农业现代化研究
RESEARCH OF AGRICULTURAL MODERNIZATION
1999年 第20卷 第6期  Vol 20 No.6 1999



论农业保护问题
揭新华
摘　要：农业比较利益的下降与工业经济实力的上升，使农业保护有了必要和可能。农业保护导致了计划与市场、城市与乡村、工业和农业、干部和群众、国内市场与国际市场等多方面的矛盾。在当前的国际环境中，搞好农业保护需要实现思想观念、保护目标和保护手段三大方面的转变。
关键词：农业保护；矛盾；对策
中图分类号：F323.8　　文献标识码：A　　文章编号：1000—0275(1999)06—0334—04
A Study on the Problems of Agriculture Protection
JIE Xin-hua
(Institute of Economy,Shangrao Teachers College, Shangrao　334000,China)
Abstract:Decrease of interest of agriculture and growth of interest of industry,need the agriculture protection.The agriculture protection bring about contradiction of plan and market,city and villege,industry and agriculture,cadre and mass,domestic market and international market.On the world today,protecting agriculture need the change of idea,object and means.
Key words:agriculture protection; contradiction; countermeasures.
　　农业保护，指的是一种维护农业经济利益的政府行为。农业保护可以分为两大类型：一类是指对农业自然资源或自然生态环境的保护，防止对农业的伤害。如不许乱占耕地、乱伐森林、污染空气和水资源等等。这类保护一般采取法律法规的形式来实现。随着工业经济发展所产生的负面影响，此类保护正在世界范围内逐步加强，并得到普遍认同。另一类是对农业的经济支持行为和对农民利益的保护。如实行农产品价格保护、限制外国农产品的低价进口等。这类保护一般采取行政手段来执行。此种方法在世界许多国家都曾长期实行，但随着市场经济的深化和世界经济一体化趋势的加强，它遇到了许多难以克服的困难，必要与否的理论争论也日益激烈。本文所探讨的农业保护，主要是后一类农业保护行为，即政府对农业的直接经济支持行为。

1　农业保护产业的原由
　　农业保护问题是在农业社会向工业社会过渡时期产生的。这是因为：
1.1　农业经济的比较利益不断下降，使农业保护成为必要
　　农业经济是工业经济的哺育者。在工业经济的发育和成长过程中，国家往往是默认并且强化对工业经济的保护，实行农产品的低价政策和工业产品的高价政策，实行强制积累，为工业经济的发展提供物质基础。在这个过程中，农业经济的比较优势迅速下降，并且逐步形成工业与农业之间、城市与乡村之间、脑力劳动与体力劳动之间的巨大差别。这种矛盾日益激化的结果，迫使政府转变观念，由农业歧视转而实行农业保护政策。农业保护政策首先是从控制国外粮食进口开始的。例如：德国、法国于19世纪末、日本于20世纪初开始征收谷物进口税，以避免国外低价农产品对国内农产品市场的冲击。美国则是从“罗斯福新政”开始，实行了农产品的补偿性出口和国内农产品价格的保护。可以说，没有农业比较利益的下降和工业比较利益的上升，农业保护就不会提上议事日程。
1.2　工业实力的增强，使农业保护有了可能
　　首先，随着工业生产能力的不断增强，它完全具备了自我积累和自我发展的能力，不但不需要从农业上获取积累资金，反而需要扶持农业发展以扩大销售市场，以便解决生产能力过剩所带来的矛盾；其次，随着工业经济在社会总财富中的份额越占越大，食品支出在居民消费中所占比例下降，在这种情况下，居民对农产品涨价的承受能力不断提高，这就使农业保护政策的推行有了现实基础，并且成本不断降低；第三，随着农业人口不断向工业领域和第三产业的转移，需要保护的对象和范围也在不断缩小，有利于形成“多数人保护少数人”的良好局面，也使农业保护的代价趋于减少；第四，农民受教育程度和思想认识水平的提高，使他们对城乡差别产生的根本原因认识日益深刻。因而对农业加大保护的呼声也日益高涨，这势必给政府以政治压力，实行农业保护成了稳定社会，避免政治风险的途径之一；第五，农业比较利益的不断下降和本国农产品供应量的相对减少，有可能使国家成为农产品的净进口国，它有可能危及国家粮食安全进而产生民族危机感，因而也易于使政府实行农产品的高关税政和国内市场的农产品价格保护政策。

2　农业保护引发的矛盾
　　随着现代市场经济的形成和国际经济一体化的发展，尽管有一种反对农业保护的呼声，但是，农业保护并没有也不可能停下来，那样将会导致极大的经济混乱。并且，许多国家都在不断强化农业保护政策。这就造成了一种农业“不应该保护”而又“不得不保护”的局面。概括起来，农业保护存在以下几组矛盾。
2.1　计划与市场的矛盾
　　农业保护是一种政府的计划行为。这种计划行为是必须的，因为它能够在一定程度上稳定农民的收入，起到保护农产品市场供给的作用，保证农业内部的经济结构比例，甚至可以在一定程度上保持较多的农村人口数量(农村人口转移过快会引起其他许多社会问题)。但是，这种政府干预行为与现代市场经济的发展趋势不相融合，它容易导致农产品价格形成、农民经济行为、农业资源配置、农业科技开发和推广的非市场化。在这组矛盾中，如果放弃前者而选择后者，势必引发农村的更加贫困和农业经济的列加落后，“无农不稳”的严重后果就会产生；而如果放弃后者而选择前者，又势必阻碍现代市场经济的发展，影响统一开放、竞争有序的大市场的形成，高度市场化的工业经济是无法与非市场化的农业长期“并肩前进”的。
2.2　城市与乡村的矛盾
　　农业保护的经济支出，最终要由城市企业和居民来承担。表现为：一方面政府对农业的经济补贴来自于各项城市税收；另一方面，农产品的高价销售使城市居民增加了经济开支。国外资料显示：1982—1984年的3年中，农业收入中政府补贴的比重，美国为22%，欧共体为33%，日本为72%；在西欧，每户城市居民每年要因为农产品价格保护而多支付1000美元以上的购买费用；在日本，大米、大豆、小麦、玉米、牛肉价格分别比国际市场上高出6.49倍、5.59倍、5.65倍、4.6倍、2.86倍。这种状况的长期维持，势必提高工业产品的生产成本，诱发工业产品轮番涨价，加剧农村与城市的对立。随着农业经济的深化和发展，农业保护的项目不断增多，保护的程度也必然加大，因而城市、企业和居民的负担也将加重；一旦减少或者停止农业保护，农民的负担又会陡然上升。
2.3　工业和农业的矛盾
　　实行农业保护，其核心是要求工业“反哺”农业。这种“反哺”在工业高度发达的国家有着现实可行性，但在广大发展中国家，却存在巨大的困难。其一，发展中国家工业力量一般都不够强大，工业的发展仍建立在农业提供积累的基础上。在这种情况下要求工业“反哺”农业，会影响工业化目标的实现。其二，发展中国家的工业人口远远少于农业人口，要求工业“反哺”农业，实际上是少数人补贴多数人。以极为有限的先进工业补贴汪洋大海般的小农经济，有可能造成工业被削弱，而农业却受益不大的严重后果。

2.4　干部与群众的矛盾
　　以我国粮食为例：其一，随着农产品供应的日益充裕，各地依据保护价敞开收购粮食往往遇到仓容、保管、运输等条件有限的困难，因而收购农产品积极性不高，这种行为必然影响干群关系。其二，由于收购农产品越多，保护费支出也越多，因而促使一些自律性不高的地方干部有意地支持粮食收储企业弄虚作假，向上虚报收购和仓储数字，对下拒收农民余粮，人为地造成“卖粮难”的现象，造成干群矛盾的激化。其三，不少地方在粮食收购时强行扣除各种提留和不合理的摊派费，使农民卖粮拿不到现金而只领到“白条”，这就容易造成群众的不满情绪。
2.5　国内市场与国际市场的矛盾
　　世界经济一体化的趋势在加速发展。面对国际农产品价格的低价位销售，国内农产品价格保护面临着严峻的挑战。1993年“乌拉圭谈判”签订的农业协议规定：①降低关税与非关税手段对农产品贸易的限制；②规定受保护农产品的最低市场准入标准；③削减政府对农产品价格和其他方式的支持；④削减政府对鼓励农产品出口提供的各种补贴等等。协议规定的实施期限是：发达国家6年后，即2000年，发展中国家10年后，即2004年，同时规定了实施的数量标准。虽然写在纸上的协议如何变为现实有待验证，但协定的签字意味着一种方向，即世界范围内的农业保护主义已经开始淡化，正在由盛转衰，由强转弱。因而，国际形势是朝着不利于国内农业保护的方向发展的。

3　农业保护对策
　　在我国，农业保护问题是改革开放后逐渐显现出来的新课题。在计划经济时期，虽然农村居民与城市居民的收入水平之比并不比现在小多少(1978年为1∶2.37，1998年为1∶2.51)，农业保护的客观要求是存在的。但是计划经济将农业的弱质性掩盖了起来，农民只要能够增产，就一定能够增收，工农业产品都是按计划价格由国家统购统销的。实行市场经济体制以后，潜在的矛盾逐渐显露出来。解决矛盾的方法，既不能由国家将农业的一切经济活动都包揽下来，回到计划经济的老路上去，也不能简单地放弃农业保护，致使农业在市场竞争中处于不利地位。笔者认为，根据农业保护的发展规律及总趋势，我国的农业保护应实行以下三大转变。
3.1　思想观念的转变
　　长期以来，人们总觉得实行农业保护是城市工业和城市居民的额外负担。其实，这种认识是不正确的。在我国，工农业产品价格剪刀差还严重地存在，近年来，由于农产品价格剪刀差损失的收入约在3500亿元以上。而国家对农产品的价格补贴却远未达到这个数字。因此，我国的农业保护，实际上只是一种缩小剪刀差的行为，是一种减轻工业对农业剥夺的行为，人们不能在观念上将农业保护看作是农业占工业和城市居民的便宜。国家对农业的保护实质上是以农业自身的积累去有目标地对农业实施保护。
3.2　保护目标的转变
　　要对农业实行有重点、有阶段、有限度的保护。我们不可能对农业的任何方面、任何过程都实行无限度的保护，这既不可能，也没有必要。应该选择对国计民生有重要影响的主要农产品进行保护，应当将保护的力度控制在适当的范围内。毫无疑问，粮食是农业保护的重中之重，粮食保护的手段主要是价格保护。我国人均粮食占有量已接近400kg，能够自给并略有剩余。根据历史经验，粮食的“过剩”最容易产生“谷贱伤农”的现象。因此，粮食的保护价格最需要在粮食“过剩”时使用。换句话说，对农产品的保护应该是一种“过剩型”的保护。保护的数量目标，应当在农产品买方市场的条件下，通过农业保护使主要农产品生产的劳动者收入相当于其他行业同等劳动力收入的80%左右，不宜对农业保护确定过高的目标要求。
3.3　保护手段的转变
　　一是要由数量保护向质量保护转移。农业保护一定要督促农产品的质量不断地提高。这是因为：其一，我国农产品市场正在由卖方市场向买方市场转移。农产品供应的日趋充裕，使农村在计划经济体制下形成的“铁的规律”即增产必定增收的规律退出了历史舞台，城镇居民对农产品的消费已经由实惠温饱型转向享受选择型，一些过去深受欢迎的品种(如早籼稻)已经不受欢迎。这就要求农产品不但要有量，更要注重质的提高。其二，国际农产品正以其优良品质构成对我国农产品市场的威胁。随着改革开放的不断深入，农产品市场的国际竞争正在悄悄展开，虽然在关税政策的庇护下，我们还没有感到粮食市场的严重威胁，但市场上高中档水果的进口货之多，已经向我们敲响了迅速提高农产品质量的警钟。毫无疑问，农业保护政策要在提高农产品的质量方面起调节作用。
　　二是要由投入保护向科技保护转移。我国的农业保护，是一种“三多三少”情况下的农业保护，即：需要保护的人数多，能提供保护的人数少；需要保护的地方多，能提供保护的地方少；需要保护的项目多，能提供保护的项目少。因此，加大农业投入虽然应当受到重视，但是，农业投入不可能是充分的。要发挥农业保护对农业发展的重要作用，一定要把着眼点放在对农业科技的保护上。具体内容可包括：其一，将大部分农业投入资金用到农业科技的研究和开发上来，将国家用于农业科研的公共拨款占农业国内生产总值的比例，迅速提高到大多数发展中国家已经达到的0.4%以上(我国长期徘徊在0.2%上下)。以利于吸引更多的农业科研人才，开发出更多的农业新品种来。其二，促使各类企业在农业科技开发上多投入，国家不但可以在税收信贷等方面给予支持，还可以提取部分农业投入资金给予补贴，与此同时，要通过保护措施刺激农民参与科技投入和科技试验的积极性，促使农民与企业相结合。
　　三是要由经济利益保护向竞争地位保护转移。农业之所以要给予政策保护，最关键的原因是因为它在市场竞争中经常性地处于不利地位，农产品不能象工业产品一样核算社会成本并获得较高的平均利润。因此，治理农业“弱质病”的“对症之药”，应该是保护并提高农产品的市场竞争地位。这方面的主要做法可包括：首先，加快农业产业化步伐，要着重培养和保护农民自主决策的合作经济组织，以此为纽带联接市场。其次，加快农产品市场体系的培育和保护，逐步形成一种以农产品集贸市场为基础，以批发市场为重点，以期货市场为方向，结构完整、功能互补的市场网络，使农产品在市场竞争中增强抵御风险的能力。第三，加强农业生产要素市场的建设。要培育和保护农业劳动力市场，实现农业劳动力的合理流动和市场化就业；要培育和保护包括土地经营使用权在内的农业生产资料市场，推动适度规模经营在条件成熟的地区以多种形式发展；要培育和保护农业资本市场，实现农业投资主体的多元化、市场化；要培育和保护农业科技市场，加速农业经济向集约化转轨的进程。总之，给农业有限的直接经济补助远不如增强农业自身的生存能力。

作者简介：揭新华，男，46岁，所长，副教授。1987年于复旦大学经济系修完硕士生主干课程。主要从事农村经济、价格理论和欧美经济研究。获省级以上科研成果奖6次。发表论文50余篇，合作出版著作4部。
作者单位：江西上饶师范专科学校经济研究所，江西上饶　334000
收稿日期：1999—07—06
