【 文献号 】1-266
【原文出处】上海经济研究
【原刊期号】199512
【原刊页号】10-15
【分 类 号】F102
【分 类 名】劳动经济与人力资源管理
【 作  者 】上海社科院经济所发展室
【复印期号】199602
【 标  题 】农业劳动力转移：一个跨世纪的历史难题
【 正  文 】
    农业劳动力的转移是一个迟早要发生的必然历史过程。然而无论刘易斯模型，抑或乔根森模型，都难以容纳中国大陆上数以千万计的流民
大潮。
        ＊                      ＊                        ＊
    任何一个发展中国家的经济起飞，都伴随着劳动力由农业向非农产业、由农村向城市的大量转移。理由很简单，在传统农业经济内部，大
量使用的是土地等非再生性资源，持续大量增加的人口势必对之形成巨大的压力，使劳动的边际生产力非常低下，甚至降到零。而现代工业使
用的则是厂房、设备等再生产性资源，其规模随着生产的发展和资本的积累而不断扩大。前者必然产生农业剩余劳动，后者则为吸纳或解决农
业剩余劳动力提供了可能。这就是阿瑟·刘易斯的解释。这个论述在发展中国家的工业化初期有着广泛的适用性。由于工业化的推进，社会经
济结构必然发生根本性变动，农业劳动力也就源源不断地出现向城市非农部门的规模性转移。
    也许，在理论上我们可以轻描淡写地用“客观规律”或“历史进程”这两个常用术语作出最为简单的概括。但是，在现实生活中，却是一
个充满着矛盾和艰辛的发展过程。许多发展中国家都曾在这个问题上发生了许多麻烦和事端，留下了许多惨痛的教训和无法医治的后遗症。作
为一个拥有世界上人口最多的发展中国家，由于农村人口及剩余劳动力规模过于庞大，由于原有工业基础及吸吮就业能力过于薄弱，由于城乡
及区域之间发展差距过于悬殊，因而这个问题变得更加艰难凶险。如何从根本上解决好中国农业过剩劳力的历史性大转移，也就变得更富有挑
战性和风险性。根据我们的判断，这个挑战和风险将贯穿着20世纪最后几年乃至下个世纪初期。
            传统体制留下的一份遗产
    中国农村剩余劳力的转移压力，是随着时间推移而不断加剧和日益积累形成的。在1952—1978年期间，即中国改革开放前的相当时期里，
我国农业在社会总产值中所占的份额已经由45.4％下降到20.4％，平均每年下降速度为3％；而同期农业劳动力占社会总劳动力的份额， 却只
由83.5％下降到73.8％，年均降幅不到0.5％。这表明， 我国在建国以后的近30年时间内尽管工业化过程有了长足的发展，产业结构发生了急
剧变动，但社会就业结构却呈现出惊人的趋稳现象。一句话，就业结构变动长期滞后于产业结构的变动。
    这里需要指出的有五点：
    第一，转移过程起伏跌宕。上述年均不到0.5 ％的农业劳动力比重下降速度只是一个平均数，而农业劳动力的实际转移却不是一个平稳的
过程。例如，1958年全国工业和建筑业新增职工1900万人（其中从农村招收的约1000万人），城镇新增非农职工2500万人（其中近2000万人来
自农村），再加上农村大炼钢铁等，使农村劳动力比上半年锐减3800多万人。而1961—1963年的经济调整时期，城镇人口减少了2600万人，职
工减少了2000万人。农业劳动力占社会劳动力的比重又从1958年的58.2％陡升至82.5％。
    第二，基本运用行政手段。中国政府历来对于农村劳力流动进行严格的控制。50年代前期，农村居民享有较充分的自由迁居城市的权利，
自1958年国务院颁布《中华人民共和国户口登记条例》后，实行了与户籍制度相配套的食品供给、就业安置、住房分配、子女入学等制度，基
本上堵死了农村劳动力自由流入城市的通道。在中国传统的工业化模式下，虽然用城乡隔离制度把农民排斥在国家工业化过程之外，并且不惜
以低效率来维护城市的高就业，但仍然未能摆脱城镇就业问题的困扰。不得已，1963 —1964 年政府就提出把大部分城镇毕业生送往农村的“
15年安置计划”，1968—1977年又把1600万城市知识青年送往农村“接受贫下中农再教育”，同期还有数百万城市机关干部和知识分子“下放
”农村劳动。这种人口由城市向农村的反向运动，基本上都是通过政府政治或行政手段实施的。
    第三，二元经济反向强化。在城乡隔离的条件下，农村剩余劳动力的转移通道被堵死了，从而使得我国出现了工业化程度提高、二元经济
结构反而强化的趋势。大批不断增加的劳动力（包括农村自然增长和城市反向流入的）滞留在份额越来越少的农业上，造成越来越多的劳力剩
余，农业劳动生产率的提高几乎停止甚至出现负增长。如果按现价计算，1952年每个农业劳力人均净产值419元，人均农副产品收购额208元；
1978年分别变为431元和219元。如扣除物价上涨因素，每个农业劳动力的人均净产值和人均农副产品收购额降低了40—50％。
    第四，经济结构呈异质化。由于二元经济结构的不断强化，中国的工业化进程中出现了彼此孤立运行的两极：一极是剩余劳动力不断增加
、劳动生产率不断降低，并又被迫源源不断地输出“经济剩余”的农业；另一极是在高积累率和工农业产品价格剪刀差支持下不断膨胀的工业
。其结果是使中国较早地在人均收入水平很低和农业很不发达的基础上，实现了较高程度的工业化。1977年我国工业产值（包括建筑业和基础
设施）占国民生产总值的比重达到44％，远远高于当时的世界平均水平。
    第五，潜伏能量日益增多。正是由于在传统体制下中国经济结构的异质化，束缚了包括劳动力在内的经济要素的流动以及流动过程中要素
组合效率的提高，资源配置极不合理却又难以调整。工业不能成为带动经济发展的增长极，农业不能提供足够的经济剩余支撑工业膨胀的要求
。因此，在改革开放前夕，中国要素市场的非均衡现象已非常突出，对结构变化的内在要求已非常强烈，在结构变化过程中可能释放的经济能
量已蕴含得非常丰富。
            中国农民创造的一种模式
    中国实施改革开放基本国策后，经济体制和经济结构都相继发生了重大的变化。农业劳动力被长期固定在有限土地上的状态逐步被打破，
向非农业部门的转移也随之出现了加速的趋向，从而再度沟通了二元经济向一元经济转化的通道。
    在80年代末以前，中国农村劳动力的转移，主要采取了所谓“离土不离乡，进厂不进城”的农村内部就地转移方式。无论苏南模式、宁绍
模式，还是温州模式、耿车模式，都是以农村的乡镇企业、个体工业等非农产业为载体，来缓解农村剩余劳动力的就业压力。其中尤以乡镇工
业的发展对农业劳动力转移的影响最为显著。
    1980—1988年全国乡镇企业总产值年均增长率（33.2％）几乎是同期全国平均水平（11.9％）的3倍，对社会总产值的贡献率达到35.0 ％
以上；向国家交纳税金的年递增程度（31.4％），远高于同期国家财政收入年均增长速度（8.3％）， 对国家财政收入增量的税收贡献份额占
到21.6％（其中1985—1988年占50.9％）；乡镇工业占全国工业产值的份额由9.8％上升到27.6％，增幅为同期全国工业产值增长率的3.7倍，
对全国工业增长的贡献率达35.9％；1988年出口额占全国的15.2％，创汇80亿美元，对全国出口创汇的贡献率都接近25％。
    乡镇工业的崛起，在相当程度上改变了中国的传统经济发展战略和经济运行特征。农村劳动力的构成和流向也随即发生了很大的变化。
    1978—1988年，我国的乡镇企业以平均每年672 万的速度吸收农村剩余劳动力就业，职工数从2826万人增加到9545万人，相当于当时国有
企业职工总数。这一期间，乡镇企业吸收的农村劳力相当于国家同期安置就业人数（2533万人）的2.5倍，相当于同期城镇新增就业人数（47-
53万人）的1.5倍。乡镇企业就业人员占农村劳动力的比重，也由1978年的9.2％上升到1988年23.8％。与此同时， 农业劳动力占全国社会劳动
力比重，则从70.9％下降到57.9％，平均每年下降1.3个百分点。
    这种“离土不离乡”的农村劳动力就地转移方式，应该讲，在当时的社会经济条件下，是一种合理的选择。它的合理性主要表现在两个方
面：其一，是中国农业劳动生产率因承包经营后而提高，现有耕地再也不能容纳庞大的农业劳动力；人民公社行政管理体制瓦解后，再也不能
将农业剩余劳动力强制性地拴在产出相对低下的黄土地上；与此同时，城市又因改革滞后而处于工业发展和就业量都相当有限的状态。在此情
况下，农村内部的就地转移就是一种唯一可行的（或迫不得已的）选择。其二是，中国农村乡镇工业和个体工商业迅速发展后，不仅推动了国
民经济的增长和经济结构的变革，而且在农村农业与城市工业之间形成了过渡带，从而在实践中为中国工业化找到了一条更适合国情的道路，
在理论上丰富和发展了传统的二元经济结构转换模式。
    乡镇企业对国民经济发展的贡献，除了促进经济增长以外，还主要表现为：
    第一，大大降低了农村劳动力剩余程度，提高了中国农村的生产效率和经济效率。正是由于大量边际劳动生产率等于零的剩余劳动的减少
，缩小了与城市工业的劳动生产率差距。1980年，农村劳动力人均创造社会总产值（869.6元）仅为全民所有制独立核算工业企业产值的7.2％
，1987年（2400.4元）就上升为12.3％，增加了5.1个百分点；
    第二，进行了剩余劳动力对稀缺资本的替代，提高了中国资源的利用效率和组合效率。在1980—1987年，乡镇工业每增加1.22个就业岗位
和2300元固定资产，便可增加1万元产值；与此同时， 国有工业企业则必须增加10800元固定资产和0.25个就业岗位。这就等于用0.97 个劳力
替代8500元固定资产。由此推算，1980—1988年全国乡镇工业新增4020亿元产值，就多提供了3900万个就业岗位，替代了3417亿元固定资产（
相当于1985年国有工业企业固定资产净值）。
    第三，促进了农业生产条件的改善，摆脱了农业劳动生产率停滞或负增长的状态。1984—1988年间，乡镇企业发达区农用机械总动力增长
高于全国平均速度12.7个百分点。农业劳动力人均创造的农业产值增长65％，粮食产量增长166％，棉花产量增长45％， 标志着农业逐渐开始
摆脱“劳动力无限供给”状态。
    中国乡镇企业的发展自1989年起发生了较大的变化。有统计资料显示，乡镇企业单位数从1888.2万个下降到1989年的1868.6万个和1990年
的1850.4万人；职工人数相应从9544.5万人减少为9366.8万人和9264.8万人。但人均产值却从6805元上升到7931元和9133元。
    这一变化固然同当时的治理整顿的宏观环境有关，同时也反映出乡镇企业在经过10年外延式扩张后，已陆续进入技术进步和内涵发展的阶
段。1991 年后， 乡镇企业再度迅速发展， 内涵发展特征更加明显。1991—1994年间，人均产值呈现出加速度增长态势，分别为12094元、16
918元、25549元和35437元。乡镇企业技术结构和经济结构的转型，是一个进步，但与此相随，对农业过剩劳动的新增吸纳能力将有所下降。“
离土不离乡”的就地转移模式受到冲击，中国农业劳动力的转移将寻求新的方式。不管人们是否愿意或是否意识，农民离土又离乡地外出打工
经商，这个过程必然迟早将发生。
            九十年代初期的一股潮流
    中国农村劳动力跨地区流动早在80年代初期就已出现，但自80年代中期尤其进入90年代以来，流动日趋活跃，人数骤然增加，规模急剧扩
大。90年代初，数以千万计的中国农村过剩劳动力形成了一股从北向南、自西往东、离农村去城市、由内地朝沿海的民工大迁移潮流，俗称“
民工潮”。1992—1994年间的发展势头最为迅猛。随后进入平稳盘整阶段。
    据中央政策研究室1992年的长江流域6省调查，就有2400 多万农民外出打工，为10年前1982年的25倍。其中四川500多万人，安徽500万人
左右，湖南500多万人，湖北370多万人，河南300多万人，江西220多万人，并进而推算出全国农民跨地区流动的规模大约在5000—6000万左右
。
    又据全国政协和国务院发展研究中心等单位1993年对全国28个县（市）的调查，农村劳动力出县就业人数已经从1985年的42.3万人，增加
到1993年的128.4万人。外出劳动力占农村总劳动力的比重为13.3％，该年全国乡村从业人员总数为44256万人，若据此推算， 全国农村外出就
业的劳动力就近5900万人。
    另据中国“农村经济年度分析课题组”1993年底1994年初对全国除粤、黑、沪、藏以外的26个省区600多个县共14343个农户的调查，外出
打工人员为3603人。该课题组还进而推算出全国农村劳动力外出打工的总人数为5140万人。
    以上调查统计尽管考察样本和分析方法有所不同，然而在几个基本问题上都形成了共识：第一，中国农业劳动力的转移，已发展到跨地区
流动的新阶段；第二，跨地区流动的规模是举世罕见的，流动的增速越来越快，流动的范围越来越广；第三，农村民工主要来自经济欠发达、
收入较低、就业机会较少的中西部粮棉主产区，主要流向沿海经济发达地区和大中城市；第四，农业劳动力的跨地区流动具有很大的盲目性和
冲击性；第五，这一过程还将延续一个相当长的时期，并有可能使中国社会经济结构发生某种带有根本性的改变。
    民工潮之所以出现的根本原因，在于中国经济中原先存在的农村人多地少和劳动力大量过剩、农业生产效益比较低下、地区间发展水平和
收入水平差距扩大等矛盾的激化。民工潮之所以在90年代初出现的必要条件，是中国改革开放后农民的身份有了相对的自由、城市户籍制度和
劳动管理制度的松动、沿海地区优先发展战略的实施，以及农民传统意识观念在开放条件下的改变。
    1990年，中国农村劳动力已经从1980年的3.18亿人增长到4.20亿人。农林牧渔方面可容纳的劳动力，按最宽的估计也只有2亿； 乡镇企业
的发展解决了9265万劳动力就业；如果再扣除在私营和个体部门就业的劳动力1600万人，那么，总计仍有1.2—1.5 亿劳动力处于闲置状态。1
991年，农村劳动力净增1000多万， 而农村非农产业就业增加不到500万。在随后的几年，农村劳动力还以每年净增600—700万的速度增长，1
994年达到4.47亿人。这么多的剩余劳动力仅靠发展乡镇企业是难以在短时期内全部吸收完的，更何况如前所述，现有的乡镇企业，已陆续进入
技术进步和内涵发展的阶段，对劳动力的新增吸纳能力已经下降。同时，靠国家增加投资安置就业又极为有限。因此，大批量的农业剩余劳力
流离出农田，外出打工经商和跨地区流动，已形成了一个必然的或不可避免的趋势。
    进入90年代以来中国市场化改革过程的加速推进，为农业剩余劳动力的跨地区转移创造了前所未有的内在刺激和外部条件。尤其是城市劳
动用工制度的改革和劳动力市场的开放，为农村劳动力提供了向城市流动的可能。农民在基本解决了温饱的基础上，已经转变了思想观念，运
用商品经济价值规律把种田与外出务工经商作了比较。一旦发现农业（特别是种植业）的比较利益下降，收入增长缓慢，种田不合算时，就会
毫不犹豫地弃农外出，凭藉自己的廉价劳动力，在城镇地区寻找就业机会。而城镇的业主也乐意使用这些能吃苦耐劳且工价便宜的农村民工。
因而，可以说，农业劳动力的跨地区流动，不仅是中国工业化进程和经济发展的必然结果，而且也是中国市场化进程和改革发展的必然产物。
    大量农村民工涌入大中城市和沿海地区后，以其吃苦耐劳和工资低廉的就业特点，为繁荣城市经济和沿海经济作出了重要贡献。据调查，
深圳、海南、上海等地的楼宇、交通及其基础设施，有80—90％是外地流入的民工建的。其他诸如搬运、缝纫、环卫、修理、收破烂、贩蔬果
、医院看护、家庭保姆、酒楼服务等行业，在城市招工非常困难，农村民工迅速填补了这些就业空间。
    农民进城务工经商后，接受了现代工商业和城市文明的熏陶，不仅开阔了眼界，更新了观念，而且学会和掌握了新的知识和技能，提高了
劳动者的素质。他们中的许多人返乡后，或投资办厂、或成为技术骨干和农村能人。成为发展农村市场经济的带头人。更多的民工外出后，不
仅缓解了家乡人多地少的矛盾，而且以其劳动收入为家乡的脱贫致富带来了希望。全国民工人均净收入大约为农村农民人均纯收入的2—3倍，
他们从输入地汇回的现金，成为输出地农民改善生活和发展生产的重要资金来源之一。有些贫穷落后地区甚至出现“输出一人，脱贫一户；输
出百人，脱贫一村”的现象。
    民工潮在中国的出现，尽管有其历史必然性和内在合理性，但是在一定时期内也给中国的社会经济生活带来了一些负面影响。其中最为突
出的有：
    第一，降低了农耕劳动者的素质。虽然6000万外出打工的农民，在绝对数量上并未超过中国农村可能存在的1.5—2亿剩余劳动力总量，但
是，由于流出农村的大都是比较能够适合城市生活的青壮年，因而导致了留守农耕的劳动力素质和种田质量下降，有些地方甚至出现了抛荒现
象。
    第二，加重了交通运输的压力。民工跨省区流动主要靠铁路运输来实现，而中国的铁路运力又十分有限。每到春运期间，物资、商品要赶
运，学生、军人要探亲，客货流量都骤增，再加上千万民工流动，就更加不堪重负。一些热点线路平均超负荷运载100％，高峰期达200 —300
％。
    第三，加重了城市管理的负担。中国大中城市基础设施原来就大大滞后于生产和生活的发展，短短几年时间里千百万农村民工涌进城，使
城市更加不堪重负：其一是物资供应压力。据测算，每10万农村流动人口入城，每天要消耗6万公斤粮食、5万公斤蔬菜、10万千瓦小时电力、
2400万公斤水、230辆公共汽车载客量等；其二是环境污染压力。 同样以10万流动人口计，每天有10万公斤垃圾和2300万公斤污水排放；其三
是城市交通压力。流动人口在大城市的出行率一般在80％以上，且大都集中在市中心区，其中2/3 依赖于城市公共交通工具；其四是管理费用
压力。大量人口在城市流动，必然增加各种供应、环境卫生、交通设施、治安管理等费用。
    第四，加剧了社会治安的恶化。在中国的一些大城市，流动民工作案数占总作案数的比例，已经由1990年的50％左右， 上升到1993 年的
60％以上和1994年的80％以上。相当部分的犯罪活动是由滞留城市的无业民工所为。民工对社会治安的扰乱是由各种原因造成的：其一是城乡
收入水平和生活水平的差距，使之产生心理上的不平衡。当正常合法渠道挣不到钱时，就容易干出违法的事；其二是民工的合法权益受到侵犯
，如劳动强度过大、生活环境恶劣、缺乏劳动保护、雇主打骂侮辱等。当民工找不到正常的利益表达方式，或没有合法的解决纠纷途径时，就
有可能用一些不合法的方式来为自己讨公道，于是酿成治安事件，甚至恶性刑事案件；其三是民工文化水平普遍低下，法制观念普遍淡薄，因
而时常发生一些法盲犯法案件。
    第五，增加了计划生育的难度。数以千万计的人口流动，使中国近年来已趋于正常化和规范化的计划生育工作受到了极大的冲击。流动超
生、外出务工超生等现象，到处可见。不仅使人口的增长失控，而且大多忽视优生优育，使下一代身体素质和文化素养都受到很大的影响。一
些超生儿随父母到处流荡，不种疫苗，不接受童年教育，对国家和个人都造成损失。
            我们还将面对一个事实
    90年代后期和下个世纪相当长的一个时期内，是我国社会经济结构变化最剧烈的时期。数千万农村劳动力跨地区流动就业，仍将是我们不
得不面对的一个严峻事实。甚至可以说，80年代末90年代初的“民工潮”，只不过是未来一个时期内更大规模农村劳动力大转移的序曲。对此
，我们必须要有充分的思想准备和制度准备，力争在坚持市场配置劳动力资源的方向前提下，实现农业劳动力的有序转移。
    世纪之交中国农业劳动力转移，之所以成为难题，主要是因为这一时期劳动力供求矛盾依然十分尖锐。
    从农村劳动力供给角度来看，可以分为三个部分：（1 ）现有存量。目前处于潜伏状态的农业剩余劳动力，多数研究者估计为1.2—1.5亿
人左右；（2 ）自然增量。用全国1982年人口年龄构成和死亡率资料所做的测算表明，1982—1998年按中国标准（男16—57岁，女16—54岁）
计算，农村劳动年龄人口将净增1.81亿人，平均每年1131万人。按国际标准（男女皆为16—64岁）计算，平均每年净增1196万人；（3 ）其他
增量。随着农业劳动生产率水平的提高和可耕土地资源的减少，农业部门还会不断地再生出更多的剩余劳动力。
    把现有的和今后可能新产生的农业剩余劳动力，以及进入劳动年龄需要就业的农村劳动力包括在内，据中国社科院农村发展所的初步估算
，若以实现充分就业为目标，到本世纪末，需要安置的农村劳动力约在2亿人左右。
    再从农村劳动力的需求角度讲：（1）农业部门吸纳能力有限。 全国30个省区中，已有12个属土地资源超载地区，8 个属土地资源临界地
区，这两类地区总面积占全国的80％。虽然说在农业后备资源中，还有5亿多亩宜农荒地、11亿亩宜林荒山、33亿亩宜牧草原、7亿亩可利用草
山，但开发成本都很高。更何况我国农业的劳动密集程度已经很高，在发达地区已出现用资本替代劳动力的趋势。因而，农业内部的就业潜力
已经不大，原有的“蓄水池”功能正在削弱。（2 ）乡镇企业吸纳能力严重下降。除了前述乡镇企业经济结构正在逐渐转型以外，随着国有企
业改革的深化，乡镇企业原有的机制优势逐渐削弱；随着市场化操作的规范化，乡镇企业原有的政策优惠也不再存在；随着市场竞争的加剧，
乡镇企业的发展处于相当不利的地位。因而，农村非农产业吸纳剩余劳力的能力可能会比90年代前期进一步减弱。（3 ）城市吸纳能力弹性不
大。由于城市工业部门拥有15％左右的隐性失业，因而在近期内的主要任务是自我消化富余人员和新增劳动年龄人口。农村劳动力进入城市，
大多只能在一些城市人不愿从事的低技术层次行业获得就业机会。目前，此类需求也基本饱和。据世界银行估计，随着中国城市经济的发展，
90年代可能可以提供4800万个工作机会，这对于农村劳动力的安置来讲，起不了太大的作用。
    根据中国社科院农村发展研究所的分析，比较乐观的估计是，90年代城乡非农产业的发展每年可为农村劳动力提供约1000万个就业机会。
即使如此，到本世纪末农业剩余劳动力数量仍将在1亿人以上。 这说明，农业劳动力过剩及其如何转移的问题在下一世纪仍然是中国人所必须
面对的一个严峻问题。
    本世纪末下世纪初中国农业剩余劳动力的转移，从宏观上讲，还取决于劳动力供给和需求的变化。如果人口增长不发生失控，那么前者基
本上已是一个确定的量。至于后者，则取决于由我国经济增长速度所决定的城乡非农产业的发展。如果我国在下个世纪最初的20年内社会劳动
力年增长率保持在1％以下，非农就业年增长率保持在4％， 那么， 到2020年，我国社会总劳动力将达到8.5亿人，非农就业人数达到7.3亿人
，农业就业人数下降到1.2亿人，农业劳动力份额下降至14％左右。 只有这样，才能说我国基本上完成了农业劳动力转移的历史进程。□＊
    
    
    
 
