【 文献号 】2-541
【原文出处】上海社会科学院学术季刊
【原刊期号】200002
【原刊页号】46～54
【分 类 号】F14
【分 类 名】特区经济与港澳台经济
【复印期号】200006
【 标  题 】对外资优惠政策的再认识
    ——兼析经济特区优惠待遇的社会成本
【 作  者 】曹均伟
【作者简介】曹均伟，上海社会科学院出版社常务副总编、研究员。
【内容提要】本文在肯定优惠政策对于吸引外资具有一定积极作用的同时着重分析了这一政策所存在的明显的局限性及其负面效应，在引起资
源再迁移中支付不小的社会成本，这一点在经济特区引进外资工作中表现得尤为突出。作者指出：在加入世贸组织后，我国应根据世贸组织的
有关原则，逐步减少优惠政策，实现由“优惠政策”向“国民待遇政策”的转换。
【 正  文 】
    外资优惠政策是指一个国家或地区在一定时期内给予来自外国的资本以特殊有利的条件和受惠的待遇。其内容涉及到投资活动的各个方面
，包括土地出让、厂址选择、设备引进、外汇使用、税收和利润分配以及金融、贸易等方面赋予许多优于内资企业的优惠待遇。
    在吸引外资方面，我国以往主要依靠税收优惠政策，也就是在税收政策上给予外商超国民待遇。主要包括：（1）降低税率。（2）减免税
期。（3）亏损结转。（4）再投资退税。这些税收优惠政策旨在鼓励外商对经济特区、沿海地区、边远地区和特殊行业、高风险项目进行投资
和继续扩大生产规模。除了税收优惠之外，我国还在外汇、土地使用等方面比较多地赋予外商优惠待遇。例如，1994年以前允许外商投资企业
持有外汇，对内资企业则实行外汇留成额度管理。1994年以后对内资企业实行结汇售汇制，不能持有外汇余额，而外商投资企业则可以保留现
汇帐户。又如，外商直接项目的建设用地可以申请一定时期的土地使用权，采取土地批租的形式向外商投资企业出让土地使用权。经济特区和
沿海开放城市的开发区通常对外资企业的土地使用费给予相当高的优惠。外商投资企业可将土地使用权转让给其他企业，或将土地使用权用作
贷款抵押。有的地区则允许外商成片开发土地，建设工商用房和居民住宅，以出售、出租或抵押等。此外，还有优先的审核批复待遇、投资决
策权、机构设置权、职工辞退权、跨地区吸收人才特权、工资定价特权、进出口经营特权和报关权等。
    我国对外资的优惠政策，有着深刻的历史原因。在我国改革开放初期，由于受传统计划经济体制和国内经济发育条件的限制，投资环境不
完善，客观上要求实行特殊的优惠政策，以达到吸引外商前来投资、发展国内经济的目的。事实上，这些特殊的优惠政策，大都在吸引外资方
面发挥过积极作用，并使经济特区利用种种优惠政策，构成独特的竞争优势，以超常的速度实现了经济的发展。我国吸纳外国直接投资的资本
占发展中国家的1／3，成为世界上仅次于美国的第二大吸收外国投资的东道国。这在很大程度上得益于外资优惠政策的实施。
    然而，随着改革开放的深化和市场经济的发展，这种优惠政策在改革开放的整体格局和市场经济运行体制中就显得格格不入，其局限性及
其负面效应日益暴露出来。
            一、外资优惠政策的局限性
    首先，外资优惠政策作用的有限性。我国的实际情况是，尽管实施较多的优惠政策，但其他投资的软环境诸如管理、立法等方面相对较为
落后，给外商投资经营造成较严重的障碍，影响了其投资热情与信心。如我国几个主要经济特区是我国投资环境最好的地区，但外商仍对其人
事安排、办公效率、政策延续等方面啧有烦言。据记载，外商对我国经济特区的负性评语可归纳为以下几大方面：（1）缺乏完备法规；（2）
执法不严、违法不究，造成有法不依的局面；（3）行政机构复杂；（4）政策不一贯；（5）办事手续太多；（6）官员对国际惯例不通；（7 
）缺少总体发展规划；（8）当地信息资料不全；（9）“苛损杂费”太多；（10）“高价供应”等等（注：李高峰：《对引进外资中“优惠政
策”的思考》，《经济体制改革》1997年第1期。）。
    其次，外资优惠政策享受的局限性。我国目前采用的外资优惠政策主要是税收优惠待遇，除了亏损结转之外，降低税率、减免税期、再投
资退税等优惠措施有一个共同的特点，那就是它们都是针对企业利润所进行的实质性特惠，因此，主要适应于赢利企业而不适应于非赢利企业
。只有企业盈利了，才能享受到这种税收特惠，否则，再多的税收优惠对他们来说都是没有意义的。从实际情况来看，只有那些投资规模小、
经营周期短、见效快的劳动密集型企业才能在投资的短期内开始获利并享受税收特惠，而那些投资规模大、经营周期长、见效慢的资本集约型
企业是难以在短时间内开始获利并享受税收特惠的。这客观上造成对以劳动密集型企业为主的港澳台资本的吸引，对以资本和技术密集型企业
为主的发达国家资本，尤其是大型跨国公司投资的排斥。
    再则，优惠政策实施手段的凝固性。改革开放以来，我国根据具体情况，适时地、分阶段地提出外资优惠政策。以税收优惠政策为例，19
84年11月15日，《中华人民共和国国务院关于经济特区和沿海十四个港口城市减征、免征企业所得税和工商统一税的暂行规定》明确地提出了
鼓励外商在特定地区投资的税收政策；1985年12月13日，《中华人民共和国关于中外合资建设港口码头优惠待遇的暂行规定》明确地提出了鼓
励对资本密集型企业投资的税收政策。1991年6月30 日《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税实施细则》又提出了对技术密集型项
目的税收优惠。由此可见，我国外商直接投资税收优惠政策的制订经历了鼓励对特定地区投资到鼓励向资本密集型企业投资再到鼓励向技术密
集型项目投资的动态过程。然而，税收优惠措施或手段并没有随这一政策目标的动态演进发生变化，均使用了利用外资初期就采取的降低税率
、减免税期、再投资退税和亏损结转等实施手段。由于这些固定的优惠措施对资本密集型和技术密集型的外商投资企业缺乏吸引力，因此，有
关鼓励对资本密集型和技术密集型企业或项目投资的税收优惠政策目标难以得到圆满的实现。
    复次，外资优惠政策规定的欠缺性。1994年以前，我国对外商投资企业作了大量的税收优惠规定；而在1994年税制改革后，与内资企业一
样，对新设立的外商投资企业实行统一的增值税、消费税和营业税，但我国对外商投资企业的所得税仍单独立法。由于各种优惠和减免，一些
外商投资企业上交的所得税仍然偏低，不仅远低于发达国家的税率，与低税区的自由港香港相比也相差无几。因为香港地区对其公司在港外所
获利润免税，港商对于这一优惠比较欢迎，但欧美国家的外商则并不感到有利可图。因为在税收方面，为避免双重课税，国际上通行的办法是
资本输出国和资本引进国之间签订协定，订立税收抵免或税收饶让条款。欧美国家大都采取税收抵免以解决双重征税，所以，欧美客商在项目
谈判中不太考虑税收条款，而只关心所得税不高于他们国家税收法的规定。可见，税收优惠的好处只对港澳台投资者具有一定吸引力，而对拥
有大量资金、先进技术和管理方法的西方发达国家的外商吸引力是有限的。
    最后，外资优惠政策取向的扭曲性。我国目前引进外资的政策是鼓励与限制并存，这是一种双重扭曲平衡结构。一方面，我国在税收、金
融、土地使用、外汇等方面的优惠，使外商投资企业享受的待遇优于内资企业，形成所谓的“超国民待遇”；另一方面，国家为避免或减少外
资的消极影响，采取限制措施，使外商在一些方面享受的待遇又低于内资企业，形成所谓的“非国民待遇”。这种“非国民待遇”主要表现在
：（1）实行外资进入限制；（2）在某些方面，对外资仍存一定的歧视，如外商无法像内资企业一样了解我国许多内部法规或条例规定；又如
，内资企业相对外商投资企业来说在原材料和能源供应方面享有较低价格，在获取贷款方面也比较方便和优越；（3 ）存在一些诱导性和限制
性规定。如规定“在同等条件下”或“在有竞争力的条件下”，“应该尽量向中国购买”；规定外商投资企业“外汇收支一般应保持平衡”，
“应自行解决外汇收支平衡”，等等。这种把优惠政策与限制措施直接挂钩的做法往往形成双重扭曲，从而导致人们对优惠政策的认识误区。
有人误以为，“优惠”是对“限制”的取消，似乎优惠越多，取消不良限制也就越多，换言之，似乎“超国民待遇”越多，“非国民待遇”就
会越少。其实，优惠政策与取消限制是两个不同属性的范畴，并不能简单地归结为一方的增加就是另一方的减少。借用美国心理学家赫茨伯格
（F .Herzberg）的“双因素理论”， 可以将限制和障碍的减少或取消视为“双因素”中的“保健因素”，而将鼓励外商投资的优惠措施，视
为“双因素”中的“激励因素”。就像“激励因素”不能取代“保健因素”的道理一样，优惠政策不能取代限制政策。如果某些外资限制政策
用过头，则必然会引起外商的抱怨，即使采用更多的优惠政策，也不能消除外商对“不良限制”的不满。同样，运用优惠政策往往以放弃本国
利益为代价，也不会因限制的减少或取消，而使其优惠政策付出的代价减少。外资优惠政策的扭曲性更主要地表现在以往我们过度地依赖优惠
待遇，而忽视其他软环境的改善，忽视外商经营限制政策的负面效应。
            二、外资优惠政策的负面效应
    外资优惠政策取向、政策内容及其实施方式的局限性，包含着一系列的弊端，过度地采用外资优惠政策往往产生负面效应。
    第一，造成不公平的市场竞争。首先，由于特区实行特殊政策和沿海地区享受优惠待遇，而内陆地区的优惠政策则较少。这样，势必造成
东西部地区不公平的待遇，进一步扩大两者的差距，给国内经济的总体发展产生消极的影响。其次，外商投资企业享有优惠待遇优于国内企业
，势必使内资企业在市场上处于不平等的地位，从而影响内资企业的竞争力。与此同时，外商投资企业由于受到与此相关的种种市场准入限制
而对非国民待遇深感地位不公，也并没有因享有相关的优惠待遇而消除对限制政策的不满。
    第二，形成不合理的产业结构。我国现行的产业政策是通过大力发展农林牧渔等落后产业和能源、交通、原材料等瓶颈产业以及高新技术
产业以达到优化产业结构的目的。能源等瓶颈产业和高新技术产业大多属于资本密集型和技术密集型的产业，但是，由于现行的外资优惠政策
特别是税收优惠政策对资本密集型和技术密集型产业的非有效性，因此难以产生引资效应。尽管我们对这些企业提供了比劳动密集型企业更为
优厚的条件，如一般的生产性企业两免三减半，而对这些企业实行五免五减半，但也还是不能有效地将外资吸引到这些产业部门上来，造成其
资金的稀缺。这表明单纯依靠外资优惠政策难以实现优化产业结构目的。与此同时，现行的税收优惠政策对劳动密集型企业的过度惠顾也使得
大量的外资积淀于一般生产、加工、消费性行业，造成劳动密集型企业的过度发展，并阻遏了外资向高、精、尖产业的流动，出现了外资优惠
政策实施结果与产业政策目标相悖的现象。这也表明外资优惠政策只具有引资功能，却缺乏对外资优劣的选择功能。
    第三，导致引资质量下降。外资优惠政策实际上是一种数量扩张型的激励政策。在这种激励政策下，一些地方对引进项目饥不择食，对外
商良莠不分，为了扩大引资“成果”，竞相出台一些比国家政策更“优惠”的土政策，使我国的引资战略落入“优惠战”的陷阱，人为地形成
外商奇货可居的“卖方市场”，一部分注重短期效益的中小外商往往利用优惠的短期效应进行短期“投资”，旨在于迅速获取收益。诸如“两
免三减半”等之类的税收特惠规定正迎合了一部分“短线客”的“胃口”。他们到中国境内进行短期“投资”，就是为了享受短期的优惠待遇
，有的一旦享足了特惠好处，以明亏暗赢的方式，或宣告破产一走了之或“打一枪换一个地方”，继续享受“两免三减半”之类的优惠待遇。
这不仅加大我们的“引资成本”，而且根本没有达到对外资利用的目的。
    第四，出现引资成本的递增。从外资优惠政策的主要特点来看，外商只要凭借其“外资”身份就可获得特殊有利的投资条件。在我国改革
开放之初，由于长期闭关锁国，外商对我国的情况缺乏了解，甚至存在误解和偏见。在这种情况下，为了尽快打开引资局面，加大优惠政策的
力度，是利用外资必要的代价。由于优惠待遇是按“外资”身份先定的，而且大多优惠条件又具有刚性，它对外资的吸引力也是一定的。因此
，政策收益对政策成本缺乏弹性，引资的边际收益难以递增。既然外资对优惠待遇是凭借其身份就可获得取，那么，对优惠程度的“要价”似
乎在外商一方，这往往助长其不断提价的心态，致使这种优惠程度只许升而不准降，从而造成引资成本的递增。再加上各地竞相出台“优惠”
政策，互相“降价”争夺外资，一方面导致引资收益难以递增，另一方面却使引资成本不断递增。
            三、对经济特区优惠待遇的经济分析
    据观察，自中国在深圳设立第一个经济特区以来，设置经济性特区已成为各地鼓励和吸引来自国内外投资的一种非常普遍的手段，诚然，
始建于1979年的深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区加之于1988年举办的海南特区以及后来的浦东开发区是国家实行特殊优惠政策，集中吸
收外资的地区。经济特区不仅运用其独特的地缘优势和政策优惠，不断完善投资环境，吸引了大量的海外投资，经济得到持续的高速发展，而
且致力于外向型的工业化战略，在经济建设中充分发挥了技术窗口、管理窗口、知识窗口、对外政策窗口的作用。这是无庸置疑的事实。但是
，经济特区的建设对于整个中国发展来说代价是高昂的（张军，1996）（注：张军：《对优惠待遇的经济分析：以“特区为例”》（未刊稿）
。）。尤其是经济特区开发之初，对其投资的最大部分并不来自国外，而是来自中国的中央和地方政府(注:T.M.H.Chan：《深圳经济发展的筹
资:对1979～1984年基本建设投资来源的一个初析》,《亚洲公共管理杂志》,1985年第7卷,第2期。)。据一些保守的测算记载,1985年前的5年内
,深圳特区的开发已耗费16亿美元,而这笔资金仅有一半或更少是来自国外(注:张军:《对优惠待遇的经济分析:以“特区为例”》(未刊稿)。)。
国外学者认为,特区未能吸引足够的国外投资、先进技术和面向出口的企业（Phi llips and Yeh,1989）（注：Phi llips and  Yeh：《经济特
区》，载大卫·古德曼主编《中国的区域发展》，海特奇出版公司1989年版。）。有资料显示对像深圳那样的经济特区的主要投资在很大程度
上只是从中国其他地方所作的转移（注：T.M.H.Chan：《深圳经济发展的筹资：对1979～1984年基本建设投资来源的一个初析》，《亚洲公共
管理杂志》，1985年第7卷，第2期。）。这是一种经济特区政策的引致性扭曲。这种扭曲并不创造任何资源，而只是引起资源从一地向另一地
的迁移，因而，在某种意义上说，这可能只是一种资源再迁移的现象。到1991年，这已成为显而易见的事实：中国特区的投资主体中压倒多数
的部分都是来自中国自身。在四个经济特区基础设施的投资中，外资只有一部分，主要的资金来源是国内；而特区企业中外商投资企业只占少
数，绝大部分是属于国家和集体所有的。
    为什么会出现这种现象呢？这主要是特区优惠政策招引的结果。在经济发展中，吸引外部资金的方法多种多样，如果不设置特区，还有不
少渠道可被用来鼓励外来投资，那么，为何各地政府如此急切地在自己所在地区设置经济性特区， 以致于到1992 年年底全国各地的特区剧增
至8700个呢？原因就在于地方政府可以从特区的设置中制订更多的优惠待遇，实现更多的福利目标。所以，不仅国有企业通过迁入特区获利，
地方政府自身也通过举办特区获取利益。
    举办经济特区的初衷是通过特区优惠政策来吸引外国投资，并且作为窗口向内地转移先进技术和先进管理经验等。尽管中国经济性特区在
较大程度上是参照世界发达国家市场经济的出口加工区（EPZ ）而设定的，但还是与国外的加工出口区不尽相同。特别是中国经济性特区的目
标与之有所不同，没有一个明确的单一目标。一般说来，最重要的目标就是吸引外国投资，通过出口赚取外汇，以及鼓励技术引进，学习现代
管理经验和商务技能方面的知识。正像英国经济家沃尔（wall,1993 ）所说的，中国经济特区多重目标意味着当局可以给几乎任何形式的实体
所进行的任何活动，在特区内合法地授予特许的身份，可以从事并因此享受鼓励政策的活动是范围宽广的（注：大卫·沃尔：《中国的经济特
区：行政与管理体系》，《东亚事务杂志》1993年第7卷，第1期。）。经济特区向人们显示，许多分散在全国各地几乎引不起一点注意的投资
，如果被集中到特区这么一片小小的土地上就会产生众人瞩目的效果，形成所谓的“热点”效应。但是，在引进外资的同时，大量内资企业的
进入，就引起低效的资源再迁移问题。因为许多内地企业被吸引至经济特区主要是为了享受优惠待遇并获取商业利润的机会。沃尔（wall）认
为，“许多内地企业在特区投资并非因为特区是一个合理的投资地方，而是被特区提供的投资优惠条件所吸引。低税率、外贸特权、进出口配
额优先权、低息贷款和计划限制的放松，这一切优惠政策都是经济的扭曲”（注：大卫·沃尔：《发光的未必都是金子：对中国高速经济发展
质量的担忧》，载《中国经济（英国）通讯》，1993年第5卷，第2期。）。优惠的特区政策所造成的经济扭曲不仅导致了低效的资源迁置，更
重要的是，若对其地理因素加以考虑，还将引起迁入特区内的企业另一种资源流失，并人为地增加投资于特区外地区的机会成本。从社会利益
的观点来看，由内地企业的迁置和投资引起的外部成本和机会成本可视为优惠政策引致的社会成本。
    任何对特区和特区企业的投资、减免税收和其他特权的优惠政策都意味着可利用的收益机会。这种收益机会未必能鼓励最有效利用资源的
内外资企业迁置特区，实际上是鼓励能有效地利用优惠政策的企业去从事寻租行为，追逐由优惠待遇所创造的“经济租金”。情况常常是，有
较好关系的企业而不是在市场竞争中具有高效率的企业，最能成功地获得那些租金。英国经济学家沃尔用“关系效应”来描述这种现象（注：
大卫·沃尔：《中国的经济特区与工业化》，载C ·克克派里克编《发展中国家的政策改革对贸易与工业绩效的影响》，曼彻斯特大学出版社
1992年版。）。而国内经济学者认为，用“寻租”描述这一现象更为妥贴（张军，1996）（注：张军：《对优惠待遇的经济分析：以“特区为
例”》（未刊稿）。）。从社会角度看，用于寻租行为的那部分实际资源，尽管能给个别企业带来利益，但就经济整体来看，仅仅把“生产可
能性边界”推后，对社会是一种净损失。这一社会净损失可用下图表示：
    附图{图}
    上图表明资源被人为地进行地理上的重新分配，以及由此引起的寻租行为造成的非效率损失。AB为生产可能性边界，未发生人为扭曲时的
资源分配状态在C点，它表明资源的分配符合AB两地的资源禀赋。 当通过外部扭曲将资源集中到B地区时，生产可能性边界将由AB变成DEB。由
于外部扭曲招致了资源对优惠待遇的争夺和寻租的社会成本，可以推断，资源将进一步减少，从DEB点可能减至FGHB。
    从以上分析可以看到，特区优惠政策是一种降低效率的扭曲，它一旦被视为理所当然的享受，特区企业相对于特区外企业就承担了较少的
竞争压力和亏损风险。在优惠条件下，一个低效的企业在置入特区后会变得“有效率”。这是因为特区形成了一个“庇护所”，以保护特区内
企业免受外来竞争压力，从而得以生存。借用莱本斯泰因的话说，特区为企业培养了一个所谓的“X －非效率惰性圈”（注：参见莱本斯泰因
《微观经济学与X非效率理论》，载《经济理论的危机》， 上海译文出版社1985年版。）。特区的优惠和保护政策使其企业滋生X－ 非效率。
于是，根据X－ 非效率理论，特区企业的生产函数将处在更低劣的水平上。
    总起来说，优惠待遇所造成的社会净损失是由特区外企业寻求特区利益机会的行为造成的。新古典学派经济学家把追求这种外部利益从而
形成转移利益的行为称为“寻租”。租是超机会成本，归属于资源所有者的利润。寻租需花费实际资源，包括投入财力、时间和精力乃至行贿
手段来获取这部分利润。而租金有两种途径创设，一种是通过价格系统自然创造；另一种是通过政府行为人为地创造的。新古典学派认为，只
有后者创造的租金才有研究意义。于是，有人将“寻租”定义为：花费实际资源以获取通过政府行为人为创造的转移收入（注：C.K.Rowley,R
.D.Tollison,G.Tullock：《寻租的政治经济学》， 克鲁默学术出版公司1988年版。）。这种寻租行为使资源花费在追求人为经济性租金之上
，并没有生产出额外的社会产品，相反还造成社会净损失。寻租的社会成本不仅包括凭特权地位、贿赂等获得的关系和收入，还包括时间、精
力等方面的资源损失。这种“寻租”行为，在很大程度上是由特区人为扭曲的优惠政策造成的。
            四、从外资优惠政策到国民待遇政策的调整
    我国加入世贸组织后，就必须一揽子接受关税及贸易总协定、服务贸易总协定和与贸易有关的投资措施协议，包括其中所规定的国民待遇
原则。我国一些外资优惠政策显然不符合这一原则。在引进外资初期，我国与外国缔结的双边投资保护协定，一般只提“公平合理待遇”与“
最惠国待遇”而很少明确提及“国民待遇”。1993年底，我国正式提出要“创造条件，逐步对外商投资企业实行国民待遇”。1997年9月， 中
共“十五大”报告进一步提出，要“依法保护外商投资企业的权益，实行国民待遇”。可见，对外资实行国民待遇已成为新时期我国外资政策
调整的重要标志之一。
    在利用外资的新时期，逐步减少并取消优惠待遇，实行国民待遇已存在较大的可能性。
    首先，经过20年的改革开放，我国从引进外资的工作中汲取了许多经验教训，对国际惯例逐步加以了解和熟悉，引资工作也日趋与国际接
轨，在较大程度上提高了利用外资管理的水平。与此同时，外商对中国实际情况也更加了解，更有信心。大量国际游资正在积极寻求新的、较
为安全的、更能盈利的投资场所。由于中国顶住了东亚经济危机的风波，赢得国外投资者的信任，因此，中国已成为外国投资的重点目标市场
之一。我们不必用更多外资优惠政策来吸引外资，这就为逐步取消优惠待遇，实行国民待遇提供了现实的可能。
    其次，市场经济体制的确立和发展为由外资优惠政策向国民待遇政策的转换创造了前提条件。以往，在计划经济体制下，由于排除经济主
体的独立利益，否认“国民”是市场的主体，因此，“国民待遇”毫无意义可言。与此相反，市场经济体制具有平等性、竞争性、透明性、规
范性和国际性的特征。在世界上只要实行市场经济，一般就实行或趋向于实行外资国民待遇。由于市场经济平等性的基本特征，要求存在一个
一视同仁的统一市场主体体系，不论这些主体社会属性如何，也不论主体地域属性怎样，在市场上一律得以平等对待、公平竞争。显然，这里
也包括内资和外资的平等待遇。如果说利用外资初期，我国市场经济尚未确立，取消外资优惠待遇、实行国民待遇还缺乏基础的话，那么，今
天市场经济已经确立并得到较大的发展，这就为实行国民待遇提供了基本前提。况且，市场经济早已成为跨越国界的规模化大经济，在经济全
球化日益加深的背景下，“国民”也越来越有“世界公民”的意味，在国际经济大家庭中，给予其他国家“国民”以本国“国民”同等的待遇
，既是情理之中的事情，也是现实提出的要求。
    再次，我国经济持续的增长，经济发展水平逐步的提高，综合经济实力大为增强，基础设施有明显的改善，人力资源素质也有一定的进步
。因此，投资环境得到较大的完善，这就对外商形成较强的吸引力。与此同时，随着市场准入限制的逐渐减少和外资立法政策的逐步健全，我
国国内广阔的潜在市场已逐步得到体现，正在引起越来越多的外商尤其大型跨国公司的关注。他们对软硬投资环境的优化比优惠政策实施更为
欢迎，因而减少和取消优惠政策的可能性大大增强，也为国民待遇的实施创造了充分条件。
    复次，随着经济体制改革的深入，国内资本市场的建立和发展，大大改变了我国的资本供应状况。特别是随着资本市场国际化进程的推进
，我国筹措资金的能力大为增强，融通资金的范围大为拓宽。加之人民收入水平的提高，国民储蓄率空前高涨，国内投资资金并不再像改革开
放初期那样紧缺，所以，对外资需求的迫切程度有所减缓，就有必要进行合理的选择。这样，以优惠待遇来迁就外商的做法也就有可能大大减
少乃至取消。
    最后，进入90年代以来，大型跨国公司纷纷来华投资，据记载，目前，被列入世界500家大型跨国公司的外资企业中，已有200多家来华投
资。这些外国直接投资具有投资规模大、技术起点高、经营效益好，而且建设周期长的特点，它们与一般中小型外资企业相比，更加注重长远
的利益，重视中国的软硬投资环境，不仅视优惠待遇为不平等竞争，并对与此相关的种种限制和非国民待遇表示不满，而且要求实行国民待遇
，取得与内资企业同等的公平竞争地位。
    加入世贸组织后，中国减少并取消外资优惠待遇实行国民待遇更成为可能。当然，从外资优惠政策的取消到国民待遇的实行还有一个转换
过程。如果我国加入世贸组织，按照国际惯例，对发展中国家将在《世界贸易组织协定》生效后5年之内，作为必要的过渡期。 在这一过渡期
内，我们应当创造条件，逐步改进与世贸组织相冲突的外资优惠政策，直至最后调整到国民待遇的政策上来，将国民待遇作为政策调整的长期
目标。
    首先要不断改进外资优惠政策的目标。我国在利用外资的过程中，根据引资的实行情况，提出了一系列优惠政策目标。以税收优惠为例，
在不同时期我国提出了由初级到高级的不同的税收政策目标。比如在80年代初，利用外资起步阶段，我们对劳动密集型的外商投资企业实行税
收优惠的政策目标；当80年代中期和90年代初，我们先后对资本密集型和技术密集型企业或项目实行税收优惠的政策目标。但此时，我们并没
有同时废止对劳动密集型企业的税收优惠。这说明这些不同的外资优惠政策目标不是升级替代，而是重叠相加的。这种新旧优惠政策的叠加一
方面使优惠措施不断增加，另一方面造成劳动密集型企业需求的过度满足，却阻碍资本和技术密集型企业需求的发展，从而阻碍高一级的政策
目标的实现。因此，在设定优惠政策目标时，必须根据新形势的发展进行升级替代。从当前来看，我国利用外资已步入“成熟期”，引资已从
追求数量为主转为讲求质量为主。与此相应的是，优惠政策也应放弃数量型的初级目标，转向质量型的更高级目标，即引导外资投向技术含量
高、技术工艺先进的产业，投向规模大、产业关联性强的产业，投向基础设施和基础产业，投向中西部地区。在一定时期内保留对技术密集型
、资本密集型企业以及中西部地区的优惠待遇，甚至在转向国民待遇过渡期内加大对这些方面的优惠力度，以确保质量型优惠政策目标的实现
。
    其次，要不断地改进优惠政策手段，以适应优惠政策目标。不同的优惠政策手段是为不同的政策目标服务的，前者一定要服从后者，要适
应于后者。因此，在制订政策措施时，要根据优惠政策的目标选择与之相适应的手段。仍以优惠的税收政策为例，由于中西部正处于开发初期
，急需大量的外资，因此，仍应提供优惠的税收措施，尽可能地引进更多的外资，以满足其对各种资本的需要。鉴于东部沿海地区的引资已向
成熟期转化，其引资目标不是数量的扩张，而是质量的提高。因此，可停止或适当降低对经济特区、沿海经济开发区和技术开发区的一般性加
工、消费工业某些初级的税收优惠待遇，如减免税期等，以限制那里劳动密集型企业的过度发展，重点发展高新技术型企业。
    再次，要增加优惠政策手段的多样性，提高其可选择性。在保留优惠政策的期间内，除了现行的降低税收、减免税期、再投资退税等以赢
利为基础的税收优惠待遇之外，还应提供短期内非赢利的外商投资企业所能享受的其他方式，如税收信贷、加速折旧等，使优惠政策不仅能吸
引劳动密集型企业，更能吸引资本和技术密集型企业，不仅能吸引港澳台资本，更能吸引发达国家的外资。
    最后，需要正确认识实行国民待遇与实行优惠待遇的关系。比如中国与日本签订的双边投资保护协定，规定东道国给予外国投资的待遇应
不低于其给予本国投资的待遇。这就是说，这一规定将“国民待遇”作为最低的标准待遇，意味着并不完全排斥给外国人的“超国民待遇”。
我认为，这种规定只是国民待遇的一种特殊的表述条款，我们不妨称是“非次国民待遇条款”。它本身并不暗示东道国应给予外国投资者以高
于本国国民的“国际最低标准”待遇，而是为了不防碍东道国在特定时期，基于特定政策需要而施予外商以某种特别优惠与便利的主权权利的
正当行使。在国际经贸条约中，国民待遇条款与最惠国待遇条款往往是结合起来使用的。前者旨在确保国内外国民之间的平等；后者则旨在确
保外国国民之间的平等。二者相互为用，构成“不歧视原则”不可缺一的两翼。这也从一个侧面帮助我们理解实行国民待遇与优惠待遇的关系
。许多订有国民待遇条款的双边投资保护协定都同时规定，该协定（包括其国民待遇条款）并不妨碍缔约一方根据其国内法和国际法给予另一
方投资者以更优惠待遇（注：参见联合国跨国公司《双边投资条约》（英文版）1988年，第55页。）。可见，尽管国民优惠与特惠待遇在理论
上可能是相悖的，但在条约上和实践上均是相容的。我国减少对外资的种种优惠政策与措施，并不是基于国民待遇的条约义务，而是出于与国
际惯例接轨和遵循世贸组织基本原则的要求，更是基于利用外资、发展国民经济与深化改革开放的现实需要。显然，在实行国民待遇之后，尤
其在入世以后的过渡期内，我们在实行国民待遇的同时，仍会基于特定的需要保留或制订特定的优惠待遇。
【责任编辑】徐明棋
    
    
    
 
