科技期刊

体育管理学

论中国体育管理体制组织结构的改革与发展
宋继新(吉林体育学院，长春 130022)

摘要 针对当前我国体育管理体制存在的“管、办、做”合一的问题，论证了国家体
育管理体制改革应分两步走：先从举国体制向纵向和垂直分化的国家与社会结合
体制过渡，然后逐步向水平分化的国家管体育、社会办体育的新体制变革。
关键词 中国体育 管理体制 组织结构 改革发展




Reform and Development of the Organizational Structure of Sport 
Management System in China
Song Jixin 　　　　　　　　　　　　　　　1998, 18 (1)：16
(Jilin Institute of Physical Education, Changchun, China 130022)
Abstract Admdinistration and operation mixed togethher in governmental 
sport management has iong been aproblem existed the sport management 
system in China It is suggested in this paper thar the reform of the governmental
sport management system should be pushed forward in the following two steps:
transition from the state control system to the system of the state and society 
conobinatioin, and then gradually to a new system sports administrated by the state,
and operated by society.
Key words administration, management system, systems annalysis, organizational
development, china



从社会主义计划经济向社会主义市场经济转变是我国社会经济体制的重大而
深刻变革，这场变革极大地影响着我国体育体制和运行机制的分化与重构。我国
体育如何在国家经济体制单一公有制向多种所有制分化的背景下，建立起一个国
家管体育、社会办体育的新体制是一个重大课题。本文试对我国体育管理体制组
织结构的改革进行探讨研究，旨在为我国体育管理体制的进一步完善提供咨询。
1 研究方法

(1)文献资料法。查阅了社会学、管理学和体育学有关专著10多种，论文约2
0篇。(2)调查法。走访有关专家10余人。(3)系统分析法。将体育体制改革的课
题纳入中国社会与世界体育发展的体系中，进行整体性的分析。
2 研究结果与分析

现代系统组织结构设计理论十分重视组织结构内部与外部环境协调的关系，
为我们转变旧的管理思想、重视体育管理体制改革把各种体育组织的利益需求与
国家政治体制及经济体制改革的需求结合起来进行整体性的研究开辟了新思路。
2.1 体育管理体制组织结构改革的思想基础

当代系统科学指出“现代科学研究的一个首要目标是弄清被研究对象的有序化结
构”。从托勒密的“地心说”到哥白尼的“日心说”走过去了一个伟大的历程，即人
类通过认识宇宙的结构，从而解放了思想，改造了自己，也改造了社会。社会管
理体制改革的重心是其组织结构的改革，其思想转变又是结构变革的“先导”。因此，
回顾体育管理体制演变的历史，分析其现实改革的内外环境变化，对于转变国家
体育管理观念，深化体制改革是颇有价值的。
2.1.1 社会分化需要体育组织结构变革

“社会分化指的是社会系统中原来承担多功能的某一结构要素发展为承担单一的
多个结构要素的过程。分化意味着各结构要素之间相互依存关系的加强，社会在
适应功能的过程中正是通过不断分化提高有序程度和整体功效的。社会分化程度
是衡量社会系统发展程度的重要指标。”“政治体系的分化程度越深，其现代化的程
度越高。”人类早期社会从氏族到胞族至部落的演变，尽管表现形式不一，但整
体上看都是结构未得到高度分化的社会，各种社会功能往往集于一个管理体系之
中。当前社会现代化最突出的表现是其高度的分化性。从早期的城市与乡村的分
离到现代社会大生产的再分工，都加速了家长式管理方式的瓦解。但是，当今中
国“在改革之前的我国总体社会结构中，国家几乎垄断着全部重要资源。国家对全部
社会生活实行着严格而全面控制。同时，对任何相对于国家对外的社会力量，要
么予以抑制，要么使之成为国家机构的一部分。”同样，胎生于这个社会中中国
体育也是如此。然而，中国进入社会主义市场经济时期，国家经济体制由单一公
有制向国家、集体、个人多种经济成分分化的同时，已经促进了中国社会的发展
和体育的改革。因此，体育管理体制改革，要分化管办合一、权力和资源高度集
中的举国体制；建立与市场经济相适应的高度分化的新体制是社会发展对体育改
革的要求。
2.1.2 体育自身发展需要组织结构改革

建国初，我国学苏联实行了权力和资源高度集中的举国体制，这曾对我国办
高水平竞技运动、扩大国际影响有过突出的贡献。但伴随着社会的发展，国际社
会对市场经济的认同，社会团体对体育参与和自我管理意识的增强，尤其是国家
高水平竞技运动，若再向外延型的高投入、高成本、高消耗的方式演变，必将给
国家包办体育的体制以巨大的冲击。现今的中国体育已暴露出这一问题。其实自
50年代以来，前苏联和东欧等社会主义国家就已经进行了两次体育管理体制的改
革。第1次是在50年代后期，苏联提出了“国家——社会”结合体制。这一改革，得
到民德、波兰、匈牙利等国的响应。第2次改革也是以前苏联为首，1989年在华
沙社会主义国家体育部长会议上指出：“不能再用行政领导体制管理体育。苏联奥委
会明年要借鉴美国、法国、西班牙和波兰的经验通过一部新章程。苏、波、匈等
进步国家公开主张彻底改变旧体制，不再由国家管理，而由各俱乐部管理。”这
些设想反映了一种新趋势，即国家体育管理要向多元化体制改革。可以肯定，建
国以来我国体育事业发展较快得益于计划经济时期的举国体制，但在新时期，国
家体育管理体制更需要不断改革。因此，改革我国体育管理体制，首先要以史为
鉴，促使我们的思想彻底从“举国体制”向国家管体育、社会办体育的思想转变，深
入探讨构建与市场经济发展相适应的新的体育管理体制。
2.2 体育管理体制组织结构的重组

社会学的“社会分化”有两种形式：一种是水平分化，一种是垂直分化。根据现
实国情分析，国家体育管理体制改革应先进行垂直分化，后试行水平分化的“渐近式”
的变革。
2.2.1 现实垂直多层次分化组织结构的建立

在社会学中，垂直分化是指按着一定的标准将人们分为不同层次的地位群体，
这些群体之间具有高低顺序上的差别。如，资本主义社会分为资本家和工人就是
一种垂直分化。在垂直分化中，不同层次的人们在社会表现、生活方式以及价值
观念等方面有明显的差别。

国家体育管理体制垂直多层次分化是按不同管理组织所担负的不同任务，按
等级进行分化的。其分化特点是适应市场经济体制多元化，建立一个逐渐简政放
权、加强宏观调控的促进体育社会化的过渡组织。它与过去国家对体育“管、办、做”
合一的管理方式是有区别的。笔者试运用现代管理学的人本原理设计出我国体育
运动管理组织“窄幅度”的金字塔式结构(图1)。结构共包括4个层次。



图1 体育管理组织结构示意图 
决策层是最高层次，是国家体育的决策者(包括
各省、市体委)。其主要任务是确定国家体育大政方针、法规等，并肩负着国家体
育在“分化”中的“整合”任务。管理层是第2层次，是国家体育“管理者”，由各运
动项目管理中心构成，任务是运用管理的理论和技术去实现国家体育的大政方针。
执行层由各实体协会构成，是具有法人代表的实体化组织，是体育的“举办者”。这
个组织有国家的、集体的、个人的。其任务是执行管理指令，直接调动人、财、
物等管理内容。操作层是国家体育的细胞，是由企业和高校体育运动俱乐部等社
会体育组织构成的。其任务是完成一项具体工作。以上4层次相互联系构成了国家
体育垂直多层次分化与整合的管理结构。其“分化”是政府要简政放权；“整合”是
政府由直接管理转向间接管理加强宏观调控。这种管理体制实质是国家(按计划办事)
与社会(市场调节)双轨制的管理，即国家与社会共同办体育的结合型体制。这是中
国体育管理体制面向21世纪改革的必要步骤。据最近国家体委有关材料介绍，当
前我国体育管理体制改革正朝着这种垂直分化管理体制发展。可以肯定，这种管
理体制在经济体制分化初期能起到一定的积极作用。但从主动适应市场经济发展
的情况分析，由于它管理层次多，既容易功能重合，又需要很长的磨合期。同时
各层次的“利益结构”都在寻找各自的利益，难以统一思想和行为，很难改革和制约
国家包办体育等问题。人所共知，“利益”是体育组织的最敏感神经。体育制度的创
新作为一种公共的选择将遇到人心向背、载舟覆舟的问题。因此，其改革必须把
调整各种“利益结构”的问题放在十分突出的位置上。据1995年末国家体委深化体
育改革务虚会介绍：当前我国体育管理体制改革仍然存在许多问题，其中主要问
题是各管理部门功能重叠、管办难分、藕断丝连。这些问题，过去在西方分工明
确、等级分明、过于机械的“以工作为中心”的古典组织设计理论与实践中都早有体
验。实践证明，这样的组织结构在本世纪30年代前，西方经济环境稳定的情况下
是比较适应的。但在30年代后，随着世界经济环境的多样化，它已不再是合理的
设计了。同样，当今我国处于多种经济成分并存，经济环境又在不断变化时期，
如果体育组织结构过于机械、单一就很难适应变化的经济环境。因此，现实中国
体育体制存在的上述问题的主要原因是改革还不彻底，没有建立与社会主义市场
经济体制相适应的管理体制和运行机制。因此，必须深化国家体育管理体制改革。

图2 体育管理体制水平分化结构示意图
2.2.2 未来水平多元化管理体制组织结构的探索
社会学中的社会水平分化是按着某一标准或特征将人们分为不同类型的地位
群体。这些群体间无高低顺序的差别，如，工人的工种分化等。其主要特征有3个：
一是减少工作层次，提高工作效率；二是减少功能交叉，避免扯皮现象；三是减
少等级差别，提倡公平竞争。水平分化实质是一个平等的分化。这种分化形式已
经在国际体育体制改革中有所体现。俄、德、美的三国经验值得借鉴。俄罗斯现
在已经延续苏联解体前的改革设想，于1992年建立了体育运动协调理事会、联邦
委员会和奥林匹克委员会及体育基金会。4者在国家宏观调控下相对独立平等地工
作。在德国，体育管理组织由体育联合会、国家奥委会、体育基金会和青年体育
会组成。这4种体育组织各自目标明确、地位平等。在美国，政府不设立自上而下
的、垂直的体育行政组织，只有“总统健康与运动顾问委员会”，但它不是一个竞技
运动的协调组织；民间的体育组织主要由处于平等地位的奥委会、业余体育联合
会、高校和企业的体育运动俱乐部组成。以上俄、德、美三国体育管理有两点值
得参考。一是国家宏观管体育，以社会办体育为主体。国家调节社会体育组织的
矛盾主要靠法律和经济手段。例如，美国利用《业余体育法》调节社会办体育中的各
种矛盾，作用十分明显。二是社会体育组织之间的关系是平等的，无等级差异。
据多方面考证，目前在世界上实行市场经济国家的体育管理很少有国家一统到底
的“举国体制”。在我国，为适应市场经济体制建立的需要，国家体育虽然不能完全
照搬国外的模式，但至少应借鉴他们的先进管理经验，并根据“十五大”精简机构的
原则，预测国有企业股份制成分加大后，中央财政缩减体育投入的可能(国家不可能
再出钱搞“举国体制”，养体育专业队)……应该积极地探索建立将来由政府(国家
体委和各省市体委)宏观调控的和运动各单项协会、俱乐部组成的、平等的组织机
构(图2)。

如此改革，国家体育管理体制将发生深刻的变革。其核心问题是权力和利益的
重新分配与调整。国家体委和各省市体委要“掌舵”、当总裁，不再去处理业务和技
术指导等事务。它们的内部有竞技和体育健身管理机构，各司其职。政府的主要
任务是确定国家体育大政方针，加强下属协会和俱乐部的立法、协调和指导工作。
上述体育管理组织结构水平多元分化的变革若能实施，将促进国家体育管理在观
念、结构和工作方法上产生三大变革。首先是观念上要彻底转变过去国家对体育
工作“管、办、做”合一的旧观念，建立国家宏观管体育、社会微观办体育的新观念。
其次，在组织结构上形成由政府机关、企业集团、事业单位和群众团体组成的，
有利于公平竞争的“多元利益结构”。这种水平分化、“宽幅度”的体育管理组织结
构，依据现代管理学理论分析有三大优点：“(1)管理层次少，管理人员也少，可以
节约费用；(2)要求上级授权；(3)必须制定明确的目标、政策和计划。”这有利
于克服现实垂直多层次分化“窄幅度”管理组织结构存在的三大问题，即“(1)上级
往往过多地参与下级的工作；(2)管理层次多，多层次引起管理费用多；(3)最高
层次与最低层次距离长，信息传递慢，容易失真”。因此，水平多元分化、“宽幅度”
体育管理组织结构的建立，既有利于提高国家体育管理的“力度”和“幅度”，又有
利于国家体育管理从粗放型转向集约化(机构精简)。再次，在工作方法上，要靠政
策的正确性和经济杠杆的调节作用，而不是行政性的干预。下属的体协和俱乐部
是具有独立法人地位，责、权、利相对独立的体育组织。这样，体育行政机构既
可以减少开支，又能摆脱繁杂事抓大事，使其管理向集约化转变。各协会和俱乐
部可遵循政府制定的法规，不受更多干扰，借助于社会各界投资，放开手脚搞健
身、抓金牌，真正促进国家体育管理向多元化、社会方向分化与整合，即促进国
家体育管理向“小政府”、“大社会”转变。体育多元化管理，国家体委管理对口单
位是各省市体委，它不再直接抓具体的训练与群体工作，各省市体委通过体育和
竞技的组织指导基层相对独立的体育和运动组织，这样可减少工作层次，提高工
作效率。同时，尽管有些单项体协是官办的，但是由于它与其它体育组织处于平
等地位，有助于公平竞争。例如，在近三年内，两获全国足球甲A联赛冠军的大连
万达队走的就是从“公办民助”的旧体制向“民办公助”的、与政府办队平等竞争的
新路。大连万达集团董事长王健林同志1996年末在“谈体育体制改革”时介绍，大
连万达足球队“走的不再是以前‘企业出钱，体委办队’的老路，而是逐步向市场化
经营和企业化管理靠拢的新型组织。体现在隶属关系上，由过去只有体委领导的
单独行政关系变为出资单位和市体委共同领导的经济依存关系。体现在管理体制
上，由过去的单一行政管理，变为董事会领导下的主任负责制。”(《中国体育报》
1996年11月11日)。类似大连万达队的改革是中国体育管理体制向水平多元分
化的“希望”、是改革的“排头兵”。如果进入21世纪的中国社会，政府机构若精简
得顺利，国家必然要减少体育投入，那么，体育体制必将向水平多元分化的组织
结构变革。这是不依人们的主观意识为转移的。这就是中国体育管理体制面向未
来，逐步实现从国家与社会结合办体育的体制再向真正的国家管体育、社会办体
育的体制转变的重要依据和实践基础。
3 参考文献
1 郑杭生.社会学概论新编.北京：中国人民大学出版社，1992，223
2 阎世铎.体育举国体制质疑——对体育体制的一些看法.人民日报，1989，3，
9
3 (美)戴维.改革政府.上海：上海译文出版社，1996，1

1997-05-24收稿 
