【 文献号 】2-59
【原文出处】经济体制改革
【原刊地名】成都
【原刊期号】200001
【原刊页号】17～21
【分 类 号】F10
【分 类 名】国民经济管理
【复印期号】200005
【 标  题 】低水平的宏观经济均衡：原因和政策选择
【 作  者 】李栋
【作者简介】李栋，现在（北京市）国家财政部科研所工作。
【摘 要 题】本文认为，我国当前的低水平均衡的原因是多方面的：有效需求不足、结构矛盾突出以及体制、政策的影响。这已成为当前经济
增长的制约因素。但我国仍存在支持需求和整体经济增长的巨大潜力。目前要解决低水平均衡问题应采取以下政策措施：(1)适当实施向供应方
面倾斜的政策；(2)继续执行扩张性的财政政策；(3)更加明确地采取适度扩张的货币政策；(4)加快社会保障制度改革，采取重点增加低收入阶
层的政策稳定消费者预期，增加消费需求。
【 正  文 】
    改革开放20年来，我国国民经济取得了令世人瞩目的成就，生产力获得巨大发展，综合国力显著增强，人民生活水平日前改善。但是，国
民经济在成功实现了宏观调控软着陆之后，尤其是随着亚洲金融危机的负面效应不断扩散，国内国际经济环境、经济因素互相交织作用的情形
下，开始步入高速经济增长后的结构调整时期。经济增长速度减缓，微观经济主体活力不足，经济发展中的需求制约因素开始占据主导地位，
呈现出“过剩经济”的一系列特征，通货紧缩表现出内生强化性迹象。以上种种现象是在我国国民经济仍处于较低水平上就开始出现的，极大
制约了我国国民经济的发展。本文拟就其深层次原因进行探讨，以期得出正确的政策选择思路。
    一、低水平均衡的原因
    我国当前的低水平均衡的原因是多方面的，既有需求方面的原因，又有供给方面的原因，更有体制，政策因素的作用；既有总量的影响，
更有结构矛盾的制约。宏观经济均衡是社会总供给和总需求在某一价格和收入水平上达到的均衡。经济发展，既要有社会总需求的强劲增长来
拉动，又要有社会总供给相应的结构、总量方面的满足。二者相互作用，相互影响，在动态中不断实现均衡，使经济持续增长和发展。我国改
革开放以来，经济发展同时是逐步摆脱短缺经济制约的过程，但在刚刚摆脱了短缺经济后，过早表现出的过剩经济现象，其负面效应更是不容
乐观。
    （一）社会总需求分析：有效需求不足
    1.消费需求疲软。我国80年代是处于内需推动的经济发展阶段。当时对外开放程度不大，特别是计划经济造成的短缺状态，在改革推动下
，形成了以居民消费需求带动的经济增长，农产品、服装、食品、耐用消费品，住宅等的产量大幅度增长，成为经济增长的重要因素。近几年
，我国的居民消费水平进入相对平稳的时期，即使在多次调低利率的情况下，城乡居民储蓄存款持续高速增长。由于居民收入增长速度放慢，
居民消费相对饱和，缺乏新的消费热点，我国城乡收入差距加大，两级分化现象严重，加之我国正处于制度变迁的关键时期，经济前景的不确
定因素增多，导致预期信心不足，居民持币待购现象表现突出，致使消费市场疲软，其内在原因是多方面的。
    2.投资需求不足。由于我国国有企业经济效益的大面积滑坡，亏损现象严重，乡镇企业、私营企业的纷纷落马，致使社会投资预期悲观。
激烈的市场竞争造成投资回报的降低和亏损风险加大。企业投资积极性因此下降，或者说因缺乏好的投资项目而不愿意投资。虽然政府实施积
极的宏观经济政策，加大基础产业、基础设施的投入，相应也有部分企业转入基础产业，但由于基础产业的产业链条较短，投资乘数较小，因
此其带动投资增长的效应有限。
    3.出口需求回落。亚洲金融危机以来，东亚各国的汇率纷纷实行贬值，我国人民币维持稳定，实际上是相对升值，我国与陷于危机中的亚
洲国家经济结构和模式相同，出口大都基于劳动密集型产品，这样相当大程度上减弱了我国出口商品的竞争力。我国的出口增长率从1997年的
21%急剧下降到1998年的0.5%。
    （二）社会总供给分析：结构矛盾突出
    1.传统经济体制和过度投资推动的粗放型经济增长方式，造成重复建设，盲目发展现象普遍，致使生产能力过剩，经济结构失调。我国的
产业结构不仅和东亚各国一样存在着投资过度和集中于汽车、电子、石油化工等少数领域的倾向；而且由于多年来实行行政性分权的改革办法
，市场割据十分严重，在各地区之间，也存在着明显的产业结构趋同化倾向，使追求“小而全、大而全”的低水平重复建设成为普遍存在于各
地区的一种痼疾。由于条块分割，我国工业虽然投资的总量规模偏大，单个企业和单个装置的规模却过小，多数未达到最小经济规模的要求。
许多企业上马之日，就是亏损之时，不仅投资收不回来，还影响原有生产能力的利用，造成大面积停产半停产，设备闲置，效益下降，最终集
中反映为我国国民经济结构的深层次矛盾问题。
    2.高新技术产业发展缓慢，产业整体素质较低。以计算机为代表的信息革命极大地推动了新技术革命的浪潮，在新技术革命的冲击下，大
量传统产业的产能都要变成沉淀成本，我国工业的装备和制造水平，大体相当于发达国家70年代的水平，约落后15～20年。建筑在传统产业基
础之上的中国经济，面对不可回避的新技术革命，我国高新技术产业的生产能力不是过剩，而是严重不足。低水平生产能力过剩与高新技术产
品开发创新能力低下并存，一方面使传统产品大量积压，严重过剩；另一方面又缺乏高新技术产品，依赖于国外市场的供应，消费结构和供给
结构表现出相当程度的脱节，过剩和短缺现象并存。
    3.国有企业改革进入了攻坚阶段，困扰企业改革的难题未得到根本有效的解决。当前，虽然国有企业3年脱困的目标取得了阶段性成果，但
大量国有企业处于举步维艰的困境，经济效益低下，仍是不争的事实。国有企业的现状，极大限制了其创造变革，开发适应市场需要的产品。
国有企业资产负债率过高的窘境，在乡镇企业、私营企业也广泛存在，结果就是整个微观经济主体活力不足，市场应变能力降低，难以适应日
益多变的市场。
    （三）体制、政策的因素
    1.金融体系不良资产的积累，是金融危机发生的潜在原因。由于国家要用有限的资金支持过于庞大的国有经济盘子，便大量动用国有银行
资金支持国有企业。而国有企业的低下效益，使大量银行贷款有去无回，形成大量银行的不良资产。数额巨大的不良资产，是金融危机发生的
潜在基础。亚洲金融危机给我们敲响了警钟，防范和化解金融风险成为银行的重要任务。因此，处于谨慎原则，银行惜贷现象普遍。这样就使
积极的货币政策的扩张效应在传导过程中被无形中抵消许多。
    2.我国体制改革进入攻坚阶段。在体制改革进入攻坚阶段时，一些重大改革措施的出台必然会涉及对现存利益关系的调整，以往那种普遍
受益式的改革激发劳动者的积极性，在短期内带动经济快速增长的局面基本上不可能再出现。今后的一系列重大改革和结构调整，在一定程度
上将是一个更为艰难的过程。在体制改革和结构调整过程中，将不得不付出经济增长放慢、分流和下岗人员相应增加的代价。在经济增长率较
高，大多数产品供不应求时往往会掩盖经济体制和结构中存在的深层次矛盾和问题，导致微观经济主体进行改革和调整的外在压力不足，延缓
了改革和调整的进程，将各种问题和矛盾后推。这些矛盾积累到一定程度就会暴露出来，对整个经济运行乃至社会稳定造成不可估量的负面效
应。
    3.宏观经济政策时滞的存在是低水平宏观经济均衡加剧发展的重要政策因素。1993年，我国开始对经济进行治理整顿，实行适度从紧的财
政货币政策，经济过热引起的泡沫基本上被挤掉，并成功实现了软着陆。但是，面对亚洲金融危机的冲击，由于宏观经济政策的时滞作用，加
之对危机冲击的后果估计过于乐观，财政货币政策没有及时进行相应的调整变化，以致于错过了政策调整成本最低、收益最大的最佳时机。直
到1998年7月，面对日益严峻的经济增长下滑趋势，才逐步转变为积极的财政货币政策。总之，宏观经济政策相对于经济形势变化所表现出的滞
后性，成为我国当前经济低水平均衡的政策性原因。
    二、我国未来经济发展潜力展望
    虽然目前我国处于体制改革和结构调整的关键时期，宏观经济低水平的均衡成为当前经济增长的制约因素，但是从市场结构、人均收入水
平、基础设施状况和制度创新空间等多方面情况来看，在今后一个较长的时期里，我国仍然存在支持需求和整体经济增长的巨大潜力。
    1.有待开拓的巨大市场空间。我国经济发展的一个重要特点是地区发展不平衡和城乡差距悬殊。计划经济时代长期实行的城乡分离政策，
虽然受到改革开放的冲击，但并未根本改变，城乡之间的要素流动不仅缺乏有效的渠道和强大的市场组织。而且受到很多制度性的限制，这些
制度性的限制实际上阻碍了农村市场的提升和国内统一市场的形成。我国目前出现的生产能力相对过剩，并不是由于国内市场狭小，而是由于
统一的国内市场被人为地分割为城乡两块，而巨大的农村市场为得到有效的开拓。据测算，目前11种主要家电产品的普及率只有25%左右，如果
农村市场得到合理开拓，则生产能力过剩最严重的机电行业至少可以保持20年的高速增长。
    2.现有发展水平较低，后发优势仍很明显。作为世界上最大的发展中国家，我国有巨大的后发优势，主要体现在两个方面：一是作为后发
展国家，可以有效借鉴发达国家的经验，避免它们曾经走过的弯路；二是由于现有水平低，所以发展机会多，增长空间大。在一系列基础设施
领域和基本建设方面，我国还相当落后。根据瑞士国际管理发展学院(IMD)发表的1997年世界竞争力年鉴，我国基础设施国际竞争力在公布的4
6个国家里排名第40位。据测算，如果中国的基础设施国际竞争力提升10个位次，至少需要增加20万亿元投资。
    3.体制改革尚未完成，制度创新的空间较大。改革开放20年来，制度创新对每一轮经济增长的推动作用都非常显著。1977～1984年，GDP由
1976年的负增长提高到7.6%，按不变价计算，1984年GDP总量相当于1976年的两倍多，这在很大程度上应归功于农村联产承包责任制的推行。1
984～1988年，在国有企业改革和财政体制改革的推动下，我国GDP年均增长率达到10%以上。1992年以来实行的以建立社会主义市场经济体制为
目标的一系列重大体制改革，再次激发了我国经济的活力，1992～1997年，GDP年均增长率达到11%。目前，我国经济市场化虽已有了很大进展
，但基础结构和主体框架还不完善；对外开放程度虽然很高，但在很多方面仍无法与国际通行规则接轨；企业制度已经出现了一些变化。但无
论是国有企业，还是非国有企业的制度安排，都处于转轨之中，尚未真正成型；政府体制的改革至今仍未政府国家社会化与社会政府化的现实
。所有这些都表明，我国制度创新的空间仍然很大，而进一步的制度创新必将对经济增长产生新的巨大推动力。
    三、财政货币政策的制约因素分析
    1.我国目前财政收入占GDP的比重过低，极大地限制了政府对经济的宏观调控能力。从西方发达国家财政收入占GDP的比重平均情况来看，
目前均在40%以上。我国自改革开放以来，财政收支占GDP的比重却出现了大幅度持续下降的不正常局面。财政收入占GDP的比重过低，中央政府
财政收入占全国财政收入的比重过低，严重制约了国家对经济干预的程度。其不利影响主要表现在两个方面：一是由于缺乏必要的财力，特别
是缺乏必要的中央政府财力后盾而使宏观调控功能发挥趋于弱化。二是由于国家财政经济状况的极度紧张，致使诸多财政政策手段的运用严重
受限，缺乏应有的回旋余地和弹性选择空间，从而大大削弱了财政政策的整体效应和调节力度。
    2.我国财政赤字余额积累越来越大，限制了经济对财政赤字继续扩大的支撑能力空间，加大了财政风险。由国债余额占财政支出的比率和
财政赤字占财政支出的比率来看，当前我国财政支出对国债和赤字的依存度相当高，据测算，1998年国债余额占当年财政支出的比率为76.7%，
大大高于国际公认的警戒线(25～30%)；赤字占当年财政支出的比率达到15%，相当于1990～1995年间美国、加拿大、英国等国的平均水平。因
而从财政能力的角度来把握财政政策扩张的空间，以国债或者赤字形式支持的政府投资进一步扩张的空间有限。
    3.货币政策的非对称性制约了货币政策作用的发挥。由于货币政策传导机制的间接性，使其政策效应在经济过热时期和经济萧条时期决定
因素不同。在经济过热时期，中央银行可以运用货币政策工具主动调控经济，使经济增长维持在稳定的区间之内。但在经济萧条时期，虽然中
央银行可以运用货币政策工具干预经济，比如调低利率的手段，但是能否起到刺激经济增长的作用，主动因素在于微观经济主体的反应。
    4.货币政策的本身的双目标操作，其制度性收缩的效应已经大于其技术性放松。1998年货币政策由前几年的适度从紧改为适当，从货币政
策操作的技术性层面来看是极为放松的，中央银行数次大幅度降息，同时降低了准备金率及其利率，恢复了国债回购业务，开展消费信贷等等
，但效果始终未能如愿。因为亚洲金融危机以来，为防范和化解金融风险而采取的一系列措施，形成了货币政策的制度性收缩机制。虽然这些
措施从长远来看有利于金融的健康发展，可其短期的最直接结果却是紧缩了非国有经济的信贷来源。由于贷款渠道严重堵塞，以中小企业为主
的集体经济增长大幅回落。
    5.货币政策工具的局限。1998年，由于存款准备金率下降了5个百分点和外汇储备增加不多（仅50亿美元），使中央银行总资产几乎没有增
加，即基础货币零增长，由此使货币增长率也有所下降。由于中央银行仅持有少量可交易国债（约2800亿元），利用公开市场调控基础货币的
余地很小，商业银行持有的国债本来就不多（约占其总资产的8%），加上国债收益高无风险，就更不愿意卖给中央银行。原来中央银行主要依
靠外汇储备和中央银行贷款来增加自身的资产规模，既而调控货币供应量，但这些政策工具在1998年都不能发挥作用了。因此，中央银行必须
尽快改变资产结构，增加国债持有量，以寻找有效的政策工具。
    四、政策选择取向
    1.适当实施向供应方面倾斜的政策。一个国家的经济状况好坏的原因是多方面的。既有需求方面的原因，更有供给方面的影响。我国的扩
张性财政政策来拉动经济增长是有其局限性的，单纯依靠这种政策，可以在短时间内刺激经济复苏，但很难保证有效率的长期稳定增长。我国
中央政府债务依存度已经很高，靠财政赤字进行的投资力度不可能再有大的增加，而且即使政府有这样的财力，一个国家的经济增长也不可能
长期建立在靠政府投资建立的基础设施之上。所以，继续将政府大规模投资作为支撑今后经济增长的主要手段是不现实的。另一方面，政府投
资的效率难以提高是我国的一个客观现实，而且政府投资有可能产生某种挤出效应，减少民间投资，为了弥补增大的财政开支而增税，又会抑
制民间扩大投资的积极性。因此，我国当前应适应实施向供应方面倾斜的政策。
    2.继续执行扩张性的财政政策。从国债余额占GDP的比重和赤字占GDP的比重来看，我国以国债或者赤字方式动员的社会资源比率并不高，
据测算，1998年、1999年国债余额占当年GDP的比重约为10%，赤字占当年GDP比重两年分别为2.2%、1.7%，债务和赤字的相对规模均低于国际公
认的警戒线。因此，我国财政政策进一步扩张的空间还是比较乐观的。财政资源的使用方向，应实行投资方向多样化，增加教育、科研、共有
技术开发等投资的比重。在资金运用方法方面，要避免政府大包大揽的做法，尽量采用贴息、参股、项目融资的方法争取民间投资的更多参与
。此外，我国目前非国有资本的投资范围仍然受到一些人为的限制，投资歧视使民间投资难以进入具有较高预期回报率的领域。今后政府投资
垄断性的领域，应在政府投资的参与下，逐步引进竞争机制，实现资源的优化、有效率的配置。
    3.更加明确地采取适度扩张的货币政策。货币政策本质上是一种相机抉择的短期调控政策，政策目标总是根据宏观经济情况的变化适时调
整的。但在1997年宏观经济形势发生急剧变化以后，我国货币政策目标没有作出明确调整；而一些货币政策工具如法定准备金率和超额准备金
率过高、公开市场操作手段运用不足，也不利于货币供给的扩张。与此同时，银行改革滞后，也使货币政策效应的传导受到很大制约。今后应
扩大中央银行基础货币投放，增加对中小金融机构的再贷款；放松利率管制，加快利率市场化的改革；尽快建立中小金融机构存款保险制度，
谨慎处置有问题金融机构的关闭，增强人们对金融机构的信心。
    4.加快社会保障制度改革，采取重点增加低收入阶层的政策稳定消费者预期，增加消费需求。我国经济发展存在明显的二元经济现象，城
乡之间、地区之间的差距越来越不均衡，收入差距明显地扩大了，全国居民可支配收入的基尼系数高达0.445，是亚洲最高的国家之一。低收入
者的边际消费倾向较高，增加低收入阶层的收入，是扩大消费需求的主要方面。目前存在一系列增加居民个人收入项目，如对无房职工的住房
基金作出补偿、偿还政府对老职工劳动保障的隐性负债、补足欠发的工资、提高国家机关工作人员的工资待遇等等。
 
