【 文献号 】1-3052
【原文出处】理论学刊
【原刊地名】济南
【原刊期号】199602
【原刊页号】38-41
【分 类 号】F2
【分 类 名】农业经济
【 作  者 】袁永新
【复印期号】199606
【 标  题 】把加强农业放在发展国民经济的首位
【 正  文 】
    把加强农业放在发展国民经济的首位，是党的十四届五中全会提出的我国今后15年经济和社会发展必须贯彻的重要方针之一，也是江泽民
同志在《正确处理现代化建设中的若干重大关系》中阐述的重要思想。本文就把加强农业放在发展国民经济首位的原因、制约农业发展的因素
和加强农业的重点与途径等问题谈一点体会。
            把加强农业放在发展国民经济首位的原因
    为什么要把加强农业放在发展国民经济的首位？人们几乎普遍同意这样一种观点：“把农业放在国民经济的首位，这是农业的基础地位和
产业特点决定的，反映了国民经济发展的客观规律。”〔1〕的确， 农业是人类生存和一切生产的历史起点和先决条件，没有农业生产，人类
就不能生存，社会就无法延续；农业劳动生产率的提高是国民经济其他部门赖以独立化的基础，没有农业劳动生产率的提高，便没有第二、三
产业的独立与发展；农业发展程度决定其他部门的发展程度。而农业的产业特点又与其他产业存在很大不同，农业是自然再生产与经济再生产
的统一。在生产经营过程中，既承担着自然风险，又承担着市场风险，且在科技、耕地等因素已定的情况下，缺乏供给弹性。但这些理由说明
的仅仅是农业在产业结构中的位置和在国民经济发展中的作用，得出的结论也只是要重视而决不能忽视农业的发展，远不足以说明必须把加强
农业放在发展国民经济的首位。实际上，在国民经济的运行中，三大产业是缺一不可的，农业虽然处于基础地位，但没有第二产业的发展，甚
至连自立于世界民族之林都谈不上，更不可能实现“四化”；同样，没有第三产业的充分发展，国民经济也无法运行。因此，三大产业必须协
调发展，各产业必须适应国民经济与社会发展对其提出的要求，才能确保国民经济高效运行，保证国民经济持续、快速、健康发展。如果某一
产业发展滞后，成为“瓶颈”，直接制约国民经济的协调发展和整个国民经济的整体效益时，就应该采取向该产业倾斜的政策和措施，重新配
置社会资源，促使其加快发展。例如，农业在国民经济中处于基础地位和农业的产业特点在世界各国都是共同的，但当今许多国家已不再把加
强农业放在发展国民经济的首位。其政策多体现“保护”农业的原则，通过借助于市场而发挥作用的经济政策和政府的转移支付等，实现社会
分配中的“公平”性，并不采取措施刺激或加快农业的发展。在这一点上，美国最具有代表性。近百年来，由于美国农业生产的突出矛盾是生
产过剩问题，而不是供给不足，因此，美国不但不采取刺激农业发展的政策措施，反而设法限制农业的发展。历史上，尤其是最近60余年来，
美国农业政策的核心也是解决生产过剩的矛盾。从第一次农业立法至今，美国的农业立法虽经过大小数百次的修改、补充和完善，但以1933年
5月12日由美国总统罗斯福签署的农业调整法最有代表性， 其基本原则有三个：一是农产品的价格支持政策；二是控制生产政策；三是扩大出
口政策。这些基本原则一直延续至今。美国控制农业生产政策的焦点始终集中在削减种植面积上。长期以来，削减种植面积的计划是和政府实
行的农产品支持价格政策紧密相联的。凡自愿参加政府制定的控制农业生产政策行动，即执行削减种植面积的计划者，则享受政府对农产品支
持价格的各种补贴。
    据此，我们可以得出如下结论：是否把加强农业放在发展国民经济的首位，不取决于农业在国民经济中的基础地位和农业的产业特点，而
是取决于农业在国民经济中的发展状况。我国之所以把加强农业放在发展国民经济的首位，正是由我国农业的发展状况，即农业已经制约了农
村乃至整个国民经济与社会的发展决定的。
    我国农业发展滞后的现象可以罗列许多，主要有两点：一是粮食产量增长缓慢；二是农民收入增长缓慢。这两个“缓慢”满足不了国民经
济与社会发展对农业的要求。
    粮食问题可以从现状和趋势两个方面分析。从现状上看，进入90年代以后，我国粮食总产量一直在4500亿公斤上下徘徊。到1995年，全国
人均粮食占有量仅为379公斤，尚比人均占有粮食最高的1984年少17 公斤。而根据国际惯例，一个国家人均年粮食消费量在250—400公斤时只
处于温饱阶段，人均年粮食消费量在400—600公斤时才进入粮食消费的小康水平。从趋势看，形势走势也不容乐观。到2000年，我国人口将达
到13亿，如果仍按人均400公斤占有量计算，须产粮5200亿公斤， 即每年须增产粮食约150亿公斤。而在我国的粮食生产过程中，除80 年代初
期曾出现年增粮食超过100亿公斤外， 其它时期尚未出现过类似的增长速度。
    农民收入状况既影响农业的发展，影响对第二、三产业的需求，又影响整个社会的进步。我国有9亿农民， 全国人民奔小康目标的实现程
度，主要取决于农民的收入状况和农民奔小康的进程。但至今我国仍有近7000万农民尚未解决温饱问题。特别是80年代后期以来，农民收入一
直无法打破停滞不前的局面。1989—1992年，年均增长率只有1.88％。〔2〕农民生活达到小康水平的标准是人均纯收入按1990 年不变价格计
算1200元。1994年农民的人均纯收入按不变价格计算只有803元。 如果我们把实现小康的时间表定为2000年，那么，从1995年起，农民人均纯
收入年均递增速度必须达到6.9％，而自1985年以来， 还从未达到过这样的速度：1985年—1988年为5％，1984—1994年则仅为2.7％〔3〕。1
994年城乡居民的收入差距拉大到2.63：1，成为1978 年以来差距最大的一年，城乡消费水平的差距更高达3.4：1〔4〕，成为1952 年以来的最
高水平。这一征兆表明，我国农民的相对生活水平已跌入历史性的低谷。
    上述分析表明，农业已成为我国国民经济中最薄弱的环节，把加强农业放在发展国民经济的首位，不仅是农业本身的要求，也是整个国民
经济与社会发展的要求。
            制约我国农业发展的因素
    从1959年第一次提出加强农业，至今已30多年了，农业与其它产业的关系不但没有理顺，反而成了国民经济中最薄弱的环节。为什么？我
认为主要原因。
    一、我国城乡二元化的经济与社会结构，导致农业利润与农村人才外流。新中国成立后，我国经济发展战略的重点是实现国民经济工业化
。在一个农业大国实现工业化，客观上需要巨额启动资金。在当时外援有限，靠国内企业的积累又无法满足的情况下，只能要求农业、农民给
以支持。这种设想是通过工农业产品价格“剪刀差”的形式实现。即农民以低于价值的价格将农产品交售给国家，国家进而以低价售给城镇居
民，形成城镇居民日用必需品的低价供给制，使企业实行低工资制进而降低产品成本成为可能。而企业又按高于产品价值的价格供给农用生产
资料，从而形成了企业的高利润率，使通过价格“剪刀差”将部分农业利润转移至工业的设想成为现实，工业化起步所需要的资金得到了部分
解决。为了防止农民进城后可能引起的生活必需品价格上涨，影响企业的低工资制，1958年又出台了旨在限制农村人口流动的户籍制度——《
中华人民共和国户口登记条例》。这就形成了我国农民住农村，办农业，城镇居民住城镇，办企业的城乡二元经济与社会结构。这种结构虽然
对我国国民经济工业化发展战略作出了巨大贡献，有积极意义，但其缺陷也是明显的：一方面导致农业利润外流，农业无力发展；另一方面又
造成农村人才通过上学、提干和招工等途径进城后不再返乡，致使农村人才外流严重。农业利润与农村人才的流失必然制约农业的发展和农村
建设，阻碍农民收入水平和农民素质的提高。这是制约我国农业和农村经济与社会发展最深刻、最重要的因素。
    二、对农业的长期性投入不足，致使农业基础脆弱。在农业利润和农村人才流失的同时，我国的农业投资比重却不断降低。表现之一，国
家财政支农资金占国家财政总支出的比重，“五五”期间为13.2％，“六五”期间为9.5％，“七五”期间为8.4％，1991年虽上升到9.1％，但
1992年又降到8.8％，1994 年财政支出用于农业基本建设的支出降到国家基本建设投资总额的2.5％。表现之二，80年代以来，国有单位、农村
集体和农民个人固定资产投资总额用于农业建设的比重由1980年的15％、1982—1984年的10％左右下降到1993年的3.5％左右。 根据国际经验
，人均国民生产总值在300—1200美元的国家， 全社会固定资产投资用于农业的比重以10％左右为宜。我国农业人口占全国人口的比重大大高
于世界上大多数国家，因此，这一比重应该更高。
    三、耕地锐减。在1984—1994年的10年间，全国耕地面积减少4176万亩，按人均1.5亩计算，相当于导致2784万人无地可耕。 尚不包括部
分农民撂荒、弃耕的土地。
    四、农民负担加重。除由工农业产品价格“剪刀差”形成的隐性负担外，农民还担负着名目繁多的摊派、提留。1977年第一次提出减轻农
民负担时，农民人均年负担只有10多元，现在已增加到100元左右。〔5〕此外，农民每年用于农转非的支出也较大。据估算，仅1992年农民买
户口约花费200亿元。〔6〕需要强调指出的是，农民负担问题的实质不是数量问题，而是用途问题。即农民承担的形形色色的摊派、提留与他
们所获得的公共服务之间是否脱节，是否成比例。如果能够做到“取之于农民，用之于农民”，会促进农业的发展，农民就不会有怨气。
    五、经营农业比较收益低，影响农民收入和生产积极性。导致农业比较收益低的因素主要有两个：一是农业生产人多地少的矛盾突出，无
法形成规模效益。1993年农村户均劳动力1.933人， 根据全国平均的劳动生产率计算，人均可种地13亩，即每个农户可经营耕地26亩，但当年
户均耕地只有6.2亩；二是农用生产资料价格涨幅过大。 农民说：“化肥价格比庄稼长得还快。”仅1994年因农用生产资料价格上调，农民就
比1993年多支付300亿元以上。致使农产品生产成本越来越高， 城乡居民收入差距重新拉大。农业比较收益低既影响农民收入水平的提高，又
制约农民对土地的投入。
    六、一些地方政府短期行为严重，缺乏对农业的长远规划。受现行政府机构运转机制和管理体制的影响，一些地方政府的领导人热衷于做
表面文章，耍花架子，喊空口号，上“短、平、快”项目，不愿做实事，特别是对农业、教育等投资多、见效慢，难以在任期内显示成就的产
业和部门，不愿意多花气力，致使农业缺乏发展的后劲。
            加强农业的重点和途径
    根据党的十四届五中全会精神，加强农业的重点是增加粮食生产，缓解粮食供求矛盾。一般地说，增加粮食供给有两条路可走：一是增加
国内产量；二是在国际粮食市场采购。但对于我国这样一个超过12亿人口的社会主义大国来说，第二条路是走不通的。我们的立足点必须放在
第一条路，即通过增加国内产量，缓解供求矛盾。
    依据我国农业发展状况，我认为，加强农业的途径应该是：
    一、根本途径是深化农村改革。我国农村经济发展中的许多问题涉及现行体制中的深层次矛盾，靠治“表”的办法将难以解决。“九五”
期间乃至21世纪前10年，农村要重点搞好以下四个方面的改革：一是户籍制度改革。现行户籍制度的主要问题是限制了农村劳动力的流动，降
低了农村资源配置的效率，影响了农民生活水平的提高，导致了城乡二元化的经济与社会格局。要遵循“严格控制大城市、适度放开中等城市
、彻底放开小城镇”的原则，改革现行户籍制度，建立流动户口制度，使农民能够做到既离土，又离乡，提高收入水平。一部分农村人口进入
城镇后，会提高农村人均耕地占有量，有助于形成规模效益，优化农村资源配置，实现农村人口城市化，改变城乡隔绝的二元经济与社会结构
，促进农村经济与社会的发展。二是农产品流通体制改革，包括逐步减少并最终全部取消农产品的统购统销，完善农产品市场体系，形成主要
由供求关系决定价格的机制，建立农产品风险基金，完善政府调节农产品市场波动的机构和手段，逐步形成具有快速反应能力的政府对大宗农
产品的购销调存系统。三是建立与健全农民自己的农产品流通组织，提高农民的组织化程度，改变目前无组织的农户在同国有商业企业、供销
社和国有农产品加工厂等有组织的企业之间不平等的竞争关系，确保农户的正当权益不受侵犯。四是农用产品生产企业的改革。通过深化企业
改革，转换企业经营机制，使企业提高劳动生产率，降低生产成本，生产出物美价廉的农用生产资料，从而降低农业生产成本，提高农民收入
。
    二、增加农业投入，加强农业基础设施建设。在经济发展战略上，要将以农养工战略调整为以工补农、以工养农战略，切实增加财政资金
用于支农的比例，提高财政用于农业基础建设的支出在国家基本建设投资总额中的比例，增强农业抗灾能力和发展后劲；金融部门在对农业贷
款的数量和利率方面，要实行优惠政策；农村集体组织和乡镇企业要通过“以工建农”、“以工补农”等形式增加对农业的投入；同时，要继
续鼓励农民多向土地投入，力争实现集约化经营。
    三、在稳定并增加粮食播种面积的基础上，积极发展多种经营。稳定并增加粮食播种面积，已成为现阶段我国实现粮食供求平衡的第一要
素。因此，必须把保护耕地的方针放在农业政策的首位，认真从严执行。同时，要把发展农业仅仅依靠现有耕地、搞好种植业的观念，转变到
既重视现有耕地，又重视充分合理利用全部国土资源的观念上来。实行农林牧副渔全面发展。尤其是要充分认识乡镇企业在加速农村剩余劳动
力转移，加快小城镇建设，逐步取消城乡二元结构过程中的重大作用，把发展乡镇企业作为繁荣农村经济的战略重点，努力提高乡镇企业的素
质和水平，引导乡镇企业适当集中，把乡镇企业的发展与小城镇建设结构起来。
    四、强化科教兴农，发展高产、优质、高效农业。在农业投入尚有一定限度的情况下，科技进步成为发展企业潜力最大、效益最高的因素
。因此，加快农业科技成果的转化应当成为当前的首要任务。强化科教兴农要做的主要工作是：普及农业科技基本知识，使家家户户都有种田
或多种经营的“明白人”；继续实施中低产田治理与农业综合开发计划；加速磷、钾肥生产的发展；改善和扩大灌溉面积；发展节水和生态农
业；加速优良品种培育与推广；增加科技、教育投入，稳定农业科技队伍。
    把加强农业放在发展国民经济首位的关键是狠抓落实。近些年来，党中央和国务院采取了一系列措施来加强农业，仅1993年就先后召开了
6次有关农业和农村工作方面的会议，   发了十几个政策性文件，   在1994年3月召开的中央农村工作会议和同年11 月召开的中央经济工作会
议上，又提出了加强农业问题。这次党的十四届五中全会又提出“把加强农业放在发展国民经济的首位”，同时也提出了许多更为具体的政策
措施。中央和地方的决策部门，各级党委和政府的领导同志，应集中精力，花大气力，采取切实有效的措施，把农业这个国民经济中最薄弱的
环节抓好，促进农村经济与社会的发展，带动整个国民经济与社会的顺利发展。
    注：
    〔1〕〔3〕段应碧：《全面发展和繁荣农村经济》，《跨世纪的宏伟蓝图——学习十四届五中全会文件》第110、109页。
    〔2〕韩俊：《当前农村经济形势透视与近期改革的思路》， 《中国农村经济》1994年第1期第12页。
    〔4〕《1994年中国农村经济发展年度报告》， 《中国农村经济》1995年第4期。
    〔5〕〔6〕陆学艺：《解决农业问题的关键是发展非农产业，加快城市化进程》，《改革》1993年第5期第68页。
    
    
    
 
