【 文献号 】2-5030
【原文出处】中国党政干部论坛
【原刊地名】京
【原刊期号】199805
【原刊页号】18～20
【分 类 号】D4
【分 类 名】中国政治
【复印期号】199806
【 标  题 】关于政治体制改革的初步思考
【 作  者 】李殿魁
【作者简介】作者系山东省政协副主席
【 正  文 】
    江泽民同志指出：“围绕经济建设这个中心，经济体制改革要有新的突破，政治体制改革要继续深入”。这为政治体制改革指出了明确的方
向。
    政治是经济的集中反映。在经济体制改革不断深入的形势下，政治体制改革必须与之相配合、相适应。政治体制改革又是一个十分敏感的问
题，实施难度较大。但是，对于共产党员、社会科学工作者、各级领导干部来说，应该认识到这是一个必须而且能够跨越的“卡夫丁峡谷”。
    在和平与发展成为当今世界的主题，在逐步形成多极世界的情况下，我们的真正危险来自西方对我政治体制的挑战，即用他们的多党制、议
会制来影响我们的政治选择，达到和平演变的目的。对此我们必须保持高度的警惕。而回答这种挑战最有效的办法就是在充分认识我国政治制度
优势的基础上，坚持改革，不失时机地完善发展我们的政治体制。
            一、正确认识我国政治制度的优势
    我国现行政治制度是以毛泽东同志为首的中国共产党第一代领导集体在政权建设上的伟大贡献，是中国特色社会主义国家的重要标志。国家
政权组织采取人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体。中央最高机构由执政党、全国人大、国务院和全国政协四大班子组成，形成了核
心领导、人大决策、政府执行、政协参政的完整系统。其主要特点和优势可以归纳为：
    1.民主的广泛性。主权在民原则，即人民主权原则在我们政治制度中得到了充分体现。宪法规定：只要是中华人民共和国年满十八岁的公民
，不分民族，不分性别，不计财产，都有参加管理国家的权利，都有选举权和被选举权。1954年新中国第一部宪法明确规定：“中华人民共和国
的一切权力属于人民”。并且确立了国家工作人员必须全心全意为人民服务的宗旨。邓小平同志进一步把民主与社会主义、与社会主义现代化、
与发挥社会主义的优越性联系起来。他说：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。”“我们要发挥社会主义的优越性，就要充
分发扬民主，保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家，特别是管理地方基层政权和各项企业事业的权利。”
    2.权力的完整性。按照宪法和法律规定，我国人民代表大会制度是我们的根本制度，是国家最高权力机关，其拥有的权力比西方议会大得多
。行政、司法、审判机关由其产生并对其负责，不仅能审查监督国民生产计划，听取政府及有关部门的报告，而且还可以行使它认为应该行使的
权力。这在法律上是一项无限的权力。因此，我国的最高权力机关人大所拥有的权力是相当完整的。
    3.政治的适应性。因为我们的政治制度的选择以公有制为基础，以人民的利益、国家的利益为最高原则，这就决定我国政治制度具有很大的
包容性和适应性。不仅适应了我国56个民族、多种宗教信仰的需要，而且适应我国八个民主党派的需要；不仅适应实行社会主义的整个大陆的需
要，而且在“一国两制”原则下适应香港、澳门的需要。顺利实现香港回归，清楚地反映了我国政治制度的这一特点。
    4.组织的严密性。我国的四大班子，党中央、人大、政府、政协，形成了领导、决策、执行、参政的完整的组织系统、决策和执行系统、参
政议政系统。而且坚持群众路线和民主集中制工作方法、议政在决策之前的工作程序，正常协调地运转，这样就可以避免西方国家的散和前苏联
体制的偏，就可以保证国家宏观决策的科学性和微观工作的高效率。
    5.经济高效率和政治上的稳定性。由我国政治制度的以上四个特点，就决定了第五个特点，即经济工作的高效率和政治上的稳定性。这为几
十年的实践所证明。建国近半个世纪以来，这种政治体制不仅促进了我国经济社会的迅速发展，实现了历史性的跨越，而且经受住了国际风浪的
严峻考验。1949—1957年、1978至现在，这一制度运转正常，这两个阶段都创造了社会稳定、经济发展、人民生活水平迅速提高的好成绩。其间
年均国民生产总值递增速度都是亚洲乃至世界最高的。
    80年代末，90年代初，面对苏联解体、东欧剧变的严峻形势，全国人民在中国共产党的领导下，在邓小平理论的指引下，充分发挥我国政治
制度的优势，韬光养晦，沉着应付，团结内部，稳定形势，总结经验，纠正错误，在风浪中胜利前进。经济调整中，加强宏观调控，成功地实现
了高速度、低通胀的目标，并且顺利地实现了由计划经济体制向市场经济体制的转型，为中国经济的进一步大发展创造了更好的社会条件。
            二、认清问题，坚持改革
    我们的政治制度是很好的，确实具有优越性。问题出在政治体制上，要害是权力过于集中，即国家权力未能根据国家职责的竖向分工和横向
分工，适当分权，达到各层次、各部门职权统一，从而严重影响了制度优越性的发挥。
    1.民主政治建设滞后，权力过于集中。十一届三中全会以来，情况有了很大变化，但中央几大班子的职责范围、工作方法、相互关系仍无明
确的法律规定。实际上工作中仍存在着随意性。所以群众中、社会上有“人大”是“橡皮图章”，政协是门面装璜的说法；在重大决策上有“人
大”举手、政协拍手的戏言。
    2.机关编制失控，不适应社会主义市场经济的要求。江泽民同志指出：“机构庞大，人员臃肿，直接阻碍改革的深入和经济发展”。这种状
况不适应社会主义市场经济的需要，制约我国政治制度优势的发挥，已给我们的事业造成了很大困难，也埋下了潜在的危险，成为滋生官僚主义
和腐败的土壤和温床。历代封建王朝未能逃出盛衰兴亡的历史“周期率”，重要原因之一就是无法解决吃“皇粮”人数的无控制增加，最后经济
基础不堪重负而垮台。应该注意到，封建王公贵族的增加是自然的增殖，而我们不搞编制立法，编制失控将是权力的增殖。处置不当，危害更烈
。有关部门统计，目前我国财政支付人头费的数量已创历史记录，应引起中央高度重视。
    3.法制建设不适应建设社会主义法治国家的需要。勿庸置疑，我国法制建设已取得了很大的成就。但是无论法律的数量、执法的状况、公民
的法律意识，都不适应建设有中国特色社会主义现代化强国的要求。民主法制建设滞后，是造成监督乏力的主要原因。关于法制建设的迫切性可
参见下图：
    附图{图}
    如果以c—c作为国家稳定线，那么法制建设的速度必须在t[,2] 以前，即在t[,1]的时间内完成足以使国家稳定的立法和执法工作； 如果越
过了t[,2]，那就会出现保证国家稳定的统治力空白， 就会导致国家动乱。当然，t[,2]的数值具体多少，是由各国不同的政治、社会、 经济状
况决定的。但苏联的解体给我们提供了一个具体的参照系。苏联从1917年十月革命成功到1991年解体，历时77年。我国革命成功已48年。党的改
革开放政策的成功，已为我国赢得了以法治国的时间。
            三、关于政治体制改革具体安排的思考：抓两头带中间
    认真贯彻“十五”大精神，推进政治体制改革，要做到积极谨慎，安排周密，步骤稳妥。根据现在政改状况和经济的需要，抓两头带中间，
应该成为可供选择的较好的政改方案。这就是说，上头首先从落实宪法入手，即从宪法对中央各大班子的定位出发，抓好中央各大班子的定位出
发，抓好中央机关的职责分工和机构改革，并随之搞好机构和编制立法。下头抓好乡镇以下基层政权和自治机构的普选。省、市、县三级政权暂
时不动，集中力量抓好经济体制改革。
    之所以应该做如上的安排，原因是：第一，我国改革20年的经验证明，政治体制改革必须由上而下进行。下动上不动，改了也没用，越改越
被动。这已从中央抓的体改试点单位的改后复位所证明。古今中外历史证明，政治体制改革由上而下进行是一般规律。中国成功的商鞅变法，是
由上而下进行的；日本的明治维新，也是由上而下进行的。从现在我们执政党的情况看，全党已确立了邓小平理论的指导地位，党中央已形成了
以江泽民同志为核心的第三代领导集体，我们已拥有近50年的治国经验。这一切标志着我国由上而下推进政治体制改革的条件已经成熟。
        需要中央通过政治体制改革解决的问题主要是：
    第一，把宪法原则规定的中国共产党在我国的执政地位，人大、政府、政协的职责权限、工作方法、工作程序具体化、规范化、法制化，保
证中央领导机关的长期稳定性和工作效率，从制度和法律上切实解决民主监督和法律监督问题。
    第二，科学设置政府工作部门，加速制定编制法，尽快做到依法控制各级行政编制。
    第三，改革吏治。总的改革目标应该是为德才兼备的干部创造平等竞争、脱颖而出的条件，为国家选拔清正廉洁、又有真才实学的栋梁之才
。对选拔干部、干部晋升应采取以下措施：1.注重学历并通过考试，堵死后门，堵住说情风；2.注重政绩，政绩要通过个人述职、群众评议、组
织考察三个环节，力求客观评价，实事求是。须人大任命的干部，应通过人大复核，以提高任命干部的准确程度。这项措施可先从基层县级人大
做起。取得经验再逐步上移。3.改变干部的晋升路线，即变干部直线上升，终极安排办法为折线上升，部门交流。即由党委发现培养，从党委、
政府到人大、政协安排的办法，改为党委发现培养，在人大任职，学习法律知识，增强法制观念；然后再到政协任职，接触各界人士，各类专家
学者，知道成才不易；学会参政议政，增强民主意识，培养民主作风。在这个基础上，再到政府掌握实权。干部折线上升，全面锻炼，有利于干
部克服投机意识，树立正确世界观；有利于增强干部的群众观念、民主观念、法制观念；有利于各级、各大领导班子的工作协调，充分发挥我国
政治制度的固有优势。
        乡镇以下的政治体制改革，则应抓好以下几项工作：
    1.搞好教育、宣传，把十五大精神交给广大基层群众。江泽民同志在十五大报告中指出：“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权力
，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举制
度，实行政务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。”要通过深入细致的宣传和教育工作，使基
层广大群众掌握十五大精神，主动自觉行使自己的民主权力。
    2.明确基层政权的行政职责，把经济工作交给群众自己和企业法人。乡镇政府主要抓好社会治安、科技教育、计划生育、税收征管、卫生防
疫等。农业由农民自己或他们的自治组织管，工业由企业法人管。这就为乡镇政府精兵简政创造了前提条件。为此，各级领导必须解决行政领导
直接管经济的问题。如果不从思想上彻底解决这个问题，政企分开的要求就落实不到基层，政治冲击经济的问题就总是解决不了。
    3.改进基层选举方式。要充分体现主权在民原则，增强少数服从多数的民主意识，增强基层干部的群众观念。在村级应该废止组织简单内定
提名候选人的办法，改为群众酝酿候选人，允许群众自荐竞选，群众推荐竞选。直选从村开始逐渐向乡、县发展。如此逐步上推，把群众民主意
识的培养与选举方式的发展统一起来。使基层广大群众真正感到民主在自己身边，实现自己的价值，争取自己的地位。
    4.加强基层民主政治建设，必须与加强基层党组织建设和法制建设同时进行。根据目前农村的实际，可能给基层民主建设带来困难的有三个
问题：①宗派势力严重；②邪教蔓延；③基层党组织无力，甚至腐败变质。对这三种情况，首先上级应组织足够力量整顿党的基层组织，加大对
邪教、宗教违法势力的打击力度。把党的基层组织整顿好和建立基本的法律秩序是推行基层民主政治建设的基础条件。
【责任编辑】殷真
    
    
    
 
