【 文献号 】2-1153
【原文出处】中国财政
【原刊地名】京
【原刊期号】200008
【分 类 号】F61
【分 类 名】财政与税务
【复印期号】200011
【 标  题 】优化经济结构的财政政策选择
【 作  者 】夏杰长/王志敏
【 正  文 】
    总量和结构问题是经济生活中两个最基本的方面，经济增长是总量问题，也是经济运行的核心问题，但经济增长必须建立在经济结构合理
与协调的基础上，否则，增长就失去了坚实的基础，即使速度上去了也会很快掉下来，造成国民经济大起大落，这已为中国经济几十年的实践
所证明。就目前中国的情况而言，经济结构主要面临着两大难题：一是地区经济结构不协调，区域经济差距越来越大；二是产业结构不合理，
三次产业发展及其产业内部之间的发展不尽协调，与经济增长方式转变的要求不相适应。
            （一）促进地区经济协调发展的财税对策
    为了优化地区经济结构，促进地区经济协调发展，缩小地区经济发展差距，就财税政策而言，要着力解决下面两个问题：
    1、实行规范的中央财政转移支付政策， 有效地发挥转移支付在缩小地区经济发展差距中的作用。为此， 需要解决三个方面的问题：（1
）提高中央财政的汲取能力，这是建立有效的中央财政转移支付制度的前提条件。中央财政在财政初次分配中应占有较大的比重，才能保证有
足够的财力用于对地方的转移支付，才能通过转移支付逐步促进经济落后地区的经济发展，提供社会公共服务水平，逐步缩小发达地区与落后
地区的经济发展水平。所以，中央政府在“九五”时期应采取各种有力措施，加大税收征管力度，实行“完税政策”，适当调整国民收入分配
格局，逐步提高中央财政收入所占比例。（2 ）重新确定中央政府对地方政府转移支付资金的支付方式，按照“因素法”确定中央财政的转移
支付额。转移支付制度的主要功能还在于平衡各地财政能力的差异，以保证各地有大致相同的条件提供大致相同的公共服务。为此，对特定地
区的转移支付额的多少，必须同该地的经济发展水平、税负高低、城市化程度、民族风俗、人口、教育状况和对财政支出的需求等因素相联系
，按照这些因素影响程度大小确定计分标准，各地统一标准计分，从而确定财政支出水平限的转移支付资金。（3）创造条件， 逐步实现全国
基本公共服务大致均等化。在现代市场经济条件下，各地公共服务水平的大致均衡发展及在此基础上的地区间经济协调成长，不能完全视为一
个应由市场力量去解决的自发过程。恰恰相反，社会公共产品和公共服务的提供，正是一种在“市场失效”条件下的政府责任和政府行为。只
要每一个地区在依法组织财政收入时作出了同等程度的努力并具有基本相同的工作效率，那么，中央政府就应该通过建立一套完整、有效的政
府间的转移支付制度，以保证自然资源、经济环境迥异的各个地区都能享受到大致相同的公共服务水平。这既是市场经济条件下财政管理体制
实现公平目标的一个基本要求，也是政府特别是中央政府的一项义不容辞的责任。当然，对于中国这样一个至今未走出二元经济境况的发展中
大国来说，由于东部和中西部、城市和乡村区域发展差别巨大，国家财政特别是中央财政相对匮乏，因此，目前提出公共服务均等化的要求显
然有点操之过急。既然如此，我们不得不分两步走，先是降格以求，把“公平”的目标落在各地至少享有基本的公共服务上，例如普及初级义
务教育、初级卫生保健、村村通路通电并保障安全饮水、建立以保障全体国民基本生存需求为标准的社会安全网。待条件成熟以后，如中央财
力明显增强，中央地方财政关系基本理顺，再把实现各地公共服务水平大致均等化作为中央财政转移支付制度的首要目标。
    2、以重要基本建设为突破口，在中西部地区培育增长极增长带。增长极理论被当代各国用来解决各种不同的区域发展与规划问题，尤其被
运用于落后地区和城市系统中。这一理论认为经济发展不会同时出现在所有地方，而一旦出现在某一处，巨大的动力将会使经济增长围绕最初
的增长点集中。就是说，任何一个具有较高水平的经济都是由一个或者几个区域实力中心首先发展。无疑，只有加快欠发达地区的发展，才能
逐步缩小地区差异，实现地区间的协调发展，但是由于欠发达地区地域辽阔，情况迥异，国家经济实力有限，在欠发达地区实行全面推进式的
开发战略显然是力不从心的。应该借鉴一些国家在实践中取得成效的做法——培育“增长极”和“增长带”。具体作法上，应结合对中西部资
源富裕地区的能源、资源重点开发，按照国家生产力总体布局的要求，由国家统一规定优惠政策措施体系，在中西部地区选择一些重大基本建
设项目为突破口，通过建立项目所在区域的增长极以点带面。重要基本建设项目一般都是国家从长远利益、全局利益考虑而确定的，项目的建
成不但对于缓解国民经济的瓶颈制约、增长国民经济的发展后劲具有重要意义，还会通过增长极内部所出现的聚集利益效应不断加强所在区域
的经济实力，促使以项目所在地为中心的经济区域的形成，并通过“扩散效应”和“关联效应”如与关联区域的产业融合和经济技术联合来带
动周边经济的成长和繁荣。现已建成的京九铁路和目前正在进行的三峡水利工程建设就具有这样的特征和效应。大型基本建设项目的成败因素
有很多，资金是一个重要方面。中央财政拨款是主要的资金来源之一，另外还有银行贷款、地方政府出资、市场融资和利用外资等。从总体上
来看，资金来源是国家投入为主的国内资金，但要发挥国家资金的导向作用来诱导民间资本和外国资本的进入，既可以实现投资主体多元化，
分散投资风险，又能弥补政府资金的不足。
            （二）支持产业结构调整和优化、促进产业升级的财税对策
    财税政策对产业结构的调节、对解决经济增长的“瓶颈”制约有它独特的功能和作用，1994年的财税制度变革总体上说是努力体现了国家
产业政策的贯彻和对不合理产业结构的调整，但在有些具体措施上还需进一步改善：
    1、财政投资政策。财政投资最能体现国家意志， 它不仅可以直接集中社会资金进行重点配置来解决经济结构问题，而且能间接地起着示
范效应，引导社会资源的合理流向。现阶段我国急需发展的产业很多。但应以基础设施领域的建设为重，目前我国的道路交通、城市基础设施
、农村供电网络、能源、环境保护和水利设施等领域不适应经济发展的问题越来越突出，是现阶段我国经济发展的瓶颈部门。这些产业一般具
有建设周期相对较长、投资回报率相对较低、投资资金额需要量较大的特征，如无特殊的政策扶持，民间资本难以介入，而这些产业对经济发
展的后劲又起着基础性的支持作用，所以需要政府资金加大对这些产业的投资力度，改善投资与居民生活的基本环境，实现国民经济持续稳定
增长。需要指出的是，在投资主体多元化和国家财力有限的情况下，财政资金主要是一种引导资金，通过财政对基础设施的注资来吸收和引导
社会资金用于基础设施投资。财政除直接投资外，可以采取贴息、税收优惠、加速折旧等方式引导社会资金，主要是企业闲置资金，用于基础
设施建设。
    2、贯彻产业政策，实现税收优惠由区域倾斜向产业倾斜的转变。“九五”期间及未来一段时期，我国税收优惠政策的取向应该逐步实现由
区域倾斜向产业倾斜的转变，要充分体现和贯彻国家的产业政策，按照国家产业发展序列要求，对能源和原材料工业、交通运输和通讯、农林
水利等基础工业、基础设施，对高新技术企业、先进技术企业以及其他亟需鼓励发展的产业，应根据情况给予不同程度的优惠。首先，在流转
税方面，要逐步扩大增值税实施范围，尽快实现由生产型向消费型过渡，以解决基础产业、高新技术产业目前可抵扣进项税额较少税负偏重的
局面。要调整进出口政策，改变目前进出口环节大面积实施税收优惠的做法，对基础工业、基础设施和高新技术、设备的进口，可视不同的情
况采取不同的税收优惠政策。其次，在企业所得税方面，要逐步缩减对外资企业的税收优惠，统一内外资企业所得税的优惠政策，尽快实现税
收的国民待遇原则。就税收优惠的方向和目标而言，统一后的税收优惠政策，无论是在优惠的方向、目标、范围上，还是在优惠的内容、形式
上，都应当以贯彻国家的产业政策为主。对高新技术产业和能源、交通、重要原材料、农业开发项目、技术过硬、竞争性强的出口产品项目，
应继续实施必要的税收优惠政策。为推动高新技术产业的发展，对开发能源、发展交通事业、农林牧业生产以及为开发重要技术提供专有技术
的，可实施减免所得税优惠。再次，在运用减免税、低税率和零税率等直接税收优惠的同时，也要注意运用加速折旧、纳税扣除、税收信贷、
税收饶让等间接税收优惠方式，实现产业税收优惠调节多元化。最后，在实施产业税收优惠的同时，也应增加对依据产业政策需要限制和压缩
产业的税收抑制力度，以充分体现奖惩分明。特别是对一些夕阳产业、长线产业建设项目和不利于优化产业结构的项目，实施税收附加，更应
实行严厉的税收制裁，促其转产或减产。具体税收制裁措施包括：采用加成征收、实施税收附加、征收消费税、并设计较高的税率等。
    
    
    
 
