中国环境科学
CHINA ENVIRONMENTAL SCIENCE
1999年 第2期 No.2 1999



中国环境污染治理投资现状与发展趋势分析
张坤民　孙荣庆
　　摘要：根据1986～1997年 中国环境污染治理投资总量与构成等有关数据,对该投资的范围与筹资政策、投资状况、资金来源、投资效益以及发展趋势等方面进行了分析,认为其间我国的环境污染治理投资在总量上有较大增长,但占GNP的 比例仍偏低.“九五”期间所需污染治理投资约为4500亿元,占GNP比例为1.3%,目前发展趋势较好.
　　关键词：环境污染；投资
　　中图分类号：F205　　文献标识码：A　　文章编号：1000-6923(1999)02-0097-05
Analysis of status and trends on the investment to environmental pollution control in China.
ZHANG Kun-min　SUN Rong-qing
(State Environmental Protection Administration,Beijing 100035,China). China Environmental Science.1999,19(2)：97～101
Abstract：This paper summarizes the data of total investment and its components to environmental pollution control during 1986 to 1997 in China； analyzes the scope,financing policy,status,financial resources,benefits and trends of this kind of investment,and finds out that the ratio of pollution control investment to GNP is still very low ,while the amount of the total investment has increased.The pollution control investment required in the “9th five-year period” will be 450 billion yuan RMB, or 1.3% of GNP； and the situation and trend of investment at present is promising.
Key words：environmental pollution；investment 
　　从70年代初至今,世界上大多数国家用于环境保护方面的投资总趋势不断增加.环保投资占国民生产总值(GNP)的比例为0.5%～3.0%.其中,发达国家环保投资占GNP比例为1.0%～3.0%；发展中国家环保投资占GNP比例为0.5%～1.0%[1].
　　环境保护是我国的一项基本国策,环境污染治理投资是执行基本国策和实施可持续发展战略的必要保证.我国自70年代后期就充分注意到环境污染治理投资对改善环境质量和保证经济发展的重要作用,并一直致力于增加投资.本文就我国目前环境污染治理投资范围与筹资政策、投资状况、资金来源、投资效益,以及发展趋势等方面进行分析探讨.
1 环境污染治理投资范围与筹资政策
1.1 投资范围
　　我国目前环境污染治理投资范围主要包括:一是新建项目防治污染的投资.法律规定,凡属产生污染物的新建项目,其防治污染设施必须与主体生产设施同时设计、同时施工、同时投产,这部分投资是污染治理投资的重要组成部分；二是老企业治理污染的投资.凡产生污染物的老企业的历史欠账,随着执法力度的加大,或结合技术改造或开展清洁生产,都要建立相应的污染防治设施,使排出的污染物浓度和总量达标排放,这部分投资在污染治理投资中占较大比重；三是城市环境基础设施建设的投资.指用于城市污水管道铺设、城市污水集中处理厂建设、城市集中供热、燃气(人工煤气、天然气、液化石油气)、城市生活垃圾、粪便处理处置设施等的投资,这部分投资目前所占比重最大.
1.2 资金渠道与筹资政策
　　自70年代后期,我国的环境污染日趋恶化,环境污染治理资金仅由国家财政提供,资金十分有限.因此,在1979年颁发的《环境保护法(试行)》中,参照“污染者负担”的原则, 正式提出了“谁污染谁治理”的政策.1982年, 国务院颁布了《征收排污费暂行办法》(国发［1982］21号),在全国范围开展排污收费,企业交纳的排污费中的80%用作企业或其主管部门治理污染源的补助资金.1984年,国务院在《关于环境保护工作的决定》(国发［1984］64号)中,确定了环境保护资金的8条渠道.这8条资金渠道中用于污染治理投资的有如下7条[2]:新建项目“三同时”污染防治资金；老企业更新改造投资中的7%用于老污染源治理资金；城市基础设施建设中的环保投资；排污收费的80%用作治理污染源的补助资金；企业综合利用利润(5年内不上交)留成用于治理污染的投资；防治水污染问题的专项环保基金；治理污染的示范工程投资.
　　由此可见,环境污染治理投资由单一渠道转变为多条渠道,由单一主体转变为多个主体,开始形成多元化的投资格局.这7条渠道对资金的筹集、污染的控制和环境质量的改善曾起过重要作用.但是,从总体看,治理投资总量还远没有达到能够基本控制住环境恶化加剧的水平.在这7条渠道中还存在一些问题,解决这些问题需疏通现有渠道,拓宽新的渠道,增加投资总量.
　　目前,我国环境污染治理投资的筹资政策主要有:为控制新污染源而由项目新、改、扩建的业主出资执行“三同时”制度的基建投资政策；企业为治理老污染源的技术更新改造投资政策；城市维护建设税收政策；排污收费补助污染治理资金的有偿使用政策；有益于环保的信贷政策；环保优惠政策(包括国家给予部分补助)；环保利用外资有关政策.
2 环境污染治理投资状况
2.1 投资总量
　　从“七五”到“九五”初期(1986～1997年),环境污染治理投资总量及其占GNP的比例见表1.由表1可见,从1986～1997年间,投资总量逐年增加,但占GNP的比例仍在0.7%左右波动.
表1 环境污染治理投资总量及投资结构[3,4]
Table 1 The total investment and its components of environmental pollution control

年 份环境污染治理投资总量(亿元,当年价)占同期GNP比例(%)新建项目环保投资(亿元)占投资总 量(%)老企业污染治理投资(亿元)占投资总量(%)城建基础设施环保投资
(亿元)占投资总 量(%)
“七五”期间(1986～1990年)476.420.69126.5926.57196.1941.18153.6432.25
“八五”期间(1991～1995年)1306.570.73364.7327.91464.3435.54477.5036.55
“九五”初期(1996～1997年)910.700.65239.6326.31243.0026.68428.0747.01


2.2 投资结构
　　从表1可以看出,“八五”期间,新建项目防治污染投资占总投资比例,比“七五”略有增加；老企业污染治理投资占总投资的比例,比“七五”下降了5个百分点；城建基础设施环保投资占总投资的比例比“七五”提高了4个百分点.“九五”前两年,新建项目防治污染投资所占比例与“八五”相比有所下降；老企业污染治理投资,所占比例比“八五”下降了将近9个百分点；城建基础设施环保投资,所占比例比“八五”增加了10个百分点.由此可见,近10多年来,城建基础设施环保投资比工业污染防治投资(新、老企业污染防治投资)增长较快.
3 环境污染治理投资的资金来源
　　环境污染治理投资的资金来源,按投资渠道分,主要有基建防治污染投资、老企业更新改造污染治理资金、城市环境基础设施建设中的环保投资、排污收费用于污染治理的补助资金和其它环保投资.1986～1997年 间,资金来源见表2.
表2 环境污染治理投资来源*〔3,4〕
Table 2 The investment resources of environment pollution control

年 份基建环保
投资**更新改造污
染治理资金城建基础设
施环保投资排污收费用于
污染治理资金其它环保
投资投资总量
（亿元）
(亿元)比例
(%)(亿元)比例
(%)(亿元)比例
(%)(亿元)比例
(%)(亿元)比例
(%)
“七五”期间(1986～1990年)170.1835.7257.7012.11153.6432.2532.556.8362.3513.09476.42
“八五”期间(1991～1995年)449.4334.40109.478.38477.5036.55141.0310.79129.149.881306.57
“九五”初期(1996～1997年)272.2429.8928.573.14428.0747.0185.439.3896.3910.58910.70

注:*投资为当年价格 **基建环保投资包括老企业污染治理基建投资
3.1 基本建设的防治污染投资
　　按照“三同时”制度,一切新、扩、改建工程项目(含小型建设项目),必须把工业污染防治所需资金纳入固定资产投资计划.因此,工业污染防治设施的基建投资(包括老企业)是污染治理投资中的主要资金来源.从表2可看出,从1986年到1996年,占投资总量比例一直在30%以上,略呈下降趋势.1997年这部分投资占投资总量比例下降到28.51%.其中,新建项目“三同时”环保投资占建设项目总投资的比例,“八五”期间呈下降趋势,“九五”前两年,这部分投资呈增长趋势.
3.2 老企业更新改造的污染治理资金
　　按照“污染者负担”和“谁污染谁治理”的原则,企业应当负责解决自身造成的环境污染,这部分资金主要来自企业的技术更新改造固定资产投资,从“七五”到“九五”初期,其占投资总量的比例,呈明显下降趋势.“九五”前两年,老污染源更新改造治理投资占企业更新改造固定资产投资总量的比例呈明显下降趋势.这表明,近年来技改投资渠道运行不佳,由此造成老污染源继续超标排放污染物,使环境恶化日趋加重.长期以来,我国的支柱产业大多是依靠大量消耗能源和资源的初级加工产业,工艺水平、装备水平和管理水平均较低,也很少考虑环境因素,由此造成资源浪费,单位产值污染物排放量高,污染治理欠帐多.国务院《关于环境保护若
　　干问题的决定》(国发［1996］31号)要求:“到2000年,全国所有工业污染源排放污染物要达到国家或地方规定的标准.”这表明,“九五”期间老污染源限期治理任务相当艰巨.“九五”期间,通过进一步加强环保执法力度和限期治理污染严重的企业,这部分投资有可能增加.
3.3 城市基础设施建设的环保投资
　　城市基础设施建设的环保投资主要来源于城市维护建设税和地方财政拨款,用于支持城市环境基础设施的建设、城市环境污染的集中治理和综合整治.虽然城建基础设施环保投资总量在逐年增长,但占城市基础设施建设的投资比例却在逐年下降,这部分的投资欠帐仍然很多.例如,1997年城市污水集中处理率仅为13.7%,城市垃圾粪便无害化处理率仅为55.4%.由此看来,城市环保基础设施的建设速度还应当加快.
3.4 排污收费用于污染治理资金的补助
　　这部分资金来源于地方政府依法对企业征收的排污费.其中的80%补助企业用于老污染源治理(1982～1988年8月是无偿使用,1988年9月1日,国务院规定为有偿使用),剩余的20%主要用于各地环保部门购置监测仪器、设备及宣传教育、技术培训等补贴.10多年来,各地通过加强环境监理,排污收费用于补助污染治理资金占投资总量的比例的增长幅度较快,这为老污染源治理起到了重要的作用.
3.5 其它环保投资
　　这主要指“三废”综合利用利润留成资金、银行贷款和利用外资等环保投资.“三废”综合利用利润留成是“七五”期间为了鼓励企业综合利用“三废”,允许企业将“三废”综合利用利润上交财政的那部分资金在前5年内可用于企业治理污染.“七五”期间此项政策曾发挥过一定作用.但“八五”期间由于经济体制改革,企业税后利润全归企业自有,该政策实际上起不到鼓励作用了.
　　目前,其它环保投资主要来源于国家银行(政策银行和商业银行)对污染治理项目的贷款和国际金融组织、外国政府对环保项目的贷款、赠款(即环保利用外资).“九五”以前, 由于污染治理的直接经济效益不明显,银行贷款遵循效益原则,因而企业几乎得不到贷款,这部分资金所占比例很小.近年来,金融系统为了支持环保这类公益性事业,制定出有利于环保的信贷政策,对企业治理污染项目给予较优惠的信贷条件,如淮河、太湖污染治理贷款等.环保利用外资现已成为污染治理的重要投资渠道之一,“八五”比“七五”期间有较多增长.从“八五”开始,随着国际环保热潮的兴起,国际金融组织和外国政府贷款明显向环保倾斜,环保利用外资工作进展很快.“八五”期间,环保利用外资达11.77亿美元,“九五”期间环保利用外资规模预计可达40亿美元.
4 环境污染治理投资的效益
　　由于在环境统计和城建统计中缺乏明确的投资与效益的对应数据,因此,只能选用从总体上反映污染治理能力和城市基础设施新增能力等方面的数据来说明污染治理的投资与效益.“七五”、“八五”和“九五”期间主要污染物处理能力与城市基础设施新增能力的情况见表3.从表3可见,在这12年间,我国的工业和城市环境污染防治能力都有了明显提高.我国目前绝大部分污染防治能力都是近10多年来投资建设所形成的.
表3 主要污染物处理能力与城市基础设施新增能力情况[3,4]
Table 3 The capabilities of main pollutants treatment and urban foundation facilities increase

项 目1986年1991年1995年1997年
工业废水处理量（亿t/a）88.20166.73215.66251.09
城市污水集中处理能力（万t/d）176.70316.50713.801043.58
工业燃料燃烧废气处理量（万亿标m3/a）2.874.586.006.41
工业工艺废气净化量（万亿标m3/a）1.102.012.873.37
工业粉尘去除量（万t/a）1717216128953078
城市垃圾粪便无害化处理量（万t/a）69.901238.506014.107661.00
集中供热面积（亿m2）0.340.992.342.90
天然气供应量（亿m3/a）23.3939.4255.5361.34
人工煤气供应量（亿m3/a）6.208.289.3311.97
液化石油气供应量(家用)（万t/a）49.9170.79122.97153.08


5 环境污染治理投资的趋势分析
　　从1986年到1997年,尽管我国的污染治理投资总量上有了较大增长,但占GNP的比例仍然偏低.污染治理投资总量不足是造成我国环境污染日趋严重的主要原因之一.根据国外经验,污染治理投资占GNP的比例达1%～1.5%时,污染的恶化有可能得到基本控制,环境状况大体能
　　够保持在人们可以接受的水平；污染治理投资占GNP的比例达2%～3%时,环境质量可得到改善.一些发达国家污染治理投资占GNP比例曾达到2%以上⑴.但我国的污染治理投资占GNP的比例一直偏低,“七五”期间为0.69%；“八五”期间曾达到0.73%,虽然有所提高,但同国际水平相比,仍然相差很大,难以达到控制环境污染恶化加剧及改善环境质量的要求.
　　“九五”期间(1996～2000年),我国经济发展预计将以7%～8%的速度持续增长,经济总量将有较大增加,综合国力明显增强.为了力争2000年环境污染加剧的趋势得到基本控制,据测算,“九五”所需要的污染治理投资约为4500亿元(1995年价格,下同),预计占同期GNP比例的1.3%.投资需求中,新建项目“三同时”污染防治工程资金需2000亿元,占污染治理投资总量的45%,约占同期国有单位基本建设投资的4.2%；老企业污染源治理资金需1050亿元,占污染治理投资总量的23%,约占同期老企业技术更新改造投资的3.6%；城市基础设施建设环保投资需1450亿元,占污染治理投资总量的32%,约占同期城市基础设施建设投资的35%[5].
　　为了多渠道筹集污染治理资金,全国目前已有20多个省、自治区、直辖市及计划单列市从计委、经贸委和财政部安排了一定数额的环保专项拨款,主要用于建立污染防治基金；排污收费的征收标准将提高,征收面将扩大,并向排污总量收费过渡,征收额也将逐年上升；“九五”期间,环保利用外资的额度基本得到落实.《跨世纪绿色工程规划》(第一期工程),与“九五”计划同步,在各级政府的支持和有关部门的努力下,截止到1997年底,开工项目(含竣工项目)704个,占项目总数的44%,累计落实资金744.20亿元,占项目总投资40.0%.按照国务院的要求,许多省市政府都做出决定,努力提高污染治理投资占GNP的比重.到2000年,北京、上海和厦门市将达到3%,天津、大连和深圳市将达到2%,江苏、辽宁、山西、海南、青岛等省市将达到1.5%,其它一些省、区、市也将分别达到或超过1%.从汇总全国31个省、自治区、直辖市的环保“九五”计划投资情况来看,目前各地投资需求总数基本上与《国家环保“九五”计划》提出的投资需求4500亿元相近.
作者单位；张坤民　孙荣庆（国家环境保护总局,北京 100035）
作者简介：张坤民(1940-),男,江苏宜兴人,国家环境保护总局顾问、北京大学、清华大学等校教授、博士生导师,研究方向为环境经济、环境政策、环境规划与管理、可持续发展的理论与实践.编著书7册、译校书10册、主笔的《可持续发展论》获第11届中国图书奖.发表论文80余篇.
收稿日期：1998-07-10
参考文献：
　[1]张坤民,王玉庆.中国环境保护投资报告[M].北京：清华大学出版社,1992,43-46,69-111.
　[2]国家环境保护局.中国环境保护行政20年[M].北京:中国环境科学出版社,1994,85-91.
　[3]国家统计局.中国统计年签[M],北京:中国统计出版社,1986-1997.
　[4]建设部.中国城市统计年鉴[M].北京:中国统计出版社,1986-1997.
　[5]国家环境保护局、国家计委、国家经贸委.国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标[M].北京:中国环境科学出版社,1996.
