【 文献号 】1-4321
【原文出处】中国经济问题
【原刊地名】厦门
【原刊期号】199804
【原刊页号】33～41
【分 类 号】F2
【分 类 名】农业经济
【复印期号】199809
【 标  题 】市场经济条件下的农业保护理论与政策
【 作  者 】张玉棉
【作者简介】（张玉棉  作者单位：河北大学研究生处  邮编：071002）
【摘 要 题】作者说：现阶段和今后较长一段时期内，我国农业保护不是以价格支持为主的农业经济保护，也不单纯以追求提高农产品自给率
，实现粮食安全为主要目标的国际贸易保护，而应实施以增加农业投入，提高农业综合生产能力为最终目标的农业产业保护为主，以农业国际
贸易保护为辅的适度保护政策。
【 正  文 】
            一、市场经济条件下农业保护理论
    （一）农业保护的理论依据。
    农业保护是一个世界性的课题，是世界大多数国家在经济发展到一定阶段实施宏观调控，确保国民经济稳定发展的重要政策措施。这不仅
因为农业是国民经济的基础，而且因为农业是一个自然再生产和经济再生产交织的过程，农业生产活动一方面依赖于人力、资金、技术等要素
的投入，另一方面直接受到自然条件的影响，这使得农业必然，而且始终承担着自然风险。农业生产自然要素的有限性，地理位置的固定性，
使得农业生产要素的流动和配置受到极大的限制。在市场经济条件下，由于农业本身的特点，农业与其他产业相比，必然存在许多不利的因素
，主要表现在：
    1.农产品需求弹性小，可替代性低。而且农产品价值实现的难度大，农产品市场供求波动所造成的危害远远超过其他商品。
    2.农业生产需要的固定资产多、利用率低。生产周期长，资金周转慢，技术进步滞后，因而投资于农业往往得不到平均利润。在市场经济
条件下，农业比较利益低的问题更加突出，导致农业在市场和产业竞争中乏力。
    3.农产品量大、值低易腐烂，相对运费高，储存损耗大，集中经营极易形成垄断，分散经营又难以与其他经营者抗衡，从而农业在交换中
往往处于极为不利的地位。在一段时间内农业劳动生产率的提高滞后于非农产业，进一步加剧了这种不利地位。
    正是鉴于农业的基础地位和农业所承受的风险，世界大多数国家都对农业给予支持和保护。虽然各国的具体情况不同，保护的重点、程度
、具体政策措施和手段不同，但对农业实施必要的保护则是一个比较普遍的做法。
    （二）中国农业保护的迫切性。
    中国农业为工业化提供了巨额积累。但是面对市场经济的发展，中国农业自身的积累能力已非常脆弱，中国农业发展迫切需要农业保护。
    1.面对市场经济的快速发展，农业的资源要素竞争能力明显不足。建立社会主义市场经济体制是中国经济体制改革的既定目标，引进市场
机制，彻底打破传统的资源要素配置格局，必将极大地提高资源要素的使用效率，加快包括农业在内的整个国民经济的现代化步伐。但是，我
国大量剩余劳动力滞留农村，土地要素流动缓慢，难以形成有效的规模经营；农业产业结构调整滞后，技术进步水平低，劳动生产率提高缓慢
。这些都制约着我国农业的发展，投资效益差，比较利益低，从而在资源要素特别是资金要素、土地要素的竞争中，缺乏足够的实力和吸引力
。
    2.中国农业资源相对贫乏、生产条件和环境恶化，这与人口日益增长的巨大需要形成强烈的反差。突出表现在：农业资源有限，耕地面持
续减少且破坏严重；水利等基础设施数量不足，农业抗御自然灾害的能力很弱；森林覆盖率低，植被稀少，水土流失严重；农业生产规模小，
科技水平低，劳动成本大，这一切都严重制约了我国农业现代化的进程。
    3.工农业发展差距拉大，农业支撑国民经济持续、快速、协调发展的力量不足。进入90年代以来，中国工农业增长速度之比一直在4:1左右
，1994年达到4.97:1，远远超过中国现阶段工农业协调发展所需的正常比例2.5～3:1。由于工农业发展失调，农业难以支撑整个国民经济的迅
速增长，主要表现在：粮食总产量增长缓慢，农产品的有效供给不足；农民收入增长缓慢，农民负担过重；农村市场受到限制，导致农村工业
品市场萎缩，难以成为新的增长点。
    4.与国际社会比较，中国农业为工业化提供的巨额积累超出其自身的承受能力。世界经济发展实践证明，在工业化初期农业为工业提供包
括资金、劳动力在内的要素积累，是一个必然现象，当工业化进入到一定阶段以后，农业提供剩余结束，并很快转入工业反哺农业阶段，对农
业保护力度随之加大。美国在1890年农业供给剩余结束，当时农业份额占工农业总产值的42.6%，农业劳动力份额占37.5%；日本1910年农业供
给剩余结束时，农业份额占工农业总产值的42%，劳动力占53.6%。我国1978年以上两项指标分别为27.8%和80%，1992年为33%和73%。目前，我
国农业占GDP的份额远低于发达国家结束供给农业剩余时的水平，但我国农业作为“纳贡者”的地位并未改变，农业保护水平依旧很低。国际资
料显示，发达国家农业在GDP中所占的百分比很低，但生产者补贴值PSE却远远高于发展中国家。日本1986年其农业占GDP百分比为2.1%，而PSE
百分比却高达75%。长期以来，我国的PSE一直为负值，1982年为-12.27%，1984年增加为-25.91%，1990年为-26.1%，1992年为-18.5%，80年代
，我国每年从农业部门净转移出资源平均达1400亿元，比同期政府对农业的财政支出多10倍。
    以上分析表明，在中国建立社会主义市场经济，加强对农业的支持和保护必须尽快提到议事日程。
    （三）市场经济条件下农业更需要保护。
    市场经济机制为农民，农业和农村经济提供了前所未有的机遇，使农村资源的配置主体、配置手段和配置目标都作出新的选择，以期获得
最佳效果，避免资源不必要的闲置和浪费。但同时，市场经济也具有非优化资源配置的一方面。因为市场经济的各类主体是企业，它们关心的
是微观效益，追求的是企业微观效益的最大化；而不关心，或很少关心宏观的社会效益和公益效益，甚至有微观经济主体为获取微观效益，不
惜损害宏观的公共效益。导致像比较效益低的产业——农业常常受到歧视或排挤。所有这些，都会造成资源闲置、资源浪费或资源短缺，以及
总供给与总需求结构失衡的消极结果。市场经济对资源的非优化配置，必然使农业在市场经济条件下受到严重挑战，同时也就提出了在市场经
济条件下实行农业保护政策的必要性和迫切性。
    农业是弱质产业；农业是基础产业；农业是低效益产业；农业是公益产业；农业是风险产业。分析农业经济的这些特点，可以发现这其中
包含着许多矛盾：农业的弱质性与基础性的矛盾；农业的低效益性与公益性的矛盾；农业的基础性与低效益性的矛盾等等。而解决这些矛盾不
是农业本身或市场本身可以做得到的，甚至只靠农业或只靠市场机制会导致矛盾越来越扩大。国内外经验和经济发展表明：解决上述矛盾的关
键措施在于，国家从宏观上加以调控，从整个经济发展战略上加以调整；对农业、农村经济实行支持和保护政策。
            二、中国实施农业保护的客观依据
    （一）国际农业保护的比较借鉴。
    1.发达国家与发展中国家的农业保护比较。经济发展到什么阶段开始保护农业？这不仅是一个理论问题，同时也是一个实践问题。表1是关
于农业保护与农业占GDP份额的国际比较资料。我们不难发现，发达国家农业在国内生产总值GDP中的份额是很低的，但其农业保护水平却远远
高于发展中国家。新兴工业化国家韩国也颇为人们关注，其农业份额虽然与一些发展中国家相当，但其农业保护水平仅次于日本。
    附图  {图}
    与发达国家高度保护农业的情形相反，发展中国家中只有少数国家对农业部门提供保护，但保护水平远远低于发达国家。我国是发展中国
家中剥夺农业最严重的国家之一，80年代期间，我国以农业负保护政策每年平均从农业部门净转移出财政性资金1400亿元。特别是随着我国经
济发展速度的加快，对农业剩余剥夺的程度也随之升高。
    发达国家与发展中国家这种对农业截然相反的资源配置方式是否为经济发展过程中的必然现象？或者说，是什么原因促使农业保护与经济
发展形成如此令人困惑的扭曲关系？我们不难从众多的国际经验数据中观察到，一国的资源配置结构会逐步随着经济的发展而发生变化，亦即
，农业在就业及国内生产总值中所占相对份额会趋于下降，而工业和服务业所占比重则会不断上升。表2证实了这一规律。
    附图  {图}
    由此，我们可以理解：发展中国家进行工业化资源动员时，显然意识到了农业的低效率问题，必然力图加快资源从农业部门向非农业部门
转移的进程，把工业置于资源配置的核心位置。因而其经济发展的政策倾向也必然是：一方面剥夺农业，另一方面给工业部门以高保护；而对
于发达国家而言，其保护农业一是为了防止农业部门资源的外流，二是为了弥补农业比较利益低的缺陷，在一定程度上提高稳定农业部门的价
格与收入，使之与工业部门保持一致。因此，发达国家往往从超越发展经济的角度制定农业政策目标，如粮食安全、提高和稳定农业收入、保
护环境等。而当这些措施产生“溢出效应”时，发达国家又不得不实施更一步的资源调动政策，如提供农产品出口补贴、耕地休闲补贴、直接
收入补贴等等。
    2.发达国家农业保护政策。
    (1)从19世纪初到20世纪30年代，农产品保护日益复杂化，各国相应制定了名目繁多的农业保护的关税壁垒，形成由自由贸易—贸易保护政
策—贸易政策与国内农业政策并存的农业保护制度。从二战结束后到现在，农业保护有了新的发展：一是农业贸易保护的形式已不再是单一的
关税壁垒，而是复杂多样的非关税壁垒措施，保护体系更加复杂和严格。二是农业保护从贸易保护制度转向更系统化的管理贸易制度，使政府
在较大的范围中对农业进行直接干预和支持，不断地完善本国的农业保护体系，并使保护政策趋于法律化。三是自由贸易的潮流未能有效地冲
击农业保护，而是使农业保护更加复杂，且目前发达国家的农业保护水平呈现增长趋势。
    (2)大多数发达国家或地区主要通过价格干预措施来保护农业。1986年日本通过此类措施向农业部门提供了相当于农业产值66.18%的价格补
贴。其次是欧共体通过差价税、出口补贴、出口退税等过境措施及政府干预收购等措施，向农业部门提供了相当于农业总产值的45.97%的补贴
。其余国家或地区依次是，加拿大27.66%、美国15.43%、澳大利亚4.25%。韩国53.9%及我国台湾省23.15%对农业部门的价格保护也不亚于发达
国家，甚至跃居前列。
    (3)一些发达国家还通过向农业生产提供直接补贴来保护农业部门。加拿大与美国是发达国家中提供直接补贴较多的国家，1986年，加拿大
通过向农业生产者提供农业稳定法补贴、农作物保险等补贴措施，向农民提供了相当于农业产值18.29%的收入补贴。美国则通过差价补贴、作
物保险、灾害补贴等手段，使其直接补贴率达到15.62%，日本、澳大利亚也通过各种措施向其生产者提供了3.84%和2.72%的收入补贴。而《农
业协议》国内支持减让承诺条款则规定：对所有农产品的支持总额占该产品生产总值或农业总产值的比例，发达国家不超过5%，而对发展中国
家的要求则是10%。
    (4)发达国家还利用投入品支持、市场营销补贴措施来保护农业，如日本，1986年其投入品支持率为0.55%，市场营销补贴率为1.44%。加拿
大、欧共体及美国也是如此。但新西兰的投入品支持率及市场营销补贴率却相对较高，分别为6.18%及2.3%。
    由此看来发达国家采取的都是有利于资源从非农业向农业转移的正保护政策，并且既有《农业协议》中指出的不引起贸易扭曲的政策：一
般性政府服务、食物安全目的公共储备、与生产不挂钩的收入支持、灾害救济、地区援助计划、资源休闲等结构调整援助等，也有产生贸易扭
曲的政策：价格支持、营销贷款、种子肥料、灌溉等投入补贴以及某些有补贴的贷款计划。
    我国作为一个发展中国家，无疑要遵守乌拉圭回合《农业协议》规定，以此为目标和准绳，使我国农业保护纳入轨道，不至于走弯路，或
少走弯路。但是这并不是说我国必须完全采取不引起贸易扭曲的“绿箱”政策（注：所谓“绿箱”政策，是指政府执行某项农业计划时，其费
用由纳税人负担而不是从消费者中转移而来，且对农业生产者没有影响的农业支持措施。）。实践证明我国现阶段虽然存在产生贸易扭曲的政
策措施，但这些措施给予农业的却是负支持。因此根据乌拉圭回合《农业协议》规定，我国在加入WTO时，无需作出国内支持减让承诺。为了万
无一失，我国农业保护应从实际出发，把加大农业投入、降低生产成本、提高农业综合生产能力作为最终目标，直至加入世界贸易组织。
    （二）中国实施支持与保护农业的客观依据。
    进入90年代以来，我国经济指标大致已相当于日本50年代末、60年代初及韩国与我国台湾省70年代初的发展水平。自1978年以来，我国实
际国民生产总值年平均增长率保持在9%的高速度，而且将持续到未来的10-20年，我国距人均1000美元的“小康”目标已为期不远。这意味着，
尽管农业为工业化贡献资源的历史尚未结束，但是我认为，如果借鉴已有的国际上经济发展的成功经验，现在已到了该保护我国农业的时候了
。
    我们提出在90年代应实现由剥夺农业向保护农业的政策转变的判断，还基于这样一个现实，我国即将加入WTO，国内农产品市场面向世界开
放已不可避免，中国农业怎样在国际竞争环境中继续支撑国民经济健康运行，亦有赖于我们如何按国际惯例给农业以既符合多边纪律规则，又
富有效率的支持与保护。
    最近几年来，我国农业负保护已呈下降趋势，但是，政府农业投入的减少，投入资金管理不善，农业投入品价格的上涨，加大了农业生产
成本。而一些急待解决的农业科技、农业基础设施建设等问题尚未解决，使其农业保护政策没有实效，并且很大程度上抵消了正保护的作用。
因此，对我国农业不但要保护，更重要的是，在我国完成从剥夺农业向保护农业的政策转变，尚需我们在整个发展政策上作出较大的调整。
    附图  {图}
            三、21世纪我国农业保护的政策体系
    （一）中国农业保护政策选择。
    1.政府支持和保护政策选择。根据十五大会议精神，把重农业政策和坚持农业的基础地位作为一项基本国策认真加以实施，从“引导、支
持、保护、调控、服务”五个方面加强政府对农业经济干预的力度，促进农业的发展，遵守市场准则，提高总体效益，走全方位支持和保护农
业的路子。具体原则如下：
    (1)产业基础原则。目前我国农业投入的重点和目标是农业生产建设，以提高农业综合生产能力。尽可能地采取正保护措施，减少负保护措
施，保证农业资源不外流和非农业资源的注入。
    (2)社会效益与经济效益相结合原则。在市场经济条件下，农业要讲经济效益，但更应注重其社会效益。决不能以牺牲农业的社会效益来换
取工业及其它产业的近期利益。这一原则必须在法律法规和政策上得到明确体现。
    (3)可持续发展原则。在制定农业保护政策时，要立足这个战略高度，从控制人口增长，提高人口素质，加强土地、水源、森林、牧场等自
然环境的保护与管理，防止农耕技术上对生态的破坏等方面进行综合治理，不断增强农业的发展潜力。  (4)适度保护原则。我国的综合实力，
决定我国政府不可能对农业实行过度保护，这也是由我国农业保护的特殊性决定的。一方面，我国农业保护是少数人保护多数人，是农产品短
缺型保护。另一方面，过高的和长期的农业保护，也不符合世界贸易发展形势的需要。国外发达国家过高的农业保护经实践证明，既不利于本
国农业的发展，也会给将来整个经济发展带来隐患。
    (5)科教兴农的原则。“一靠政策、二靠科技”也是农业发展的根本出路。发展农业就要提高资源的利用率，提高农业投入中的科技含量。
实行科教兴农，是实现农业增长方式向集约化经营转变的重要手段。实践证明农业要发展，必须统筹实施农业综合开发、扶贫开发，努力把科
学技术转化为现实生产力，以提高农业和农村经济的整体效益。
    2.中国的农业保护模式。我认为，主张政府对农业实行保护，是没错的。问题的关键是如何理解“保护”。所谓保护，绝不限于一些人所
理解的价格机制，而是有更广泛的内容。其中最主要的是利农的金融政策和支农的投资政策。在更加平衡的经济增长的宏观范围内，对农业采
取更加广泛和有力的保护和支持政策，这应当成为中国农业发展的政策选择。
    那种过分强调价格保护政策作用的观点，是缺乏深思的直观产物，或者说它只抓住了“真理的碎片”，在中国实则行不通。因为一则保护
价制定的低了，收不到保护农民收益的实效，近两年的实践就是有力的证明；二则较高的保护率没有现实可能性，中国财政紧是人所尽知的事
实，且少数人保护多数人总是件不易办到的事。第三，更重要的是，保护价过高扭曲了市场均衡价格，结果会走向人们愿望的反面，反而会引
发一系列不可避免的后果。因为保护价过高，必然会出现农产品“卖难”，而且高价格必然导致高成本生产，降低农业生产的边际收益率。另
外，一旦实行了较高的保护价，就很难再下来，否则农民损失更大，这是连日、美等发达国家都下不了台阶的事，何况中国？
    那么我国究竟应选择什么样的农业保护模式呢？应当是成本低，收效大，能与我国目前的经济发展水平相适应的农业保护模式。以增加农
业投入、提高农业综合生产能力为主的农业产业保护是我国农业保护模式的主要内容。
    农业与非农产业的协调发展是国民经济健康发展的重要标志。但我国工农业发展的实际情况是，1993年农业增长4%，工业增长20.2%；199
4年农业增长3.5%，工业增长18%，非农业和工业的增长比例为1:5左右，这与很多专家根据国际经验并结合我国的实际得出的研究结论——当前
和今后相当一个时期，我国农业和工业增长率之间的比较合适的比例1:2.5～3相距太大，亦即我国农业发展滞后，工农业发展严重失调。现有
的诸种统计资料也表明，我国农业在走向市场的过程中，农业的稀缺资源过度地流向了非农产业。因此，对我国农业必须进行产业保护。
    对我国农业进行保护，其最终目的在于提高农业的综合生产能力。这与一些发达国家把农业保护的目标设定为增加和稳定农民收入不同。
我认为，要提高我国的农业综合生产能力，必须在构造一个有利于农业发展的制度环境的基础上，实现财政资源向农业的适度倾斜，增加政府
对农业生产发展的投入，否则不仅难以调动作为农业生产主体和投资主体的农户和农村集体经济组织增加农业投入的积极性和吸引外资投向农
业，就是政府向农业注入的资金也会因利益或管理不善而很快流向非农产业，其结果是农业仍然得不到保护，工农业发展依然失调。
    总之，现阶段和今后较长一段时期内，我国农业保护模式不是以价格支持为主的农业经济保护，也不单纯以追求提高农产品自给率，实现
粮食安全为主要目标的国际贸易保护，而是以增加农业投入，提高农业综合生产能力为最终目标的农业产业保护为主，以农业国际贸易保护为
辅的适度保护。
    （二）我国实施农业保护战略应循的途径。
    第一，针对现阶段我国农产品有效供给不足的问题，农业保护的重点应相对集中在对农业生产的保护，以提高农业综合生产能力为主要目
标。
    第二，既要保护生产者和消费者利益免受市场价格突然大幅度波动的影响，又不使他们脱离市场，这就要求政府根据农业发展目标和实际
情况，灵活地采取保护措施，某些保护措施不宜长期固定化，要随客观情况的变化，及时地进行调整。
    第三，农业保护措施应符合国际规范，探索和寻求在国际多边贸易体制框架下对农业实行有效保护，亦即，应充分利用国际上农业保护面
临的新形势，按乌拉圭回合《农业协议》规定及我国的承诺，制定新的农业保护政策，使其保护作用由过去的效果较差转向科学、合理、适度
，分阶段强化，加大国内发展政策对农业的支持与保护的力度。我国的农业保护政策特别要重视加大农业投入，加强科技的进步和农业基础设
施等。
    第四，合理设计多层次的保护结构，如从保护的产品而言，应重点保护关系到国计民生的重要农业产品（如粮、棉、油等产品），适当放
开具有竞争能力的农产品。要保护重要农产品，必须保护相关的农业资源、要素。从保护方式看，首先应采取正保护政策，正保护政策中又应
重点强化乌拉圭回合农业协议中对发展中国家的优惠条款、保障条款和不引起扭曲贸易的国内支持政策的保护作用，改革和完善农产品价格政
策体系特别是粮食购销体制以及加强农产品流通、农业信贷、农业风险保护、农业保障、扶贫等保护与支持措施。特别应重点围绕我国突出的
粮食问题进行对策研究，在粮食自给率高的情况下，适当进口农产品，以充分发挥我国资源的优势，从而把我国农业和整个国民经济顺利推向
21世纪。
    （三）农业保护政策体系。
    在上述原则和应循途径的基础上，我国农业保护政策应形成一个比较合理的体系。从主要政策上看，农业保护政策体系一般可分为支农金
融政策、利农投资政策（其中又分为收入支持政策和市场价格保护政策）以及其它政策等。在每一大政策下，又细分出各类具体政策，包括正
保护和负保护政策等（参见表4），我国的农业保护应以此为基础形成有自己特色的政策体系。
    根据乌拉圭回合谈判签署的《农业协议》把国内支持措施分为两类：一类是产生贸易扭曲的政策，《农业协议》要求予以减让，此类政策
的范围包括：①价格支持；②营销贷款；③牲畜数量补贴；④面积补贴；⑤种子、肥料、灌溉等投入补贴；⑥某些有补贴的贷款计划。以下分
类表中用
    附图  {图}表示。
    另一类是不引起贸易扭曲的政策，即“绿箱”政策，可免予减让承诺。主要包括：①一般性政府服务（如农业科研、病虫害控制、培训、
推广与咨询服务、检验、市场促销、基础设施服务等）；②食物安全目的的公共储备；③国内食品援助；④与生产不挂钩的收入支持；⑤自然
灾害救济支付；⑥通过投资提供的结构调整计划；⑦地区援助计划；⑧通过生产者休耕计划提供的结构调整援助；⑨通过资源休闲计划提供的
结构调整援助；⑩环境规划计划。在分类表中用○表示。
    附图  {图}
    
    
    
 
