【 文献号 】2-661
【原文出处】经济参考报
【原刊地名】京
【原刊期号】19990324
【原刊页号】⑤
【分 类 号】F13
【分 类 名】社会主义经济理论与实践
【复印期号】199904
【 标  题 】中国社会科学院经济研究所研究员王诚撰文强调
    收入分配中的政府作用
    收入再分配中的转移支付问题应当受到重视
    采用针对结构性失业和体制性失业的“人力政策”
    改革政府的经济职能和相应的权利机制
【 正  文 】
            政府在转移支付政策上需要调整扶困方向和加大社会保障力度
    关于政府在收入分配中的作用，在市场经济体制下人们首先会想到的是政府通过累进性税收和转移支付政策所进行的收入再分配。这是因
为，在以市场经济为基础的现代社会中，效率和公平这两个价值标准是兼顾和共进的。收入的再分配，所依据的是保护人的生存权和扶助最弱
者的基本公平原则。尽管中国仍处于经济转型过程中，还不是完全成熟的现代经济社会，但是收入分配不平等程度的加重和贫困阶层的扩大仍
然可能对社会生产的效率形成巨大的消极影响。因此，中国当前一样要注重运用收入再分配的政策。
    在中国的收入再分配政策中，累进税制在纳税线规定上可以说已经相当严厉。从个人收入所得税来看，月收入超过800 元的超过部分就必
须交纳20％的所得税。在目前的大城市中，最低生活补助标准（即贫困线）大致在家庭人均月收入250元左右。 以目前占家庭比例最大的三口
之家来计算，贫困家庭的标准就是月收入750元以下。 如果家里只有一人工作挣钱，那么他每月收入低于750元就可以申请贫困救济， 但收入
超过800元他就必须交纳所得税。所以，在累进税制的规定上， 似乎没有多少改进的余地。如果说中国在用税收来纠正分配不平等方面还有不
少缺陷和漏洞的话，那也主要是征税机构和征税操作上的问题了（所谓“该征的征不上来”）。
    因此，收入再分配中的转移支付问题应当受到更大关注。目前中国的转移支付问题主要有两个，一是转移支付的方向上的问题。一般说来
，政府转移支付的目的是为了扶助弱者，使弱者能够得到基本生活支持以渡过艰难时期或者生活下去，从而改善社会的贫富状况。谁是弱者？
一般可分两类：生活上的弱者和工作上的弱者。生活弱者指的是生活能力缺乏的人，如伤残人、重病人、精神障碍人等。工作弱者是指工作能
力尤期是工作竞争中的能力缺乏的人。对于救助生活弱者，中国发展很快的残疾人事业已经发挥了较好的作用。生活弱者基本上得到了政府和
社会的帮助。工作市场竞争中的弱者，从目前的情况看，可归纳为国有企业分流出的失业下岗人员和农村分流出的农民工这样两个主要类型（
企业在业人员和农村未流动人员可视为已离开和未进入工作市场人员）。从这两类人员的能力情况看，失业下岗人员无论是在文化水平、工作
技能、工作适应性、交往和理解能力或体能状况等方面，都一般优于农民工。显然，农民工是最弱者，应当得到比失业下岗人员更多的关注。
但是，由于受到传统计划体制下“城乡分割”观念和政策的影响，一方面，国企的失业下岗人员大多不愿意加入“脏、难、险、累”工作的竞
争，甚至多次拒绝接受再就业服务中心帮助找到的工作；另一方面，大部分的政府转移支付用于解困的资金投入到维持失业下岗人员的生活水
平及补贴相关企业的亏损上。而在衣食住行、文化、技能、知识、信息等方面亟需得到帮助的农民工，却几乎得不到政府转移支付的投入。这
种对待市场竞争中的弱者的不平等态度和做法，只会妨碍市场机制的建立和阻滞中国由传统社会向现代社会的转变。
    中国转移支付中的另一个问题，是社会保障体系建立的延误。在计划经济的体制下，农村人口是自然经济的“自生自灭”，城市人口则限
制在“国家计划”的大网之中，居民都不会有因竞争失败而导致的生活危机问题。但是在市场经济的条件下，市场竞争的成败就会成为“国家
常事”。为了防止竞争失败给个人和社会生活可能造成的巨大冲击，政府转移支付的一项重要责任就是为社会建立起一个“安全网”。这个网
不像计划经济大网那样包揽生活和工作的一切方面，而只是提供一个“兜底”，以使从市场竞争的“悬崖”上掉下来的人不致于“摔死”。所
以，“安全网”和“市场”是相辅相成的。有市场而无安全网，必乱。有安全网而无市场，必衰。安全网建立到哪一步，市场化也只能推进到
哪一步。当前，中国的政府转移支付在安全网即社会保障体系建立上的投入严重不足，使社会保障体系迟迟不能建立（一种测算认为，中国目
前的实际社会保障支出尚不足实际需要量的2％）。 以致中国政府不得不仍然将许多社会保障问题留给企业和家庭解决。这样做的不良后果，
是国有企业的社会负担问题不能解决，从而延缓经济改革的进程；同时降低了家庭的消费倾向，使市场消费需求不足，严重制约了宏观经济的
启动。
            政府在人力政策上需要促进信息、教育培训和再就业的一体化
    失业是导致收入分配不平等的一个重要因素。失业率越高，社会上丧失收入来源的人越多。失业时间越长，因失业所导致的收入分配问题
会越严重。因此，在市场经济国家，政府都把解决失业问题当作缓解收入分配矛盾的一种重要手段。在解决失业问题上，除了针对周期性失业
的扩张性财政和货币政策以及救济失业者生活困难的失业保险政策以外，西方从70年代开始普遍采用针对结构性失业和体制性失业的“人力政
策”（Man-power Policy）。人力政策是从沟通失业与空位的信息、培训劳动力的就业信心和技能、提供劳动力流动的帮助、建立雇主和失业
人员之间的联系、协助解决失业期间的家庭矛盾和财务困难、防止就业中的歧视等等方面来促进失业者就业的一种政策。由于中国经济转型过
程中的失业问题大多属于结构性和体制性原因所造成的，因此中国政府面对日益严重的失业形势，从1995年开始在全国推行人力政策，并且称
之为“再就业工程”。
    几年来，中国政府推行的人力政策取得了一定的成效。比如全国各主要城市都建立了人才交流中心和职业介绍所，各大城市都成立了定期
和不定期的单位招聘供求见面会，各个拥有下岗职工的企业都成立了再就业服务中心。这些机构和组织也通过沟通信息、提供培训、组织生产
自救等活动积极促进了就业和再就业，解决了大量的失业问题。例如，使得下岗和失业职工不能及时和足额领到生活补贴的情况得到改善，国
有企业下岗职工的再就业率也在近几年达到50％—60％。
    然而，中国目前的人力政策或再就业工程所存在的主要问题，仍然是受计划经济思路的影响过重，而从市场经济的角度来考虑问题显得不
足。问题表现在三个方面。
    一是就业信息尚未实行一体化。目前，从事就业信息服务的机构有各地劳动部门设立的，有行业主管部门设立的，有各企业设立的，有社
区设立的，有社会团体设立的，还有私人个人设立的。而各个来源的机构各自为阵，互不交流。这种情况，除了容易导致就业信息市场混乱和
虚假伪造信息泛滥之外，更严重的后果是就业信息市场的效率极为低下。寻找工作的劳动力和寻找职工的企业往往需要花费高额的成本才能找
到自己所需要的信息，以致于大多数劳动力和企业支付不起如此高额的成本而导致资源的低效和无效配置。所以，中央政府需要出面建立起统
一的劳动力供需网络系统，按照劳动力的技术层次设立从区县、地市、省、区域一直到全国的就业信息网。要充分利用当前电话和有线电视网
普及和电脑成本低廉的优势，争取使每一个职业服务中心的计算机终端都可以查询到全国的就业信息。
    二是劳动力的教育培训尚未实行一体化。从总体上看，劳动力的培训必须是从基础教育，到职业教育，再到高等教育，最后到继续教育。
而不能仅仅注意职业教育这一个环节。劳动力的培训对象也不能仅仅限于下岗职工，或城市中的失业者，而必须是包括农民工在内的所有临时
流出就业岗位而正在寻找工作的人员。如果说目前失业下岗人员的知识结构不合理是因为他们当年在计划体制下所受的基础教育太不合理的话
，现在的教育培训政策首先就要纠正基础教育的内容与现代社会就业所需知识相脱节的情况。当前失业下岗人员中大部分存在知识结构不合理
和技能落后的缺陷，劳动力培训就需要从新的基础知识和新的基本技能开始进行。随着高新技术产业的劳动力需求增多，劳动力培训就需要增
加高等教育和最新科技进展的内容。此外，劳动力培训中要破除“城乡分割”的旧习惯，尽快建立起使农民工的培训权利得到保障的法规制度
。
    三是再就业工作尚未实行一体化。目前由各家拥有下岗职工的企业各自设立“再就业服务中心”的做法，尽管可以减轻本届政府在失业问
题上的负担，短期内也取得了一定的成效。但是，这种做法也必须尽快改变。否则，由此带来的社会成本和负面效应是巨大的。一是旧体制的
做法得以延续。国有企业因其要处理再就业事务而不得不分散大量精力，影响企业的效率提高；企业就必须转而依靠政府来解决其资金和亏损
的问题；政府也可以就企业是否将富余人员推向社会而干预企业的人事权和经营权。这样，市场化改革的进程在国企改革上只好原地踏步。二
是这样做不符合工作效率所要求的专业化分工原则。再就业工作本身是专业性和社会性很强的工作。它不是每一个从事不同生产和服务的企业
所能干好的。当然，现实中也有一些企业把再就业服务中心办得不错，甚至办成为全市或全区域最重要的职业介绍中心之一。但是，大部分的
企业并不能将中心办得很好。办得好的企业也许说明其有能力分工出来专门从事再就业服务的业务，而可以把其他的企业从自己不熟悉和难做
好的再就业工作中解放出来。不实行专门人员和专门机构来做这项工作，其社会成本一定大于社会收益。三是有可能进一步加重本来就很严峻
的就业或失业形势。市场经济的一个基本原则就是微观主体的自由选择和自主决策，即企业和工作者依据市场信号进行资源的配置。这样，经
济才会顺利增长。就业问题也只有在经济增长和繁荣中得到较好解决。国有企业的就业问题严重，就是因为其长期不能依据市场信号配置资源
，使冗员积累过多和经营难以为继。企业承担再就业服务工作，相当于企业必须兼顾非生产经营性目标，这样势必影响企业注意市场信号和作
出及时的反应。这就造成国有企业竞争力的进一步下降，因而国企困难加大和亏损破产增多。其结果，是失业下岗人员的进一步增长和企业内
部安置的余地的缩小。
            政府在改革政策上需要切实深入政府功能改革和权力机制改革层面
    从收入分配不平等的反面影响力量来看，大多数都是与中央或地方政府的决策和公共管理活动相关。这就说明，经济改革政策不仅仅在于
放开市场和改变农户、企业的经营方式，而且还要改革政府的经济职能及其相应的权力机制。
    首先，从政府的功能方面看。在市场经济中，政府的功能就是管理公共事务，即管理那些私人和民间既不愿管也管不好的大家共同的事情
。中国政府的改革应当向着这个目标迈进，即从计划经济体制下政府既管理公共事务又替代个人管理民间事务的状态，转变为完全脱手于民间
事务而专心于公共事务。但是，处于转型过程中的中国政府，似乎至今尚未对“什么是公共事务？”这一问题形成明确认识。当然，在中国出
现这一问题有其一定的理由。因为中国的市场经济并不是像西方国家那样是自发形成的，而是在计划经济的基础上，由政府像对待“公共事务
”那样一手“培育”起来的。这样，正如作为培育人的母亲总是弄不清自己的孩子在多大年龄上才长大成人一样，中国政府似乎总是拿不准什
么时候才能够在市场上放开手。最为典型的例子恐怕要算1998年中国政府在机电产品市场上，从“统一产品最低价”到“放弃统一最低价”，
再到“制定行业自律价”的犹豫和反复。不过，尽管很难，中国政府也要争取走出“回到公共事务”这一步。在1999年3 月的九届人大二次会
议上，朱＠①基总理宣布中央政府已经对全部国务院直属企业脱钩，所属企业不再实行行政级别；并且希望各级地方政府也尽快这样做。这可
以看作为政府脱离民间事务的努力的一个信号。但是，另一个反面的信号是，尽管国家机关在不久前已经大刀阔斧地进行了机构精简，但改革
后的机关所承担的事务却让留下的公务员无法干完，变通的办法是大量的加班加点和重新利用退出的人员。这也说明，如果政府的功能不转变
，仅仅改变政府的机构就难以达到预期效果。
    其实，正如本文前面所分析的，政府脱离民间事务的真正困难并不在于政府的认识问题，而是因为各级政府从干预民间事务所得到的实际
利益。比如，中央政府可以从行业垄断中得到稳定的财政收入，地方政府也可以从地方垄断中得到短期的垄断收益，行业主管部门可以从直接
组织和管理企业人事和经营活动中得到送红包、境内外旅游的好处，市场上的各类政府执法部门也可以从设立高的行业进入门槛和滥用职权干
预正常经营中得到“吃、拿、卡、要”的额外利益，如此等等。因此，中国政府要真正转变经济职能，就必须一方面下决心从竞争性民间经济
事务中撤出，所有政府机构和政府人员只能管理法律规定的公共事务；另一方面建立“公共财政”，即依据民间的负担能力设立政府税收，依
据税收的大小决定政府人员的多少及设立政府机构的大小。依据公共事务的重要程度确定政府机构的设置。各级政府都必须向民间公布公共财
政的收支状况并且接受相应的监督。
    其次，从政府权力机制的改革层面看。改革以来，中国政府与民间的权力格局基本上是沿着一条“放权让利”的路子走过来的。中央直接
控制的经济资源、政策资源和立法资源的使用权力逐步下放给部门和地方。由中央和地方政府所控制的生产经营的决策权力和利润的索取权力
，也逐渐下放到农户和企业手中。笔者以为，改革以后所走的这样一条分权道路，基本上是正确的。分权，是中国建立市场经济制度的必经之
路。但是，改革以后的权力机制虽然与改革以前相比有了很大进步，但这种分权还很不彻底，现行权力机制对于进一步的市场化改革又形成了
新的障碍。现行权力机制的问题主要在于，中央的集中权力下放后，并没有按照建立市场经济的要求下放到民间，而是下放到各级地方政府和
行业主管部门手中。当中央政府随着“放权让利”的改革而减少财政收入，不能给各地和各行业下拨足够的财政支出时，中央按照习惯的放权
思路实行了“不给钱、给政策”的办法。这意味着，地方和部门出现了财政困难，可以想办法搞生产经营性活动和公共管理收费制，中央政府
不进行政策上的限制。很显然，这样形成的权力机制是，地方政府和部门既作为公共秩序和公共事务的管理者来监督和执法，同时又作为市场
上的创收者参与利润的竞争。刚刚建立的市场就出现了大量的不平等竞争的局面。目前，中央政府针对这些弊病提出了党、政、军、武警和司
法机关不许经商，以及禁止乱收费和以税代费等等一系列规定。但是，地方政府和行业部门出于利益的考虑，会在执行这些规定时想办法打折
扣。而中央监督下面大量的违规事件也力所不逮。所以，可能的出路是，建立大量的舆论和民间的监督机制和监督权力；强化立法机构的审查
违法事件的权力；建立司法机构对于各级政府和部门的政策文件拥有违宪审查和违宪判决的权力。
    字库未存字注释：
        ＠①原字为铁的左半部右加容
    
    
    
 
