【 文献号 】1-437
【原文出处】比较教育研究
【原刊地名】京
【原刊期号】199504
【原刊页号】5-9
【分 类 号】G1
【分 类 名】教育学
【 作  者 】刘振天
【复印期号】199509
【 标  题 】俄罗斯教育体制改革与新办学模式的探索
【 正  文 】
    今日俄罗斯教育体制改革始于八十年代后期，当时在以戈尔巴乔夫为代表的激进派推行的“民主社会主义”和发展市场经济这一社会改革
发展总目标指导下，１９８８年和１９８９年原苏联制定并颁布了一系列相应的教育改革法令文件，从总体上勾画出了与社会政治经济体制改
革要求基本一致的教育模式构架。由于民族冲突、政治动荡和经济危机等社会问题，使教育改革无法贯彻实施。苏联解体后，俄罗斯虽仍经历
着严重危机的困扰，但改革并未止步。１９９３年１１月颁布了独立后的第一部《宪法》。《宪法》在社会发展道路选择上虽然抛弃了社会主
义，但在发展目标上却强调建设“人道的和民主的国家”，从这方面看，今日俄罗斯社会变革在某种意义上可以说是八十年代后期原苏联社会
改革的继续。
    在教育领域，早在《宪法》颁布之前，俄罗斯便出台了《俄联邦教育发展纲要（草案）》、《俄罗斯国家教育体制决议》等法律文件，特
别值得一提的是１９９２年７月颁布的《俄罗斯联邦教育法》。《教育法》共六章五十八条，对整个教育问题都做出了规定。从当前情况来看
，俄罗斯正处在社会转型时期，其教育改革的重点是探索和建立与新的社会政治经济体制相适应的教育体制和办学模式。
            １、确立中央集权与地方分权相结合的教育管理模式。
    在教育管理体制改革方面，首先是改革教育权力机构。在联邦级水平上主要设立两大平行的职能部，一个是俄罗斯联邦教育部，另一个是
俄罗斯联邦科学、高等学校和技术政策部。俄罗斯联邦教育部主管学前教育、普通中小学教育、职业技术教育、中等专业教育、中等和高等师
范教育、校外教育。在联邦教育部下设共和国教育部；边疆区、州和自治州、自治区教育局（总局、委员会、司）；莫斯科和圣彼得堡市教育
局（司）；各地区、市、区、市辖区教育局（处）。俄罗斯联邦科学、高等学校和技术政策部负责综合性大学及师范院校以外的其他高等教育
的领导和管理。该部取代了前苏联的高等和中等教育部，其意旨在于克服长期以来存在的教育和科学分离现象，促进教育科学生产一体化，真
正地把高等学校办成教育和科学中心。科学、高等教育和技术政策部的具体教育管理机关为该部下设的高等学校委员会。
    其次是改革管理方式和手段。前苏联教育管理方式的突出特点是中央集权，国家对教育实行垂直统一领导。这种体制有很多优点，但其弊
端也是较明显的，最集中的表现就是限制地方和学校办学的积极性，教育政策容易脱离地区、学校及个人发展的实际，管理上也容易出现形式
主义、官僚主义、行政命令和教条倾向。在当今俄罗斯教育体制改革探索中，中心议题就是要解决集权与分权、统一与分散的关系，就是要理
顺联邦中央与共和国及地方、学校关系，明确各自的教育权限。将过去由中央集中统一管理改为分级管理，实行联邦、共和国、地区三级管理
，每一级都有其明确的权限。就中央一级而言，联邦最高权力机关和教育管理机关对教育实行宏观管理，如制定统一的教育政策；制定国家教
育标准；编制教育预算；确保办学物质技术基础；收集、分析并发布信息；调节教育法律关系；负责统一的干部培训和再培训计划等。共和国
一级的权力机关和教育管理机关的教育权限主要是制订并实施与联邦教育政策不相抵触的共和国政策；制定本共和国的教育法令；根据国家教
育标准制定相应的民族、区域教育标准；编制本共和国的教育预算；规定地方教育税和教育费，等等。地方自治机关的教育权限主要是，保证
公民实现宪法与法律所赋予的基本的受教育权利；执行国家教育政策；编制地方教育预算；设立地方教育发展基金；通过地方教育拨款限额；
确定不违背国家统一教育标准的符合地区实际的教育标准，等等。
    此外，改革学校内部管理体制，明确学校乃独立的办学实体的法人地位，确立了学校自治、民主管理内部事物的办学原则。学校在法律范
围内执行国家教育政策和教育标准，它向上级机关负责。学校在教学活动、人事、经济、社会服务、国际校际交流合作等方面享有自主权。学
生、家长、教师以及社会各界人士都可通过多方组成的学校委员会参与学校管理。
    联邦中央、共和国、地区三级教育管理形式的实质是对教育权限的重新分配。不过，这种形式并未削弱多少中央权力，在今日俄罗斯，中
央集权仍是主要的。这一方面是因为中央集权是俄罗斯教育管理体制的传统，另一方面，俄罗斯是一个有１００多个民族的多民族国家，民族
矛盾比较突出，客观上要求实行统一管理和统一教育政策，在俄罗斯联邦本土内形成统一的教育空间。
            ２、实施国家、社会和公民个人等多主体的办学模式。
    在苏联存在的７０余年里，一直实行的是国家单一的办学体制，即办学主体是国家，而不是某个组织或个人，所需的办学条件也均由国家
包揽。这种办学体制与欧美一些资本主义国家有着很大的不同。单一办学模式在实现普及义务教育、全面提高教育质量、改善整体办学条件和
促进教育公平等方面发挥了重要的作用。但单一的办学模式也有它的弱点，那便是，一方面加重了国家的负担，另一方面限制了社会、公民个
人办学的积极性和主动性，办学模式单调死板，不易形成具有活力的竞争机制。事实上，国家是无力包办一切教育的。前苏联教育在经过恢复
和大发展之后，到七十年代乃至今日俄罗斯所出现的教育停滞、倒退现象已说明了单一办学体制的困乏。因此，在发展市场经济的条件下，俄
罗斯办学体制改革的一个重大举措就是变教育的国家机构为“国家—社会”机构。其实质在于说明，实施教育不仅是国家的义务，也是社会及
个人的责任。这就确立了社会、个人在办学中的主体地位。俄罗斯联邦教育法中明文规定，教育机构的创办人可以是：①国家政权机关、国家
管理机关、地方行政机关；②本国或外国的各种所有制形式的联合公司、企业、机关和组织；③社会的和宗教的组织，以及它们的联合组织；
④俄罗斯联邦公民；⑤其他国家公民。根据不同的办学主体，可以把俄罗斯学校分成三种类型：一种是国立的（联邦），一种是地方的（共和
国和地区），另一种是非国立的（社会组织、宗教组织和个人）。国立学校的办学经费主要来自国家财政拨款，地方学校来自地区财政预算，
非国立学校的办学费用主要是自己解决。非国立学校经费中很大一部分来自学生学费。因此，从经费来源上看，俄罗斯的学校可分为公费学校
和自费学校。在义务教育阶段，选择公立（公费）学校抑或选择私立（自费）学校是学生及其家长或代理人的自由，但为了体现义务教育的公
共性和平等性，《教育法》规定，国家对那些在私立学校就学的学生给予一定的经济补偿。不管是哪一种形式的办学机构，都需经相应的教育
管理部门批准，取得许可证后方可开办。同时，都应接受教育管理部门或独立的国家教育评定委员会的鉴定，凡未达到国家教育标准的学校，
责令其整顿甚至关闭。
    从目前情况来看，在俄罗斯的办学形式结构中，主体仍然是国家。不过，社会办学、宗教慈善组织和公民个人办学的积极性比较高。仅在
１９９１—１９９２年度，俄罗斯已取得许可证的私立普通教育学校就达８５所，学生６．７万人。特别强调一点的是，国家允许学校私有化
，即通过一定程序把国立学校、地方学校转给社会的、宗教的组织或个人开办，促进了私立学校的大发展。１９９２年底，私立学校已达到３
００多所，有学生２０万。在高教领域，私立学校发展也是相当快的。现有国立高校近５２０所，在校大学生３００万人。１９９２年底，有
私立高校３００所，已有４０所获得了许可证。
            ３、探索与国际惯例接轨的多层次、多类型、多形式并存的教育结构
        模式。
    构建适应社会发展需要的、能有效地促进人的个性发展的，并与国际惯例及趋势相符的灵活多样的教育结构体系，是当前俄罗斯教育体制
改革的一项重要任务。其实，这一改革早在前几年就开始了。１９８８年前苏联就曾出台了一系列关于普通教育、职业技术教育、中等专业教
育和高等教育改革措施。那次改革主要侧重在普通教育方面，况且由于后来国内政治经济危机的加重使整个教育改革搁浅。当前俄罗斯教育结
构改革已不再是１９８８年改革模式的简单复归，它确实更具新的、深刻的和全方位的特点。
    （１）关于普通教育改革。  俄罗斯联邦《教育法》确认，普通教育是连续教育体系的基本环节，它为俄罗斯联邦的所有公民提供同等机
会，使他们根据各自的志向、需要和才能及时接受和继续接受教育。
    普通教育分为相互联系的三个阶段：初等教育（４年）、基础教育（５年）和完全中等教育（２年）。《教育法》规定，初等及基础教育
为义务教育，也就是说国家实行９年制义务教育，这比前苏联实施的１１年制义务教育相应地缩短两年。
    普通教育结构改革的最大特点是确立了中等教育段的双重任务和学校类型的多样化。所谓双重任务，就是指普通学校在给予所有公民一般
文化基础知识、技能与能力的同时，进行适当的、有针对性的分化教育，使学生获得一定的职业知识和技能，做好继续教育和参加生产活动的
基本准备。学生在受完义务阶段教育后，要通过竞试升入普通教育的第三阶段或职业学校继续学习，还可以在直接参加工作的同时，通过夜校
或函授以不脱产的方式获得普通中等教育和职业教育。目前，基础教育结业后的学生大约有５５％的人升入完全中学高年级３５％的人进入职
业技术学校；１０％的人进入生产领域，同时不脱产地在夜校或函授学校学习。
    原苏联普通学校类型单一，当前俄罗斯普通学校却朝多样化方向发展。一方面恢复发展十月革命以前沙俄时代学校传统，以沙俄学校取代
前苏联学校；另方面根据科技革命和市场经济发展需要构建新型学校。主要学校类型有：①大学预科学校（ЛИЧеЙ——译实科中学），是
国立重点中学，招生对象为９年级毕业生，多附设在高等学校，数量较少，其教育标准超过国家确定的平均指标。开办这类学校的目的是为那
些表现出天赋才能的学生继续深造提供机会。②文科中学（ГИМНАЗИЯ），是国立普通中等学校，学生来源是初等学校毕业生，学制７
年（５—１１年级），个别文科学校是一惯制学校（１—１１年级），这种学校教学质量也较高，入学要求严格，其规模也不大。到１９９３
年初，俄罗斯有预科学校近３５０所，在校生１７万人；文科中学５８７所，在校生约３５万人。③普通学校（有一惯制中学，也有的是初等
学校单立或初等与基础学校联立），这类学校是普通教育机构的主体。④加深学习某一学科的学校，这种学校在实施普通教育计划的同时，加
深某一学科的教学，如数学学校、物理化学学校、生物学校、计算机学校、外语学校、人文学校、经济学校、艺术学校、体育学校等，１９９
３年初俄罗斯有加深某一学科学习的学校约为８０００所。此外，还有一些教会学校。
    （２）关于职业技术教育结构改革。  纵观俄罗斯历次教育改革，基本上都是围绕着普通教育与职业技术教育、知识教育与劳动教育展开
的，说明职业教育改革一直被视为重点的内容。
    在１９８４年以前，俄罗斯中等职业技术教育体系包括初等职业技术学校、中等职业技术学校和技术中学。１９８４年原苏联颁布的《关
于普通教育和职业教育改革的基本方针》试图合三而一，变成统一的中等职业技术学校。由于缺乏必要的物质条件和社会条件，改革没有取得
实效。１９８８年改革文件又重新肯定了职业教育结构多层次的必要性。当前的改革，就形式而言，是１９８８年改革的延续。职业技术教育
的多层次化结构包括：①初等职业教育学校，招收基础学校的毕业生，授予他们基本的职业知识和技术，培养熟练工人，学制为２—３年。少
数职业技术领域的专业可以招收普通中等教育毕业生，学制一年左右。②中等职业技术学校，培养熟练工人（４—６级工），招收基础学校毕
业生，学制３年；招收普通中学毕业生，学制为１－２年。③中等专业学校，培养工程技术人员，招收基础学校毕业生，学制４－５年；招收
普通中学和中等职业技术学校毕业生，学制２－３年。④高等职业学校，是一种高等专科水平的职业教育学校，创办于１９８９年。其培养目
标是初级工程师，学制因招生对象不同而有所差异，最短的２年，最长的为４－５年。１９９２年有此类学校１００所，除少数是新建立的之
外，绝大部分是通过条件较好的技术中学和中等专业学校升格而成的，其资格与中等专业教育相同。
    （３）关于高等教育结构改革。  俄罗斯教育结构改革在高等教育领域表现得最为显著。前苏联高等教育结构单一，只有一个本科教育层
次，把那些实际具有高等教育性质并达到初级高教水平的学校机构统统划归到中等专业教育结构中，而且大学毕业生不授学位，只授所在领域
的专家称号。八十年代末以来，俄罗斯在借鉴西方高校办学经验的同时，开始实行高等教育的多级水平制度，力图与国际教育接轨。为此，俄
罗斯联邦科学、高等学校和技术政策部高等学校委员会于１９９２年３月１３日通过了《关于在俄罗斯联邦建立多层次的高等教育结构的决议
》。《决议》指出，建立多层次的高等教育结构应根据经济和劳动力市场不断变化的需要，更加灵活地培养一般文化、科学和专家职业等方面
的人才，以尽可能地满足个人和社会对文化与教育多样化的需求为目的。该决议还确认，建立多层次高教结构的基本依据是俄罗斯国内和国际
的高等教育发展的经验以及联合国教科文组织通过的国际教育标准分类文件。《决议》公布后，俄罗斯又制定了《俄罗斯联邦高等教育多层次
结构暂行条例》，依此文件，俄罗斯高等教育将逐步向三个层次过渡：第一层次为不完全高等教育，学制２年，结业者授予不完全高等教育（
相当于中等专业教育程度）毕业证书。实施不完全高等教育的机构为高等专科学校（КОЛЛЕДЖИ）或一贯制高等教育机构。高等专科学
校是由那些办学条件较好、教学质量较高的中等专业学校升格而来。第二层次为基础高等教育，学制一般为４年，结业合格者授予学士学位。
第三层次为专门化高等教育，学制２－３年，开设专门化课程，毕业后授予硕士学位。在第三层次教育基础上再设置副博士和博士研究生院，
学制３年，凡通过课程和论文答辩（毕业设计）者，授予科学副博士或科学博士学位。
    多层次高等教育改革目前只在少数高校试点。建立多层次高等教育特别是增设学士和硕士两个学位，主要目的在于增强高等教育对市场经
济的灵活性和解决国际学位对等、培养面向世界的专门人才问题。在多层高教体系中，原来单一层次教育现在变为基础教育层次，专门教育移
到硕士阶段，体现了俄罗斯基础高等教育的通才教育方向。在专业结构改革方面，由原来的３５０个专业调整为７５个专业，并根据市场经济
和科技革命发展的需要增设了新专业，如经济、外贸、管理、法律等。为贯彻落实培养宽专业、适应面广、适应性强的人才方案，国家为７５
个专业中的４０个专业规定了统一的教育标准。
        ４、寻求多渠道筹措经费的教育投资模式。
    如前所述，前苏联教育一直是国家统一管理和开办，学校的经费也主要是靠国家的财政拨款。一般来讲，学校经费总额中，国家预算拨款
占９８％左右，由此形成了单一的教育投资体制。单一的国家拨款虽能保证起码的办学条件，但同时也限制了具体办学部门进一步发展的空间
。事实上，根据俄罗斯学者的统计，前苏联国家教育拨款只能满足教育实际需要的４７％，最好的年份也未超过７５％。特别是，长期以来政
府奉行“剩余原则”的教育投入政策，教育经费一再削减，近几年来教育经费只占国家财政预算的７．４－７．６％，降到了历史上最低点。
俄联邦教育部副部长Ю·М·罗可夫斯基说，１９９３年财政部拖欠的教育经费就达１５２０亿卢布，其中基建费为１９０亿卢布。许多中小
学无钱购买教学仪器设备，校舍得不到维修，教师待遇低、外流严重，影响了教育事业的健康发展。所以，改革教育投资体制便迫在眉睫了。
１９９２年７月颁布的《教育法》对此提出了比较完整的思路，初步形成了多渠道筹措经费的教育投入新格局。
    按《教育法》，俄罗斯学校教育的经费有如下来源：①国家教育拨款是学校办学经费来源的主渠道。《教育法》第一条就规定，俄罗斯联
邦实行主权国家的教育政策，宣布教育领域为优先发展的领域。又规定，国拨教育经费每年不应少于国民收入的１０％，同时保证预算内的有
关支出项目在通货膨胀情况下不受损失。国家制定和批准教育拨款定额的原则是，不断地、绝对地增加每一学生的实际开支，其开支额根据通
货膨胀的速度实行指数化。②国家鼓励社会组织、机构、企业及个人对教育投资，为吸收投资，国家将规定向教育系统投资的企业、组织或个
人（包括外国人）实行税收优惠政策。同时鼓励社会和公民个人直接办学。③允许教育机构从事商业性经济活动，将其收入主要用于教育再投
入。这些活动有：经营，校办产业，出租校舍、园地、设备，以股份形式参与各种机构、组织和企业的经济活动，购买股票、债券以及其他有
价证券并从中获得收入（主要是股息、利息）。《教育法》规定，教育机构所从事的商业性经济活动所获得的收入，国家在税收上给予优惠，
但这些活动不得损害和影响正常的教学秩序，否则，教育管理机构有权责令其停止商业活动。④学校从事非商业性的经济活动所得收入。这些
活动具体包括：学校有偿地向居民、企业、机关或组织提供教育服务，即补充教育服务，这种补充教育服务应超出国家规定的教育标准，比如
超范围或程度地讲授专门课程或学科、补习教学、开设新科目等，对补充教育服务的收入，国家一律免税；招收自费生，主要在高校中实行，
部分大学预科学校和文科中学也有自费生，自费学生中，有的费用由合同委托单位担负，学生毕业后回委托单位服务，有的个人承担，这多半
在私立学校，自费生数目不大；高校参与企业产品开发或有偿转让技术成果而获得收入，等等。此外，还将实行教育特别税，建立联邦和地方
教育发展基金。
    总的来看，俄罗斯教育体制改革还刚刚起步，各种关系还在进一步理顺和调整中。能否如其所愿，人们将拭目以待。
    主要参考资料
    ①НОВЫЙ  ЗАКОН《ОВ  ОВРАЗОВАНИИ》，《ЩСОЛА  И  пРОИЗВОЛСТВО》，１９９３．１。
    ②《发达国家教育改革的动向和趋势（第５集）》，人民教育出版社，１９９４年２月。
                            （作者单位：山东烟台师范学院教育教研室）
    
    
    
 
