【 文献号 】1-6284
【原文出处】金融研究
【原刊地名】京
【原刊期号】199702
【原刊页号】59-64
【分 类 号】F62
【分 类 名】金融与保险
【 作  者 】中国人民银行驻马店分行课题组
【复印期号】199709
【 标  题 】关于成立我国农业保险公司的研究
【 正  文 】
    （课题主持人：常保平  课题执笔人：窦莲梅  张建平  张文超）
            一、成立农业保险公司的必要性
    （一）成立农业保险公司是我国农村金融体制改革的需要。国发〔1996〕33号文《国务院关于农村金融体制改革的决定》中指出：“在总
结试点经验的基础上，逐步在农业比重较大的县建立农村保险合作社，主要经营种养业保险。在发展农村合作保险的基础上，创造条件成立国
家和地方农业保险公司，主要为农村保险合作社办理分保和再保险业务”。这一决议为我国农业保险的发展指明了方向，同时，研究我国农业
保险公司运作机制问题是进一步深化我国农村金融体制改革的迫切需要。
    （二）成立农业保险公司是应付自然灾害和意外事故的客观需要。我国是一个农业大国，12亿人口中，有10亿是农民。农业经济发展的状
况，直接制约着整个国民经济的发展。农业生产具有两大特点：其一，生产周期长，季节性强；其二，生产不稳定，受自然条件的影响较大。
上述特点决定了农业生产在很大程度上受自然灾害和意外事故的影响。
    （三）成立农业保险公司是我国农村经济迅速发展的需要。近年来，我国农业正在从自给半自给经济向较大规模的商品经济转化，从传统
农业向着现代农业转化，广大农村普遍实行了以家庭经济为主的联产承包责任制，出现了大批勤劳致富的专业户、重点户。在他们的带动下，
出现了以专业生产的专业村、专业乡和专业市场，使我国单一的农业生产开始变为农、工、商综合经营的经济网络，展现出农村生产力充满生
机的发展前景。在这大好形势下，还应该看到，我国农村的经济基础还很薄弱，抗拒较大灾害的能力还很低。广大农民在进行生产经营时风险
相应加大，以前遭灾受损大家共同承担，而现在却要自家负责，这样不仅影响了农民家庭经营再生产的继续进行，甚至会造成生活困难。所以
农民对所承包的各项任务、推行新品种、使用新技术都有后顾之忧，他们迫切需要得以经济保障。成立农业保险公司，正是建立和完善农村经
济补偿制度、减少国家财政救济支出、保障农业生产发展的有力措施。
    （四）成立农业保险公司是大力发展农业保险的需要。由于传统体制的桎梏，我国的农业保险业务在改革开放后才逐步恢复和发展起来。
经过十多年的不断探索、总结和反思，我们已经积累了一定经验，初步建立起了农村保险组织体系：既有人保（集团）公司商业性经营形式，
又有农民互助合作保险形式，还有民政部门试办的“互济会”以及新疆生产建设兵团系统内建立的农牧业保险公司等形式。上述几种经营组织
形式，由于种种条件限制及部门利益驱动等原因，使我国农业保险发展缓慢，在承保的广度和深度上还处在极低的水平，不能充分发挥经济补
偿作用，制约了农业保险的迅速发展。成立农业保险公司，有利于发挥其在农业保险中的主渠道作用，推动农业保险向规范化、科学化迈进。
            二、成立农业保险公司应遵循的基本原则
    （一）补偿灾害损失，支持农业发展。成立农业保险公司，就是为农村的种植业和养殖业提供保险，在自然灾害和意外事故发生后，及时
补偿农民损失，从而起到支持农业发展、改善农业生产环境、增加农民收入的作用。
    （二）实行法定保险，提供基本保障。我国的农业保险有着极为广阔的发展前景，但由于农业生产主要是种植农作物、经济作物和饲养大
牲畜、家禽等，在农牧业生产和养殖过程中，可能遇到的自然灾害和意外事故损失要比工业、商业生产经营中的意外风险频繁、大得多，再加
上农村面广分散，各地自然条件与经济条件差别也大，对农业生产带来的危害与影响相差悬殊的复杂情况，都给办理和发展农业保险带来了一
定的复杂性和艰巨性。另外，在我国近期内，由于我国农民保险意识淡薄，并且对保险费的承受能力较低，所以要实行自愿投保很难形成规模
，只有依靠国家实行强制保险，才能迅速筹集保险基金，来应付自然灾害和意外事故。从保险水平来说，由于农业保险带有社会性，保险标的
价值不易准确确定，同时考虑到道德危险的因素，因此保险水平不能定的太高，只能属于基本保障性质。这里所指的基本保障，是指农民在进
行种植业和养殖业生产过程中，如果遭受保险责任范围内的自然灾害和意外事故，农业保险公司所赔付的金额，不能抵补农民的全部损失，只
是保障农民在受灾后能继续进行生产和生活。
    （三）注重社会效益，不以盈利为目的。从世界范围看，无论是经济发展达或落后的国家，对农业保险的经营方式普遍采取非盈利性的政
策性保险或合作性保险，单纯采用商业性保险方式的寥寥无几。这是因为农业保险灾害机遇多，损失率高，是一种受自然灾害制约较大的高风
险的保险业务。一旦出现灾情，往往是灾害面积较大，范围较大，有时甚至波及一个地区、一个省或几个省。保险公司偿付的保险金额巨大，
一般情况下都难以承受。从我国人保（集团）公司过去十多年经营农业保险的实践来看，不少地方出现了“多保多赔，少保少赔，不保不赔”
的经营状况。农业是国民经济的基础，为了巩固和加强农业的国民经济基础地位，促进整个国民经济的发展，在实施农业保险时，我们只有把
提高社会效益作为出发点，才能充分体现出党和国家支持农业发展的方针政策，有利于提高农业的综合保障能力和整体抗灾能力，从而达到加
快农业发展、振兴农村经济之目的。
    （四）减轻农民负担，花小钱办大事。近年来，党中央、国务院三令五申强调要减少向农民摊派，减轻农民负担，但一些地方政府却依然
我行我素，各种摊派、提留款项甚至达到让农民难以承受的地步。由于受“听天由命”、“出险靠救济”的传统观念和小农意识的桎梏，以及
保险宣传、服务欠缺等原因，农民的保险意识较差，不少农民把保险也看作是一种摊派，从而对保险产生一种反感和抵触情绪。因此，成立农
业保险公司，要以概率论为基础，运用大数法则，经过精确地计算，合理确定出每一个参加保险的农民所应缴纳的保险费，不能为了自身利益
而过多地收取保费，给农民增加不必要的负担。一旦灾情发生，要及时进行经济补偿，使农民真正认识到参加农业保险是花小钱办大事、利国
利民的一种好事。
            三、农业保险公司运行模式设计
        （一）性质界定
    成立农业保险公司，最首要的问题是必须界定其性质，以便于经营管理活动的正常进行。我国农业保险公司究竟该办成什么性质的保险公
司，不仅要学习和借鉴国外创办农业保险的成功经验，更重要的是要从我国经济发展和金融改革的实际情况来考虑。我们认为，我国的农业保
险公司是在国家经济金融方针政策及其法规指导下，以农业保险为主要业务，以农牧民和农村企业为主要经营对象，以追求社会效益最大化，
不以盈利为目的的政策性金融机构。农业保险公司的经营目标可归结为：（1）政策性目标。即按照党和国家的金融方针政策， 开展农业保险
业务，为农民劳动致富提供保障，为实现国民经济计划目标服务。 （2）效益性目标。即在业务活动中，以最小的消耗，获取最大的社会效益
。（3）预防性目标。即在展业过程中，采取一些必要的预防措施， 最大限度地减少灾害事故所带来的各种经济损失。
        （二）机构设置
    我国的农业保险经过十多年的积极探索，目前已形成以下几种经营模式：一是人保（集团）公司按商业性机制经营，全国统一核算，结余
并入人保大帐，大部分转为国家利税，亏损则由其它险种的盈利补充，国家给予免征营业税的优惠政策；二是人保（集团）公司变通经营，即
在人保公司内部农业保险单独核算，或人保公司为地方政府代办，或人保公司与地方政府合办，国家免征营业税，部分省、市还享有免征全部
税赋的优惠政策；三是农民互助合作保险，不以盈利为目的，一般以县、乡为单位或成立“互助互济”性质的群众团体，具有独立法人资格；
四是民政部门农村共济合作保险，选择100多个试点县， 以县为单位成立互济会，国家从救灾款中拨给部分垫底资金；五是以新疆生产建设兵
团农业保险公司为代表的其他形式。尽管这些农业保险组织形式对发展我国农业保险起到了重要作用，但就省及全国而言，农业保险机构并不
存在自身的组织体系，这种分散的多体制格局弊端甚多：其一，商业性经营很难做到与党和国家的农村经济政策完全一致，不利于建立农业专
项保险基金，无法从根本上理顺中央、地方、农民、保险公司之间的利益关系；其二，在各自为政的割据经营环境下，由于经营范围窄，风险
基金筹措困难，缺乏抵御灾害事故的实力，增大了业务经营的风险性；其三，在部门利益的驱动下，难免在费率厘订、险种选择及理赔等方面
出现一些问题，在一定程序上造成保险市场的混乱现象，增添了中央银行进行金融监管的难度。
    鉴于以上原因，结合我国的实际情况，我们认为，我国的农业保险公司应该实行一级法人制度，按照行政区划设置分支机构，自成系统。
农业保险公司在行政上隶属于国务院，与人保（集团）公司平行并列，并接受中国人民银行的领导、管理、协调、监督、稽核。具体说来，农
业保险公司的组织体系可分为四个层次：第一层为农业保险公司总公司，主要负责拟定保险基本条款和保险费率；领导、监督、管理全国分支
公司的业务活动；开展投资业务；建立全国性的调剂基金；根据国家授权，代表国家参加有关农业保险业务的国际活动。第二层为省级公司，
主要负责领导、监督、管理下属公司的业务活动；建立辖区内调剂基金，开展部分投资业务。第三层为地区中心支公司，主要负责领导、监督
、管理县级公司的业务活动，建立辖区内调剂基金。第四层为县级支公司，主要负责办理各类农业保险业务，为农村保险合作社以及其它农业
保险组织形式办理再保险业务；参与防灾防损工作；建立和积累农村专项风险基金；向农民提供农业保险咨询服务等。
    从目前情况看，我国的农村保险业务主要是在试点的基础上由农村保险合作社办理，这里我们有必要着重阐述一下农村保险合作社的性质
和作用。
    首先，必须明确农村保险合作社是农业保险公司县级支公司的代理机构，不是农业保险机构设置上的第五个层次的划分，它具体起着“桥
梁”和“纽带”作用。农村保险合作社与县级支公司是组织和代理、业务指导和技术管理、分保和后盾的关系。
    其次，农村保险合作社的性质是“互助合作”，在社区内通过经营农业保险业务起到为社区农民群众互助经济的作用。
    第三，在经营核算上以县为单位独立核算，按比例向县级支公司上缴分保基金，留存部分归当地使用，不上交，每年结余部分滚存用于支
持当地农业发展。
    按照上述自上而下形成的保险公司组织体系具有诸多优点：第一，成立农业保险公司，有利于贯彻党和国家的农村经济政策，加快农村经
济建设步伐。第二，成立全国性的农业保险公司，在一定程度上符合大数法则原理，有利于风险的集中与分散以及建立雄厚的保险基金，可以
充分发挥农业保险公司的主渠道作用，建立和完善以农业保险公司为主体，以农村保险合作社等组织形式为补充的农业保险组织体系。第三，
成立农业保险公司，为农村保险合作社等其他农业保险组织机构提供再保险业务，从而增强其他各类农业保险机构抵御风险的能力，为整个农
业保险组织体系的良性运转提供强有力的后盾和保证。第四，成立农业保险公司，有利于消除本位主义和部门利益驱动所带来的消极作用和影
响，摆脱地方政府的行政干预，为保险资金在全国范围内的合理流动和补偿创造了条件。第五，成立全国性的农业保险公司，将农业保险的基
本条款、费率标准、保单格式以及实务操作手续等统一起来，可以促使其他各类农业保险机构规范化经营，有利于中央银行进行管理和监督，
改变目前其他各类农业保险组织形式所进行的非规范的、无约束的、甚至是不负责任的保险业务活动。
        （三）业务范围
    由于农业保险公司是一个政策性机构，因此不能与其他商业性保险公司争抢一些盈利性较大的农村保险险种，必须规定其业务范围。根据
我国的实际情况，我们认为，我国的农业保险公司主要应该办理两大类业务；农业保险业务和再保险业务。
    1.农业保险业务。农业保险业务是指为种植业、养殖业所提供的各种保险业务及与种养两业相关联的农业加工企业、乡村加工业和农民房
屋、家财保险（县级以下），如对因自然灾害、意外事故造成被保险人所种植的农作物、收割后未入库的农产品、饲养的各种畜禽和水产品中
的淡水养鱼、海产品养殖等损失进行经济补偿。
    2.再保险业务。农业保险公司的再保险业务，主要是指农业保险公司向农村保险合作社及其他农业保险机构办理的保险。由于农业保险固
有的风险性较大，农村保险合作社的经济赔偿能力有限，因此，农业保险公司对其办理再保险业务有着义不容辞的责任。在分保方式的选择上
，由于农业损失率不易测算，可采取超额赔付率分保方式，以避免大灾之年赔储率偏高或业务亏损过大的问题。
        （四）保费筹集
    在我国，农业保险的受益者，包括农业生产者、农产品经营者、农产品消费者和代表整个社会的政府。其简单的推理过程是，农业风险得
到了补偿，农业才能稳定和发展，生产者才能获得稳定的收入；有了稳定的农业生产，才能为农产品经营者提供稳定的商品来源，从而获得稳
定的经营利润；有了稳定的农产消费品供给，消费者才能获得丰富且价格稳定的食品、衣物等；有了生产者、经营者、消费者的稳定利益，社
会才会安定，政府就可从中获益，因此，我国农业风险就要由农业生产者、农产品经营者、农产品消费者和政府共同分担，各承担一定比例的
保费。这就要求：（1）农业生产者（农民）必须投保农业保险， 交纳一定的保费；（2）农产品经营者（如棉纺厂、棉花加工厂、 食品加工
厂、粮食部门、肉食部门、烟草部门等）以通过交纳保费形式或向农业投入风险基金形式来分担农业风险；（3）农产品消费者， 由于农产品
经营者已将农业保险负担转嫁给了消费者，因而消费者无需另行交纳保费，而应由管理部门在农产品经营者负担额内予以一并征收；（4 ）政
府对农业风险的负担方式可以采取包括对农业保险业务进行保费补贴，建立农业风险基金，对农业保险单位减免税负等多种政策性优惠办法。
    农业保险的这种风险负担方式，就是由与农业有关各方利益者共同构筑一个保护农业稳定、持续发展的保险机制，解决严重掣肘农业保险
事业发展的保费筹集问题，这是一个充分体现了公平的市场经济原则的保险机制。
            四、成立农业保险公司的配套措施
    （一）实行减免税赋政策。从国外的农业保险看，政府对农业保险一般实行巨额的财政补贴和减免税赋的政策，如日本政府对农作物保险
费的补贴率达50——70％，法国政府达50％，美国政府补贴率为20——30％，并承担私营保险企业的全部或大部分管理费用。根据我国目前的
财政状况，很难拨付巨额财政资金对农业保险公司进行补贴。我国成立农业保险公司之初，国家除拨出一定数量的铺底资金外，还应在税赋政
策上对农业保险公司给予扶持，尽量少征税或不征税。这是因为：第一，农业保险公司本身是一种政策性金融机构，成立的目的就是为支持农
业发展服务，而不是单纯为了追求盈利，实行减免税赋政策，可以体现出国家对农业生产的重视和支持，为发展农业保险创造一个较为宽松的
政策环境。第二，农业保险公司作为一种政策性金融机构，从较长时期内考核其经营成果，出现亏损的可能性极大。通过减免税赋，可以增加
无灾之年农业保险公司的利润，将其作为保险基金逐年进行积累，增强农业保险公司的经济补偿能力。
    （二）加强农业保险法制建设。目前，我国的保险法规不健全，特别是缺少农业保险立法，不利于农业保险事业的健康发展。虽然《中华
人民共和国保险法》已于95年10月1日起执行， 但这部法律主要是规范商业性保险公司的经营行为，对于农业保险却明确提出“国家支持发展
为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定”。至于如何规定，目前仍未出台。国外的农业保险大都有正式的农业保险
立法，依法对主要农作物和养殖业实行强制保险，建立专项农业保险基金，组织专门管理机构。因此，我国要成立农业保险公司，也应该尽快
出台《农业保险法》及有关法规、制度，用法律来规范农业保险市场上的无序竞争和农业保险机构的经营行为。农业保险公司可以依法进行经
营，避免一些不必要的业务纠纷以及人为干扰。
    （三）强化国家保险管理职能。在市场经济条件下，国家必须对保险包括再保险业务活动进行宏观控制和科学管理，而建立高效率的权威
管理机构是中国人民银行的基本条件。目前，我国的保险管理机关是中国人民银行。因此，中国人民银行应强化对农业保险市场的监督管理，
把整顿农业保险市场秩序作为整顿金融秩序的一项重要内容。各级人民银行要充分发挥金融监管职能，严格审查和控制进入农业保险市场的主
体资格。农业保险公司成立后，中国人民银行应对其加强以下几个方面的管理：一是组织管理，包括开业前审批、颁发许可证等；达到规定数
量的注册资本；采取国有独资公司形式经营。二是业务经营管理，包括范围管理，禁止农业保险公司经营其他商业性保险公司的险种，对农业
保险公司在经营业务中违反国家法律、法规、政策或者损害被保险人的合法权益行为，给予经济制裁；偿付能力管理，保证农业保险公司对所
承担的危险在发生超出正常年份的损失数额时有足够的能力赔付。三是财务管理，加强对准备金管理以及财务审查等。
    （四）理顺农业保险公司运行中的各方面关系
    1.农业保险公司与地方政府的关系。农业保险公司是政策性金融机构，它从建立开始，就与国家政府，特别是地方政府之间存在着紧密的
关系，即主要为农业经济发展提供保险服务。因此，和谐的经济关系应该体现在：一方面，地方政府要在收取保费、防灾防损等方面积极支持
农业保险公司开展工作，农业保险公司要主动向地方政府汇报工作，发生灾害事故时及时理赔，保障农业生产继续进行，充分发挥“社会稳定
器”的作用；另一方面，农业保险公司作为政策性金融机构，不受任何部门特别是地方党政单位和个人的控制与干预，独立自主地进行经营活
动，以保证经营目标的实现。
    2.农业保险公司与中央银行的关系。人民银行是我国的中央银行，是国家金融管理机关，因而人民银行与农业保险公司在业务上构成一种
领导与被领导的关系。作为被领导的农业保险公司，应认真贯彻执行国家的金融方针政策，自觉接受人民银行的监督和管理，促进中央银行宏
观调控目标的实现。作为人民银行，也应该积极支持农业保险公司开展业务，在农业保险公司发生暂时性的资金短缺时，人民银行可以用其有
价证券作抵押，对其进行再贷款。
    3.农业保险公司与国家财政的关系。国家财政是农业保险公司的强大后盾，农业保险公司离不开国家的财政的支持。国家财政应从农业发
展基金和救灾资金中拨出一定款项，给发展农业保险以补贴，加快农业保险基金的壮大和积累，扶持农业保险公司的发展。一旦农业保险公司
无力承担赔偿损失时，最终要由国家财政做财力保障。
    4.农业保险公司与其他商业性保险公司的关系。农业保险公司与其他商业性保险公司都是独立的保险机构，同处于金融体系之中。由于农
业保险公司是政策性金融机构，享受国家政策上的优惠，所以农业保险公司应按规定的业务范围进行经营，不能与其他商业性保险公司争夺一
些有盈利性的其他险种，它们之间不存在业务竞争，只是从不同的方面，共同为社会提供经济保障。
    （作者单位：中国人民银行驻马店分行  所在地：驻马店市  邮编：463000）
                                        （责任编辑：杨启庸）＊
    
    
    
 
