【 文献号 】2-1167
【原文出处】管理世界
【原刊地名】京
【原刊期号】199903
【原刊页号】196～201
【分 类 号】F107
【分 类 名】城市经济、区域经济
【复印期号】199905
【 标  题 】我国区域经济转型发展的制度创新分析
    ——以珠江三角洲为例
【 作  者 】宋栋
【作者简介】作者单位：武汉大学区域发展研究院
【 正  文 】
    1978年以来，我国区域经济的转型发展是在区际发展不平衡与制度条件可变的背景下展开的。一方面，我国是一个幅员辽阔、人口众多的
发展中大国，历史上各地区不平衡发展所积累造成的地缘结构上的“多元经济形态”（张培刚，1998），决定了区域经济的转型发展只能是一
个非平衡的过程。另一方面，渐进改革的过程特征，又决定了区域经济的转型发展不是一个简单地照搬现成市场机制的过程，而是一个在矫正
传统制度缺陷中，不断进行制度创新的过程。改革开放20年，作为一个具有相似与互渗的人文地理特点的经济区域，珠江三角洲（本文所指的
珠江三角洲是不含港澳的内地珠江三角洲，即珠江三角洲经济区）成功的转型发展，为检验区域不平衡发展战略实施的成果，以及论证制度创
新与经济绩效之间的关系提供了丰富的实证资料。总结珠江三角洲走向市场经济的制度创新经验，对认识20年来中国的改革开放及更好地指导
我们深化改革和进一步发展社会主义市场经济，无疑具有重要理论与实践意义。
            一、制度创新的初始约束条件与路径切入点
    众所周知，我国市场化取向的渐进式改革特点之一，便是在改革初期通过体制边际革命形成了新旧体制并存的双轨制。这种新旧体制并存
的双轨制具有两重涵义：其一是指，在传统体制的薄弱环节兴起了非国有经济的发展，进而形成了国有经济部门的传统体制与非国有经济部门
的新体制并存的双轨制；其二是指，在国有经济部门内随着“放权让利”政策措施的推行，出现了国有经济部门的计划外发展，进而形成了国
有经济部门体系中计划内经济与计划外经济并存的双轨制。这两种涵义的双轨制在全国范围内是普遍存在的，但在发展的格局上，各地却有所
差异，有的地区，非国有经济发展比较迅速，且相对比重较大；有的地区，则侧重于国有经济部门计划外发展。这种差异的产生，根源在于不
同地区制度创新的初始约束条件不同，以及由此决定的制度创新切入点的不同。
    1.产权结构与中央控制程度。在计划经济条件下，虽然国家为获取租金最大化而为地方设定的产权结构，是以全民所有制占绝对优势为特
征的，但各地却非同一个比例结构，有的地方国有经济的比重要高一些，有的地方却要低一些。究其原因，是国家工业投资分配和生产（力）
空间布局的不同所致。一个地区如果国家工业投资大、项目布局多，那么其经济结构中国有经济的比重就比较大，中央控制就比较严，要实现
创新转型就比较困难。改革开放前30年，由于珠江三角洲地处国防前线，出于备战的需要，在中央政府实行生产（力）平衡布局战略中，珠江
三角洲始终不是全国工业化的重要地区，中央政府投资的大中型项目很少。比如，50年代全国156项大型重工业项目， 没有一个投放在珠江三
角洲；60～70年代，国家大规模投资“三线”建设，珠江三角洲也由于地处一线而不是投资重点。因此，尽管珠江三角洲的工业化是在计划经
济体制下进行的，工业部门的经济结构也以国营经济为主，但其工业化的基础比较薄弱，国有经济组织不发达，国有经济的比重比起像上海这
样的地方要低得多，中央政府的计划控制也就相应要松一些。那么，这里实际隐含着一个重要的约束条件差别，即珠江三角洲制度创新的选择
集要比计划控制更严的地方（如上海）相对更大，发展非国有经济的空间也就相应要大。
    2.经济结构与经济类型。对于渐进式改革来说，其推进的进程是一个由一系列阶段性重点交替演化的连续过程。由于在改革开放前形成的
经济结构与经济类型不同，宏观层面的渐进式改革从什么地方或方面启动，即改革初始的阶段性重点放在哪里，对微观基层的诱致性制度创新
是具有重大影响的。改革开放时期，珠江三角洲的工业化基础相当薄弱，许多工业产品处于待开发阶段。在这种工业化水平下，珠江三角洲事
实上形成了以农业为主的城乡混合型经济，工业的加工度不仅低，而且产业关联性弱，投入产出关系相对简单。这种经济结构与经济类型对基
层组织的制度创新更为有利。因为中国渐进式改革起步于农村改革，伴随农村改革及农业人口向非农业产业的转移，快速发展非国有经济，可
以承接原有规模不大的工业产业转移，有利于减轻对制度创新的压力，而且工业产业关联弱且不复杂时，改革的难度相对较小。
    3.经济组织形式。制度创新最终总是要引起经济组织的变革。一般而言，组织规模越大，其契约关系越复杂；组织形式越是正规化，其契
约关系越是相对完备；组织结构越是严密，其契约关系越是相对稳固。因此，在传统体制下形成的较大规模、正规化、结构严密的组织形式，
相对来说比小规模、非正规化、结构松散的组织形式，更难以调整和发生变革。改革开放前，由于计划经济对珠江三角洲控制不严，且工业企
业组织规模较小，因而使其存在着不少非正规化、结构松散的经济组织，这些经济组织很容易在体制外同外来经济组织结合而产生制度创新。
1978年，珠江三角洲的工业企业只有2万家，其中大型企业只有38 家，中型企业只有146家，大中型企业加起来只有184家，小企业占企业总数
的90％。在这种情况下，小企业自主权比较充分，没有国家计划的限制，不受条条框框的约束，灵活性较大，自主性较强，能适应市场竞争的
需要。因而，小企业迅速成为了新机制形成的成功载体。
    4.区位条件。渐进式改革的基层诱致性制度创新，总是以潜在收益预期为导向的，而潜在收益的产生，除了政策结构松动的因素外，还有
一个潜在经济机会问题。从与外部的关系来讲，一个地区的潜在经济机会，在一定程度上与其区位条件有关。珠江三角洲的区位优势是十分明
显的：一是与港澳接壤；二是面临大海。珠江三角洲在改革开放的初期正逢港澳产业结构升级换代，需要依托大陆转移其成本日渐高昂的轻型
产品加工制造业，于是大量资金涌进珠江三角洲地区。珠江三角洲面临南海，与东南亚隔海相望，越过海洋，能与整个世界连接在一起。现代
经济发展的历史已经证明，经济发展总是先从沿海开始，再到内地的。这样的区位条件所提供的潜在经济机会是其他内陆地区无法相比的。
    5.文化传统因素。在渐进式改革中，潜在收益预期只是构成其制度创新的动机，而实现其动机所采取的不同手段除了各种客观因素外，还
有一个文化传统的影响问题。相对来讲，珠江三角洲地区以血缘关系为基础、以宗法制的伦理规范和亲情行为交往为主导原则的文化传统比较
深厚。这种文化传统注重亲缘群体的利益及内部人际关系的协调，人际交往往往以人格信誉代替契约合作，功利服从于亲情，且交往活动的空
间范围表现出狭隘的地域性。加上珠江三角洲地区长期以来就有着较强的实业强国的意识和传统，这些都对其大规模依托外资特别是港澳资金
带动的乡镇企业的发展，产生了重大的影响。
    考虑到制度创新的切入点，是指体制转换初期操作层次上参与主体所选择的居主导地位的制度创新活动，而这种占主导地位的制度创新活
动通常应发生在体制转换初期最具有潜在收益机会的方面，因此，在上述初始约束条件下，珠江三角洲在改革开放初期，体制转换最具有潜在
收益机会的是发展非国有经济，而不是在原有国有经济组织上进行边际创新。同时，又由于珠江三角洲同海外具有天然便利的人文、地理优势
，特别是与港澳具有得天独厚的区域优势，且港澳正处于谋求结构转型的关键期，因此，从港澳引入原先一直在市场经济条件下运作的非国有
经济组织形式来实现制度创新，既降低了制度创新的成本，而且还使得“边干边学”的制度创新“知识力量”得以在更多的外界灌输下不断丰
富，产生累积效应。由此，也就最终决定了珠江三角洲制度创新的模式从根本上表现为外部非国有经济引入型的突破式制度创新。
            二、制度创新的构架与动力
    从理论上讲，制度创新是一个由政策层次、组织层次和操作层次的互动构架而成的过程。在政策层次上，主要是形成对经济体制转换的一
般认识及重大的战略决策和方针。在组织层次上，主要是确定实现上述战略决策的基本原则及政策措施。在操作层次上，主要是实施经济体制
转换的创新活动。在中国渐进式改革中，政策层次的参与主体是中央政府，组织层次的参与主体更多的是地方政府，操作层次的参与主体则主
要是企业、家庭等基层组织。由于制度变迁的三个层次的参与主体是相对分离的，所以联系这三个层次的双重制度安排是比较明显的，由此构
成了一个较为完善的制度创新运行的体系（周振华，1997）。在这个体系中，各层次参与主体的作用构成了制度创新的动力。
    首先是中央政府的政策转换。中国经济体制改革的方向，是从高度集中的计划经济向有计划的商品经济再向社会主义市场经济的转型。构
成这一转型的思想根源是小平同志的四个核心论断，即（1 ）过去搞平均主义，吃“大锅饭”，实际上是共同落后，共同贫穷，我们就是吃了
这个亏；（2）贫穷不是社会主义；（3）改革就是要允许一部分地区先发展起来、先富起来；（4）市场经济是手段，资本主义可以搞， 社会
主义也可以搞。战略思想的转变，使得中央政府对社会主义现代化建设的认识发生了根本性变化，即认为社会主义现代化建设不可能建立在自
然或半自然经济的基础上，不可能建立在高度集权的计划经济上，而只能建立在社会化大生产和发达的商品经济基础之上。为此，中央政府选
择了“效率优先，兼顾公平”的原则，选择了以沿海地区发展外向型经济为突破口尝试走向市场经济的战略。中央认为，“如果我国沿海这一
片地区，包括珠江三角洲、长江三角洲、闽南三角地区，还有山东半岛和辽东半岛，能够真正达到去国际市场显身手、找出路，真正转移到外
向型经济的轨道上来，那么，不仅沿海地区的经济能够加快发展，能够提高水平，而且势必有力地带动中、西部发展。这不仅在经济上而且在
政治上，都具有战略意义”是“关系到我国四化建设全局的重大战略部署”（国家科委，1989，第23页）。在中央的沿海对外开放战略决策中
，珠江三角洲占据了一系列政策优势：1979年深圳率先开辟为经济特区；1980年珠海成为经济特区；1984年广州成为对外开放城市；1985年珠
江三角洲开辟为沿海经济开放区。
    其次是地方政府在体制改革中的积极探索。应该说，在渐进式制度创新过程中，中央政府在体制转换中所作出的每一个不同阶段的过渡性
制度安排，总是从全局出发，兼顾各方面偏好，比较原则性的。从这一角度讲，这些制度安排为经济主体（家庭或企业）在操作层次上界定的
选择集，是有一定弹性的。在这种情况下，地方政府作为组织层次的主要参与主体，就处于一种特殊重要的位置上。因为，地方政府在具体确
定体制转换每阶段的制度创新活动规则及有关政策措施时，将使政策层次的安排得以进一步发展。而政策层次具有一定弹性的制度安排，则为
其创造性地扩大操作层次上的制度创新选择集提供了条件。另外，从客观条件上讲，地方政府更接近于操作层次上的参与主体，对基层组织的
潜在利益要求和实际情况更为了解和熟悉，同时也受到来自基层要求实现其潜在利益的更大、更直接的压力。所以，地方政府在制度安排时更
清楚地知道从什么地方、从哪个角度为操作层次上的参与主体提供制度创新的诱导。在中央与地方财政分权的格局下，地方政府创造性地扩大
操作层次上的制度创新选择集，将有利于其积聚地方财力，有利于地区发展。
    珠江三角洲地方政府创造性地扩大操作层次上的制度创新选择集，主要集中在这样三个方面：（1 ）突破了市场经济等同于资本主义制度
的传统观点，确立市场经济是社会化大生产的资源配置方式。（2 ）突破了市场经济必然产生生产无政府状态的传统观点，确立在市场机制基
础上国家对经济的宏观调控手段。（3）突破了市场经济姓“资”、 姓“社”的争论，确立深化改革是以建立社会主义市场经济体制为目标的
（杨永华，1996年）。在这一系列突破的基础上，制度创新的选择集包含了如下主要内容：（1）所有制结构多元化， 在坚持公有制为主的前
提下，允许多种非公有制形式同时存在，长期共同发展。（2 ）国有产权明晰化、社会化，实现产权制度明晰化、社会化的最佳选择是走股份
制道路，建立现代企业制度。（3）资源配置市场化， 让价值规律在资源配置中发挥基础性作用，改革过去的刚性的价值体制，建立浮动的、
适应供求关系的、反映价值的价格新机制。（4）分配结构多元化， 坚持按劳分配为主、其他分配方式为辅的多元分配方式。
    第三是非国有经济快速发展所产生的冲击力。我们知道，传统计划体制下的制度结构虽然是低效率的，但从其自身结构来讲是稳定态的，
甚至是超稳定态的。在稳定态的制度结构中，对于基层组织来说，很少有潜在收益机会出现。然而，一旦出现“反其道而行之”的某种制度创
新，即便是对传统体制形成很小的冲击，也会造成原有制度结构的不平衡或失衡，而制度结构的不平衡，正是产生新的潜在收益机会的重要因
素之一。这种新的潜在收益机会的产生，会进一步诱导人们进行新的制度创新活动。这样，当基层组织的初次制度创新发生后，便会引起连续
不断的相互关联的制度创新活动。一般来讲，非国有经济发展带来的对传统体制的冲击相对较大，所造成的制度结构不平衡程度也较大，产生
的潜在收益机会也较多。
    珠江三角洲经济转型发展中，基层组织的制度创新主要是以非国有经济发展为特征的。从珠江三角洲1978～1996年工业部门经济结构中非
国有企业比重的上升就可以得到证明。非国有经济的发展对传统体制的冲击主要集中在市场主体的形成及市场因素的孕育与发展，即以市场因
素来替代划计划因素，以市场规则来替代行政规则，会产生较强的冲击力，由此所引起的制度结构不平衡程度也较大，初次制度创新带来的潜
在收益机会较大，并主要集中在国有经济与非国有经济的体制落差上。因此，客观上又造成了进一步制度创新的内在冲动和基本条件，从而使
得基层组织的制度创新沿着特有的轨道运行下去。到1996年底，珠江三角洲工业部门中国有企业、集体企业与非国有企业之间的比例关系，已
达到了15.9∶16.9∶67.2，非国有经济占据了绝对优势。
            三、制度创新的路径依赖
    所谓制度创新的路径依赖，是指基层组织在初始约束条件下选择的制度创新切入点一旦确定并开始启动后，制度创新进程便会按此切入点
设定的内在逻辑展开，形成一条制度创新“自我发展”的特殊轨迹。构成基层组织制度创新“自我发展”的内在逻辑，包含两个层次的内容：
一是表现在制度创新中新的潜在收益机会的自我创造上；二是表现在制度创新的学习过程累积效应上。从动态过程来看，改革初期的基层组织
制度创新的切入点选择，在很大程度上会将以后的制度创新活动纳入到一条特定的改革路径上来，进而形成某种区别于其他地方的改革模式与
特色。
    我们前面的分析已经指出，在珠江三角洲特定的初始约束条件下，选择发展非国有经济是其基层组织制度创新的切入点，而这种经济组织
创新主要是靠外部移入方式进行的，即靠吸引外资（主要是港、澳和侨资）的投入，靠吸纳港澳转移过来的劳动密集型轻型产品加工制造业企
业，来完成其非国有经济发展的任务，因而表现为一种非连续的突进式的企业组织创新。由于这种制度创新对传统体制的冲击较大，潜在收益
机会也较大。因此，一旦初次制度创新带来的新的潜在收益机会的差异，客观上就造成了进一步制度创新的选择集的差异，从而诱导其制度创
新继续沿着推进非国有经济发展的道路前进。
    此外，在传统体制下累积起来的“知识存量”，显然不足以支持体制变革的，甚至是有碍于制度创新的。因此，尽管在改革开放一开始中
央最高决策层就一直倡导“解决思想”，以实践为检验真理的标准，为我们开展制度创新扫清思想、认识上的障碍，但由于关于社会主义市场
经济新体制的知识存量严重不足，基层组织制度创新只能是一个“边干边学”的过程。珠江三角洲与港澳毗邻的优势，决定了这种学习能够获
得更多的外界灌输，因此，基层组织制度创新所需要的“知识存量”不仅可以从自身的创新活动中得到，而且还可以从外界获得。由此对珠江
三角洲走向市场经济的制度创新起到了某种“惯性”作用。上述两方面因素的“自我发展”，使得珠江三角洲基层组织的诱致性制度创新最终
走上了一条“依托市场与外资，发展非国有的、劳动密集型轻型产品加工制造业企业，推进外向型经济”的道路。
            四、制度创新的绩效与路径转换的思考
    在过去的20年间，珠江三角洲大力发展非国有经济走外向型经济道路的改革，带来了与港澳经济历史性的融合，成为推动区域经济增长与
发展的动力。从直接效应看，改革通过改变原有的生产组织和激励机制，提高了资源配置效率，优化了产业结构与产品结构，增加了社会有效
供给总量。因此，它使得社会总供给弹性增大，供给量增加。从间接效应看，改革创造了新的效率更高的制度安排，从各方面促进了经济发展
：其一，制度通过影响信息与资源的可获得性，建立社会交易的基本规则以及塑造发展动力而扩展了人们的选择；其二，制度结构决定着“矫
正价格”的努力成效。我国传统经济制度的弱点，导致了大量的价格扭曲，阻碍了经济顺利发展，为此，通过制度结构来矫正价格对于经济发
展具有长远的和根本的意义；其三，制度安排维护与促进了技术创新。珠江三角洲转型发展的绩效是无可争辩的。
    自1978年以来，珠江三角洲一直循着发展非国有经济的路径来展开经济组织的制度创新，由于其独特的初始约束条件，决定了这种发展非
国有经济的主要方式是通过外部植入的突破式来完成的。随着港澳经济由当初的“互补”向今天的“融合”的转变，大规模的制造业转移已经
完成，其结果是，使得今天之后的发展的约束条件与20年前大不一样了。“赶超型”经济增长所产生的一系列问题，如粗放经营、技术进步滞
后、产生结构轻型化和同构化、空间结构的可持续发展障碍等等，已经开始威胁到区域经济的进一步发展，而东南亚经济危机更是为我们敲响
了警钟。因此，必须根据当前的形势寻求制度创新的路径转换。
    首先，新的制度创新路径要有利于使粗放型生产方式转变为集约型生产方式，使经济增长走上集约式增长的道路。在过去的发展路径中，
由于地方政府过分追求经济增长的高速度，致使劳动密集型产业始终无法通过技术创新来提高生产效率，当然也就不可能从粗放型生产方式转
变为集约型生产方式，使得经济增长一直沿着粗放型增长的轨道惯性前进。比如说，一谈到要扩大产量，就着眼于增加收入，扩大规模，而不
注意挖潜改造，降低成本，提高劳动生产率。一谈到要增加出口，就着眼于扩大产量，而不了解增加附加值的必要性。
    其次，新的制度创新路径要利于产权制度的建立。中国的经济改革是以产权改革为中心的，产权改革从根本上否定了计划经济体制，所以
这种改革既是渐进式的，又是实质性的。如果以产权改革为主线，那么改革中最重要的进展将体现于政企分开、产权明确、自主经营、自负盈
亏的市场主体的重新构造。
    第三，新的制度创新路径要有利于产业组织的进化。珠江三角洲20年来在不少行业或产品上建立起巨大的生产能力，但还没有属于自己的
像韩国的大宇、现代等能在国民经济中占相当份量的、高素质的大产业集团或产业群。从企业的组织结构看，近10年来改变不大，大体仍停留
在以承包制为内核的各种责任制上，现代企业制度推进缓慢。如股份制企业1995年的产值仅占全部企业工业总产值的5.0％。因此， 新的制度
创新要能够使得转型的承载体——组织结构现代化的产业群和现代企业生长起来。
    第四，新的制度创新路径要有利于政府行政管理体制和职能的转变。在过去十多年的经济发展中，政治体制改革的滞后十分明显，主要表
现在政府行为管理体制和职能转变的滞后。一是微观经济在迅变，但政府角色转换滞缓。计划经济虽然在形式上已被扬弃，但在计划经济时期
形成的政府行政管理体制却没有明显的改变，机构臃肿、人浮于事、大包大揽却又效率低下，权责不清、内耗不断等问题长期不能根治。政府
同时身兼“运动员”（直接经营企业、干预企业）、“裁判员”（法律、法规的执行者）和“仲裁员”（有关社会公平、公正的法律、法规的
制定者和执行的监督者）这样三种在市场原则下经常相悖的角色，故政企长期分不开，各级政府对所辖的国有和集体企业仍拥有人事安排、发
展方向等方面的决定权，相当多的政府机构拥有形式不同的、视为“自留地”的企业或实业，甚至相当多的基层政权组织领导人同时又是当地
主要企业的总经理或董事长。这些是造成有法难依、市场分割，政策走样、腐败日甚的主要原因。二是由于行政上的分级管理、财政的分灶吃
饭和上级考核下级而不是双向考核，造成各地强化自身利益，行事急功近利，因而“无暇”或不愿推动费力、费时的转型进程。因此，新的制
度创新要加快政府管理体制的改革和职能转变，向着“小政府、大社会”目标的转型。
【责任编辑】李亚男
【参考文献】
    （1）《邓小平文选》（第3卷），人民出版社，1993年版。
    （2）张培刚：《“牛肚子理论”与中国经济发展战略》， 《中国三峡工程报》，1998年1月8日。
    （3）周振华：《长江三角洲市场经济发展实践的理论思考》， 《上海经济研究》，1997年第8期。
    （4）杨永华：《中国经济腾飞的楷模——广东工业化模式》， 中国发展出版社，1996年版。
    （5）国家科委：《沿海开放城市外向型经济发展战略》， 经济管理出版社，1989年版。
    
    
    
 
