【 文献号 】1-537
【原文出处】《学术探索》
【原刊地名】昆明
【原刊期号】2000.专辑．
【原刊页号】47～50
【分 类 号】D4
【分 类 名】中国政治
【复印期号】200103
【 标  题 】从国家权力的弱化看加速政治体制改革的紧迫性
【 作  者 】王玲玲/刘新
【作者简介】王玲玲(1953-  )，女，云南财贸学院马列部副教授；云南财贸学院，云南　昆明　650221　刘新(1966-  )，女，云南财贸学院马
列部讲师。　云南财贸学院，云南　昆明　650221
【内容提要】政治学意义上的国家权力不是指某一政府部门或某级地方政府的权力，更不是指国家官员的个人权力。国家权力作为一个规范的整
体概念，指国家通过强制的说服方式表达执行自己意志的效率和范围。我国在从计划经济向市场经济的转型中，由于政治体制改革长期滞后，导
致国家权力出现了与之不相适应的情况。
【关 键 词】国家权力弱化/加速/政治体制改革/紧迫性
【 正  文 】
    中图分类号：D616　文献标识码：A　文章编号：1006-723X(2000)增-0047-04
    一
    80年代，邓小平同志《党和国家领导制度改革》这篇划时代的文献，首次提出了政治改革的纲领。以权力下放为标志的政治体制改革在中国
第一次使中央政府凭借国家权力主宰一切的情况受到了很大的约束和限制。出现了多个主体共同参与决策和进行谈判的格局。但由于政治体制改
革不能配套进行，国家权力迅速弱化。
    1.国家汲取财政的能力下降
    80年代以来，实行分灶吃饭的财政政策，引起最重要的变化是国家汲取财政的能力迅速降至历史最低点。1978年，中国财政收入占GNP比重
为31.2%，1992年下降到14.7%，1995年只有10.7%，GNP每增长1%财政收入仅增长0.66%，财政收入不及发达国家一半的水平；中央财政和地方财
政收支比例从改革前的61.1%:38.9%，变为目前的28%:72%。中央财政收入比重甚至比不上一些发展中国家。如：印69%、巴西80%。[1]预算外资
金增长速度与“第一财政预算”并驾齐驱。每年近4000亿元的收费都进入了各条条（部），各块块（地方政府）的腰包。费用的增长速度高于税
收，征收力度强于税收。
    中央财力的不断下降与地方财力的迅速扩大，形成了“弱中央”、“强地方”的局面。一方面，使中国改革以来经济发展几起几落。国家从
社会中提取的资源分额大大减少，许多需要政府投资的“瓶颈”工程，因中央缺钱迟迟不能上马；基础设施滞后又成为全国经济进一步发展的掣
肘因素。由于财力不足，国家提供的社会服务总量和质量难以适应日益增长的社会需要。如社会安全问题极为突出，《义务教育法》已颁布了数
年，但收费入学的问题始终存在。中央财力不足，使各职能部门向社会直接索取报酬和转嫁责任，加重了人民负担。另一方面，中央“手中无米
，叫鸡鸡不来”。地方政府各自为政，导致政治经济权力的分散化。反过来又加速中央经济政治的多元化。政府机构庞大，低薪无法养廉，腐败
已从个人行为转向集体行为，从基层政权向上级政权，从执行机构向决策机构，从一般行政部门向执法部门，从政府部门向军内、党内蔓延。国
家权力被据为地方所有，个人所有。国家利益和国家资产大量流失。腐败问题成为未来中国深化改革的定时炸弹。
    2.中央宏观调控能力减弱
    改革实行了各种包干体制，地方“自费改革”。虽然调动了地方改革的积极性，却使中央宏观调控能力大大下降，国家意志的范围不断收缩
。地方政府争投资、争项目、盲目建设，重点投资，基本建设规模超过国力和资源供给能力。造成有限资源的巨大浪费。各地区共同扩张，产业
结构雷同，形成严重的增长“瓶颈”。全国有1598家钢铁厂，占世界钢铁企业总数的2/3；上千家汽车企业，年产量的总和不及通用汽车公司的
1/5。每个地方政府投资的企业或产业部门都无法达到能在市场竞争的规模。中央政府把管理经济与企业的权力下放给地方政府，国有企业受到
了地方政府更强烈的干预，使国企业市场化改革与预期目标背道而驰。
    由于地方政府行政权力过大，经济干预过多，造成中央政治决策的执行费用过大，搭便车和寻租现象严重。不仅加大了反腐败和监督的费用
，而且成本高，代价大。增加了改革和发展的成本，使改革所创造的财富难以高速积累。
    国家宏观调控能力的下降，人为地加剧了地区之间的不平等。谁能获得更多的资源和更多的优惠政策，取决于该省区在中央及各部委的政治
影响力及人事关系，也取决于中央与地方一对一谈判的结果。有能量的省区从中央获得更多的利益和权力。在决策和执行过程中拥有发言权，并
在中央分配资源，赋予权力上有更大的权重。而贫弱的省区反之。如象云南这样一个贫困面和贫困人口居全国第一的省，却挑起中央财政的大头
。人为地加大了发达地区和不发达地区的差距，也损害了国家权力的公正性。
    3.国家合法化能力和强制性能力下降
    国家正处于转型时期，市场经济原则与伦理经济原则是相互冲突的，引入市场机制必然造成社会骚动不安。当经济市场化程度日益扩大，在
资源有限的条件下，改革必然会危及许多人的基本生存和根本利益。这需要国家以说服为手段，以强制为后盾，向公众灌输市场经济观念。随着
市场经济的建立，人们相对的经济地位会发生急剧的变化。贫富差别扩大，失业人口增加等，必然要求国家完善和健全社会保障体系和提供良好
的公共服务。国家的合法化能力和强制性能力随着改革的深化，显得十分重要。
    由于国家权力的弱化，使之对整个社会的动员能力和号召力呈下降趋势，人民群众政治参与热情下降，表面上看政治冷漠，麻木不仁，明哲
保身，而一旦有某种风吹草动，则会出现大乱。由于缺乏有效完善的政治参与渠道，社会公众无主人翁感。国家权力的弱化还会直接导致社会危
机，引起人民对政府，特别是对中央政府的普遍性“不认可”和“不认同”。一旦出现大面积的信用危机，还会爆发激烈的冲突。当政府面对各
类危机时，又不得不使用各种强制力量（警察、军队）来维持社会秩序，这又必然与社会公众发生正面冲突和对抗。当社会陷入危机，政府失去
合法化根基和控制力时，一旦遇到国际环境的突变，对中国这样的大国只能是灭顶之灾。
    国家权力的弱化，是我国政治体制多年的缺陷在经济启动和迅速变动时暴露的，要改变这一现状，必须加速政治体制的全面改革。
    二
    政治体制属于一个国家政治制度的实体部分，包括政府机构，政党和其它政治组织的形式及其运作方式。主要分为两个层次，其一，国家权
力结构的体制。主要指执政党的产生、功能及执政方式：国家立法、司法、行政权限的划分及相互关系；国家基本的选举制度和政策决策模式。
其二，政府的行政管理体制。主要反映政府机构的设置及其职能，政府的社会调控机制及国家人事制度等。国家权力强弱与政治体系关系十分密
切。目前我国政治系统调控机制低效，不能有效地调节和处理经济加速发展过程中日益出现的各种社会矛盾。使改革的预期目标受制于过去的政
体无法实现。加速政治体制改革对于全面深化经济体制改革已至关重要。
    1.改革国家权力结构体制，要在制度上防止“文革”那样长期、全局性的决策失误
    中国政治体制改革的决策初衷正是来源于对十年“文革”悲剧的深刻反省。邓小平同志在《党和国家领导体制的改革》一文中指出：“如果
不坚持改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就可能重新出现。只有对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革，人
民才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们事业才有无限的希望。”[2]邓小平同志在改革之初就已自觉地意识到中国的国家权力结
构体制和决策体制的层面曾“长期缺乏政治民主”[3]，并深刻地认识到建国以来长期的极“左”错误，不仅仅是具体政策的失误，而且是基本
体制的弊端。改革中，由于决策的科学化、民主化不能予以保证，导致政策不稳以致“左”的东西不时左右我们的思想。
    民主政治的发展落后于经济的发展。民主的实质在于人民能够控制国家管理阶层在行使国家权力的过程中必须代表人民的利益，服从人民的
愿望和意志。民主的实现需要通过一定的机制，其核心是权力的授与和权力的监督。由于我们没有民主形式充分的制约，国家权力常常成为脱离
人民不受制约的力量。
    因此，要保证中国改革开放的未来进程不出现全局性、长时期的重大失误，就必须进一步改革和完善国家权力结构体制和决策的体制。
    2.改革政府的行政管理体制
    经济体制改革的深入进行必须要有政治体制改革相配合。经济基础和上层建筑是辩证统一的。经济体制更是与经济体制的第二个层面，即政
府的行政体制高度统合而不能完全分化。因此，任何重要的经济体制改革的步骤实际上都必然会涉及政府的行政体制在社会中的确立和功能。而
行政体制改革的许多方面，如政府的职能与权限，决策与政策制定体系，不同级的政府间权力的划分与配置等，又往往涉及到政治体制的第一个
层面，它要解决政府与执政党的职能关系，政府与立法机关的关系等。因此，在进行以市场为导向的经济体制改革的同时，必然要求政治体制进
行相应的变革。经济的迅速发展，超出了原有政治体制的传统机能所能承受的限度。“民众政治参与的民主意识增长较快与民主参政的合法渠道
和合理程序姗姗来迟之间的矛盾，市场经济和利益多元化的迅速发展与法制建设的相对滞后的矛盾，极易酿成动乱”[4]。如不能及时建立一个
在组织和程度上适应性、协调性较强，在复杂的社会变迁中颇有调控能力和应变能力的现代政体，仅以经济建设“孤军深入”的方法是不可能实
现中国的现代化事业的。
    近几年政治发展循于经济主导模式，成为了经济变迁的副产品，缺少主动性和规范的目标导向。政治体制改革不能配套进行，使国家权力不
断被削弱，必须加快政治体制改的步伐，这已是当今中国时不我待的客观需要。
    三
    市场经济是人类迄今为止所发现的较为有效的配置资源的方式。但市场经济并不是万能的。如果政府能对市场功能起到补充作用，就能成功
地促进经济发展和减少贫困。反之，经济发展就会遇到极大的障碍。国家干预是现代市场经济的特征。其干预范围十分广泛：提供公共物品，进
行公共投资、调节收入和财富分配，稳定宏观经济，制定产业政策，建立社会保障体系……除个别事项地方政府可以分担外，其余的均要中央政
府承担。市场经济无法代替和完成上述国家职能。来自市场经济压力愈烈，中央政府责任就越大，加强国家权力的紧迫性就愈强。此外，中国是
一个发展中的社会主义大国，具有十分特殊的国情，在向市场经济转变过程中无法回避生存和发展的问题。只有加强国家权力，才能保证其对市
场之外领域的有效干预，如：人口膨胀，资源危机，环境恶化等。如果国家权力继续弱化就会给社会和国家的安定局面带来巨大的隐患。改革不
可能在“弱政府”的领导下进行。而国家权力的加强又必须在政治体制全方位改革中才能实现。
    1.建立强大的财政基础，增强国家宏调调控的能力
    国家财政能力是国家权力的核心和基础。财政体制是一个国家经济体制的基础和国家宏观调控的依据。财政分配集中体现各种政治力量的利
益、矛盾和冲突。财政体制是经济利益转化为政治利益的“转换器”。加强国家权力，要从增强国家财政实力入手。
    首先，国家通过合法手段提高财政收入占国民收入的比例。随着经济的发展，公众对公共物品和公共服务的需求越来越大，这方面的支出越
来越多，如人均教育经费、人均卫生健康经费、人均社会保障经费等等。这就要求政府不断提高财政收入占国民收入的比例，才能提高人民生活
质量，改善人民生活环境。财政收入占国民收的比例应现在的1/8逐步达到1/3。并同时取消非法的“三乱”及向社会公众和企业的摊派。其次，
提高中央财政收入占总财政收入的比例。现代市场经济制度要求中央政府承担经济管理职能，在全国范围内分配和配置资源，而地方政府的职能
主要是公共服务。这一发展趋势决定了必须不断提高中央财政收入占总财政收入比重，要逐步达到65%以上，同时取消预算外资金。
    增强国家财政基础，才能保证国家在全社会范围内实现自己的意志。才能加强国家宏观调控的能力。在全社会范围内实行稳定经济，居民收
入分配公平、缩小地区间发展和收入差异，援助贫困地区和减少贫困人口，提供全国性公共投资……。国家宏观调控只受制度的约束，而不受来
自地方价值判断的约束和干扰。
    2.政治民主化、行政集权化
    政府机构改革和行政管理体制改革，是建立社会主义市场经济的重要条件，也是政治体制改革的紧迫任务。通过政治民主化、行政集权化，
使国家权力不断加强。
    市场经济是法制经济和契约经济，其发展必然要求政府不仅从微观经济活动中退出，明确界定政府的有限职能，实行政企分开，而且要求政
治民主化为市场的良性运作提供完善的法制环境，培育契约文化的社会氛围。逐步确立政治与经济的二元结构。因此，当前政府民主化的任务主
要有二个方面：一是政策过程民主化，建立一套民主的，开放的政策机制，决策权力不应集中，而应有一定程度的开放性。只有按照民主程序制
定的政策，才会符合人民的利益和愿望。二是建立法制的政治体制。以权力约束权力，以保证政治民主化的真正实现。
    国家权力必须进行革命性整合，才能彻底转变政府职能。要建立一套中央行政集权的体制，以强化政府的行政功能，提高政府系统的效能。
这与政治民主化不矛盾。政治民主化即保障人民监督和制约国家的权力，而行政集权是指政府科层组织体系内部的集权。行政的集权化是为了适
应新的经济体制的运动和运行机制的需要。并按照现代市场经济规律调整政府权力的运行机制，提高国家驾驶现代化市场经济的能力。行政权力
必须集中，“中央定了措施，各地各部门要坚决执行，不但要迅速，而且要很有力”[5]。政府系统作为一个科层制的组织体系，其内部管理必
须是上下主从的行政命令式的。发展专门的职业化科层组织，优化国家内部的利益机制。
    改革不能把国家的职能下放给地方，让地方政府代替国家去干预企业的经济活动，而是研究转轨时国家应获得哪些职能，放弃哪些职能，强
化哪些职能。政府是国家职能的执行者。在市场经济发展过程中，要彻底解决在传统计划经济体制下所造成的政府权力错位的问题。政府应从经
济建设领域中逐渐退出来或减少责任，特别要从参与微观和企业层的投资与经济干预方面彻底退出来。把过多集中于上级政府的权力下放给下级
政府。把不应由政府所有而又不能由企业行使的权力交给社会中价组织。最大限度地加强对市场经济的宏观调控能力，集中精力于公共基础设施
和公共投资。不断扩大公共服务职能，精简机构，减少政府管理成本。
    3.依法治国，以权力制衡权力
    我国不搞“三权分立”、“两党制”，不照搬西方政治制度的模式。但我们必须要坚持和发展人民代表大会的政治制度，使国家权力受到一
定制约。
    对国家权力的水平制衡，首先体现在国家权力的行为都建立在法制的基础上，特别是对于易发生以权谋私，行贿受贿的政治权力、社会经济
权力以及依附于它的各种势力都受到法律严密的规范与控制。保证法院、检察院依法独立行使权力。总结研究改进我国法律监督的制度。不仅加
强现有监督机关的权力，而且要切实可行地保护人民监督的权利。其次，法规政策的出台和调整要建立在科学论证的基础上，不能盲目和随意，
互相冲突。对抵制法规政策推行的人要严厉制裁，提高政府法规政策的威慑力。使政治体制从人治走向法治。国家要把强化领导层的法治意识，
特别是要把强化高层领导的法治意识作为一项根本战略任务来抓。增强依法“领导”的科学思维，培养与选拔合格的法律专门人才进入国家高层
次的领导结构中，提高执政党的决策水平。
    对国家权力的纵向制衡，主要在中央与地方之间实行纵向分权。权力划分必须依据成文宪法，按现代市场经济原则重新界定和划分中央和地
方的权力，扩大地方参与中央决策的机会。无论大省、小省、穷省、富省都应该有平等参与权与表决权。采用中央集权——地方分析的体制。体
现统一性和多样性相结合的形式。中央的统一性体现在中央政府的作用和职能上，中央政府要有成效地防止贫富差距过分悬殊，公平地分配社会
财富，并对扶助贫困地区负起义不容辞的责任。多样性体现在地方政府的作用和职能上：按宪法规定，各地方有权制定与国家法律不相冲突的地
方性法规和行政法规；有权抵制成文宪法规定之外的命令和规定；中央政府不得随意对地方政府独享的权利进行限制与改变，以权力制衡权力。
    4.政治体制运行制度化
    改革中出现的不安定因素，很大一部分原因是缺乏相应的制度保证，难以在社会转型期实现权威模式间的平稳过度，难以吸收社会中突然增
加的政治要求。因此，一方面，在进行经济发展的同时，要加强政治立法，把政治权力结构的变动和市民政治活动的方式以法律的形式固定下来
，使之规范化。消除“权威真空”和“参与爆炸”可能导致的动乱因素。另一方面，要对公民进行政治教育和政治训练。以增强全社会对市场经
济的参与力量和维系力量。公民的制度意识、守法观念、政治责任心以及理智的政治判断力是一个社会实现稳定的重要条件。要使民众具备起码
的参政意识，掌握基本的政治知识，特别是关于政治制度的决策程度的常识，是一个长期的政治社会化过程，需要多种教育手段并用。
    5.非政府权力适度扩大化
    我国宪法第二条“中华人民共和国的一切权力属于人民”的规定包含了公民权力主导国家权力的全部含义。为了保证人民所授出去的权力不
被滥用，不致腐败，不能反过来成为统治人民的权力。人民群众必须通过各种渠道掌握监控国家的权力，以保护自己“免受自己国家的侵犯”。
因此，不仅要以权力制衡权力，还要运用非政府权力来制衡政府权力。
    非政府权力，即社会权力，指人民群众及各种社会组织（如：利益集团，交流媒体，地方社会组织等）对社会资源（物质、精神等）的支配
权力。过去因为国家和社会一体化，不存在相对独立的社会权力。人民的意志不能抗衡失控的国家权力和支配国家权力。因此，除了依法保障国
家权力的充分行使，并切实保障公民权利的同时，应进一步培养与发展人民的社会权力，使非政府权力适应度扩大化，作为人大的国家权力的补
充。一方面形成强大的社会势力，有效地支配、监督、制约国家权力（特别是政府权力）；另一方面对政府的决策及其实施发挥缓冲疏导作用。
    综上所述，在社会转型期，中央政府责任重大，中国现代化的发展既有赖于发挥国家权力的作用，也有赖于打破对国家权力的迷信，中国的
改革开放不可能在国家权力软弱涣散的状态下达到最终目标，但也不可能再走国家万能政府高明的老路。只有通过政治体制改革，建立一套强有
力的法制体系，以法律约束国家万能政府高明的老路。只有通过政治体制改革，建立一套强有力的法制体系，以法律约束国家的行为，也以法律
保护国家的权益和尊严。通过政府职能的转换，使中国成为一个现代化、民主化、法制化的国家。
    收稿日期：2000-02-15
【参考文献】
    [1]《中国国家能力报告》王绍光、胡鞍纲，辽宁人民出版社，1997版，第6页．
    [2][3][5]《邓小平文选》(1975-1982)第293、137、236页．
    [4]张成福“行政改革战略规划及实践中的十个问题”载《中国机构与编制》1994.11.
 
