【 文献号 】2-196
【原文出处】特区经济
【原刊地名】深圳
【原刊期号】199904
【原刊页号】9～13
【分 类 号】F14
【分 类 名】特区经济与港澳台经济
【复印期号】199907
【 标  题 】澳门经济问题与对策
【 作  者 】郑天祥/孙小霞
【作者简介】作者单位：中山大学港澳研究所
【 正  文 】
    根据《中葡联合声明》，中华人民共和国政府将在1999年12月20日对澳门恢复行使主权，并将保持资本主义制度50年不变，实行澳人治澳
，高度自治。澳门作为“一国两制”政策实施的第二站及欧洲殖民主义在亚洲的结束，其回归后政治是否稳定，经济是否繁荣，具有承前启后
的重大意义。在后过渡期，经济问题已超越政治问题成为过渡的最大障碍。要实现澳门的顺利过渡，必须从发展经济入手，以发展求平稳。
            （一）澳门经济衰退的根源和对策
    澳门自1993年以来，经济增长持续放缓，从GDP 的年均增长率来看，1993～1997年为2.53％，远低于1982～1989年的7.73％，1996、 199
7两年甚至出现了负增长0.5％、0.1％，1998年负增长更大； 从出口总值来看，1993～1997年的平均增长率为2.18％，低于1983～1989 年的7
.26％，1997年甚至出现负增长1.4％；从内部需求的增长率来看，1993～1997年均增长率仅为0.82％，低于1983～1992年10.7％。总体经济放
缓的同时，各产业部门的增长也都有不同程度的下降。
        1、经济衰退的根源分析
    （1）政府因素
    澳葡政府对促进澳门发展作了一些努力，但总体上来讲，其做的仍是远远不够的，这使澳门经济长期以来都没有一个清楚的定位和中长期
规划，只是被动的适应周边环境的变化，导致了一种“随波逐流”的盲目发展模式。尤其是进入后过渡期，政府责任心下降，不求有功，但求
无过，间接造成经济的持续萧条和治安的不断恶化，而恶劣的治安环境又影响到投资和旅游，使经济进一步恶化。
    （2）经济结构单一，对外依赖性强
    城市经济体系固然没有必要追求产业配套齐全，然而如果经济结构过分单一，在面临市场波动时就有很大风险。从澳门产业结构来看，旅
游博彩，出口加工，金融和房地产建筑四个行业在本地生产总值中约占了八成份额，尤其是旅游博彩业的比重占到49.8％；从贸易结构来看，
澳门的主要出口国集中在美国和欧盟，1997年，澳门输往美国的货品占总出口的45.2％，输往欧盟的约占20.5％，出口品种集中在成衣和纺织
品，占出口总额的81.08％。由此可看出， 澳门经济对外依赖性很强：作为最大产业的旅游博彩业需外部游客的支撑；加工业的发展主要也依
赖出口；资源、人才需从外部引进等等。这些都造成了澳门经济结构的脆弱性和畸形发展。
    （3）各种资源缺乏
    澳门属一个微型城市经济体系，地小人少，资源缺乏，形成对经济进一步发展的先天障碍。虽经多次填海造地，土地总面积23.5平方公里
。常住人口41.4万，基本上没有什么矿藏资源，几乎全部工业原料和生活资料都依赖进口，甚至淡水都无法自给，需要从邻近地区引入。地狭
人少使澳门不是一个有吸引力的市场；人口过少和教育水平低下又造成劳动力素质差，人力资源缺乏，形成对生产力发展的长期严重制约。
    （4）制度因素
    澳门长期以来存在一种奇特的现象，即社会的大多数人不认识这个社会的法律和制度。一方面，澳门长期以来实行的是葡国本地法律，而
且很多是葡国已经修改或废止了的法律，如《刑法典》，《刑事诉讼法典》和《商法典》，已严重滞后于经济的发展，而且由于语言的关系，
这些法律不被绝大多数不识葡文的华人居民所了解；另一方面，由于澳门政府权威不够及一些历史方面的原因，导致了澳门治理方面的双元结
构，一些问题靠政府解决，而在华人社会中则主要通过民间力量来协调风俗和道德规范，来缔结婚姻，继承财产和从事商业活动。这一方面造
成了黑社会力量的猖獗，导致治安问题的长期无法解决，另一方面造成商业和投资活动的不确定性，使需要长期投资的产业和企业组织不能正
常发展。
    （5）与周边地区的互补性下降，竞争日趋激烈
    澳门是一个微型经济体系，不可避免的与周边地区尤其是珠江三角洲和香港存在紧密的联系。但近几年来，由于珠江三角洲经济的不断发
展，两地产业的互补性下降，而竞争性不断加强。由于两地同时面临着一个产业结构调整和升级的问题，从而导致区域间冲突和磨擦时有发生
。另外，澳门还面临着东南亚一大批依靠劳动密集型产业的新“小龙”，“小虎”的竞争；经济支柱博彩业也开始受到东南亚新赌业中心的威
胁。
    （6）近年社会治安恶化
        2、今后经济发展的对策
    （1）未来特区政府应充分发挥其在经济中的积极作用
    随着澳人治澳的政府取代原来的澳葡政府，澳门的许多问题都可望得到解决。最重要的一点就是要从现在的无政府状态过渡到真正的自由
经济体制，从无所作为过渡到积极的引导而不是干预经济。世界银行1997年的发展报告《变革世界中的政府》指出，如果没有有效的政府，经
济的、社会的和可持续的发展是不可能的，他们提出重新认识政府，重新重视政府作用的口号。我们相信，一个负责任、有效率的特区政府将
会使澳门经济得以振兴。
    （2）充分利用优势，进行全方位的区域经济合作
    澳门是一个微型经济体系，分析澳门经济必须将其放到整个区域经济的范围内，来研究如何利用周边地区的条件和优势来增进合作，互惠
互利，共同发展。目前，粤港澳的合作还处于一种局部、自发、分散的低层次状态，不能适应三地发展的要求。这就要求：首先，三地应通力
合作，实现产业的升级换代；其次，应避免在旅游景点、基础设施方面的恶性竞争，共同发展旅游业；第三，优势互补，加强科技教育人才等
方面的合作。
    （3）实现“三化”跨越制度障碍
    澳门回归后，如何顺利实现“公务员本地化、法律本地化、中文成为官方语言并普及化”三大问题，则前述的制度问题就可望得到解决，
从而实现真正的澳人治澳。
    （4）充分发挥中介优势
    澳门是功能不算完备的自由港和单独关税区，同拉丁语系国家有传统联系，在欧洲联盟内享有特定的贸易优惠和特权，澳门有条件成为内
地和欧洲市场的中介和桥梁；澳门还是台湾和内地间接通航的中转站，澳门应充分利用自己的中介优势，取得商机。另外，澳门还可利用自身
优势，开展离岸中介贸易。所谓离岸中介贸易是指贸易对象在转销过程中不一定经过澳门，而直接可以从出口国家（地区）输送到进口国家（
地区）。澳门企业则通过提供中介服务，获取服务费用，中转价差等收益。
            （二）经济转型的条件与困难
    本文论述的经济转型主要是结构变动意义上的经济转型，也称产业升级换代，是经济发展的一种过程与一个质的飞跃，它往往以主导产业
或主要产品的转换标示出产业结构的变动。它的衡量可以是一、二、三产业或农、轻、重等部门、行业的比例变化，也可以是产品的劳动、资
金、技术的投入密度和比例。
        1、经济转型的目标
    80年代中后期特别是90年代以来，由于生产工序的内移，周边地区劳动密集型产品的竞争，配额制度优势的逐渐衰弱，西方国家对劳动密
集型产品的进口限制等外部因素的影响，澳门工业在整体经济中的地位不断下降，在本地生产总值中的比例由1984年36.9％下降至1990 年的2
6％，其澳门第一大产业的地位被旅游业替代。澳门被动地经历了一个经济转型的过程。到1996年，制造业在本地生产总值中的比重仅为8.3％
，整个第二产业的比重也仅为15.1％，而服务业的比重占到89.6％。
    但这种经济转型事实上是不完全和不合理的。首先，第三产业的发展不是在第二产业高度发展的基础上发展起来的，而只是相对于第二产
业的不断衰落，表现出一种迅速发展的趋势，这就存在着一种“产业空洞化”的潜在危险。美国经济学家索罗总结美国产业发展经验时认为，
过早地脱离工业，强调偏服务发展，其后果是使经济因失去物质生产技术根基而过早成熟，并提早进入低增长甚至衰退。可见，澳门在以服务
业为主导的同时，应适当提升工业所占比重，以带动经济发展和增强整个经济结构的稳定性。其次，从三次产业的比例来看，澳门似乎已进入
成熟经济的阶段，但从各产业内部来看，却存在着严重的结构单一和不合理性。例如，第二产业以工业为主，但工业中，只有加工工业，没有
基础工业，而加工工业又主要集中于纺织制衣业和玩具业；第三产业中旅游博彩业占了最大比重，而在旅游博彩业中，仅博彩就占了近7成。过
分单一的经济结构使澳门经济显得非常脆弱和不稳定。第三，从产业内部要素比例来看，主要以劳动密集型为主，技术层次较低，管理水平落
后。
    综上可知，现阶段澳门经济转型的目标可以概括为：①、实现产业结构中二、三产业的合理比重；②、实现各产业内部各部门的均衡发展
；③、实现要素比例由劳动密集向资本和技术密集的转变，逐步实现由数量型增长向质量型增长的转变，改变目前经济结构单一的状况，向产
业、产品、市场的多元化方向发展，从而使澳门成为一个产业相对多元，发育相对完善，功能相对多样，具持续稳定发展基础的现代微型经济
。
        2、实现经济转型所具备的条件
    （1）内地因素
    内地经济的快速发展及其蕴藏的巨大潜力，为澳门经济提供着强大的支持。内地的发展，将是推动澳门进行产业结构调整，实现经济转型
的一个重要动力，特别是为内地提供服务或发展同内地密切相关的旅游、贸易、金融、信息等服务行业可望迎来稳定快速的发展。相信在“99
”澳门回归后，这一因素将会起到更大的作用。
    （2）配额制度将于2004年全部取消， 这无疑是对过分依赖配额的澳门工业的一个沉重打击，但从另外一个角度看，这也是推动澳门产业
转型的一个促进因素，迫使澳门现有企业为在激烈的国际市场竞争中求得生存，不得不积极引进技术，提高产品档次，实现现代管理，从而推
动产业升级换代。
    （3）自由港政策和低税制
    澳门的自由港政策已有100多年的历史， 规定对大多数进出口货物免征关税；资金和外汇自由调入和调出，签证手续简单，人员进入自由
；实行自由企业制度，外资在澳开设公司不受任何限制等。这都为经济转型提供了良好的基础。
        3、实现经济转型所面临的主要困难
    （1）人力资源的限制
    澳门文化教育落后，人口受教育程度普遍较低，据1997年统计，澳门劳动人口中具有大学学历的只有6.6％，受过专业教育的占2.2％，高
中文化程度的只有15.3％，初中文化程度占33％，小学文化程度占30.4％，文盲占20％，初中以下受教育程度的人数高达82.6％。高素质人力
资源的缺乏成为经济转型的最大制约因素。对该问题的解决，一方面要加强基础教育和职业培训，提高本地劳动者的素质，使其适应经济转型
的需要；另一方面要建立一个引进人才的机制，放宽科技人才在澳门工作和移民的条件，吸引国内外人才来澳门工作。
    （2）、澳门经济是以小私有企业为主体的经济，80 ％以上的企业固定资产不到100万澳元，平均每家企业不过几十人； 且整体经济过分
依赖旅游博彩业，这就给经济转型带来很大的困难。一方面应对产业结构进行调整，实现旅游博彩业为主的产业的多元化、高级化；另一方面
要加强与内地的合作，把澳门服务范围扩展到珠三角及内地广大地区，借机调整自己的服务产业。
            （三）四大产业发展前景
    澳门经济虽然出现了许多问题，但也有一些有利因素，应充分利用这些利好因素，稳定经济，防止进一步的衰退，为顺利过渡奠定基础。
    过渡期最后1年，中葡双方都不愿看到澳门经济继续下滑， 例如中央政府为加强澳门的对外联系和促进经济发展，在开辟航线时尽量照顾
到澳门的利益，并注意发挥澳门在两岸交流中的中介作用；葡萄牙政府也希望澳门能成为中葡交流的中介和桥梁，并为此作了很多努力。澳门
企业界应把握商机，积极开展对外交流和合作。
    可借助香港回归的示范效应，加强宣传澳门，提高澳门的知名度，促进旅游业、贸易、资讯等的发展。
    利用两岸中介地位，积极发展与福建省的经济交流和合作。
    但从长期来看，更重要的是一个发展经济的问题。目前，占澳门本地生产总值比重最大的有旅游博彩业，房地产业，金融业和出口加工业
。所以下面着重分析四大产业的现状，并提出相应对策。
        1、旅游博彩业
    自60年代取得“博彩合法”之后，以博彩业为主的旅游业在澳门取得迅速的发展，并在80年代中后期超越出口加工业成为澳门第一大产业
。1996年，旅游博彩业总收益266亿澳元，占到本地生产总值的59.8％，其中博彩业收益159亿澳元，占到本地生产总值的27.3％， 旅游业上缴
税收占到政府财政收入的4成左右，为澳门的低税制作出了贡献， 并带动了投资、基建、酒店餐饮服务业等的发展。
    但近年来，旅游博彩业呈现出一种增长缓慢，缺乏后劲的状态，尤其是博彩业表现不佳。90年代以来非本地居民在博彩业的消费总额一直
呈下降趋势，1996年来澳游客数量815万人次，比1995年增加5.1％，但博彩业的收益反而下降9％，1997年由于亚洲金融风暴的影响， 入境旅
客比1996年急降14.12％，仅为700万人次。再加上周边地区竞争日渐激烈，韩国、马来西亚、菲律宾、越南、蒙古均已开设赌场，甚至在港澳
附近海域开设赌船。但不可否认，旅游博彩业仍有非常大的发展潜力和空间，仍是澳门目前最具优势，也最重要的产业。现阶段的问题是如何
进行变革，使博彩业更具优势，焕发出新的生机和活力。
    旅游博彩业发展对策主要有以下几点：
    （1）博彩与非观光旅游并重，兼顾观光旅游， 走综合发展的道路
    1994年的施政报告中提出要以“澳门——文化之都、通往中国之门”作为旅游推广的灵魂，可见，政府的意思是以文化取代博彩作为吸引
游客的主导。但在近期内，这是不现实的，要保持澳门旅游业的优势，就必须继续发展博彩业。但目前的博彩业“豪赌”占的份额较大，应转
向大众娱乐博彩方向发展，面向不同收入水平，不同年龄，不同性别，不同阶层的消费者，以吸引更多的游客。
    目前澳门的自然景观及人文景观虽也不少，但景点分散，对游客吸引力不强，可将重点放在非观光旅游，如会议旅游，文化旅游，宗教旅
游，体育旅游，休闲度假旅游等。
    （2）改变单一依靠香港的局面，开拓多元化的目标市场
    澳门的旅游博彩业一向以香港为主要客源市场，占总游客人数的六成到七成左右。单独只依靠一个市场会带来较大风险，澳门旅游业应在
保持香港市场的同时，大力拓展其它的客源市场，如东南亚、日本、欧美、台湾等。
    （3）提高旅游质量，创造良好的旅游环境。
    （4）博彩业专营在博彩业兴起阶段起过积极的作用， 但现在却成为进一步发展的阻碍因素，应在2001年专营权满后，借鉴拉斯维加斯的
经验，引入竞争机制和现代化的娱乐设施，以促进博彩业的进一步发展。
    （5）加入区域性旅游合作体系，以提高竞争力和吸引力。 如与珠港合作，推广“珠港澳”三地游，将“购物天堂”、“博彩天堂”、“
南粤风情”结合在一起，互惠互利，一起提高竞争力和开拓新的旅游市场。还可与台湾、澳门合作，共同发展旅游业。
    （6）引入高新技术，改造和发展传统的旅游博彩业。 如在博彩业方面，可采用微电子技术、光机电一体化技术、自动化技术等来增加娱
乐性和趣味性，吸引游客。
    2、房地产业
    澳门现代意义上的房地产业始于60年代，伴随着70、80年代的经济增长而不断成长起来。其最突出的特点是增长与衰退交替，呈现出一种
周期性的变化，且受外部环境影响严重。1991年到1992年由于内地资金、港资、及其它资金的大量涌入，房地产业急剧升温。随后由于内地实
行宏观紧缩政策，大量资金抽离，致使市道低迷至今。据统计，澳门在空置楼宇上已积压了近300亿元的资金， 几乎相当于半年的国民生产总
值。房地产业的低迷不振严重影响到澳门整体经济复苏。
    主要应采取的对策有以下几点：
    （1）对于目前的空置楼宇的消化，一方面要控制土地供给， 冻结批建程序；另一方面要鼓励需求，澳门政府在这方面已作了一些努力，
如首次置业计划，规定居留投资额由200万降至100万，香港居民为50万。建议将部分低档空置楼宇改为经济房屋。
    （2）采取措施，如适度增加人口，增加信贷供给来增加有效需求
    （3）目前市场积压的主要是高级住宅和写字楼， 中低档楼房的供给不足，应增加中低档住宅的供给。
    （4）从中长期来看， 澳门房地产业的发展重点应是配合旅游及投资的一些基础设施的建设，如主题公园，商务会议设施等。
    （5）运用新材料和现代化建筑科技，来建筑高质量、 多功能及具独特建筑风格的现代化楼房，以刺激买主需求。
    3、金融业
    澳门金融业起步较晚，总体上滞后于经济发展，相对于香港和内地来说仍较为落后。主要表现为：金融市场发育不全；业务单一，主要以
信用业务为主，外汇、黄金、证券、期货业务都非常少；贷款对存款比率低，资本利用不足等等。
    银行业是澳门金融业的主体，企业和居民融资主要是通过银行借贷。目前澳门共有银行22家，分支行合计111家，1997年末， 银行总资产
为1612亿澳元，总存款947.90亿澳元，总放款550.23亿，税前盈利16.33亿，业内竞争日趋激烈。
    主要采取的对策有以下几点：
    （1）在银行业方面，首先，应鼓励银行进行金融创新；其次， 应有效地对银行进行监管；再次，应充分利用自由港的优势，吸引国际性
的大银行来澳门设立附属或分支机构。
    （2）将香港成熟的金融市场延伸到澳门， 逐渐培育澳门的证券市场
    澳门至今没有规范的证券交易市场。政府税收收入相当一部来源于利润丰厚的博彩业，财政连年盈余，没有发行过政府债券，而企业规模
小，也难以发行企业债券，所以至今没有债券市场；从股票市场来看，股民不多，大多通过一些金融市场机构代为买卖，交易量有限，目前建
立股票市场的可能性也不大。
    从长远来看，澳门回归祖国后，新的特区政府将要比现有的政府担负起更多的责任，如解决中下等收入居民的住房问题、改善教育、卫生
、福利条件，及配合旅游业的需要兴建大型基础设施，这些都需要财力的保证，尤其是基础设施、投资大，回收期长，特区政府完全可以通过
在经济不景时发行政府债券，以满足财政支出的需要，在经济高涨时，通过税收收入的增加来偿债，从而推动债券市场的发展。至于股票市场
，由于澳门目前不具备发展条件，可考虑与香港合作，组建澳门证券交易中心，负责推荐澳门公司在港上市，代客买卖证券等。
    （3）拓展离岸金融业务，发展成为离岸金融中心
    澳门具有自由港制度和较低的税制，且交通便利，通讯设施完备，地理位置优越，完全可以通过对各种离岸金融业务予以免税等鼓励政策
来使澳门成为一个开放的离岸金融中心，所应采取的措施主要有：
    ①修改和完善离岸金融法律
    ②培训和吸引各类金融人才
    ③维持社会治安稳定
    ④提高政府效率
    ⑤进一步改善交通和通讯条件
    ⑥加强监管，堵绝“洗黑钱”
    （4）加强与内地合作
    澳门与内地合作已有一定发展，澳门目前有4家中资成份银行， 占全澳银行总资产逾4成，总存款、放款逾5成，澳门银行在内地也设立了
分支行；两地金融系统的合作也日益频繁，澳门货币及汇兑监理署和中国人民银行建立了初步的谅解备忘录，在相互间加强跨境金融监管业务
的问题上取得进展。
    随着澳门的回归，两地金融联系将不断加强，前景广泛，将会对两地金融业都起到促进作用。
    4、出口加工业
    如何探讨出一条适合澳门工业发展的新路成为学术界关注的话题。
    （1）澳门工业的特点
    ①对外依赖性强
    澳门地域狭小，资源缺乏，市场需求有限，属大进大出经济，其生产所需原材料，生产设备，零配件大多从中国内地和香港进口；工业产
品95％以上用于出口，市场主要是西欧和美国。
    ②大多为中小企业。在澳门，80％以上的企业固定资产不到100 万澳元，平均每家企业不过几十人。
    ③以高劳动密集型、低技术密集型的轻纺工业为主，而且设备落后，很多还处于60、70年代的水平。目前，纺织和成主在工业结构和出口
结构中均占了70％以上的比例。
    由澳门工业的特点可以看出，无论是资金还是技术方面，澳门工业转型都是非常困难的。要想使澳门工业在短期内实现质的飞跃是不可能
的，只能分几步走。
    首先，澳门厂商应继续发展现有的劳动密集型的出口加工业，并致力于把劳动密集型的低档产品向高档产品转变，提高产品的品质，创造
出自己的名牌产品，从而提高产品的附加值，如生产高档服装和智能玩具等，这对于现在的澳门厂商来讲，通过改善管理，提高技术是可以做
到的。
    接着，在积累了一定的资金、技术和人才后，再逐步由劳动密集型向技术和资金密集型过渡。
    （2）现澳门厂商可以采用以下几种方式来发展工业：
    ①逐渐采用新技术，改进工艺设备，设计新式样，以及市场快速反应来提高生产率和产品的质量和档次，生产出高附加值的产品，增强竞
争力。如侨光集团投资开设电脑纤织厂生产高档毛衣，改善产品的花色，提高生产率，提高产品质量，降低了生产成本，从而实现了产品从低
档向高档的转变，使竞争力提高，市场扩大。
    ②加强与内地尤其是教学科研机构的合作。利用澳门毗邻内地的优势，将内地的科技力量与澳门的管理经验，信息网络及营销渠道结合起
来，共同开发新的适用技术和新产品。内地有强大的科技队伍及大量的优秀科技成果，但缺乏将成果转化为产品的信息及经验，而这恰恰是澳
门商家的强势，将双方的优势结合起来，势必能发挥出最大的效应。如浙江大学—贺田工业技术研究所；清华大学—宝法德技术开发中心等都
是一些有益的尝试。一方面将大学的科研成果转化为生产力，一方面提高企业员工的素质和产品的质量。
    ③与国内外企业合作发展项目，共同开拓市场。澳门长期以来与欧盟有独一无二的联系。拥有亚洲首个欧洲资讯中心，可在电脑网络上提
供欧盟所提供的立法，商业机会，统计数据，技术资讯等信息；而且与澳门公司建立合资企业，可透过欧盟提供的“欧盟投资伙伴计划”获得
财务上的援助；澳门产品进入欧洲市场享有特定的优惠和特权。这些都能吸引一些国内外中小型的高新技术企业与澳门企业结合，共同发展海
外市场，从而在合作中提高澳门企业自身的技术层次，改进管理水平。
    （3）需要强调的是，在工业转型过程中， 未来的特区政府应主动介入并提供切实可行的援助措施，帮助澳门工业向高增值的方向发展。
    ①在资金方面，可设立“中小企业发展基金”，帮助中小企业解决在转型中的资金困难，为其更新设备，研制新产品提供低息贷款。
    ②通过生产力及技术转移中心，从内地、香港或其它国家引进适用技术，无偿或低价转移给本地企业。
    ③为企业提供经济信息及协助拓展市场。
    ④进一步采取措施改善投资环境以吸引中资、港资、台资及欧美资本到澳门发展一些技术含量较高的工业项目。尤其是在软环境上，要致
力于提高政府行政效率，解决语言障碍，健全法律体系，尤其是知识产权方面的法律法规等等。
    ⑤加强基础教育和职业培训，提高本地劳动者的素质，使其适应本地企业的需要，减少本地企业对非技术外劳的需求；并建立引进人才的
机制，放宽科技人才在澳门工作及移民的条件，吸引国内外人才来澳门工作。
    
    
    
 
