【 文献号 】2-588
【原文出处】财政研究
【原刊地名】京
【原刊期号】200004
【原刊页号】2～6
【分 类 号】F13
【分 类 名】社会主义经济理论与实践
【复印期号】200007
【 标  题 】经济非均衡发展与政府宏观调控政策
【 作  者 】杨灿明
【作者简介】作者单位：中南财经大学
【 正  文 】
            一
    经济的非均衡从总体上主要表现为两种情况：一种是供给大于需求；另一种是供给小于需求。对现阶段我国宏观经济态势的估计，有两种
不同的观点，一种认为我国的经济已经告别了短缺，出现了过剩；另一种则认为我们仍然处于有效供给不足的阶段。对此，笔者认为要做些具
体的分析。我国现阶段正处在经济转轨过程中，经济发展往往具有双重特征。既有买方市场，又有卖方市场，既有供过于求，又有供不应求，
不能简单地说我们的经济是过剩，也不能简单地说是短缺，整个经济肯定是不均衡的，但总量上究竟是过剩还是短缺，这个账还没算出来，也
不好算，难就难在我国经济发展中存在一些特有的因素：一是城乡二元经济结构，城市是一块，乡村是一块，两块的情况不一样，不可一概而
论。我国城乡差别很大，还有很大的市场空间有待开拓。中国目前出现的产能过剩，并不是由于国内市场狭小，而是由于广阔而巨大的潜在市
场，特别是农村市场尚待开拓，广大的国内市场被人为地分割为城乡两块，市场的细分化过程尚未完成。据测算，在目前产能过剩最严重的家
用机电产品中，只有自行车和电风扇基本饱和，彩电、冰箱、洗衣机等11种产品的全国平均普及率仅在25％左右，说明刚步入成长期。如果考
虑人口增长和设备更新，使它们的保有量和年产量分别达到5亿台和5千万台，那么，中国的家电产业至少还可以高速发展20年。二是从供给方
来看，我们的许多厂商是国有企业，它们的情况同西方发达市场经济下的供给方的情况不一样，不是真正按照市场经济的规律来运作的，竞争
规律、利润最大化规律等对其行为的影响还并不突出，由此产生的供给效果并不真正符合市场供求的实际情况。一个重要的事实是，许多国有
企业经营不景气的主要原因不是市场上没有需求，而是它们的供给不适应市场的需求。更明确地说，国有企业改革本身是一个重大的问题。三
是从需求方来看，我们的许多消费是公款支撑的，包括许多第三产业的发展都与公款消费有关，换言之，我们的私人需求与公共需求往往混在
一起，许多私人需求通过公共渠道来满足，这就使现实中的需求效果与真正市场经济条件下的需求情形不相一致，就很难运用西方经济学中的
供求分析方法来分析我们的需求问题，也就很难同西方市场经济国家进行横向的比较。造成这一结果，当然与低工资制度有密切关系。四是从
即期需求与未来需求的情况来看，我国即将推出许多改革，如住房改革、公费医疗改革、高等教育收费改革、养老保障改革等，这些改革直接
影响人们的消费预期，改变人们的既定收入在即期消费和未来消费之间的分布，这也增加了我们目前衡量供求是否平衡的难度，至少降低了同
一般市场经济国家的可比性。
    总之，我国的经济态势，从总量上很难判断是短缺还是过剩，我认为主要还是结构问题。我国的产业结构、地区结构、城乡结构、技术结
构、所有制结构等，都还存在严重的不合理。
            二
    面对非均衡或经济周期，政府是有所作为的。
    政府对于经济非均衡或经济周期的调节，主要是通过财政、货币两大政策，税率、利率和汇率三大杠杆来进行的。
    在传统的计划经济体制下，我们的经济是有周期的，在改革开放以来，我们的经济也是有周期的。在西方市场经济国家，经济一直是有周
期的。这说明经济的周期性是一种客观存在。经济周期具有双重性，一方面会给社会带来负面的影响，造成一定程度的资源浪费，但另一方面
，它又是经济运行的一个必要的条件，正是通过它，表明了看不见的手的存在和作用。因而，在市场经济条件下，我们能够做的是，不是（也
不可能）真正消灭经济周期，而是尽量缩小周期的危害程度，在这方面，政府是有所作为的，但政府的作为也是有限的。适度的干预，可以缩
小周期的危害程度，过度的干预，不但不能消灭周期，还会引发新的问题，就象凯恩斯主义带来“滞胀”一样。因为不要忘了，不仅市场有缺
陷，有失灵，政府也有缺陷，有失灵。经济运行需要这个周期来体现看不见的手的作用，如果刻意地要去消灭它，只会适得其反。在这个问题
上，可以学一学香港“积极不干预主义”和“审慎稳健”的理财原则。在凯恩斯主义之后，之所以产生出许多新的学派，如供给学派、预期学
派、新制度学派、公共选择学派、货币学派等，并不是没有原因的。
    需要指出的是，第一，在我国计划经济向市场经济转轨的过程中，市场体系还不完善，市场机制还不健全，看不见的手还不能充分发挥其
作用，政府在社会经济中就必然要承担更多的职责：一方面，要通过体制（包括经济体制和政治体制）的改革，尽快完善市场体系，健全市场
机制；另一方面，在市场机制还作用不到的领域，政府必须行使其职能。如一些天然垄断产业的投资、高新技术产业的开发、基础设施的建设
以及其他一些重要产业的控股与参股等。第二，在社会主义市场经济条件下，由于社会主义制度的优越性，在处理经济危机，降低危机的危害
程度方面，应当比资本主义市场经济条件下做得更好。
    还可以指出的是，随着劳动生产力的解放和发展，随着社会财富的极大丰富，随着物质、精神两大文明的极大提高，资本主义市场经济是
可能被社会主义市场经济替代的，社会主义市场经济也是能够被社会主义高级阶段即共产主义替代的。到那个时候，既然没有了商品和市场经
济，当然也就没有了经济周期和非均衡，因而也就没有了经济危机。
            三
    针对我国近年来的经济不景气，政府采取了许多的措施。从1996年底到1997年初，主要采用货币政策，包括三个方面：一是降低储蓄利率
，先后降了8次；二是降低商业银行的存款准备金率； 三是放松商业银行贷款的管制。由于货币政策的效果不明显或者说一下子显现不出来，
从1998年中开始，启用财政手段，实行了积极的财政政策，主要是增加公债的发行，并大量进行基础设施建设。1999年的积极财政政策还包括
适当的减税，如取消固定资产投资方向调节税。而1999年利息税的开征，则可视作是财政政策与货币政策的配合运用。
    应当说，积极财政政策（包括货币政策）的实施，是取得了一定效果的，在一定程度上刺激了内需，使GDP 的增长基本达到了预期的目标
，但是，实际效果又并不十分显著。表现在：（1 ）由于亚洲金融危机的影响，我国出口增速下降的势头还一时难以得到根本扭转，这必然拖
累整个经济的增长速度。（2 ）居民的收入预期和消费者的支出预期尚未得到根本扭转，消费需求近期内很难有大的改观。（3 ）去年政府加
大基础设施的投资力度，但并没有引致民间投资的相应增长，投资需求的后劲并不足。（4）尽管去年开始实行了一些减税措施， 但各级政府
财政迫于收支平衡和社会稳定的压力，不可能真正削减财政税收收入，因而会使这方面的政策效果大打折扣。
    实际上，历时近两年的积极财政政策，虽然向经济中注入了大量资金，但与我国经济的全部存量与流量相比，比例是并不高的，可以说是
“杯水车薪”，这也注定了积极财政政策效果的有限性。表1对近5年的财政收支和有关经济指标进行了比较，结果表明，实行积极财政政策的
1998年，财政支出占GDP的比重是13.8％，比实行宏观调控的1994 年的12.4％只高出1.4个百分点，说明力度并不明显。
    笔者认为，对我国这样一个处于经济转型过程中的大国，要真正启动内需，只实行积极的财政政策是不够的，只发挥政府的作用也是不够
的。对我国而言，深化市场取向的改革才是关键。我认为，启动内需不但要靠政府的直接投资，更要靠启动民间投资，政府的主要职责应是为
启动民间投资创造外部环境与条件，政府对经济的宏观调控应是四两拨千斤。光靠“四两”显然不够，要拨动民间的“千斤”。据有关人士的
估计，我国目前城乡居民储蓄存款、各种有价证券和手持现金共约8 万亿元，如何使这8万亿元转动起来，才是关键所在。从表1也可以看出，
从1994—1998年，我国财政支出占城乡居民储蓄存款余额的比重基本上呈下降的趋势，说明这方面还有很大的文章可做。
    表1      财政收支与有关经济指标的比较
年份  国民生产  国内生产  城乡居民储蓄  财政收入
总值      总值      存款余额
1994  46670.0   46759.4     21518.80    5218.10
1995  57494.9   58478.1     29662.25    6242.20
1996  66850.5   67884.6     38520.84    7407.99
1997  73142.7   74462.6     46279.80    8651.14
1998  78017.8   79395.7     53407.47    9875.95
年份  财政支出  财政支出占国民  财政支出占城乡居民储蓄
生产总值比重%      存款余额比重%
1994  5792.62        12.4               26.9
1995  6823.72        11.9               23.0
1996  7937.55        11.9              20.61
1997  9233.56        12.6              19.95
1998 10798.18        13.8              20.22
    
    资料来源：《中国统计年鉴1999》，中国统计出版社1999年出版。
    需要强调的是，既然我国目前的经济主要是结构问题，就不但要采取需求方面的政策，还应采取供给方面的政策；不但要采取总量政策，
还要采取结构政策，后者是更长远的考虑。有时候并不是老百姓不想买东西，而是市场上没有值得买的东西。1999年把教育制度当作启动需求
的一个手段，其实也是一个供给方面的措施，即增加教育的供给，许多家长就很愿意在这方面花钱。说明既然老百姓有预期，就可以针对它们
的预期做些文章。美国自30年代起运用凯恩斯的需求政策，产生了一定的作用，到70年代，随着“滞胀”的出现，凯恩斯主义不太灵了，里根
总统采用供给学派的政策建议，适时地利用当时许多发展中国家改革开放的机会，把过时的产业和技术转移到这些国家，自己大量转向高新技
术产业，特别是信息产业。这实际上也是一种结构的调整，带来了后来美国经济的持续发展。可以这样说，近年来美国经济的繁荣，其基础是
在里根时代奠定的。
            四
    要真正实现我国经济的快速稳定增长，除了实施积极的财政政策（和货币政策），还应该有哪些重要举措呢？
    第一，启动民间投资，特别是鼓励个人投资，使大量的民间货币资本化。
    这涉及三方面的问题：一是政府投资要起引导作用，要充分注意产业的关联性，以有效地带动民间投资；二是政府在法律和其他政策上要
配套，对民间投资者的权益（包括私人财产）要有充分的法律保障；三是政府要搞好基础设施建设，为民间的投资创造良好的环境。一旦民间
投资启动起来，市场范围必然扩大，就业岗位必然大大增加，国有企业下岗职工就业的压力也就可以大大减轻。
    第二，通过农村和农业的改革，启动农村市场，改变二元经济格局。
    从我国总的经济形势来看， 问题究竟在哪里？ 其中一个问题就是60％的土地在中西部，人口13亿，9亿在农村。我们都说上了新台阶，达
到了小康水平，但能否说广大的农村也实现了小康呢？还不能。要在2050年达到中等发达水平，不发展农村是不行的。目前外向型经济发展有
困难，要扩大内需，可扩大内需就得适应内地的需要。现在就是适应内销的东西太少，要把更多的精力放到发展农村上来，要城乡一体化、农
村城镇化、农业产业化。否则，怎样消除两极分化，怎样共同富裕？可以凭借农村改革的突破实现经济的复兴。农村搞土地转包，不是私有化
，只是转了使用权。工业有兼并，农村怎么不能这样？这样才能由小生产转到大生产。温州就是这样走过来的，这是有中国特色的社会主义道
路。这方面我国的东莞等地也搞得较好，但广大的中西部地区呢？
    实际上，中国有广大的市场，外国都在盯住这一点。我们有这么大的市场，要搞好内循环，把内需扩大起来。我们的粮食多了，可还吃泰
国米。湖广熟，农民“哭”。为什么就不改进技术、改良品种呢？高产不优质是没有用的，要优质、高产、高效。两广、两湖、江苏等省都面
临这样的问题。无锡改了品种，情况就比较好。
    第三，通过改革国有企业制度，优化所有制结构，减轻包袱，并寻找新的经济增长点。
    对非国有企业特别是私人企业（公司）来说，由于所从事产业、产品的竞争性以及成本、收益的内部性，使之能够以竞争性的市场作为其
运行基础。因而在委托—代理关系中所有者对经营者的监督与控制，很大一部分外化为市场机制对经营者行为的监督与约束。换言之，委托人
对代理人进行有效监督的困难（主要是信息不对称、激励不相容以及对经营结果所负的责任不对等），在很大程度上被市场机制克服了。其一
，由于企业之间的激烈竞争，会形成一种平均利润或平均成本，这种竞争中产生的平均利润率，完全可以作为考核和监督经营者行为的一个充
分信息指标。它大大地简化了委托人搜集代理人信息的工作量，在较大程度上克服了信息不对称的问题。其二，激烈的市场竞争以及平均利润
率的形成，引致了经理市场本身的形成与发展，出现了一大批专司经营管理的职业企业家以及他们之间的相互竞争。这一市场机制的压力，在
更高的程度上克服了委托人对代理人实施监督的困难，使所有者和经营者的激励变成基本相容，对经营结果所负的责任也变成基本对等。
    但是，以上主要基于非国有制背景的逻辑分析，并不适合国有制经济。因为国有企业的委托—代理关系具有两个明显的特点：（1 ）委托
—代理层次多，初始委托人（公民）对最后代理人（企业经营者）的监督和控制需历经政治和经济两个程序、市场和非市场两个领域，其行为
能力大大减弱，代理成本也就必然相应增高。（2 ）由于政府是政治程序的产物，国有资产管理部门也仍然是政府的一个机构，政府在市场领
域形成各个层次的国有资产委托—代理关系时，也不可能是一种完全的市场行为，最多只能说是一种准市场行为，包括代理人的选择、委托方
式的确定、监督与控制等，均会融进一定（甚至）较大程度的非市场因素。
    以上分析表明，国有企业在很大速度上与非市场领域相关，更多地属于公共部门，其产生和发展，实际上应是政府和市场分工的体现。政
府主办国有企业，与其说是进行产业经营，不如说是作为宏观调控的一个手段，用来弥补市场的缺陷。国有企业所从事的产业产品，大都具有
不同程度的自然和行政垄断成分，因而不可能象私人企业那样在市场中公开、激烈地竞争，也就很难象私人企业那样，用市场竞争优势来抵消
“内部人控制”的劣势。这也就是说，市场经济中的国有企业应该兼有政府和企业双重性，甚至企业化只是其外表，贯彻政府的政策意图才是
它的实质。
    基于这些分析，笔者认为，我国国有企业的改革应包含有两个层次：
    首先，也是最关键的层次，要对目前的国有企业进行清理分类，要界定清楚哪些应当国有，哪些不应当国有。做这种界定，除考虑委托—
代理成本外，更要立足于政府和市场的分工。国有企业规模并非越大越好，真正的国有企业不可能完全脱离开政府的控制，而政府的职能主要
是弥补市场的缺陷，因而并非任何产业、产品都可以国有。一般地说，国有企业主要应定位于非竞争性（或弱竞争性）、非盈利性（或低盈利
）、高风险性、高外部性的产业，承担这些市场不愿意涉足或经营不好的部分。按照这个标准，我国现存的许多国有企业都应当非国有化（当
然也排除在一些基础性的产业要提高国有经济的比重），这是效率的要求，是真正的、也是最彻底的政企分开。
    其次，对应当或适合于国有的产业、产品，才由政府作为资产所有者的代表，这时再来决定选择什么样的具体组织形式和经营方式，既可
以是股份制，也可以是租赁制，还可以是承包制，甚至于国有国营，这已经是第二层次的问题了。这些国有企业依然会存在责权利不尽对称、
委托—代理成本高等问题，也就是说它会将现存国有企业中的许多问题不同程度地保留下来。不过这已经不太重要，除了可以通过一定的治理
结构来尽量降低这方面的成本外，还因为：（1）这些产业、产品， 市场不愿涉足和经营不好，由政府来承担总比无人问津好；（2 ）政府作
为资产所有者代表的这些国有企业，虽然从微观的、局部的、短期的角度来看，经济效益仍会存在问题，但从宏观、全局和长远的角度来看，
它取得了一种市场机制不可替代的宏观或社会效益，也就是说，国有企业具有较强的外部性，其成本收益的比较与私有企业是不同的。
    第四，通过合理的分权体制，充分发挥地方的主动性与创造性，搞活经济。
    中国的政府间分权问题比较复杂。现在仍有一种观点，认为中国这样的国家，由于其特定的历史、文化传统，要维护国家的稳定，不宜给
地方分太多的权利，要强调中央的集中。然而，我并不这样认为。 （1）中国历史上的集权，并没有带来社会经济文化的大发展，相反，导致
了中国的逐渐落后。我国是从宋朝开始走上集权主义道路的，也正好是从宋朝开始走下坡路的。（2 ）集权并没有带来真正意义上的社会稳定
，相反，由于集权导致低效率，阻碍经济发展，致使民生凋敝，动乱频繁。道理很简单，只有贫穷才真正不利于社会稳定，一个富裕的国度，
稳定大都是没有问题的。（3）从世界范围看，凡是小的国家或地区，或者是实行联邦制的大国，经济发展都比较好，效率比较高。这说明了分
权同经济发展和效率的关系。我国很大，没有实行联邦制，近20多年来社会经济却获得迅速发展，实际上这也和我国的分权化改革分不开。分
权有利于调动多方面的积极性，挖掘多方面的创新潜能，是多个脑袋想问题，而不是一个脑袋想问题。我国的很多改革方案就是首先由地方发
明的。分权还有利于更好地维护选民的利益，使政府离选民更近，使政府的服务更符合选民的偏好。分权还有利于引进竞争机制，包括地方与
地方之间的竞争和中央与地方之间的竞争（每一个地方长官都是中央长官的潜在竞争对手），从而提高效率。（4 ）在我国这样一个特大的国
家，只要让地方做事，就必须分权。只让他做事，不给他权力，事实上是做不到的。比如这些年来，我国的地方政府承担了较多的事权，但中
央没有给地方税收立法权，于是地方就收费，中央没有给地方公债发行权，于是地方就搞有偿集资，等等。因为你要他做事，他就要行使权力
，你不从桌面上给他权，他就在桌子底下自己弄，即进行灰色权力的自我扩张。那么，与其这样让他去扩张灰色权力，不如从规范的渠道进行
分权。给地方分权并不必然带来“诸侯经济”，这些年来我国出现的地区保护、本位主义等，主要问题不是中央与地方的分权，而是政府与企
业的关系没处理好，是政府对企业进行干预和保护的结果。
【责任编辑】吴雪
    
    
    
 
