的长期特性。
            三、台湾农业增长：生产力和竞争力
    同大多数发展中的经济一样，台湾人均收入持续上升的根本原因是经济资源快速地向生产高附加价值的工商产业部门转移。
    台湾的土地生产力和农业劳动生产力，长期保持领先地位。无论在1950年还是1980年均居亚洲七个国家和地区（日、韩、台、泰、菲、印
尼、印度）之冠。
    台湾畜牧业较早发展起“市场＋农企业＋规模农户”的新产业组织模式。
    1970—1990年代，台湾国民经济持续高速增长。按1991年不变价格计算，20年间国民生产总值（GNP）年平均增长8.97％，人均GNP增长7.
19％。同期台湾农业产出在国民经济中的份额由占GNP的15.5％大幅下降到4.2％，产业结构已经表现出发达经济的显著特色。在此期间， 台湾
农业总产出持续增长，农业产品结构变化极其快速，农业劳动生产力和土地生产力在亚洲保持领先。〔14〕但同期台湾农产品的贸易逆差逐年
扩大，不能不更多地依靠农产品的净进口来满足高国民所得增长对农产品的需求。
        台湾农业的结构变化和增长
    1970—1990年间，台湾农业在持续增长中经历了快速的结构变化，农业在台湾国民经济中的份额已经显著下降，从1965—1969年占国内净
生产总值（NDP）的23.6％（五年平均值，下同），降为6.3％。这是整个台湾经济持续高速发展的表征。同大多数发展中的经济一样，台湾人
均收入持续上升的根本原因是经济资源快速地向生产高附加价值的工商产业部门转移，因此农业份额的下降常常是经济现代化的一个指示器。
但是，如果农业份额的下降是通过农业总产出的增长衰退来“实现”，如我们可以在60年代末和70年代初的台湾经济中观察到的那样，它会损
害国民经济的稳定和效率。1970年以后，台湾农业恢复增长， 1970 —1974年达到年平均增长4.2％，1975—1979年更达到5％。但以后台湾农
业增长重新趋缓，在1980年代维持大约2％的增长率。整体而言， 台湾的经验是，要使农业在份额下降的同时保持产出的持续增长，同样必须
将资源大量转向本部门内高附加价值的产品，满足市场需求和资源成本急速变化的双向要求。
    快速的台湾农产品结构变化可以概括为两点：第一，养殖业比种植业增长更快；第二，传统农作物被高价值新产品替代。 在 1965/69 —
1985/89期间，台湾农牧总产出中，畜产的比例从26.4％增长为40.3％，而农作物从73.6％降为59.7％。在农作物当中，稻米的百分比从35％减
少到17％，甘薯则从7.7％降为0.6％，而同期蔬菜水果从14％增加到28％。这种变化首先是与消费的变化联在一起的。
    另一个动力来自农业资源的供给变化。此期间，台湾农业劳动力不但占劳动力总量的份额减少，其绝对数量也逐年下降。这当然要引起农
业工资的上涨。以农家收入来衡量，1965/69—1985/89期间台湾农业的人力成本增长了8—9倍。这里要注意，台湾农家收入中包括的非农业收
入部分，比纯农业收入增长更快，刺激农业劳动力更多投向农外兼业。因此可以判断真实农业劳动工资的增长应该更高。同期台湾耕地减少不
多（1965—1979期间台湾耕地增加，1980年后开始减少，总计1965—1 989年间平均每年减少0.05％），农场的平均面积因农户总数的减少，还
略有增加。1965—1989年间台湾农地复种指数从187.2 ％的历史高峰跌到139％， 表明以高度的土地集约利用为特征的农业模式难以为继。由
于受农地流转制度和市地地价狂飙的影响，台湾农产品成本中的地价增长一直快于其他要素价格的走势（包括工资）。就是说，高速增长的经
济，快速的农业劳动力外移，以及农地和劳动价格双双过快增长的趋势，一起破坏着昔日台湾农家“小规模稻米种植＋小养殖”经济的基础。
        农业贸易赤字
    台湾农业贸易在1970—1990年间发生了戏剧性的变化。农业出口占总出口的份额从1965/69年的41.7％，降为1985/89年的6.5％， 表明台
湾农业再也不是出口创汇的主力军。更令人印象深刻的是，同期台湾纯农业产品（包括农林鱼产品）的国际贸易，从平均每年顺差6.6亿美元，
转变为连续的逆差，到1985/89年，台湾农业的平均年度逆差达到 15.7亿美元。这就是说，几十年之间台湾的农业部门就从国民经济最大的创
汇部门，转变为最大的用汇部门。
    台湾进口农产品大体可以分为三大类：饲料、工业原料和食品。以实物来看，在1965/69—1985/89年间，农产品进口增长最快的当数饲料
，其中玉米从4500吨直线增长到372.1万吨，增长了826倍；大豆则增长了12倍。工业原料中棉花进口在前期很快，后期趋缓，总增长6倍， 反
映了劳动密集的纺织工业对原料需求的变化，但皮革原料进口增长了55倍，因为皮革业的附加价值更高，比纺织业的增长有更大的后劲。食品
进口中，小麦只增长不到2倍，但奶制品、干鲜果品和蔬菜， 则分别增长了20倍、76倍和26倍，大体反映了台湾消费市场的变化。在几种主要
的进口农产品中，增长最快的进口品，如玉米、干鲜果品和皮革等，无不具有两大特征：（1）与高所得弹性的消费品直接间接相关；（2）台
湾不具有资源和生产力比较优势的产品。
    在农产品出口方面，同期直线减少的是台湾糖制品，台湾虽有甘蔗生长的良好气候条件，但甘蔗生产用地的周期长，生产力提高的速度不
敌其成本上升的速度，因此1970年后台湾糖的国际竞争力已经下降，出口衰减之势无可挽回。〔15〕台湾另一传统出口农产品是稻米，1960年
代还保持比较优势，但进入1970年代后，台湾稻米出口竞争能力靠政府优厚价格保护。1984年美台稻米协定以后，台湾政府支持的稻米出口就
在美国压力下一路跌了下来，1985/89年维持在1960年代的10 万吨左右的水平。〔16〕同期，台湾农产品出口增长最快的是生猪和猪肉，从3 
100吨增长为10.3万吨，（增加了32倍）台湾进口饲料出口猪肉，等于进口稀缺的土地，经过台湾的养猪业，创造高附加价值后再出口。这是台
湾农业结构变化最成功的一个分支，相当值得大陆重视。最后，台湾的加工果菜品的出口，在1979年代后半期达到顶峰（505万吨）， 同样是
取高附加价值的正确路线，可惜此后台湾加工果菜的出口数量下降，1980年代后期只能维持在1970年代前期的水平上（400万吨以下）。 概括
起来，台湾米糖出口必减无疑，果菜出口在总量上先增后减，能够长期维持出口农产品比较优势的，只有养猪业“一枝独秀”。
    这样看来，台湾农产品贸易逆差扩大的直接原因是：一方面台湾具有比较优势的农业出口品保持优势的时间不够长，另一方面，台湾没有
开发出足够的新品种和新产业来替代、扩充原有的出口比较优势。因此，我们还要探索，为什么生产力已经达到相当高水平的台湾农业不能保
持并提高其农产品的国际竞争力？
        农业生产力和农产品竞争力
    台湾的土地生产力和农业劳动生产力，在亚洲长期保持领先地位。无论在1950年还是1980年均据亚洲七个国家和地区（日、韩、台、泰、
菲、印尼、印度）之冠。在这30年间，台湾土地生产力的成长率位据第一，农业劳动生产力的成长率只略输于日本。〔17〕
    由于土地和劳动价格在经济高速增长的环境里上升过快，资本的价格因经济发展和储蓄提高变得相对便宜，就有更多的资本投入农业，替
代日益昂贵的土地和劳动。1950—1980年间，台湾耕地平均每年增加0.1％，作物面积减少0.2％，复种指数减少0.3％，劳动力人数减少1 ％，
工作天数减少0.9％；但同期固定资本每年增长3.7％，流动资本更达9.2％。在此条件下，农业的总生产力日益取决于资本生产力， 以及各投
入要素之间的组合，而越来越不依靠土地生产力或劳动生产力。
    以农业的总资源生产力来测量，学者们发现台湾农业的生产力对总产出的贡献，在亚洲只居中等地位。1950—1980年间，台湾农业总产出
平均增长4.1，总投入增长2.5，总生产力增长1.6。很清楚， 此期间台湾农业总产出增长的大部分（61％）可由总投入的增长来说明，只有小
部分（39％）是因为农业总生产力的增长。这在亚洲七个国家和地区中位居第五位。同期日、韩农业生产力对总产出的贡献， 分别为67 ％和
63％；印尼、印度为44％和45％。台湾仅略高于菲律宾（35％），虽然远胜于泰国（4％）。庄福典（1982）更指出， 台湾农业技术进步的贡
献有大幅下降的趋势：从1951—1968年间的45.7％降为1967—1977年间的7.2％。〔18〕对照前引台湾土地和农业劳动生产力的高成长率， 我
们不难推断，投入台湾农业的资本，虽然增长最快，但其生产力的成长率却十分缓慢，成为农业生产力成长的主要限制因素。这是一个相当值
得注意的矛盾现象：农业技术进步靠资本大量投入替代劳动和土地，但是资本的大量投入却引起农业技术进步对总产出贡献的下降！我们看到
的基本的图景是，台湾经过农业劳动的大量外移，保持了土地生产力的农业劳动力的领先地位；但是当资本大量进入农业替代相对昂贵的劳动
和土地时，资本生产力的成长率却没有得到及时提高，从而把整个农业生产力的成长率也拉了下来。
    从贸易的角度来分析，农业生产力的上述特点使台湾农产品在国际市场上难敌两类竞争对手。第一类是生产力绝对水平很低，但农业要素
价格更低的那些“落后”对手。台湾较高的土地和劳动生产力，本来是其十分有利的竞争武器。但是，只有当贸易竞争者之间的地价和工价大
体相近时，此种比较生产力才能表现为出口农产品的低成本优势。如果农业中地价和工价的增长超过土地和劳动生产力的提高，——这正是台
湾的情形——生产力落后者的产品同样可以卖得更便宜。上文提到过泰国米价在1970年代就比台湾便宜一半，但其时泰国土地生产力可能还不
到台湾的三分之一，农业工资可能不足台湾的40％。于是，落后者可以把先进者杀得片甲不留。
    第二类贸易竞争者，拥有更高的农业生产力、特别是极高的资本生产力，这是些“发达”的对手。美国加州大米可以运到远东来和台湾争
市场，可不是美国农民收入比台湾的低。那里土地固然相对便宜，但越洋运米并不是小事。美国农业的真正优势是资本生产力非常之高。此外
，日韩台之间的农产品竞争，讲到底是在竞争农业的资本生产力。台湾农业生产力的成长率偏低，不利之至。
    台湾并未全盘皆输。上面提到的台湾养猪业出口的成绩，就是两线作战中的“成功战例”。相比之下，种植业出口在整体上就不如畜牧业
。台湾过快丢失原有农产品出口的阵地，未能更大步打入新兴高附加价值农产品市场，而且自己的市场需求也不能不靠扩大进口来满足。检讨
起来，台湾种植业产品贸易的两面失利在于一个根源：农作物生产力和成长率，对内追不上地价和工价的上涨，对外没有缩短与发达农业国的
差距，同时又没有实现快捷的产品结构转变。
    这种国际竞争力在台湾农牧两业中对比鲜明的分布，与此期间台湾农业政策制度安排的不平衡有关。简略一点讲，较早开放饲料进口、较
少的畜产品市场管制，以及较少受现行土地制度的约束，刺激了民营农业企业投入畜牧业，因此台湾畜牧业较早发展起“市场＋农企业＋规模
农户”的新产业组织模式。这一新组织模式在信息、金融和大规模市场交易方面的优势，对提高台湾畜产品的国际市场竞争力极为关键。反观
种植业，稻米价格保护对市场机能的扭曲，妨碍整个台湾种植业适应时势作出调整；流动性过低的土地制度，导致民间农业企业进入不足。台
湾种植业还更多地保留着“政府＋地域农会＋小农户”的特色，这对维持社会公平是有利的，也被证明有能力达到在亚洲领先的农业劳动生产
力水平。这个模式的缺点，是不利于农作产品的国际竞争力，因为更大范围的市场参与，要求更有效节约大市场交易费用的组织。
    在可见的将来，台湾农产品的国际竞争力提升仍然要付出艰苦的努力。台湾依然面临“两线作战”：与拥有更低要素价格的“落后者”和
与拥有更高农业生产力成长率的“先进者”。前者因为大陆的加入而声势格外浩大；后者决不会轻易放过需求旺盛的东亚农产品市场。如果台
湾不能凭借农业制度和技术创新能力增强台湾农产品的国际竞争力，其面临的主要挑战将不是大量进口农产品的支付能力，而是国际化自由化
的总政策取向与收入分配政策（农民收入问题）之间的严重紧张。这是台湾农产品贸易逆差问题提供的最重要教训。
            四．结束语：大陆可以借鉴什么？
    在国民经济结构发生大变化的条件下，农民收入如果更多地依靠非农产业的增长，那么农业劳动的机会成本上升很快，更强化农业生产的
负激励。
    大陆国土辽阔，高扬省区间贸易自由的旗帜，与反对国际贸易保护政策同等重要。＊                        ＊                    
          ＊
    在概略地叙述了1970—1990年台湾农业发展之后，我们来讨论台湾农业的哪些方面值得中国大陆借鉴。大陆农业当前面临的紧迫问题，据
农业部发表的农业政策白皮书的说法，是“确保主要农产品的有效供给，确保农民收入增加。”〔19〕
    先看“主要农产品的有效供给”。
    近年大陆农业的主要问题，也的确发生在“有效供给”方面。1989—1994年间，大陆农业总产出年平均增长5％， 大大高于同期的人口增
长率（1％），但是，主要农产品向市场的“有效供给”， 却有趋紧之势。农产品市场价格的过快上涨被国内外媒体广泛报道为中国高通货膨
胀的领头羊。据分析，食品价格上涨对全国物价总增长的“贡献”达到65％。〔20〕中国不能不增加大宗农产品的进口来平衡国内市场供应。
1991—1994年大陆共进口粮食4187万吨，食用植物油290万吨，棉花118.6万吨，糖32196万吨。〔21〕上述粮油棉糖四大类产品，除粮食外，中
国均成为净进口国。更为重大的转变是，1994年大陆的米、麦、玉米、大豆、食用油、生猪和棉花的国内市场价格，已经全面高于国际市场价
格，这个趋势如果不逆转，中国主要农产品依靠国际市场供给的程度将不可避免地加深。〔22〕这就是为什么农业部白皮书特别强调，“从短
期来看，保证农产品有效供给，更具有现实性和紧迫性”。〔23〕
    再看“农民收入”。大陆农村改革以来，农民收入增长较快。1978—1993年，农民人均纯收入从133.6元增长到921.6元，扣除物价因素，
每年增长6.29％。〔24〕这在一个九亿农民人口的国度里，不是一件容易达成的成就。但是，1990年代以来，大陆农民纯收入增长速度趋缓，
在1989年首次出现全国农民实际纯收入的负增长之后，1990—1994年农民人均实际纯收入平均每年增长3.8％。〔25〕
    可见，增加农产品有效供给，增加农民收入，对大陆经济发展的确重要而又紧迫。面对这样两大挑战，台湾农业1970年以来的发展经验中
，有哪些特别值得大陆参照呢？
    第一，台湾农业经验可以提醒大陆注意，在增加农产品的有效供给与增加农民收入两大目标之间，可能彼此矛盾和冲突。在国民经济结构
发生大变化的条件下，农民收入如果更多地依靠非农产业的增长，那么农业劳动的机会成本上升很快，更强化农业生产的负激励。要素投向农
业的不足与农业投入的回报低下，会互为因果。在另一方面，收入增长作用到市场对农产品的需求上，要求供应数量增加、品种翻新、品质更
好的农产品。这就是需求和成本变化对农业供给的两面夹击。国民收入增长越快，“夹击”农业的效应就越强烈。1991年以后，大陆国民经济
成长重新加速，对外开放程度大大提高，劳动密集产品的出口增加令世界大吃一惊。与此同时，大陆农业的“有效供给危机”也达到前所未有
的严重程度。以作者之见，这场农业危机与1970年代早期的台湾农业危机有相同之处，根本成因不是农业应付不了人口增长，而是农业应付不
了高速经济成长的“需求成本双向夹击”。因此，大陆可以从1970年代以后台湾农业的应对之道中学习借鉴。
    第二，台湾的经验表明，农业应付高速经济成长的根本途径有两条：提高农业生产力的成长率和改变农业产出结构。两者的改变速率必须
与国民经济的增长速度相适应。为此，要对早期工业化压挤农业时代的农业政策、制度安排，进行拔地而起的改革。其中最为重要的，一是废
除向农业征收“实物隐蔽税”，解除一切农价管制；二是充分利用国际市场的进出口体制；三是适时增加农地产权的流动性；四是农产品运销
体系的民营化改革；五是鼓励现代农业企业重组农业投入品、技术、金融、加工和商业服务。五条改革当中，废除压挤农业为首。大陆农业的
技术经济基础远比台湾脆弱，国家工业化40多年后还舍不得全盘彻底废弃“粮食暗税”，仍然偏爱农价管制。这个问题不解决，其他改革都不
能放手进行。〔26〕大陆市场半径远比台湾为大，交易费用本来就高，推迟废除“粮食暗税”，市场发育滞后，对大陆长期发展极为不利。
    第三，台湾农业经验还可以提醒大陆注意。以价格补贴来保护农民利益，长期来看不是一个好政策。价格补贴，是从压挤农业的另外一个
极端来扭曲市场机能，妨碍农业资源利用方式的及时调整，并将生产者的注意力从面向市场转向面对政府。当政府财力终究不足支撑价格补贴
的“游戏”时，生产者会因为转产能力在长期政府保护下退化而面临更加困难的境地。特别值得注意的是，从粮食暗税制到粮食价格补贴制，
中间可能只有一步之遥。汇率透明，高价保护的毛病还容易发现；在僵硬半僵硬的汇率下面，政府和生产者可能双双步入高价保护区而不知道
。等到发现，改就难了，因为既得利益已经培植起来。日本的全方位保护导致稻米价格高于国际市场7—8倍。台湾是半保护体制（即限量保价
制）加政府转产辅导，所以稻米价格偏高2—3倍。但是，只要有偏差，不但一定有效率损失，而且一定隐含高昂的调整成本。大陆目前强调农
民收入问题，是对长期“工业—城市偏向”政策的合理反弹。但是，也应该明确，政府是没有能力长期保护任何一种产业的“成本加合理利润
”的。只有市场可以回答这个问题。生产成本没有竞争力，唯有努力节约成本，再不行就转产求新。经济体制不激励成本最小的追求和转产创
新，社会福利不会有可靠基础。这一点，农业不例外，农民也不例外。政府可以也应该在农村教育、科研、资讯信息和其他农业公共投资方面
下功夫，增强农民和农企业节约成本和转产求新的能力，但不要干预价格机能。台湾经验证明这一点知易行难。同时，在转型过程中，大陆农
民到目前为止还很少在福利分配上依赖政府，这不公平，但极为可贵。也许在这一点上，大陆将来会比台湾作得更好。
    1994年大陆已经有大宗农产品的国内价格全面超过国际市场的报道。这是短暂的现象，还是一个趋势性变化的前兆，需要仔细分析。只是
台湾经验证明，出口优势的变化是绝对的。原有的劳动密集土地节约的出口农产品，终究会随着国内经济成长和国际新竞争对手的出现而失去
价格竞争优势。可虑的并不是“中国怎么大量进口原来的出口品”，而是“中国怎么没有更快地出口新的出口品”。粮食安全，各国都不可不
注意。但日本南韩台湾的共同教训是夸大粮食安全，不但为既得利益集团谋求“非生产性租金”提供机会，而且损害农业生产结构的应变能力
。附带提一句，大陆参考台湾农产品贸易的经验时，还要注意在国内各地区之间贸易上的应用。比如目前令发达地区粮食自给的政策，大有可
议之处。发达地区减少一点粮食生产，增加购买产粮机会成本低的地区和外国的粮食，固然利己，同时利人。为什么非要步日本稻米自给政策
的后尘？台湾学了日本办法的一半，吃亏恐怕不止一半。广东福建浙江江苏等地，谁学日本农业保护政策谁也一定会吃亏。应该指出，大陆国
土辽阔，高扬省区间贸易自由的旗帜，与反对国际贸易保护政策同等重要。
                    （作者单位：北京大学中国经济研究中心）＊
    注释：
    〔1〕TAIWAN STATISTICAL DATA BOOK(TSDB),1995,196页。要注意台湾的统计数据会作新的调整，本文使用TSDB 1995年的最新数据， 可
能与过去发表的有所不同。
    〔2〕见中华民国台湾省粮食局，1967,52页,1986,52页。
    〔3〕TSDB,1995,196页。
    〔4〕以1991年的不变价格计算，1965—1970年台湾GNP年平均增长约为10.1％（TSDB,1995,1页）。
    〔5〕史济增，1976,121页。
    〔6〕Liang Ang Lee,1975:304—307。
    〔7〕萧新煌，1994,149页表3,153页表7。
    〔8〕萧新煌，1994,156。
    〔9〕邢慕寰，1994,9页。
    〔10〕蒋硕杰，1983,4、22页。
    〔11〕1969年台湾耕地的复种指数降为183.5， 以后进一步下跌，1994为118.7（TSDB,1995,67页）。
    〔12〕关于台湾大宗农产品的纯收益变动，见前引许文富，500 —504页。农家所得与非农家所得的变动，见张汉裕，287—294。
    〔13〕上引张文，294页。
    〔14〕这些增长率均根据TSDB（1995 ）计算， 原始数据见TSDB,1995,27页和41—42页。
    〔15〕Huang,1993,47页。
    〔16〕Huang,1993,48页。
    〔17〕陈月娥，1985,58—66页。
    〔18〕庄，1982,414页。
    〔19〕中国农业部，“1995中国农业发展报告”，14页。这份报告是中国第一次公开发表的农业白皮书，对大陆农业近年发展的经验、问
题、政策及执行提供了权威性说明。
    〔20〕同〔19〕，12—13页。
    〔21〕同〔19〕，191—192页。
    〔22〕关于国内农产品价格与国际市场价格的比较， 见杨晓平，1995，关于中国的农产品进口依赖，美国世界观察所的布朗先生甚至预言
中国下世纪粮食进口的需求将超过全球粮食市场供给可能。
    〔23〕同〔19〕，9页。
    〔24〕同〔19〕，8、195页。
    〔25〕同〔19〕，195、198、20页。
    〔26〕有兴趣的读者，可参见作者1993年的一篇短文对当时大陆农价政策的批评（周其仁，1993）。
    
    
    
 
