【 文献号 】1-2556
【原文出处】经济学家
【原刊地名】成都
【原刊期号】199812
【原刊页号】99～104
【分 类 号】F2
【分 类 名】农业经济
【复印期号】199805
【 标  题 】制度因素与中国农业的环境生态问题
【 作  者 】王跃生
【作者简介】王跃生，北京大学经济学院副教授。北京，100871
【内容提要】本文在当代制度经济学的理论基础之上，通过分析制度因素对形成中国农户行为方式的影响，探讨制度因素在农业环境生态问题
中的作用，说明制度因素对于解决环境生态问题的意义。
【关 键 词】制度因素/农业环境生态/土地产权/制度安排
【 正  文 】
            一、关于制度与经济行为的理论说明
    按照新制度经济学的观点，经济制度实际上就是约束人们经济行为的一系列规则。制度可以分为正式制度和非正式制度。人们的经济活动
就是在上述有形和无形的制度约束之下进行的效用最大化行为。就农业生产和农民经济行为方式而言，土地的产权制度、农业生产组织和收益
分配制度、农户与政府的关系以及农村社会千百年来所积淀的历史文化传统和行为习惯是最具影响力的制度因素。
    产权制度是经济制度中最重要、最核心的一项制度。在农业中，土地作为最重要的生产手段其产权安排如何又居于各种产权制度的核心地
位。按照产权经济学，产权可以理解为人与稀缺资源的一组权利关系，产权的实质是由稀缺资源的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系
。产权的功能主要是帮助一个人形成他与其它人交易时的预期。这种预期可以大大地节约或增加一个人同外界达成交易的费用。有效的产权制
度能节约交易费用，无效的产权制度则大大增加交易成本以致使许多交易无法达成。具体地说，一种有效的产权制度意味着人们经济行为的合
理化：人们对资源的相互行为具有稳定的预期，资源得到有效配置和合理使用，与资源使用有关的交易成本，包括谈判、建立和执行契约、解
决冲突的成本得以降低，有效地克服经济活动中的外部性影响。总之，有效的产权制度是整个经济制度的核心，它一方面直接影响人们在经济
活动中的行为方式，另一方面为其它制度提供基础。
    生产组织形式和收益分配形式是经济中的又一项重要制度。一般地说，在农业中，这种组织方式可以有与集中计划与行政管理相适应的集
体劳动、集体分工、统一分配形式，与市场经济和私人决策相适应的私营（家庭）农场、个体小农的劳动形式和分配形式。从制度经济学的观
点看，集体经营和私人经营是两种不同的制度安排，选择某种制度安排的唯一原因是因为在这种制度安排下资源配置和使用过程中的成本低于
别的安排。这种成本可以理解为建立、维持和运行该种制度的交易（包括政府与个人的强制性政府交易、组织与个人的管理交易和平等人之间
的市场交易）成本。在集中计划、集体劳动、统一分配制度下，这种成本包括农业生产者非自愿执行上级命令带来的强制成本、组织农民劳动
的组织成本和监督成本、搭便车行为造成的浪费等等。从顺利达成交易与执行交易的角度来说，市场制度下的自愿交易比政府交易成本更低、
效率更高，正是这种较高的效率可以解释家庭承包责任制以来中国农业的发展。但是，市场交易同样不可能无摩擦地运行，它同样具有运行成
本。在某些具有外部性的场合，市场谈判不可能达成有效的交易，此时，用政府行为取代市场行为反而意味着更高的效率。市场型农业中的环
境生态问题即可以从这样的角度来看待。
    这样就涉及到政府在制度中的作用及政府与农民在生产经营方面的关系。经济学理论分析表明，资源配置是通过经济主体之间的交易实现
的，农业中的资源配置则是通过基本生产单位（农户）之间的交易、农户与其它与之有关的经营者之间的交易以及农户与政府之间的交易实现
的。在这几类交易中，只有农户与政府的交易是超出纯经济关系具有强制性（并非一致同意）的“政府交易”，其余均是以交易双方一致同意
自由自愿为特点的“市场交易”。正统的新古典经济学理论、契约论以及科斯的制度经济学理论都证明，以一致同意的市场交易代替具有强制
性的政府交易可以大大提高交易活动的效率，降低交易成本，改善资源配置状况。改革开放实行家庭承包制以来中国农业的发展为此提供了证
明。不过，理论分析同样表明，在交易活动具有明显外部性的情况下，市场交易必然带来低效率和资源配置的歪曲，政府交易则明显具有高效
率、低成本的特点。这就是说，根据交易活动的性质，在具有外部性特点的交易场合选择政府交易，在不存在外部性的场合选择市场交易，能
够节约交易成本，提高交易活动的效率，反之，则会降低效率，增加成本，甚至难于达成交易。在中国农村普遍实行家庭联产承包制、普遍实
行市场交易的情况下，区分具有外部性和不具有外部性的经济活动，充分理解市场化的作用与限度，对于资源的合理配置就显得尤其重要。
    最后应该提到的是一点是非正式制度即农民的意识形态、价值观念、传统文化和行为习惯等对人们经济活动的影响。非正式制度对于人们
的经济行为方式的影响体现在，一方面，正式制度的建立只有与社会的非正式制度相适应，即与人们的意识形态、价值观念和传统习惯相吻合
，在人们对于“正义”、“公正”等的观念相一致，这一制度才能有效地发挥作用，否则其作用就要受到削弱。这一点可以称为意识形态的制
度作用。另一方面，非正式制度约束有助于形成人们对其它人的行为的稳定预期，从而降低监督契约执行的监督成本和执行成本。这是习惯的
制度作用。在这方面，中国农业的制度变迁是一个很好的例子。中国农村有着几千年的与家庭小农经济相适应的深厚历史传统的行为习惯，19
49年以后的集体化和人们公社制度是农业经济中正式制度的改变，但这种正式制度的出现并没能伴随着农民传统观念的根本改变，农民总是希
望（习惯于）一家一户地进行小生产，于是在人民公社时代的高压政策下，中国农村不止一次出现过分田到户的倾向。而中国农业中的家庭承
包制之所以大大促进农业的发展，其重要原因之一就在于它适应了中国农民的家族意识这一传统观念。
            二、制度因素对农业环境生态问题的影响
    农业中的环境生态问题，总是农业生产经营者与其利益相关者的某种行为方式的结果。良好的农业生态环境说明农业生产者良好的环境意
识和合理的环境行为方式，不良的农业生态环境则表明农民的不良生态环境行为方式。但是，一定的经济行为总是在一定的制度下的“理性”
行为，农民的不良行为必然是某种不良制度环境的产物。要消除农民的不合理环境生态行为进而改变农业生态环境恶化的局面，重要的是创造
出能引导农民行为合理化的制度安排。没有这种制度安排，任何治理环境问题的技术手段都不可能收到满意的效果。
    土地的产权安排是农业制度环境中最重要的因素，也是影响农民行为的决定性因素。
    1978年后的农村改革和家庭联产承包制度的实行使农业用地的产权形式发生了一次重大改变。在这种所有权属于集体、使用权和收益权属
于农户的土地产权制度下，农民某种程度上又获得了在“自己”土地上劳动并使劳动成果与自家收益完全挂钩的权利，劳动的积极因而空前提
高，农业产量也空前提高。但是，现行土地制度从构成产权的几个方面来讲实际上是模糊不清、残缺不全的，这种土地产权的残缺使之成为环
境生态问题的诱因。首先，“所有权归集体、使用权归个人”的安排，由于“集体”（即以前的大队、生产队，现在的村、组）本身已经不是
一个生产经营实体，其同农户的关系也简单化为收取各种税费、管管外出打工、计划生育之类的关系，因而客观上农民对集体所有的集体认识
模糊，形成产权虚置的局面。据《中国农村观察》1996年第3 期在山东省进行的一项广泛的调查，有76％的农民不能正确地回答出农村土地归
集体所有的根本制度。事实上，由于农业劳动的特点，所有者（集体）对土地的使用没有，也不可能施加必要的监督，这样就形成了没人关心
土地的长远使用的问题。其次，从农户方面来说，现行农村土地固有的均分性（按人平均分配）与不断变化的家庭人口情况、过细过碎的地块
划分对规模经营的障碍等原因形成了改变土地分配现状的强大压力。虽然国家政策规定“土地使用权30年不变，增人不增地、减人不减地”，
但据上述调查，表示知道这一政策的农民占被调查者的43％，不知道的占57％。而在知道该政策的人当中，表示赞成的占57％，不赞成的占43
％，结果是，不知道或者知道而不赞成这项政策的占被调查农民总数的75.5％。现实中，由于人口变化等原因而改变土地划分的情况十分普遍
。上述调查显示，实行联产承包制以来，有93.5％的村对土地承包关系进行了调整，最多的调整了8次，平均调整3.16次。 这种情况使农民形
成了土地关系多变的预期，更无法作为稳定的使用者关心土地的长期使用，加剧了农民对土地使用权的模糊认识，造成农业生产上的短期行为
。土地产权方面的第三个问题是农业用地使用权在很大程度上的非排他性，如果有收益更好的用途，各级组织随时有权将耕地转为它用，这为
横向侵权留下了存在的空间。第四，现行农地制度产权结构的单一性不能满足不同农业生产领域的生物特性对不同土地产权结构的特殊要求。
譬如，种植业中分田到户的成功使林业中相应地实行了分林到户的政策。但是，林业生产比之农业具有生长周期长、投资量大、收益缓慢的特
点。因而要求更加稳定持久的土地使用权才能调动该制度对农民从事林业生产的积极性，否则，必然导致破坏性的结果。然而，中国的林地政
策很长时间却照搬了农地的承包做法，除了承包之外没有其它产权形式存在的余地。
    农村土地产权制度中的上述缺陷，在农民生产行为特别是环境生态行为合理化方面起到误导作用，造成了农民环境生态行为的短期化和中
国农村农业中环境生态问题日趋严重。我们甚至可以在这种短期化行为同农业环境生态问题之间找到一一对应的关系：由于土地产权的相对不
明确和现实中经常出现的重新划分，农民对土地难于形成长期拥有长期使用的意识，于是，农民只管短期的增产，大量使用化肥而不管土地的
长期肥力。农民不愿意对土地设施进行长期性投资，这造成土地肥力普遍下降、化肥过量施用的现象泛滥。据统计，1990年全国化肥施用量为
2590万吨，平均每公顷施用化肥270公斤，其中80％是氮肥，20 ％是磷肥，每公顷氮肥用量191.6公斤，是世界平均水平（53.9 公斤／公顷）
的3.55倍。到1995年，化肥施用量达到3594万吨，平均每公顷349 公斤。而过量使用化肥特别是过量使用氮肥是使农作物特别是蔬菜中硝酸盐
含量过高的重要原因。
    中国农业污染的一个重要原因是乡镇企业对农业的污染，它虽然并不是农民直接行为的结果，但却同农村土地产权制度非排他性的特点密
切相联。在农业的比较利益低于工业的情况下，农村组织和农户个人都愿意将土地从农用转作它用，如建立各种各样的开发区，用于建筑业和
房地产开发，用于乡镇企业。在制度上，没有相应的规定来限制这种外部性极大的交易。这种情况在80年代中期后特别显著。统计表明，1983
年，全国有乡镇企业135万个，到1990年发展到1850万个，1992 年更增加到2079万个。乡镇企业的飞速发展侵占了大量耕地，同时也成为污染
（包括农药污染）的重要原因之一，乡镇企业发达的往往是农业环境污染最严重的地区。
    分析土地的产权制度对环境生态的影响，还可以以林地产权的情况来说明。由于照搬种植业中按人分配、家庭承包的做法，农民对于无偿
分来的林地缺乏稳定的权利预期，长周期、高投入的林业生产经营便成为无利可图的项目，于是农民只管砍树卖钱，不管投资育林，分林到户
带来了林业中一次可载入史册的生态大破坏；承包地上的树木遭到乱砍乱伐，致使水土流失、土地沙化、气候恶化、灾害频繁。这种情况发生
在80年代，其结果是90年代水旱灾害的超常增加，这一生态系统的破坏对林业、种植业都造成了长期的影响。可以从反面证明产权关系对农民
行为进而对农业生态环境影响的是，近几年，中国的很多边远地区和种植业落后的地区开始实行荒山有偿拍卖的政策，以成规模的面积、长期
的排他性产权将荒山卖给农民经营。而通过拍卖获得荒山产权的农民因为对其产权有较稳定的预期，反而愿意对其进行长期投资、细心经营，
收到了良好效果。
    农业生产组织形式对农业环境生态的影响也是通过影响农民行为方式发生的。如上所述，农业家庭承包这种形式对于调动农民的生产积极
性起了至关重要的作用，但是，一家一户的耕作方式使集体经济时代留下来的农田水利设施、农业防护林体系成为外部性设施。农民只管使用
不管维护的“搭便车”行为很快就使这些设施失修乃至报废。在一家一户的劳动形式下，要使农民自发地达成协议共同维护这些设施是十分困
难的，即使有村级组织出面也是如此。于是，高效率的公共水利设施被低效率的农民自家的排水沟所代替。实际上，在中国农村实行承包制后
的相当长时间内，水利设施、农田林网的建设维护十分差，成为农业环境生态问题的一个重要原因。只是到了90年代以后，由于几次全国性的
大火灾造成农业和农民的巨大损失，使改变制度（用强制性的政府交易取代农民自愿的市场交易）的收益超过包括强制成本和组织成本在内的
总成本，政府才用行政方法组织农民进行水利建设。
    至于农民在自己一家一户进行耕作过程中的环境问题，如合理使用化肥、农药、农膜、维护土地的肥力，防止土地污染，也是典型的制度
行为问题，以农用塑料薄膜为例，塑料大棚和地膜的大量使用有助于提高产量，但老化后残留的塑料薄膜也十分可观，成为农业污染的一个重
要方面。据陕西榆林地区的调查，1978 年前， 农膜的使用量每年不到200吨，1992年增加到600吨，1993年则达到1100吨，而目前该地区耕地
中残留的农膜累计达到1500吨，已经造成粮食平均减产15％左右。实际上，农膜污染对产量的影响几年后会就会发生，农民只要有稍为长远的
打算就不会任由农膜污染土地。由此看来，农民的行为短期化到了极致。这种短期化的原因只能从制度因素中去找，否则对农民的行为就无法
解释。另一方面，废弃塑料的回收再利用制度和禁止耕地中残留农膜的法规是防止农膜污染的制度手段，但前者一直缺乏，后者又因强制执行
或监督执行这些制度的成本过高，因而其效果一直不佳。
    政府同农民的关系具有类似性质。在一种市场型的农业制度中，农户的政府各有其责任和有效发挥作用的边界。中国农业中环境生态问题
的日趋严重也同这一界限不清楚密切相关。这里应该提到的是乡镇企业对农业环境的污染问题。中国农业环境生态恶化的一个重要原因是乡镇
企业对农业环境的污染，特别是对水源、土地和大气的污染，这种污染不仅影响到农业生态系统的平衡，而且影响到农民的正常生活。虽然进
行农业耕作的农民不满这种污染，但一方面，农民大多是乡镇企业发展的受益者（譬如农民家庭同时又有人在乡镇企业中工作，并且其收入是
家庭货币收入的主要来源），他们未必会坚决反对乡镇企业的污染行为；另一方面农民也无法达成协议去同污染者谈判，因为在现实中究竟是
农民有权抵制污染还是乡镇企业有权制造污染常常就是不清楚的。在这里，政府本应承担保护农业利益的责任，但由于现实中的利益关系和政
府的“自利”行为，政府常常成为乡镇企业（污染者）权利的维护者。因为这种原因，乡镇企业对农业的污染就成为农业环境生态中一个棘手
的问题。
    关于制度因素及农民行为与农业生态环境的关系，还不能不提到农民的观念和传统习惯这一非正式约束的作用。这种关系是通过影响土地
集中、形成土地抛荒体现的。中国是一个农业国家，农民有着几千年形成的对土地的特殊依赖关系，土地成为农民最后的寄托，这种传统观念
和习惯使农民很难轻易地放弃土地。即使目前农业的比较利益偏低，种田是农民最无奈的一种选择，即使许多农民都进城打工，甚至举家离开
，即使按照现行政策可以将土地有偿转让，但农民还是不愿意把分到自己名下的土地出让，甚至撂荒也是如此。农民把土地作为经营其它行业
万一失败后的退路，是农民的安身立命之所在。这样，在农村特别是发达地区的农村，土地抛荒现象很普遍，成为农业生态环境中的一个问题
，关于土地市场化集中的政策也就一直难于收到显著效果。农民宁愿土地撂荒也不愿将土地出让，使土地的适度集中难于实现，而农业中环境
生态问题的解决，在一定程度上依赖于土地的规模经营。
    以上分析表明，农业中的制度安排，因为影响着农民的利益和选择而造成了农民的某种行为方式，从农业生态环境角度看，这种行为方式
是形成农业中很多现存生态环境问题的重要原因。要解决这些环境生态问题，除了技术方面的因素，还必须就改变农民的行为方式即改变农业
中的某些制度安排作出努力。
            三、小结
    本文试图表明，家庭联产承包责任制这一较为市场化的制度是适合当前中国农业现状的，这一制度应当长期坚持下去。但是，在实现这一
市场化制度的很长一段时间里，由于这一制度在解决具有外部性环境生态问题上的缺陷，特别是由于这一制度本身的不完善及这一制度相配套
的其它制度的缺乏，农业中的生态环境问题在80年代严重恶化了。解决中国农业中环境生态问题的途径之一就是注重制度环境的完善和改变，
在市场化的农业制度中充分发挥政府的作用，以形成农民的良好的环境生态行为方式。因为，在一个市场化的农业中，如果没有农民的自觉自
愿的参与，任何治理环境生态的方法都不可能受到令人满意的效果。
【责任编辑】蒋少龙
【参考文献】
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