农　业　信　息　探　索
Agricultural Information Research
1998年 第2期科技期刊
改进和完善农民负担的办法
中共四川省犍为县委政策研究室　周玉容
四川省犍为县农业局　杨玉国
文　摘：分析了犍为县农民负担摊提的现状，提出按产业和经济收入负担的办法，并进一步阐述了按产业和经济收入负担的主要做法、有关政策措施，同时指出了在今后工作中应进一步完善的问题。

关键词：农民负担　产业和经济收入　摊提　办法
　　一、犍为县农民负担摊提的现状
　　(一)定项限额、总量控制，为稳定农村社会起到积极的作用。农民负担是指农民除缴纳税金、完成国家农产品订购任务外，依照法律、法规所承担的村提留、乡镇统筹费及劳务，是农民应尽的义务。农民负担的计提按《四川省农民负担管理条例》第八条规定：农民应承担的集体提留和乡镇统筹费总额，以乡镇为单位，不得超过上年人均纯收入的5%。国务院《农民承担费用和劳务管理条例》规定：承包耕地的农民按其承包耕地的面积或者劳动力向其所属的集体经济组织缴纳村提留和乡镇统筹费。根据上述规定，从1993年起，我县农民负担实行“定项限额，总量控制，一定三年不变”的原则，1993～1995年三年来的农民负担，被严格控制在农村人均纯收入的5%之内。1993年，全县农村人均负担23.27元，占上年人均纯收入的3.98%；1994年人均负担占上年人均纯收入的4.04%；1995年，人均负担25.29元，占上年人均纯收入的4.33%。以上政策的制定，规范了全县的负担计提和负担管理办法，在调动广大农民的生产积极性、稳定农村社会等方面起到了积极的、重要的作用。
　　(二)负担不公，不利于当前农村经济的发展。过去，我县农民负担的费用，基本上是按人口或承包耕地的面积分摊的。近年来，随着农村经济的发展，农村二、三产业的比重迅速加大，按人口或承包耕地的面积分摊农民负担的办法，将会导致高收入、低负担或根本没有负担。以玉津镇为例，1995年人均纯收入850元(1990年不变价)，其中农业占65%，第二、三产业占35%，而1995年的农民负担，是以每份耕地15.45元征收的，这样，从事二、三产业的农民就没有承担村提留和乡镇统筹费用。现行的按人口或承包耕地面积承担负担，在二、三产业发达的乡镇，是不能真实地反映农民的收入水平的，就必然会出现低收入、高负担，高收入、低负担或不负担的问题。这种情况不利于调动广大农民的生产积极性，不利于当前农村经济的发展。
　　二、改进和完善负担，实行负担分流
　　(一)实行负担分流的法律和政策依据。国务院《农民承担费用和劳务管理条例》第十二条规定：村提留和乡镇统筹费主要按农民从事的产业和经济收入承担；承包耕地的农民按其承包耕地面积或者劳动力向所属的集体经济组织缴纳村提留和乡镇统筹费；经营个体工商业和私营业的，应在税后按经营所在地规定的提取比例，缴纳村提留和乡镇统筹费。《四川省农民负担管理条例》第十四条也明确规定：集体提留和乡镇统筹费主要按农民经济收入分摊。
　　以上两个《条例》，为我们改进和完善农民负担的摊提办法，实行按农民所从事的产业和经济收入分流摊提，提供了法律和政策依据。
　　(二)实行按产业和经济收入负担的好处
　　1.有利于实现公平负担。近年来，随着经济的发展，二、三产业迅速崛起，乡镇企业、个体私营经济、个体工商和运输等行业得到长足的发展，从业人员剧增。农民收入构成中，二、三产业的比重大幅度攀升，家庭经营、村社集体经营、联户经营、乡镇企业四个层次的比重变化很大，家庭经营收入的比重已下降40%～50%，而从事农业大田生产的农户，其年收入增值幅度基本保持在3%～4%左右，随着农村经济的发展，这种差异将进一步拉大，如不改革现行的按人口或承包耕地面积分摊负担的办法，必然会出现高收入的农民低负担或不负担，低收入的农民多负担或全负担，造成农民负担的不公平。推行按产业和经济收入负担，有利于实现农民公平负担。
　　2.有利于保护种田农民的积极性。由于目前人口增、耕地减、人们生活得到逐步改善，所以，粮食问题成为农村工作必须首先要考虑的问题。除了保护耕地，增加投入，最重要的就是保护种田农民的生产积极性。推行按产业和经济收入负担，就是要把种田农民的负担减轻，从事二、三产业的人依法负担，让种田的农民搞好生产，真正感到负担公平。
　　3.有利于农村各业协调发展。在我国，第一产业是基础。农村改革及二、三产业大发展，并不是以牺牲第一产业为代价，而是发展二、三产业促进第一产业发展。如果不抓好第一产业，二、三产业的发展必然会受到制约。因此，推行按产业和经济收入负担，减轻第一产业的负担，才能促进农村一、二、三产业的协调发展。
　　4.有利于密切党群、干群关系。收取农民负担费用，是多年来乡镇领导和基层干部十分繁重的工作，每年都要组织力量去催交催收。但因负担不公，农民抵触情绪大，常造成党群、干群关系紧张，农民怨声载道，基层干部也很受委屈。推行按产业和经济收入负担，不但做到了公平负担，使得依法收取负担的产业多了，收取的路子广了，而且使矛盾得到了不断化解，密切了党群、干群关系。
　　5.有利于农村社会的稳定和公益事业的发展。犍为县是农业大县，80%的人口在农村，农村稳定了，全县就有了稳定的基础。推行按产业和经济收入负担，既保护了农民的合法权益，又减轻了第一产业负担。农村各业依法公平负担，能够实现足额上缴，保障了社会公益事业的发展。可见，推行按产业和经济收入负担，是一举多得的有效措施。
　　(三)按产业和经济收入负担的主要做法
　　1.按产业和经济收入负担的指导思想和基本原则。指导思想是以国务院《农民承担费用和劳务管理条例》、《四川省农民负担管理条例》为准则，按照农民从事的产业和经济收入合理分摊农民负担，减轻种田农民的负担，调动广大农民的生产积极性，维护农村社会的稳定，促进农村经济的发展和各项社会公益事业的发展。基本原则是总额控制，分业摊提，相对稳定，依法负担。即在严格控制农民负担不超过上年人均纯收入5%的条件下，以乡镇为单位，制定负担的总量和比例，在此基础上制定出科学、合理的农民负担预算方案和按产业及经济收入分摊负担的方案。在分摊负担方法上，采取“稳住一头”、“放活一头”的方法，即从事农业生产的农民负担三年不变，从事二、三产业的农民负担随经济增长同比例增加。
　　2.分摊负担的范围、标准和提取方法。分摊负担的范围是以乡镇为单位，在本乡镇从事各产业的农民以及在乡镇企业、农村集体企业务工的所有人员。“农转非”后仍承包耕地的人员，要承担部分负担。
　　分摊负担的标准和提取方法是根据农民从事的产业、收入状况及农民务工情况，本着“先粗后细，先易后难，循序渐进”的方法，制定各业摊提负担的标准和提取办法。制定标准时要特别注意“适度”，必须考虑承担费用的农民的承受能力，同时注意因地制宜，不搞一刀切。分摊负担标准和提取方法如下：
　　(1)在国营企业、乡镇企业、村集体企业务工一年以上的农村人员，每人每月分摊负担2.00元，由企业管理部门在发放的工资中代扣，上交乡镇农经站管理。
　　(2)私人企业(以工商登记为准)每年除分摊给企业法人100元外，每增加一个雇工，再分摊10元／人·年，由工商部门代为征收。
　　(3)运输车辆：三轮车每年分摊10～20元，机动车每吨位每年分摊40元，由交通管理部门代为征收。
　　(4)从事个体工商业和服务业的农户(以工商登记为准)，每年分摊50元，由工商部门代为征收。
　　(5)承包管理建筑、修建业的(以城建局颁发的施工证为准)，每一施工证每年分摊100元，由城建部门代为征收。
　　(6)农村招聘的干部、民办教师、乡镇“五大员”，每人每年分摊50元，由乡镇财政所发放工资时代为征收。
　　(7)农民纯收入构成中，乡镇、村级企业收入占有重要比重。乡镇、村两级企业，根据经营规模分摊。年产值在2～20万元的，年分摊50～500元；年产值在21～50万元的，年分摊600～1000元，年产值在50万元以上的，年分摊1000～5000元，由企业管理部门代为征收。
　　以上征收，实行条块结合、部门配合的办法，并以乡镇为单位造具花名册，交有关部门代为征收。各代为征收部门在代为征收负担时，必须使用由乡镇政府签章，由农业局制定的“村提留和乡镇统筹费”专用收据，否则，农民有权拒交。从事农业大田生产的农民负担，按大小春40∶60的比例，于当年6月、10月底分两次征收；从事二、三产业农民分摊的负担，每年11月底前交清。
　　(四)按产业和经济收入分摊负担的有关政策措施。农民负担按产业摊提，是我县农民负担提取办法的改进，是一项全新的工作。由于涉及面较大、政策性较强，为确保这项工作的顺利开展，提出了农民负担按产业分流的如下几项措施：
　　1.全县各乡镇在不超过5%前提下确定的提取比例和总量，从1996年起实行农民种田承担的费用三年不变，农民按二、三产业承担的村提留和乡镇统筹费一年一定。
　　2.二、三产业较薄弱的乡镇，可以继续实行按人口或耕地承担农民负担的办法，但是这些地方要因地制宜，积极发展第二、三产业和集体经济，逐步做到按产业和经济收入承担村提留和乡统筹费用。
　　3.对收入水平低的革命军人、伤残军人、失去劳动力的复员退伍军人和特别困难户，经村代表大会讨论，报乡镇人民政府审定，可适当减免村提留和乡统筹费。
　　4.严格执行农民负担法定审核程序和坚持预、决算制度。农民负担预算方案和按产业分摊负担的方案，须由乡镇人民政府拟定，报县农业局审核，交乡镇人代会审议通过后执行。未经以上程序批准的预算方案视为无效，不得计算到户。
　　5.坚持统一管理。无论是村提留还是乡统筹费用，均属农村集体资金，必须按规定的财务管理制度，统一由乡镇农经站管理并监督使用，坚持“收、支”两条线，先提后用，专款专用，按比例分配，凭据报销。
　　三、有关问题与探讨
　　1996年我县已有10个乡镇进行了按农民从事的产业和经济收入承担费用的实践，占乡镇数的1／3。分流到二、三产业的负担55.4万元，人均分流2.40元，占人均负担的7.58%，减轻了种田农民的负担。但在实践中遇到的一些问题需要进一步完善。
　　1.实行农民负担分流已为农民群众所接受，今后应加大力度，力争在一至两年内在全县普及，并随着经济的发展和农民收入的提高逐步增大二、三产业负担的比重。
　　2.从长远看应建立健全按产业承担负担的制度，做到“分摊到位，征收足额，管理有序”。
　　3.实行按产业承担负担后，需要有关部门的协助收取。县级有关职能部门和乡镇有关部门协助收取农民负担费用，是责无旁贷的义务，应由乡镇政府统筹安排，委托有关部门负责或协助收取农民负担费用。
　　4.应当历史地看待按人口和耕地数分摊农民负担。因为目前，我县一些边远乡镇二、三产业薄弱，除了种养业外，基本上没有其他产业。对这些地方应积极帮助他们因地制宜发展二、三产业，在此基础上，逐步做到按产业分摊提留和乡镇统筹费用。
收稿日期：1997年1月27日　杨玉国为高级农艺师、局长　周玉容为县委办公室副主任　作者单位邮政编码：614400
