产业与环境
INDUSTRY AND ENVIRONMENT
1999年　第21卷　第1-2期　Vol.21 No.1-2 1999



　是负责任的行动还是公关?非政府组织对志愿举措的看法
Jeffrey Barber
Executive Director,Integrative Strategies Forum, 1612 K Street,NW, Suite 600,Washington,D.C.20006,USA
摘要　非政府组织倾向于高度怀疑工业界对志愿举措的促进，特别是当它们似乎被用来证明去掉法规有理或妨碍独立监测与评估时更加如此.此外，非政府组织还把矛头指向由于缺乏信息或缺乏多利害攸关者参与而产生的严重可信度差距.减少可信度差距和提高志愿举措的有效性的行动，要包括创造更大的透明度、允许独立验证、包含性、可持续性价值的内化、和互补性使用一种使之有能力的法规框架.
　　1998年联合国可持续发展委员会会议是第一次包括一个“工业片”的.来自工会、非政府组织、工业界及其它有关方面的代表出席了会议.介绍了工商界对志愿举措的使用，以及监测和确保其有效性的办法(见第26页方框).本文是在该可持续发 展委员会1998年会议举行前不久写的.

志愿举措：更有效还是更无效?
　　近日来，关于公司志愿举措在实施地球高峰会议的可持续发展目标和达到国家环境目标方面的作用，听到了很多.在可持续发展委员会第六次会议的工业片中，志愿举措话题无疑将在主要团体与政府与会者中间引起热烈讨论.工业界、非政府组织、工会和政府之间在观念、假设与价值观上的差异，可能产生不一致和不舒服的时刻；然而，这些真正差异可能很好地使人们对一些决定性问题有新的认识，并提出可能的解决办法或改进设想.
　　在《21世纪议程》中，鼓励工商界“增加自律，用与工商业规划和决策的所有要素融为一体的适当规范、章程和举措予以引导，并扶持开放性和与雇员及公众的对话”.这样的自律据说代表一种比政府法规与执法计划的“命令与控制”思路更有效和理想的、实现可持续性目标的替代办法.“它们提供了灵活性”，世界工商业可持续发展理事会说，“这使工商业能以经济上可能最有效的方式实现预期目标”.
　　然而，很多非政府组织(NGOs)怀疑工业界的志愿思路促进.例如，北方可持续性联盟(ANPED)非常坦率地表示了他们的怀疑；对于这个非政府组织网络，志愿协议“还不起作用，没有触及所有企业家，而且不是参与性的……这意味着它们是无效的”.同很多非政府组织一样，北方可持续性联盟相信“解决办法就在于国际上有法律约束力的法规，以确保负责任的企业家将成为世界性公司用以运行的唯一方式”.这种观点得到其它非政府组织的共鸣.例如，地球之友声称志愿举措是无效的、不民主的、窒息革新的和缺乏公众可信性的.“志愿努力还不充分”，消费者国际指出，“政府必须为公司制定标准和法律义务”.
　　这些说法有普遍性，而且同一批非政府组织很可能会同意有很多对可持续性做出显著贡献的志愿举措案例.不过，怀疑依然很深.工业界与非政府组织之间的这种可信性差距的本质是什么呢?非政府组织对志愿举措的批评和关注在多大程度上是合理的或错误的?什么是使志愿举措在非政府组织眼里变得更可信所需要的?

公司责任：担当还是逃避?
　　同生态效率概念一样，志愿举措概念本身没有问题；问题出在人们把这些设想解释成为有正当理由削弱或消除宝贵的法规、消费者权利或其它可说明性措施，而非政府组织相信这些是重要的，即使不是可持续发展和人权保护所必需的.
　　《21世纪议程》把志愿举措确认为一种对“经济手段和法律、立法与标准等规范性措施的大混合体”的宝贵补充.事实上，《21世纪议程》承认法规制度对志愿举措的出现做出了贡献.一种观点认为，适当的法规能激发公司对其环境责任和社会责任采取一种前瞻性的志愿思路，因而是一种先决条件.“有证据表明”，农业与贸易政策学会认为，“志愿举措不足以显著改变公司行为”，而且几项研究显示“政府法规是引导公司行为的最有效手段”.
　　毫不令人惊讶的是，非政府组织的观点与工业界不同.很多非政府组织把它们自己视为被迫捍卫环境法规与消费者权利免受公司部门过度热忱的全面攻击.在关于地球高峰会议以来的进展的联合国大会特别会议期间，国际商会(ICC)抱怨说，“环境问题的企业家解决办法”受阻于“复杂而麻烦的法规”.他们的争辩是，负责任的革新因“惩罚性法规、费钱和费时的执法以及执照申办方法”而受阻，这些东西还没有跟上“提高了的、人与自然之间复杂相互关系的意识”.尽管今年(1998)国际商会文献把志愿举措描述为“补充性法规”，但它们对“以科学为基础和非区别对待的”条件的强调针对的是非政府组织视为牵制法规者和执法的法律箍子和洞穴的那些东西.
　　从这种观点来看，工业界把志愿举措作为法规措施的较好替代物的促进不被视为对责任的承担而是逃避.“已经有一种目前占主导的强烈……趋势”，第三世界网络告诫说，“要减少和去掉越来越多的、政府用来管理公司的法规，以赋予其更大的权利和权力，同时去掉对其行为和经营实行控制的国家当局”.他们断言，这种国家调控工商界的权利的去除“是国际社会遏制环境恶化和促进可持续发展的尝试方面的一个重大、也许致命的缺陷”.
　　“自律起到了挡开政府和市民团体对跨国公司实行较强硬控制的努力的作用”，绿色和平组织出席地球高峰会议的代表之一Joshua Karliner解释说.“例如，公司自我审计和环境报告有效地起到对公司先施加压力的作用，以使其设施和图书能向那些可以更客观地评价其经营的环境影响的独立检察官开放.”
　　企业家和《商业生态学》的作者Paul Hawken同意如下说法：有太多的法律和法规限制着工商业.然而，这种局面“乞求一个根本性问题：哪一个先发生，是法规，还是对本身带来了政府法规细节的社会标准的违背?”

国际商会工商业宪章：贡献还是索取?
　　“是负责任的行动还是公关?”这一问题区分了公司为最大限度减少其对环境的损害而做出的努力，和旨在规避此类损害的责任而做出的努力，这反映出很多非政府组织的希望与关注之间的张力.在其向联合国可持续发展委员会工业片提交的报告中，国际商会突出介绍了像《国际商会工商业可持续发展宪章》这样的志愿环境行为规范，作为“在创造就业机会和提高生活水准的同时改善环境表现”的工具.在1991年于鹿特丹(由联合国环境署和联合国环发大会秘书处召开的)《宪章》创立会议上，1000多家公司签署了这份强调环境管理与生态效率在自由市场体系内的重要作用的非约束性协议.
　　然而，很多非政府组织对于《宪章》签约方对持续发展的贡献的程度和性质都提出了质疑；一些非政府组织声称，搞这个《宪章》就是为了用一个更加封闭、不透明和有工业偏见的文件代替他们相信是更加开放、透明和公正的《联合国跨国公司行为规范》.非政府组织对《宪章》的批评也侧重于各公司在实践它们同意坚持的原则方面认识到的不能坚持到底，或它们不能把同样的标准运用于南方国家和过渡经济国家.另一项批评是可验证的公司报告不存在或不足.一些非政府组织批评《工商业宪章》试图通过促进一种打折扣的替代预防性“思路”来削弱预防性原则.
　　在其《绿色洗涤》一书中，Greer和Bruno说问题不在于公司实践没有兑现其主张，还说“就连怀疑论者也太深信不疑了”.这两位批评者认为，像国际商会《工商业宪章》这样的志愿规范“采用了环境术语，例如‘环境无害’和‘可持续发展’，同时巧妙地改变了覆盖工业行为的关键词的含义.最后，志愿规范中的新修辞学和对相对浅薄问题的承认使注意力离开了基本环境问题…….这些规范本身就是绿色洗涤的一种形式.”5
　　“在争论的”，消费者国际的Maria Elena Hurtado说，“不仅是公司巨人的欺人之谈——例如，壳牌公司的修辞学与其在尼日利亚奥戈尼兰的活动之间的差距——而且还有公司对利润与经济增长的追求是否能与根除贫困和环境保护相一致.第二个问题是自律是否是转变工商业实践的最佳方法.”

责任关怀：信任与轨道记录
　　可持续发展委员会工业片重点介绍的另一项志愿举措是化学工业的“责任关怀”计划.国际商会与世界工商业可持续发展理事会把责任关怀举措描述为力求“以一种对所有利害攸关者的关注都能作出反应的方式不断改善化学工业经营与产品的环境、健康与安全(EHS)表现”.博帕尔悲剧之后随即出现的“责任关怀”是一种公开承认：这个行业搞业务的方式的确有严重问题，而且需要认真改变.很多非政府组织不断称赞该行业的格言“不要信任我们，请跟踪我们”，这承认责任的重要性.人们产生了希望：化学工业内部的确有人对负责任真正表示关心，而且将做那些避免博帕尔类型重演的任何可能性所需要的事情.
　　在对“责任关怀”这个口号继续穷追到底之后，非政府组织抱怨说，它们跟踪化学公司实践所需要的信息是无法得到的，而且“责任关怀”签约方不向公众提供任何多于以前可得的信息.虽然各公司可以对自己进行环境表现评估，但这些自我评估往往仍然对公众保密或者公众简直无从知晓.不充分得到信息，非政府组织就无法跟踪这些公司.可以理解的是，这种局面减少了信任，使得非政府组织把“责任关怀”描述为只是另一种用公司术语界定环境问题的载体.
　　在评估联合碳化物公司及其它化学公司的进展时，非政府组织和公众面临着缺乏那种以听起来令人怀疑的公司宣传和广告为框架的信息.虽然其解决办法的一部分在于信息收集与流通的技术任务，另一部分在于与直接受到化学生产和产品影响的社区中的市民、消费者和利害攸关者直接沟通.这种沟通也包括外国子公司的利害攸关者.国际商会已承认“因可信信息缺乏而受阻的”利害攸关者讨论的问题，尽管没有给出即时解决办法.
　　国际商会指出，“‘责任关怀’等志愿工业举措的关键宗旨之一是开放性和对公众与利害攸关者关注作出反应”，并指出，“工业界意识到需要查清这些关注并把它们纳入其政策制定中”.另一方面，很多公司和首席执行官对于把它们的失误和局限性暴露在众目睽睽之下是不舒服的，这是可以理解的.因此，向更大内含性和透明度推进无疑将触发来自一家公司或一个行业各个部分的阻力.这样的阻力是可以预料到的，因此，可以呼吁某些种类的政府或城市的鼓励措施或抑制措施，以有助于做好工艺工作.
　　国际商会已经提到了社区顾问委员会的建立问题，认为“这能给化学设施管理提供投入，并能增强当地设施对其运行所在社区的责任.”基于这种设
方框1　志愿举措类型
举措类型实例
公司特有的Levi Strauss公司；Gap公司；Liz Claiborne公司；Reebok公司；Phillips-Van Heusen公司；L.L.Bean公司；Petrobras Ideas网络公司
产品或工业特有的CMA责任关怀举措；白房子制衣工业伙伴关系
地点或社区特有的缅因州班戈市洗衣宣传运动；塞内加尔吕菲斯克市废物管理的PADE计划
全球的或全国的沙利文原则；国际商会工商业宪章；经合组织多国公司指导准则；CERES原则；ICCR全球公司责任原则
想，加上其它责任机制例如强制性环境报告，社区知情权条款和以社区或利害攸关者为基础的独立验证过程，可能有助于弥补信息差距，这是取得非政府组织信任所必要的.如果化学公司或其它工商企业要得到非政府组织认真考虑，则它们需要行动，而不只是对其责任和关怀提出无法验证的主张.各公司需要在其报告中显示充分的透明度并使有关信息可供公众利用；当然，它们也需要证实它们正在使它们的产品和实践变得安全、环境上可持续和社会上负责任.
ISO 14000：标准行为
　　在联合国可持续发展委员会上推广的另一种志愿体系是ISO 14000环境管理体系标准.ISO 14001标准制定的目的就是“为了改善一个组织中环境问题的内部管理，从而创造机会来 改善其环境表现.”如同对于国际商会及其它大型工业团体推广的其它志愿举措一样，ISO 14000也得到了一份来自非政府组织的批评意见.例如，跨国行动资源中心的Joshua Karliner解释说，尽管这些ISO标准可能有助于在那些尚无但需要宝贵环境标准的地方建立此类标准，但仍有某些问题：1)这些标准缺乏可以公开做出解释或监督的机制；2)正在促进的生态标志体系侧重于用来制作该产品的工艺的生态效率，而不是它可能产生的生态影响；3)作为国际标准，这些标准可能被世界贸易组织(WTO)所采纳和用来压倒作为贸易壁垒的更严格地方法规与控制；和4)ISO 14000可能被工业界说客用来作为对制定国际上有约束力的标准的一种牵制.
　　“虽然ISO 14000和EMAS(欧共体生态管理与审计办法)确定了环境管理体系的标准，但它们没有规定环境管理体系应当如何实施”，挪威环境与发展论坛的Karry Tullis Hatteuik在非政府组织向可持续发展委员会提交的公司环境管理体系报告中写道.缺乏透明度、可信性和可说明性再次成为批评焦点：“ISO 14000不要求公布环境影响，公众对审计结果也一无所知”，Hattevik指出.“特别的干扰是把必须清查的数据与信息以及环境影响类型完全留给企业自行处理这一事实.”此外，与其说根据其对环境的影响来衡量公司的改善，不如说“改善”是根据管理体系表现来确认的——尽管就连这一点也不是外部监测的.“与其说需要一种达标或表现审计，不如说ISO只需要一种管理体系审计，这就是说，衡量表现的程序是到位的.”即使一家公司没有达到环境法规要求，只要有解决问题的程序到位，就不会使其丧失ISO认证资格.虽然ISO认证要求“污染预防”，但各公司是通过引证非预防性行动例如管端技术和再循环措施来取得资格的，因此，“彻底削弱了从污染性生产工艺和实践进行的有意义变革”.
　　因此，虽然ISO 14000确实可以改善一些领域的环境条件，从而建立一条底线，但它也会误导公众，使他们认为认证的公司在其实际上继续危害环境和威胁公众健康与安全时表现得很好.“如果无赖公司能滥用它，则ISO就不会是可信的，”塞拉俱乐部的Miehael McCloskey警告说.“当巨大利益处在危险之中时，谁还会坚定不移地肯定ISO不变成不良表现者的避难所?”
　　贯穿于非政府组织对ISO 14000的各种意见之中的另一种批评是这些标准制定时缺乏包容性.Hattevik指出，ISO 14000系列的起草委员会以工业界和咨询公司为主组成.McCloskey在解释环境团体何以尚未“参与”这一进程的一些理由时说，参与最初谈判的邀请发出得太迟了，使非政府组织不能有效参与.ISO 14000基本上是“私人而非公共进程的产物.没有任何可公开说明性.”非政府组织举措ISO 14000，即欧共体营养学会和生态学会的一个联合项目，注意到非政府组织“由于地位低下而对谈判感到担心”.然而，他们警告说，不进取性地自己参与进去“就会给工业界放任自由地去为他们的规格制定标准以及风险政策，从而削弱联邦、州级和地方机构保护健康与环境的能力.”然而，参与不一定是一个点头问题.“原则上，非政府组织可以要求参加各技术委员会的会议，最重要的决定都是在这里做出的，”Sander van Bennekom写道.“在现实中，跨国公司有钱派它们的专家去出席这些会议，而非政府组织则没有.因此，按照工业界当前自己确定的议程，几乎必然使非政府组织处于弱势地位.”6

界定和评价有效性
　　在非政府组织关于志愿举措的各种意见中，出现了许多共同主题.志愿举措意味着有助于工商业转变，因此，它是社会上和环境上更负责任和更可持续的.正如社会不只是需要法律和警察来引导行为，而且也需要道德法律和伦理原则以及更好生活方式的设想一样，公司也不只是需要政府法规、消费者联合拒买以及媒体曝光批评来引导它们的政策与行动.理想的是，志愿举措是一条改善公司产品与生产工艺以及管理实践和价值的道路，因此，它们有益于改善社会和生活质量.另一方面，志愿举措也可以用来作为欺骗社会及其它公司、改善公众形象同时掩盖不负责任的有害行动的聪明战略.
　　以下是非政府组织确认为有益于志愿举措有效性的一些共同要素：
　　1.实质.首先，志愿举措必须有助于解决而不是避免环境恶化和社会不平等的问题.即，它们必须是实质性的，而且设想和语言必须是不含糊的，不搀杂的和有意义的.
　　2.鼓励措施.志愿举措需要适当的鼓励措施，以调动工业界来采纳和实施它们.
　　3.一体化／内化.各公司必须把社会价值和环境价值融入它们的政策与经营中.这些价值必须一体化于各公司对进展与成功的界定和量度之中.
　　4.独立验证.为了使各公司能在利害攸关者中间赢得显著信任，需要独立的监测和验证.无论志愿举措是否达到其目标，都有公众是否相信它的问题.
　　5.包容性／公众参与.在非政府组织的评论意见中，无不经常把包容性或公众参与列为重要要求之一以及很多志愿举措的普遍缺点之一.非政府组织强调利害攸关者，尤其受公司运营直接影响的社区中的利害攸关者的积极参与.
　　6.透明度.一定要让充分和及时的、关于公司产品与工艺的信息可供公众利用，以便能有效地进行跟踪和评价.
　　7.可说明性.在志愿举措缺乏的情况下，可能需要适当的法规性机制和市民机制来补充或提供必要的动力，以便把所签订的协议成功地坚持到底.从长远来看，很多志愿举措需要一种使之能成功的法规框架.

结论：密切注视言和行
　　非政府组织对志愿举措的怀疑突出了3个主要问题：1)缺乏可信性，这是由于在报告方面缺乏透明度和独立验证所致；2)涂脂抹粉的做法，因此，各公司更多地侧重于改变公众感觉而不是改变它们的实际做法；3)损害和抑制负责任的公司，这是由于工业界保护自由骑士造成.
　　尽管修辞学上有不同见解，但大多数非政府组织倾向于把志愿举措视为一种对可持续发展的重要贡献，承认法规在使公司采取负责任行动方面只能达到当前的程度.大多数非政府组织认识到，除了大棒和胡萝卜之外，不可持续和不负责任工商业实践这一问题的现实解决办法是公司的定性转变和工商业的本质本身.这样一种变化将在各公司不仅使其外化成本而且也使可持续性价值充分内化的时候出现，此时，它们开始不仅根据钱而且也根据它们向社区和环境提供的商品来衡量利润区间.
　　在这一时刻到来之前，非政府组织将对未经验证的志愿成就说法保持一种健康的和可理解的质疑.而工商界和政府也将充满希望、更加紧密地向前推进，共同建设一个使志愿举措能达到其充分潜力以及可信性的政策与实践框架.根据这一点，出席可持续发展委员会第六次会议的非政府组织提议对志愿举措进行一次主要团体评议，建议可持续发展委员会建立一个进程来评议志愿举措对可持续发展的有效性.这个评议进程会为正在进行的、关于工商业在可持续发展中的作用的对话提供一个焦点和论坛，而且会以向可持续发展委员会提供下列方面建议为宗旨：关于利害攸关者参与、报告、监测和验证的最佳实践模式的建议，和关于志愿协议渐进性地融入综合性的国家可持续发展战略中的建议.随着今后可持续发展委员会侧重于旅游业、农业、能源和运输等行业，这种评议可能有助于确认每个行业中志愿举措的实际贡献和潜在贡献.这样一个进程，若采纳和实施，而且确实有多利害攸关者/主要团体参与，就可能有助于弥补至少一部分可信性差距.
