【 文献号 】1-3193
【原文出处】经济理论与经济管理
【原刊地名】京
【原刊期号】199604
【原刊页号】68-71
【分 类 号】F2
【分 类 名】农业经济
【 作  者 】江观伙
【复印期号】199609
【 标  题 】农业政策目标在现实中的矛盾及其矫正思路
【 正  文 】
    发展农业，一靠政策，二靠科学，三靠投入。这是我国农村改革实践得出的一条基本经验，也是农业本身固有的特殊性所决定的客观要求
。随着农村改革的深入，尤其是“八五”期间农民所得偏低、农业投入下降、耕地及其后备资源严重短缺，存在大量农村剩余劳动力等问题严
重暴露出来，越来越多的人开始认识到我国农业所面临的困境与农业政策效应的弱化有很大关系。本文拟从农业政策目标的矛盾以及对农业政
策实施条件的依存性等角度，对我国农业政策效应问题作一些分析。
           一、我国农业政策的基本目标
    党的十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和２０１０年远景目标的建议》指出：“‘九五’期间
的重点任务是，保证粮棉油等基本农产品稳定增长，粮食生产能力达到一个新水平；保证农民收入有较快的增加，生活达到小康水平。到２０
１０年，农业综合生产能力、农村经济和农民收入水平要再上一个新台阶。”因此，从这一任务出发，结合年初召开的中央农村工作会议精神
，我国农业政策目标可以归纳为以下几个方面：
    （一）保证农产品稳定增长。这是政府为了满足国民经济和社会发展以及人民生活对农产品的基本需要而实行农业政策的首要目标。对于
我国这样一个拥有十亿多人口的大国来说，农产品生产和供给直接关系到社会经济稳定和国家的安全。因此，政府一直把保证农产品稳定增长
作为农业政策的出发点。
    （二）提高农业综合生产能力。提高农业综合生产能力是我国农业现代化的根本目标，也是我国农业政策目标的一个基本点。因为，对于
我国广大农村来说，提高农业综合生产力以提高农业生产率，既是社会活动得以开展的前提，也是剩余劳动力转移及经济结构调整的客观基础
。是节约使用耕地及合理保护耕地的基本前提，也是提高农业经营效益、摆脱农业困境的必要条件。
    （三）增加农民收入。政府之所以把增加农民收入列为农业政策目标，是由于：第一，要想增加农产品供给，必须调动农业生产者的积极
性，农民只有在收入增加的前提下才能扩大供给；第二，增加农民收入是向社会主义市场经济转轨的本质要求，是农村实现小康目标的前提条
件，是缩短城乡差距的迫切需要，也是解决农村一切问题的关键所在。
            二、农业政策目标在现实中的矛盾
    农业政策目标只是农业政策所要求实现的理想结果。农业决策部门的任务就是在经济现实的基础上，寻求达到农业政策目标的最优解。然
而，从目前情况来看，农业政策目标之间农业政策目标与农业发展条件存在着诸多矛盾。具体来说：
    （一）农业政策目标之间的矛盾
    １．保证农产品稳定增长目标与增加农民收入存在明显的冲突。
    在市场经济条件下，农民是“经济人”，农民的经济行为是追求收入最大化。而政府从社会政治稳定的需要出发，追求的是保证农产品稳
定增长。这就使政府和农民之间存在着明显的冲突。第一，农业作为传统产业其相对收益落后于非农产业。农业主要是利用土地这一不可再生
资源和劳动力资源的生物型产业，由于受土地稀缺、价格上涨以及使用技术落后等因素的影响，从而使农业的盈利能力日益不如非农产业。很
明显，为了增加收入，农民必然转向发展非农业产业，这样就不可避免地要冲击农业生产，影响农产品稳定增长。第二，农业生产中，粮食占
了绝对的比重，而粮食生产不仅需要占用相对稀缺的土地资源，而且需求弹性较小，致使粮食盈利能力在农业中又是最低的。这就更加剧了农
产品供给增长与农民收入的矛盾。第三，现阶段实行家庭联产承包责任制，由于经营规模过于狭小，土地对其它要素的吸纳能力十分有限，导
致农业很难成为增加农民收入的源泉。第四，在市场经济条件下，农产品的总量增加，势必会使农产品价格下降，如果价格降低的幅度大于生
产量增加的幅度，农民的平均收入就会受到影响。
    ２．提高农业综合生产能力与农业增加积累及农业经营效益相背离。
    有多项研究成果表明，农业综合生产能力的提高，愈来愈多地依靠资本和现代物质技术投入的增加。但问题是，在我国工业特别是城市工
业发展全面进入产业升级和集约化经营阶段时，显然需要大量的资本投入。在全社会资金既定并有限的条件下，工业发展愈快，产业结构转换
愈迅速，它所占用的资金就愈多。反之，提高农业综合生产能力所依赖的资金便越来越不足。与此同时，随着农民商品意识的逐渐增强和农民
对农业经营效益的日益关注，借助于劳动积累来提高农业综合生产能力所引起的矛盾也必然会更加尖锐起来。
    （二）农业政策目标与农业发展条件的矛盾
    １．农产品市场形成受到政府行政行为干预。
    农产品交易市场是农业走向市场经济的基本前提，也是农业生产经营者按照价值规律，根据市场供求信号，调整配置资源，组织农业生产
经营，增加实际收入的重要前提。但目前政府行政行为对农产品市场形成出现了明显的障碍。一是过多限制已经开始形成的农产品市场，造成
市场价格扭曲，导致市场交易费用增加，误导农民生产。二是“诸侯经济”遏制了农产品统一市场的形成。尤其是当某种农产品供求紧张时，
就从地方利益出发，实行地区封锁、部门封锁，人为地割断市场。三是一些部门利用本身具有的企业和行政经营管理的多重职能，采取行政手
段，强化对某一农产品收购销售的垄断，往往导致农产品流通领域梗阻，农产品“买难”和“卖难”现象，呈周期性恶性循环。四是在利益的
驱动下，相当多的政府机构为了追求本部门的经济利益，凭借其势力和权力开办各种各样的经济实体，致使农民利益受到损害，农民负担过重
，农业生产要素流失，农业生产和农民收入停滞不前。
    ２．耕地资源不断减少，使农产品增长空间日趋变小。
    我国是一个资源约束极为强烈的国家，土地，尤其耕地资源高度短缺，人均耕地面积仅有１．２亩。问题更为严重的是，受我国特有的工
业化特点所决定，今后二、三产业发展对土地的需求冲动不但不会减弱，而且还会加强。这是因为：一方面，由９亿多农民自发掀起的农村工
业化刚刚开始，仍处于外延扩张阶段，对土地形成的需求冲动要比当年国家发动工业化强烈得多。另一方面伴随农村工业化，将有一大批小城
镇相继兴起，这势必要占用大量的土地资源，导致耕地更加稀缺。据有关部门预测，到２０１０年，全国耕地至少要减少６０００万亩。显而
易见，耕地的不断减少将把我国的农产品特别是粮食生产推到越业越狭窄的空间，从而直接影响农产品总量增加。
    ３．农业剩余劳动力转移，受到农业劳动生产率低下以及非农产业发展不足的制约。
    众所周知，我国农业领域中还存在着１—２亿左右的剩余劳动力，这么多剩余劳动力转移受到了两方面的障碍。一是低水平的农业劳动生
产率，使得在农业生产的物质技术条件相对不变的情况下，单纯地转移农业剩余劳动力势必会影响农业产出量水平的提高。二是近年来由于乡
镇企业以及工业发展存在的诸多深层次问题解决难度加大，吸收农村剩余劳动力的速度逐渐放慢，甚至有的地方出现暂时的“倒流”现象。因
此，要优化农村经济结构，提高农业劳动力利用率，保证农产品稳定增长，必须逐步提高农业的有机构成，大力发展农村非农产业。
    ４．农业规模经营、生产要素优化组合，受土地及其它资源的约束。
    随着农业生产技术水平的不断提高，农业经营规模必将逐渐扩大，这是提高土地产出率和农业劳动生产率，达到农业综合生产力水平上升
的重要途径。然而，由于我国目前农业生产资源和农村管理制度，尤其是耕地的零碎均等承包，以及土地非农业使用的限制，耕地粮食作物转
经济作物的限制，离土农业劳动力就业门路的限制，农民自给性需要的限制，农村户籍管理制度的限制，接受土地的农民的资金积累和经营效
益的限制等，使土地流转和劳动力流动遇到了层层困难。在土地缺乏流转机制的情况下，扩大土地经营规模，实现农业企业化经营显得十分艰
难。
            三、矫正农业政策目标矛盾的思路
    为了确保农业政策目标对农业发展的引导作用，发挥农业发展中的强大政策效应，各级农业决策部门在设置农业政策目标以及建立农业政
策体系时，务必要考虑到农业政策目标、农业政策措施与农村社会主义市场经济以及农村经济实现相统一。
    （一）我国农业政策的中心目标——增加农民收入
    在市场经济条件下，如果政府不重视保护农民利益，任凭其在市场经济的海洋中自生自灭，那将是一种极其危险的短期性的政策选择，将
使我国农业发展和农民收入的增长面临新的困难。因此，政府必须把提高农民收入的目标作为构建市场经济体制中制定农业政策的基点。在今
后我国农业政策制定中，考虑到人口增长和收入水平对农产品需求造成的压力，保证农产品供给的稳定增长，仍应作为一个重要的农业政策目
标，但中心目标更应该侧重于农民收入的提高。因为：第一，增加农民收入是新时期农业增长方式决定的。目前我国基本解决了农村以至全国
人民的温饱问题，正在向小康目标迈进。在这个过程中，不仅人们的消费结构发生了质的变化，而且农业发展方式也由数量为主转变为以质量
为主的发展轨道。增长方式的变化，决定了农业生产必须走以效益求生存，以质量求发展的道路。“九五”期间，农业的发展，经济效益是广
大农民最直接的动机。第二，增加农民收入是农村社会主义市场经济体制决定的。农村社会主义市场经济发展，一方面使农民的生产目的发生
了变化。农民生产出来的产品不只是为了满足自身的需要，而主要是为了满足市场的需求，从市场交换中获取收益；另一方面衡量农民的劳动
成果标准发生了变化。农民劳动成果的大小，农业生产有没有效益，不仅是看劳动产品数量多少，更主要的是看农民获取的收入有多少。第三
，增加农民收入是巩固工农联盟的需要。“农民利益的调整和保护是农村改革和农业生产力发展的内在动力”。调整和保护农民利益，缩小城
乡差别，是巩固工农联盟的基础，也是建设有中国特色社会主义的客观要求。
    （二）确保农业政策基本目标的协调和配套
    １．农业政策中心目标与其它目标相互协调
    在社会主义市场经济体制下，农业政策的其它目标都应该服从于增加农民收入这一中心目标。只有围绕这样一个明晰的中心目标构筑起一
整套行之有效的农业政策目标体系，才能充分发挥农业政策对农业生产的引导、调整和调节作用。因此，政府在制定农业政策时，必须考虑农
业政策目标之间相互协调配套。比如，要增加农业发展的投入，就不能长期挤压农业，以牺牲农业为代价来发展国民经济。为此，政府应调整
经济发展战略，停止对农业剩余的抽取和对农民利益的侵害，走农业与其它非农产业协调发展的道路。在政策取向、科技开发、增加投入、制
度创新和体制支持上，真正把农业作为国民经济发展的基础产业，实行重点倾斜，处理好增加农民收入与保证农产品稳定增长的关系，制订一
整套相互协调的农业政策来满足农业政策目标多重性的客观要求。
    ２．农业政策目标与实现目标措施相互配套。
    由于政策措施是在经济现实的基础上寻求达到政策目标而制定的策略原则和行为准则。因此，不同的政策目标就要求有不同的政策措施与
之相配套。农业政策诸目标之间的矛盾必然会在实现这一目标的农业政策措施上有所体现。比如：为了确保粮棉等基本农产品供而采取向农民
下达定购任务的政策与为了确保农民的收入水平而允许农民根据价值规律自行调整农村产业结构的政策之间存在着冲突；且行政手段配置农村
经济资源与大力发展农村市场经济的政策之间也存在一些矛盾。因此，我们在每一项新的政策措施出台时，都要考虑相应的辅助政策，以免政
策措施作用的单向性而导致政策目标实现的失误。
            四、建立和健全以保护农民利益、增加农民收入为核心的农业政策体
        系。
    为了确保政府的农业政策目标的实现，当前和今后一须时间必须建立和健全以保护农民利益、增加农民收入为核心的农业政策体系。其具
体内容有：（１）建立农业组织管理体系。我们应适应农业市场化要求，下决心改革农业宏观管理体制，实行农业产供销一体化管理，逐步把
农业生产计划、农业开发、农产品流通、价格、储备等行政管理职能集中到农业行政和决策部门，避免农业再生产各环节的不协调。（２）建
立主要农产品价格保护体系。针对我国的具体情况，农产品收购保护价的制度，要以补偿生产成本并略低于正常年景的利润水平为基准，同时
考虑财政承受能力，以有利于优化农业生产结构为原则。保护价的覆盖范围可以逐步扩大，保护的品种可以逐步增加，并且逐步地向支持性价
格政策过渡。（３）建立农业积累投资保障体系。在增加国家对农业的投资恢复到１０％左右的前提下，充分发挥农村集体和农民个人的力量
，实行国家、集体、个人三位一体的农业投资体系。与此同时，要从改革税制入手减轻农民负担。（４）建立农地保障体系。提高农业综合生
产能力，使有限耕地确保粮食等主要农产品稳定增长，必须实施以完善水利设施、农地排灌系统和提高土地肥力为基础，工程措施、生物措施
与技术服务措施配套的高产高效工程和生态农业工程。（５）建立社会化服务系。首先，现有的专业性合作经济组织，包括供销合作社、信用
合作社，要体现为人民服务的宗旨，真正成为农民自己的服务组织。其次，深化国家有关经济技术部门的改革，推行多种形式的技术承包，建
立服务经济实体，增强服务功能。同时，积极发展农民自办的专业服务组织。（６）建立对农业的四大支持体系。即农业教育、科研和技术推
广体系；农用工业保障体系；农业基础设施体系以及农业经济的市场环境体系。
                                （作者单位：中共安徽省巢湖地委党校）
                                             （责任编辑：杨万东）＊
    
    
    
 
