【 文献号 】1-2851
【原文出处】中国农村经济
【原刊地名】京
【原刊期号】199511
【原刊页号】7-10
【分 类 号】F2
【分 类 名】农业经济
【 作  者 】赵冬缓/龚春刚
【复印期号】199601
【 标  题 】我国实施适度农业保护的思路及对策
【 正  文 】
    对农业保护政策的理解，可以从国内和国际两个角度入手。从国内讲，农业保护政策是指政府在处理农业和其它产业关系时，对农业采取
的支持与保护措施；从国际讲，农业保护政策是指通过一系列的贸易保护措施（包括关税和非关税壁垒）来保障本国农业免受国际市场的冲击
。农业保护具有农业保护和农业国际贸易保护的双重性质。
            一、我国实施农业保护的必要性
    社会主义市场经济条件下的农业，依然是国民经济的基础。农业同其它产业相比，具有生产周期长、风险大、比较利益低、农产品需求弹
性小等特点。
    我国正在向市场经济过渡，农业可能出现低速增长乃至停滞的趋势。因为随着产业结构转换，资源流向按市场机制调节的结果将造成农业
资源向比较利益高的非农产业转移，市场力量的盲目性又往往使农业资源流失超过合理的限度。同时，由于农业比较优势的下降，各经济主体
对农业投资缺乏兴趣，地区间的贸易使农业比重大的省区或重视农业的省区受到损害和歧视，加上农业本身对市场规则不适应，致使农民在与
社会各界通过市场交易进行交往时，在经济上常受到损害和不公平待遇。
    长期以来，我国一直实行工业偏斜的发展战略，从农业中取得过多，对农业的支持太少。农业作为工业化的母体，如果萎缩，农产品供给
短缺，农民收入下降，将导致工业化的停滞，使经济增长受阻。农业的兴衰是经济发展、社会安定、民族自立的基础，是对农业宏观调控的中
心。因此，必须加强对农业和农民利益的保护。
            二、我国只能实行适度的农业保护
    鉴于国家对农业的保护既有所得，又有所费，我国只能实行适度的农业保护政策。
    1.我国刚刚进入工业化中期阶段，工业化需要国家投入更多的生产要素，对农业保护过度将减少工业化的投入。工业化作为现代化的发动
机，一旦受阻，将延缓我国经济发展的进程。由于我国目前财政实力的限制，尚不具备全面保护农业的条件。因此，对农业的保护，只是以保
证农产品的供求平衡为主要目标，通过国家采取灵活的措施保护农业生产者和消费者利益免受市场波动的影响，保证农民收入的稳定增长；对
农业的保护，只是弥补市场机制的不足，修正其失灵的倾向，以实现农业的稳定发展。
    2.在走向国际大市场的进程中，我国对农业的国际贸易保护必须遵守国际贸易一般规则。如果关税过高，非关税贸易壁垒措施过多，对农
产品的进口和出口限制过严，将更加延缓我国进入世界贸易体系的进程。因此，只能适度实行农业的国际贸易保护。
            三、国外实行农业保护的启迪
    国外对农业的保护已经形成关税与非关税壁垒措施及国内农业支持政策相结合的农业保护政策系统，它们主要采取以下措施：
    1.对农业的贸易保护。发达国家通过限制进口、鼓励出口的措施实施不同程度的农产品国际贸易保护。如：欧共体为防止进口产品的冲击
，实行“门槛价格”，对进口农产品征收差价税，价格低于“门槛价格”的农产品不能进入共同体，以保证共同体各国农业生产的增长。同时
，为了以较低的价格出口农产品，对出口商实行相当于共同体价格与世界市场价格差额的补贴。与此同时，发达国家在国内实施农产品价格支
持政策，运用财政手段给农产品以价格支持。例如美国通过制定最低保证价格和目标价格，实施对农场主的差额补贴。目标价格以生产成本为
基础，当市场价格低于目标价格而高于最低保证价格时，差额补贴等于目标价格与市场价格之差；当市场价格低于最低保证价格时，政府则补
足市场价格与最低保证价格之差。
    2.通过财政金融政策诱导和支持农业投入。发达国家农业产值占国内生产总值的比重很小，但十分注意对农业的投入和支持。如：日本通
过水利建设补贴制度、农地整治补贴制度、机械设备补贴制度、基础设施补贴制度等支持农业科技和基础建设投入。政府一方面通过财政无偿
投入，另一方面通过政策性的农业金融机构发放低息贷款鼓励农民投入。
    3.通过支持农业生产和理顺农产品流通环节来保护农民利益。发达国家通过确保农业生产资料供应和加强农业基础设施建设来保护农业生
产，通过对农用工业实行减免税政策和财政补贴的办法来保证农用工业的正常经营和收益，对农业生产资料规定最高出售价格以降低经营农业
的成本，提高农业的比较利益。在流通环节，除价格保护外，发达国家还通过改善和加强流通的基础和技术设施，完善市场体系，建立农产品
市场信息系统，加强农产品购销市场管理等措施来保障农产品的正常流通，使货畅其流，进而保障农民利益，减少经营和市场风险。
    4.运用立法手段使保护农业和农民利益的政策措施有法律保证。西方发达国家都通过制定一系列保护农业和农民利益的法律、法规来保证
稳定农业生产、增加农民收入的政策目标的实现。而且这些国家立法手段与经济手段相结合，立一项法律就有一个资金项目，使执行有经济保
证，并使政策具有持续性和连惯性。
    总之，保证农民收入的稳定增长，从而保护农业生产和经营稳定，始终是发达国家农业政策的基本目标。
            四、我国实施适度农业保护的对策建议
        （一）我国实施适度农业保护应考虑的因素
    1.农业保护的程度和阶段推进。对农业保护程度的高低取决于一国所处经济发展的阶段和国家财政实力的大小。日本、韩国及台湾在工业
化时期的PSE 值（生产者补贴等值）接近于零，此时，工业化进程较快；而我国1990年PSE 值为－26.4％，显然工业对农业剥夺过多，有碍于
农业的发展和工业化的顺利实现。因此，在近期内，我国应尽可能将P-SE值由负转为接近于零。而随着工业化程度的提高和工业经济效益的好
转，国家财政实力的增强，对农业的保护则逐步加强，将PSE 值逐步提高到30％，使农业能为日益增长的人口和工业发展提供越来越多的农产
品，农业持续、稳定、协调地发展，农民的收入水平得到较大提高。
    2.农产品保护结构。各种农产品保护程度的高低取决于以下因素：①该农产品的数量及其在国计民生中的作用；②该农产品生产的经济效
益；③该农产品在出口中的重要程度；④该农产品生产的资源约束程度和该农产品国内、国际市场价格和供求状况；⑤居民的收入和消费水平
。一般来说，某种农产品生产的经济效益差，在国计民生中具有重要作用，国内市场价比国外市场价高，供不应求，国内生产资源约束大，一
般对其实行较高保护，反之实行较低保护和不保护。根据以上分析，我国农产品保护程度由高到低应是：谷物＞经济作物＞畜牧业＞林果业＞
水产业。
    3.农业保护方式的选择。对农业的保护和支持包括农业生产过程的补贴、农产品交换过程的补贴、农产品消费过程的补贴三种方式。对农
业生产过程的补贴机理是降低生产者支出，从而降低农产品成本，增加生产者收入，其负担由纳税人和消费者承担；对农产品交换过程的补贴
主要是通过价格、关税及其它非关税措施来保证农产品价格水平的稳定和农民收入稳定；对农产品消费过程的补贴主要是通过财政补贴、降低
消费者购入农产品的个人支出，减轻消费者负担，使价格保持在一定的水平上。由于我国财力有限，实行消费者补贴已构成很大的财政负担且
效果不明显。所以，我国应在农业生产过程和农产品交换过程中支持和保护农业，对农产品进出口、农业基础设施建设等方面实行补贴。
    4.农业国内保护与国际保护的协调。从国内角度讲主要是在处理农业与其它产业的关系时应适度地维护农业的地位和利益。从国际角度讲
主要指通过一系列措施保护国内农产品市场，抑制进口，适当鼓励出口，保证国内市场价格水平稳定和供求平衡。
    5.农业保护政策的实施系统。农业保护政策的效用大小一方面取决于政策本身的科学性、适用性、可操作性，另一方面取决于政策的实施
是否有效。因此，应在制订完善的农业保护政策的基础上，建立有效的农业保护政策实施系统，明确各机构的职责并协调相互之间的利益关系
，使政策能落到实处。
        （二）我国农业保护的对策建议
    1.建立农产品价格保护制度。制定农产品保护价格应考虑复合标准，包括前几年的市场价格水平、当年的生产成本情况、通货膨胀率、农
业贸易条件、国际价格水平、市场需求和供给趋势、有争地关系的农产品之间的比价等因素，保护价水平应略低于市场平均价格水平。当市场
价低于保护价时，政府则抛售压价。以粮食为例，为保证保护价的执行，应将粮食企业分担的属于政府宏观调控的职能分离，使之成为相对独
立的经济实体，不再承担政府调节市场的任务。同时建立调控机构专门负责对市场进行宏观调控，对农产品市场供求和价格动向进行监测和调
研，并提出有关农产品保护价的水平、范围、调控原则及方法，协调、组织各有关部门实施保护价政策。调控机构应有以下权力：①决定按保
护价格收购目标农产品；②管理目标农产品的储备，包括储备基金的运用和储备的吞吐调剂；③决定目标农产品的进口和出口；④管理和筹措
农产品市场风险基金；⑤协调和完善农产品市场信息和监测体系。中央调控机构可在国家粮食储备局的基础上建立，该机构主要作出决策并调
用资金进行宏观调控。具体的收购、储备加工和销售任务委托粮食企业进行，进出口业务委托外贸部门进行，对市场的吞吐调节直接通过中央
和省级批发市场公开进行。属于执行政府宏观调控职能而发生的亏损由调控机构负责支付。
    2.建立农产品储备的吞吐调节，主要是建立国家粮食专项储备制度。农产品的储备调节旨在通过储备数量与市场价格变化方向之间的逆反
性联系，在市场价低于保护价时增加储备，在市场价高于保护价时抛出储备来平衡市场供求，进而稳定价格。我国建立的粮食专项储备制度应
以保障供应安全为目标，净吞吐量以实际产量与预期产量之间的差距为依据，毛吞吐量以维持库存粮食新鲜度为标准。以我国目前每年全社会
粮食销售总量1500亿公斤的水平估算，一般保持年总销售量20％左右的储备规模即可。国家粮食专储的调节职能由中央政府执行，相应的政策
支出也由中央财政承担。国家专储局承担这一职能，负责、制订下达有关储备粮吞吐、调运的计划并监督其实施过程。考虑到需求的伸缩性、
各种蓄水池的客观存在和国家的政策目标及其成本，最大仓储能力和常年储备数量不必大到消除任何波动。300亿—350亿公斤的最大仓储容量
和200亿—250亿公斤左右的常年储备即可基本满足安全保障的需要。为保障专储的特点，应建立专储粮仓。
    3.建立农产品市场风险基金。按产品品种，我国应建立粮食、棉花、肉蛋、蔬菜、果品市场风险基金。市场风险基金的规模由保护价高于
市场价时对农民的补贴、储备费用及其占用的利息费用等决定，通过政府财政预算安排、向社会各方征集及基金的产业化保值和增值、税收等
方式筹集。风险基金由政府掌握和管理，并由国家财政担保，结合完善农产品市场信息系统、农民购销组织、风险基金的监督体系等配套措施
，保证风险基金的有效运用。
    4.农用生产资料价格补贴政策。补贴方式采用补贴农资生产企业的办法，补贴原则是：①目前对农用生产资料的优惠（电价、运输）政策
继续保留；②对农用生产资料进口或其主要生产原料的进口，从税收、用汇等方面继续给予补贴；③对农用生产资料的销售规定合理的费用，
使其达到社会平均商业利润率。在补贴的基础上，加强对化肥、农药等农用生产资料生产经营的管理，生产企业必须严格执行最高限价。农资
补贴的资金除由中央和地方财政负担一部分外，还可以建立基金的形式向工交、商业、服务等行业每年收取一定数额。
    5.建立完善的农业投入支持与保障政策。农业投入保障由财政无偿投入和信贷有偿投入两种。从财政渠道讲，大型的农业基本建设所需资
金由国家财政无偿投入或通过农业政策性银行发行由中央政府担保的农业建设债券来解决；金融组织向农业发放优惠的低息贷款，利差由财政
给予补贴；也可以通过其它利益补偿手段来引导农村金融组织对农业的信货投入，这些贷款可用于农林牧渔、农业改良、农业现代化等各个方
面。
    6.制定合理的关税。通过非关税措施保障国内农产品免受国际市场的冲击。对于国内供求有缺口的产品，可以适当进口，制定较低的关税
；对于进口后可能影响国内生产者利益的农产品及敏感性产品，在进口时可制定较高的关税，加强农产品检验，制定较高的质量、品种标准要
求，以限制其进口。
    7.建立健全农产品市场体系。首先要加快市场的“硬件”建设，使市场具备完善的基础设施，为农产品的顺利流动提供一个良好的环境；
其次要重视市场的“软件”建设，形成多渠道、少环节、开放式、高效率的流通网络，制订切实可行的市场运行规则，建立权威的、高层次的
管理机构，维持市场秩序；最后要引导农民进入市场，增强农民的自我保护能力，培育市场中介组织。
                        （作者单位：北京农业大学经济管理学院）
                        （责任编辑：陈劲松）＊
    
    
    
 
