【 文献号 】1-3143
【原文出处】湘潭大学学报：哲社版
【原刊期号】199602
【原刊页号】64-68,98
【分 类 号】F2
【分 类 名】农业经济
【 作  者 】龚道广
【复印期号】199608
【 标  题 】市场经济条件下的农业保护政策探讨
【 正  文 】
    ［提要］  农业保护政策问题，一直是我国经济政策研究的一个薄弱环节。本文对我国市场经济条件下农业保护的必要性、目前农业保护
不力的根源及农业保护政策的主要内容，进行了探讨。文章认为，农业保护应以法律手段和经济手段为主，以行政手段为辅。
    ＊                          ＊                          ＊
    农业保护政策，是指国家在处理农业产业和其它产业的关系时，对农业这个基础产业所采取的一系列支持与保护政策的总称。我国在确立
社会主义市场经济体制的改革目标后，对农业要不要保护，怎样保护，理论界探讨不多，实践上推行不够。一段时间以来，由于高速发展经济
的心情过于迫切，开发区热、股票热、期货热，加上卖粮难、卖棉难、卖油难，使农业保护问题没有引起足够的重视。本文旨在向人们揭示一
个经济规律：市场经济本质上是一种竞争性经济，但农业是一个弱质产业，需要政府保护。亦即要制定一套长期稳定的农业保护政策，使农业
不再经受大上大下的折腾，为国民经济的持续快速健康发展提供一个稳定的基础。
            一  在市场经济条件下农业需要政府保护
    在高度集中统一的计划经济体制下，由于工业基础薄弱，而农业历史悠久，刚刚诞生的新中国又面临帝国主义的经济封锁，国家对幼小的
工业实行政府保护自然在情理之中。所以我们过去保留一定幅度的工农业产品价格剪刀差，从农业上抽走一部分国民收入，以便在一穷二白的
基础上建立起社会主义的工业体系，理论界和实际工作部门都认为这是合理抉择。但即使在那时，国家对农业也不是一味索取。例如，一直实
行较低的农业税和国家对农业生产资料工业给予补贴，使农业生产资料价格低而稳定，农用耕地因垦荒而逐年扩大等等，都产生了保护农业的
积极效果。当市场化取向的改革开始后，由于农村率先改革并取得巨大成功，农业出现高速增长，农产品供求矛盾缓解，还几次出现了供大于
求的情况，这就容易使人们产生一种错觉：似乎市场条件下农业不需要任何保护，只要不折腾农民，农业就可以自然发展，于是乎“三靠”变
成“一靠”（靠政策），财政对农业的投入减少了：“五五”以前，国家对农业基本建设的投资，占国家整个基本建设投资的10％以上，“六
五”期间降为5％，“七五”期间降为3.3％，1991年占4％，1992 年占3.7％，1993年占2.8％。各级地方政府为了卸财政包袱，一味强调把为
农业服务的经济技术部门实体化，限期断奶，把农民推向市场。其实这是政策的突发效应掩盖了农业本身的弱质性。党的十一届三中全会后实
行家庭联产承包制，使原来蕴藏在农民中的生产积极性迸发出来，推动农业超常发展。但靠这种政策造成的能量释放从理论上讲能产生上一个
台阶的效果，农业要再上新台阶就需要有新的推动力。我们知道，社会对农产品的需求，国民经济发展对农业支撑力的要求，不会停止在一个
水平上，而是要逐年提高。农业产生一个阶跃，短时间内有可能超出国民经济的需求，但如果农业从此徘徊不前，农产品供给又会因跟不上需
求增长而出现短缺，最终导致工业化的停滞，使经济增长落入“李嘉图陷井”。
    综观世界各国的农业政策，大凡市场经济发达的国家都对农业实行保护，而发展中国家一般急于实现工业化之梦，在政策上倾向于从农业
部门转出资源和利益，但实践的结果都是欲速则不达，还是要回过头来加强农业这个基础。国际上用一个叫做农业生产者等价补贴（Producer
 Subsidy Equivalent简称PSE）的指标来衡量一个国家对农业的保护水平。PSE有三种形式：一是总量形式，二是单位形式， 三是百分比形式
。本文取第三种形式，它表示政府资源调动政策从每100 元农业生产者价值中抽取（或补贴）的资源数，或从农业部门征收（或补贴）的资源
价值相当于农业生产者总价值的百分比。其计算公式是：
        PSE=((Pd-Pw)·Qp+D-L+B)/(Qp·Pw+D-L)·100％式中：Pd表示国内农产品市场价格；Pw表示国际农产品市场价格；Qp表示农产品生产
水平；D表示政府对农业的直接补贴；L表示政府对农业部门征税；B表示政府对农业的财政预算支持。
    如果计算出来的PSE为负值，表示国家对农业是负保护， 即从农业部门转出资源和利益；如果PSE为正值，表示国家对农业是正保护， 即
向农业部门转入资源和利益。PSE的数值越大， 表示农业得到的国家保护越高。有关国家1990年的农业生产者等价补贴如下表：
            表1  各国农业生产者等价补贴（PSE）
 国     阿    泰    印    澳    印    新    巴    美    加
                          大    度
        根                利    尼    西                拿
                          亚    西
 别     廷    国    度          亚    兰    西    国    大
等价
补贴   -38    -4    -2    11    1     20     2    30    35
 %
 国     奥    欧    瑞    韩    芬    日    瑞    挪
              共
        地    体
              十
 别     利    国    典    国    兰    本    士    威
等价
补贴    36    39    46    61    62    68    71    73
 %
    在市场经济条件下，农业之所以需要保护，这是由农业自身的特点、农业在国民经济中的特殊地位等因素决定的。
    1、农业的自然风险比其他任何行业都要大。农业是露天工厂， 各种自然灾害对农业生产的影响很大，这就给农产品的产量带来了很大的
不确定性。湖南省从历史资料统计，大体上是平均四年有一次较大的旱灾，平均五年有一次较大的水灾，水旱灾害造成的粮食减产在15至20亿
公斤左右。自然风险造成的这种不确定性，给农产品的供求平衡点的预测，农业资源配置的优化都带来了难度。按正常年景的产需平衡组织生
产，如果“老天爷”大发慈悲，该项农产品大获丰收，会出现供大于求；如果“老天爷”大发雷霆，该项产品大减产，又会出现供不应求。在
第一种情况下，农民有价值不能实现的损失，在第二种情况下，农民有价值消耗得不到补偿的损失。在我国古代，封建王朝就曾建立了“常平
仓”的制度和平准基金。在市场经济条件下，为应付这种不确定性而建立的必要农产品贮备，是要占用一定的资金的，而这部分资金又不能产
生微观经济效益，所以它只能由政府拨给。
    2、农业承担市场风险的能力低于其它行业。 农产品的生产周期长，转产比较困难。当市场发出某一项农产品货紧价扬的信号后，从信息
传递、农民决策、调整结构，到该产品大量推向市场要经过几年的时间，长的要十几年甚至几十年。而这时市场早已发生变化，农民把这种因
信息传递的时滞造成的决策失误称之为“赶黑屁股”。湖南省的苎麻、黄麻、药材、牛蛙、长毛兔等都出现过高价刺激——一涌而上——市场
过剩——价格暴跌的剧烈波动，农民损失惨重。农产品的另一特性是体积大，不耐贮藏，部分大宗农产品如粮食、棉花、油料等，其需求弹性
和收入弹性都比较小，“多也难，少也难，不多不少又太难”。回顾改革开放以来出现的几次卖难，其实产量每年的增长不过一成左右，全国
上下都喊“粮满为患”、“棉满为患”，商业部门还说什么几年不收购粮、棉，国家也够用了。农民按这种信号调整生产结构，粮、棉播种面
积减少也不过一成左右，产量减少还不到一成，结果粮、棉、油的供求关系马上发生逆转，国家由限购变为定购，弄得农民不知所措。这说明
，完全由农业生产者来承担市场风险，不能保持农业的稳定和社会的稳定。
    3、我国农民的经营规模狭小、分散，经济实力不强， 驾驭市场的能力差，充当独立的市场主体还需要一个引导扶持的过程。而农业的外
部环境则具有较高的组织化程度，有很强的经济实力。农业的产前、产后都是现代化的大工业、大商业、大金融机构，在这样的二元结构中农
业处于明显的弱势地位，在国家放开价格后，农民没有价格决定权，国家的宏观调控对农业产前产后部门难以奏效，而对农业则一统就死。比
较典型的如化肥，生产厂家可以置国家限价于不顾，在一个月之内17次提高售价，而农民在粮食上市后却只能以远低于市价的国家定价卖给粮
食部门。这种不对等的谈判地位如果没有国家的政策保护，农民唯一的自我保护措施就是使农业的商品生产萎缩，以减少这种不平等交换造成
的经济损失，而这是非常危险的。
    4、政府保护是推动资源优化配置的重要保证。众所周知， 市场经济是以市场配置资源为基础，而以资源的趋利性流动重组来实现资源的
优化配置为特征的。农业是一个微观经济效益低而社会效益高的基础产业，资源的趋利性流动是由微观经济效益来推动的，市场主体一般很难
兼顾宏观经济效益。如果没有政府保护，商品生产主体出于自身效益最大化的动机，会将资源转向比较效益高的非农产业，从而削弱农业这个
基础，这样仅按微观经济效益最大化形成的资源配置就不是真正的资源优化配置。只有政府通过增加投资、价格补贴等保护措施提高农业的比
较效益，才能有效阻止农业资源的无序流动，提高全社会的福利总量。
            二  我国在体制转轨变型中对农业保护不力
    我国目前正处在由计划经济体制向市场经济体制转轨变型的时期，计划经济体制对农业的保护措施已经失效，而市场经济新体制理应对农
业的保护措施又远没有到位。我国按国际通行办法计算的农业生产者补贴等值（PSE）都是负值。参见表2：
年份    1985     1986     1987     1988     1989     1990
PSE    -38.70   -36.76   -15.42   -20.08   -10.87   -40.41
    经济体制转轨变型时期国家对农业保护不力的主要表现有以下几点：
    1、当农产品供过于求时，政府强调把农民推向市场， 这里有让农民在市场风浪中经受锻炼，增强适应性的积极的一面，也含有在农民经
济承受能力较差时，把市场风险推给农民的消极的一面。而一旦农产品供不应求，政府又恢复定购任务，重把农民拉回到传统的旧体制中。市
场经济的基本经济规律是价值规律。价值规律对每一个市场主体来说，既存在风险损失（当产品供大于求时）的压力也存在风险收益（当产品
供不应求时）的诱惑，而且两方面是对等的。但就在这一“推”一“拉”中，农业部门实际上完全承受了市场风险的损失，而得不到风险收益
，这样的外部环境对农业是极为不利的。
    2、 国家为加快经济发展实行的倾斜政策大大降低了农业的比较效益，农业资源大量流失。现阶段我国实际上存在三大经济重心，从地域
而言，沿海地区是全国的经济重心，城镇是各地区的经济重心；从行业而言，工商业是各业的经济重心，国家的政策总体上是向这三大经济重
心倾斜的，地区之间的收入差距，行业之间的收入差距，都呈扩大的趋势。而我国中部地区的经济结构是以农为主的，这就形成了农业资源转
移的强大“势能”。其一是大量农用土地被盲目转为开发区，地皮炒卖的收益是农业生产所无法比拟的，可惜这种诱惑力牵引着一批政府官员
的心；其二是农村资金向沿海地区、城镇或非农产业转移，湖南是一个资金紧缺的农业大省，近年有140多亿元资金投向沿海地区搞开发， 而
全省农村农民买城镇户口的资金也超过10亿元。
    3、 国家把发展农村公益事业和建设农村基础设施的经济负担大部分转移给农民，使农民负担不轻，农民收入增长缓慢，严重挫伤农民的
生产积极性。湖南是全国减轻农民负担的先进单位，但在这个农业大省农民负担的增长仍然每年都超过农民收入的增长，农民的人均纯收入，
名义上货币收入每年都是增加的，但扣除了物价上涨因素后，实际收入则要分阶段而论：从1978年到1987年，增长157.04％；而从1988年到19
93年，却下降了5％，而同期城镇居民收入则稳定增长：1987年比 1978年增长60.8％（低于同期农民收入的增长幅度），1993年比1987年增长
33.6％，城乡劳动者的收入差距由1978年的2.27：1扩大到1993年的2.87：1。
    当然，对农业的保护不力并非政府的本意，而是由各种客观因素造成的。我们分析主要有以下几点：
    第一是国家财力的限制，改革以来国家财政赤字逐年扩大，无力增加对农业的投入。而在财政收入中由中央直接支配的部分比例缩小了，
地方财政收入的比例增大了。增长最快的又是沿海经济发达地区，中部地区以农业为主，财政收入的增长速度低于全国平均水平。综观西方市
场经济发达国家保护农业的各项措施，无不是以强大的财政实力为后盾的。财力的捉襟见肘，自然也就谈不上保护措施的出台和有效执行了。
    第二是农业的效益特性与管理体制相结合，形成了一个农业保护责任和利益机制的断层，使农业保护政策难出台、难落实。众所周知，农
业是一个具有很高社会效益但经济效益又比较低的部门，从理性的角度而言，只有国家才关心社会效益，与农业的稳定切肉连皮的只有国家和
农民这两头。地方政府分为两类，经济发达地区粮食和农产品原料需要调进，国内农业减产了可以从国外进口，在市场经济体制下这只不过是
商品来源地的转移，他们没有发展农业的动力和压力；经济不发达地区都以农业为主，是粮食和农产品原料调出的地方，它们普遍存在一个不
愿当殖民地的心理，粮食棉花减产后，采取控制调出的措施。所以地方政府缺乏保护农业的利益机构。政府的各部门在计划经济体制下是代表
国家利益的，但现在它们实际上成了市场主体。因为在转轨过程中国家推行效益原则，哪个部门的效益好职工的福利就好，加上国家受财力限
制常常不能拨足各项事业的专款，而强调各部门自己搞活，这样就形成了一个部门利益膨胀的怪胎。现在农业的产前产后都由部门垄断着，而
部门实际上并不承担农业稳定的责任。以棉麻公司为例：棉花多了，它们可以拒绝收购农民的棉花，同时逼迫国家拿出资金搞储备；棉花少了
，国家会自动强化棉花的专营体制，它们可以稳赚丰厚的差价，真可谓旱涝保收。因此农业问题总是跳不出两头热、中间冷的樊篱。
    第三，客观上存在的反差现象降低了农业的地位。农业在经济中的份额与人们对它的重视程度存在一种反差现象：西方发达国家的农业人
口和农业就业劳动力，以及农业国民收入在国民生产总值中的份额，都在10％以下，而财政对农业的投资，农业信贷等分别占财政支出和信贷
总规模的比重，都高于10％，美国农民只占总人数的2％， 但美国的农业部是内阁中最大的部之一，其雇员超过8万人，参、 众两院都设有农
业委员会。我国是一个农业人口占80％以上的农业大国，但在政府部门中没有一个综合的强有力的代表说话，占国民生产总值三分之一的第一
产业，在国务院部委中机构和工作人员仅占几十分之一，在人大和政协中，农民代表也很少。经济决策过程实际上是一个信息传递、利益权衡
的过程并普遍遵守多数原则，勿庸讳言，市场经济会使行业利益、部门利益强化，使人们分化为不同的利益集团，这些利益集团又会反过来影
响政府的决策，从而为本集团争得较大的利益份额。农业部门地位不高，说话的人少，声音微弱，其意见和建议自然也就不容易进入决策。
            三  确立农业保护制度，推动农业稳定发展
    市场经济条件下的农业保护不同于计划经济体制下的领导对农业的重视。计划经济体制是建立在利益的高度一致化、权利高度集中、物资
统一调配的基础之上的，强化农业的动员工作可以在较短的时间内用较高的效率完成。所以，那时只要领导一重视农业，农业很快就上去了。
市场经济的基本特点是利益的分散化。市场主体之间既有利益的一致性和互补性，也存在对立性的一面。市场经济的正常运行靠制度约束，靠
经济杠杆来调节。行政手段也起作用，但作用有限。所以，农业保护主要通过法律手段和经济手段，辅之以必要的行政手段。
    用法律手段保护农业，这就要进一步加强农业方面的立法，坚持依法治农、依法兴农，加大农业执法的力度。法律保护的好处是稳定性和
可靠性，它不随领导人的个人好恶而摇摆不定。但我们也要看到，我国目前还是一个法制很不健全的国家，社会成员的法律意识不强。从这几
年的实践来看，目前，要解决好两个带根本性的问题：第一是真正确立农民的商品生产者地位，这是市场农业立法的前提。一个真正的商品生
产者，他应当完整地接受价值规律的调节。而现在是农产品多了无人管，放手把农民推向市场，让价值规律去自发地抑制农业生产；农产品少
了政府又关闭市场，农民必须按规定的低价格交售规定数量的农产品，价值规律的另一半——刺激生产的作用不能发挥。不是说农民不应当为
国家承担义务，为政府分忧；而是应当把它严格控制在非常有限的范围内，如战争动员的非常时期。频繁的“推”去“拉”来只会严重损害政
府的信誉。所以，一定要下决心把国家对农业的产前和产后的垄断性经营彻底放开，国家要建立自己的储备以平抑自然风险和市场风险，再不
能靠牺牲农民利益来换取稳定了。第二要解决好法律对政府行为的有效约束问题，政府必须在法律的范围内活动，这是国际通行的准则。国外
的《农业基本法》，就是为保障农业的稳定投入而立的。国务院《关于农民承担劳务和费用管理条例》，也是为减轻农民负担而定的。由于我
国立法程序是由政府部门拟定初稿，交有关部门广泛征求意见。这样就使得许多保护农业的具体条款在审来审去中因涉及有关部门的利益而被
磨去了棱角，变得笼统、模糊和难于量化与具体操作，拟稿的农业部门为使立法尽早通过，也只好作出让步，以至为执法留下隐患。这就是《
农业法》早通过了而财政对农业的投入未见明显改善，农民负担年年开展执法大检查而农民的实际负担未见明显减轻的根源。保护农业必然会
触及有关部门的既得利益，政府和法院应加大执法和司法的力度，使有关法规得以正确实施。
    用经济手段保护农业，主要在价格保护，增加政府对农业基本建设的投入，发展农用工业，加强农业保险等。在价格保护上，国家制订的
农产品保护价格应以保证农业经营者获得平均利润为依据，而不仅仅是成本价格。为了保证农产品保护价的真正落实，国家财政应拨出专款用
作农产品贮备，使丰收年景农民能够将剩余农产品全部卖出。国家要把部门的政策性业务和经营性业务彻底分开。政策性业务，以保持农业稳
定发展和平抑农产品价格为目标：丰年按保护价收购农产品，歉收年按国家规定的数量用市价向农民尽量多收购剩余农产品，向消费者按较低
的价格出售农产品，以平抑市场物价，鉴于政策性业务部门不能按通常办法计算盈亏，其工作人员应纳入国家公务员系列进行管理，职工福利
不与经营状况挂钩。经营性业务部门完全推向市场，取消其垄断经营权。这类部门与农民之间的关系是市场主体之间的平等互利关系，或与农
民建立产供销一体化组织，或通过经济合同同农民开展经济往来。
    从财政支出上保护农业，要立足于增加商品农产品的有效供给。由于现行税制不能使农业税收随农业增产而增加，相反还要为多贮备农产
品而增加财政支出，因而财政对农业的投入被看成是没有效益的投入，这就要跳出“以钱换钱”的传统投入产出观，树立“以钱换物”的投入
产出观，因为国民经济要不断发展，社会对农产品的有效需求，就会不断增加，这就要有一个不断增强的农业基础来支撑其发展。所以，必须
不断提高农业的综合生产能力。要在对农产品长期的产需平衡预测的基础上，有计划的建设一批商品生产基地。要把大江大河的治理同大规模
的水土保持工程结合起来，提高农业资源的持续生产力。要把大面积的农业开发和农业的产业化结合起来，建设高效益、系列化、商品化的大
农业。
    发展农用工业保护农业具有两层含义：一是降低农业生产资料价格，减少农业生产的成本。国家要给予农用工业低税和低息贷款的优惠政
策，少用行政性的限价措施；要增大农用工业的投入，引进先进设备和生产技术，提高农用工业的生产效率，增加农业生产资料的有效供给，
这样才能有效抑制农资价格的上涨势头。二是提高农业生产的现代化水平和劳动生产率。我国农业的有机构成很低，只有农用工业部门有较大
发展，生产出多品类、高效率、高质量的装备、材料，才有可能改变目前农业依赖人畜力、抗灾能力很低、经不起市场风浪的脆弱状况。
    农业保险要建立一个全方位的对付农业风险的防御体系。要通过建立与市场经济相适应的农业保险制度，降低生产领域的风险和灾变；通
过建立符合中国农村实际的期货市场，分担农民的市场风险，逐步建立中国农产品综合信息发布、咨询系统，减低农民生产经营的决策风险。
由于农业保险担负着保障农业稳定发展、保障农业基础地位的社会职能，经营企业存在高赔付率和高损失率的问题，国家应建立农业保险专项
基金，支持农业保险企业的社会职能。
    作为一项制度，政府应撤除城乡壁垒，把二元社会变为一元社会。首先应取消城乡分开的户籍制度，这本来是三年经济困难时期推出的一
项临时措施，以后被凝固化了，在城乡一体化成为时代主流的今天，应尽快取消它，使农民具有与城市居民同等的身份地位，享受同等的权利
和义务。城市居民从不负担的民办教师工资补助、教育集资、烈军属、五保户补助、计划生育补助等公益性事业费用，应通过调整政府对城乡
公益事业拨款的结构来解决，以切实减轻农民负担。其次要彻底开放劳动力市场。让农民平等地参与劳动力市场的竞争。生产要素市场化是市
场经济的基本标志。大量农业剩余劳动力滞留农村，是影响农业劳动生产力和农业经济效益的重要障碍因素，是农业走向市场的巨大阻力。政
府对农村剩余劳动力的流动不仅不应加以限制，相反要加以保护。当然这种流动必须通过政府的引导和疏导使之有序化。
    最后一项，也是最重要的一项农业保护措施，是农民的自我保护。市场经济造就了众多的市场主体，它同时把社会成员划分为各种不同的
利益集团，毫无疑问，在市场经济条件下农民是一个利益阶层。农业的发展要靠农民来推动，在市场经济条件下，农民的合法权益要得到保护
必须提高其组织化程度。人均农业资源并不丰裕的日本和我国台湾省，政府为了不使其粮食供应过份依赖进口，都自下而上的建立了农民经济
组织，日本叫农业协同组合，台湾省叫农训协会。它们既为农业生产者提供社会化服务，又代表农民的利益与政府、立法机构、社会各界和相
关产业打交道，提高农民的谈判地位。实践证明，这是保护农业、保障农民合法权益的最有效措施。我国社会各界、工商界有资方的商会、工
商联；劳方有工会；青年、妇女、知识界都有联合会、协会、研究会等，连改革后刚形成的个体劳动者阶层都有自己的协会。农业作为一个经
常被忽视的基础产业，农民作为一个人数最多、其利益经常受到损害的巨大群体，理应有自己的组织。试想如果农民负担有农民组织来监督，
名目繁多的滥摊派、乱集资就会受到有效的遏制。农民组织在政治上应服从共产党的统一领导，在国家法律的范围内开展活动。过去我们习惯
于讲农村要正确处理国家、集体、个人三者之间的关系，那是计划经济体制时期的经济关系，因为工商业是全民所有制的国营企业，工商业利
益被简化为国家利益。在市场经济条件下，工商业、各部门都成了市场主体，其本身存在独立的经济利益，农民所面对的是国家、其他产业的
劳动者、集体、个人四者之间相互交错的经济关系。农民组织所要处理的，是代表农民这个利益群体，在政府的宏观决策中，争取对农业有利
的举措；在同相关产业的众多市场主体开展经济往来时，提高农民的谈判地位，维护农民的合法权益。同时，农民组织也是对农民开展社会主
义教育，提高农民的整体素质，为一家一户的小生产提供产前、产中、产后服务，获取规模效益，克服家庭经济局限性，进行行业管理的最有
效的组织形式。
                                  责任编辑：赵晷湘  何同甫＊
    
    
    
 
