【 文献号 】2-1117
【原文出处】财政研究
【原刊地名】京
【原刊期号】199903
【原刊页号】2～10,36
【分 类 号】F61
【分 类 名】财政与税务
【复印期号】199905
【 标  题 】积极运用财政政策加强供给管理
    ——论财政政策促进供求关系中长期均衡和国民经济跨世纪发展的
    思路
【 作  者 】贾康/江旭东
【作者简介】作者单位：财政部财政科研所
【 正  文 】
    近年来，我国经济中的短缺现象在大多数领域已告结束，“买方市场”悄然登场。宏观经济环境的变化势必对我国经济增长与宏观调控的
政策选择提出新的课题。
            一、1998年财政政策的简要回顾
    1998年我国国内国际面临的形势都比较严峻。东南亚金融危机的影响迭加到我国经济周期的低谷阶段上，外贸增长无力，又适值多年市场
化改革终于引出“过剩经济”局面，国有经济战略性改组带来了大量“下岗”人员和失业压力，经济增长明显放慢，并出现了通货紧缩迹象。
为此，我国政府果断决策，力求实行扩大内需、刺激经济的政策。
    对此，中央银行陆续采取了取消贷款规模限制、加大信贷投放力度、多次下调存贷款利率、改革存款准备金制度、发展公开市场操作等一
系列货币政策措施，但并未取得预期成效。在这一情况下，财政部报请全国人大对预算安排作出重大调整，运用积极的财政政策手段调控经济
，实施反周期安排，启动经济增长。从总体来看，这次反周期的财政政策具有以下三个明显的特点：
    （一）从政策目标来看，1998年所采取的财政政策体现了组合政策目标，即以争取经济增长速度达8％为重点，同时兼顾其它目标。 1998
年财政为解决国内需求不足，拉动经济增长，增发了1000亿专项国债用于基础设施建设投资；为缩小地区差距，保持社会安定，中央财政调增
了180亿元的支出， 专门用于国有企业下岗职工基本生活费保障和离退休人员养老金的按时足额发放以及抗洪救灾等；为应对亚洲金融危机，
防范和化解金融风险，发行了2700亿特种国债，所筹资金全部用于补充国有独资商业银行的资本金，使其资本充足率达到巴塞尔协议和我国商
业银行法要求的8％的水平；为改善出口竞争力， 继续开拓国外市场和吸引外资，进一步保持国际收支的良好状态，我国政府分批提高了纺织
品、煤炭、水泥、钢材和部分机电产品的出口退税率，并调整了进口设备税收政策，降低了关税税率，对国家鼓励发展的外商投资项目和国内
投资项目，在规定范围内免征关税和进口环节增值税。这些财政政策的实施，除了可以直接增加投资和消费、刺激国内需求外，还能通过补充
和增加建设项目资本金，为银行扩大贷款创造条件。经测算，仅1000亿元专项国债资金的使用就可使银行增加配套贷款1000亿元，使总的投资
数额达2000亿元，如将投资的乘数效应计算在内，预计1998、1999两年可以相应拉动经济增长2.5—3个百分点。（注：楼继伟：《中国应对危
机的财政政策》，载1998年10月21日《中国财经报》。）
    （二）从政策调控的内容看，1998年财政政策既注意了总量调控，用以刺激经济总量回升、启动经济增长，同时也注意结构调整，兼顾经
济增长的内在“质量”。这次向商业银行增发的1000亿专项国债，全部用于基础设施的建设，特别是农田水利、铁路交通、邮电通信、城市基
础设施、城乡电网、国家储备粮库的建设与改造、长江黄河中上游植树造林以及水土保持等方面的建设，而没有安排任何一个加工工业项目，
从项目的选择上尽可能避免走重复建设那种“高增长、低效益”的老路。
    （三）从政策调控的方式来考察，财政政策正在实现由被动应付向积极、主动地实施宏观调控的转变。1979年以来，由于推行向地方放权
、向企业让利等政策措施，国家财力削弱，两个比重不断下降，财政调控经济的职能弱化，财政政策表现相当被动，“低调”已久。其实，财
政政策是国家在市场经济中实施宏观调控的重要手段，政府可以通过采取相机抉择的政策措施，调节经济结构，熨平经济周期波动，弥补市场
缺陷，引导资源有效配置，促进国民经济健康发展。在1998年的调控过程中，财政政策明显地改变了“低调”姿态，财政部项怀诚部长针对当
年我国面临的严峻形势，先后两次在《人民日报》发表重要文章，详细阐明了财政启动经济增长的必要性、可能性、基本思路、基本原则以及
具体措施。这标志着财政政策在宏观经济调控上已实现了由被动到主动的转变。1998年的宏观经济调控措施极大地丰富了社会主义市场经济条
件下政府调控经济的实践，为我国今后的宏观调控积累了宝贵的经验：
    （一）财政政策和货币政策在经济周期的不同阶段各自具有其发挥作用的“特长方面”。在经济扩张或高峰阶段，扩大或收缩的货币政策
对经济总量的影响比较明显，可以比较有效地调节经济的发展速度；而当宏观经济处于相对收缩的阶段时，扩张的财政政策能起到更直接的刺
激作用，较快速地带动经济增长，促使经济回升。西方许多经济学家认为，货币政策在启动经济时有时是低效的甚至是无效的（所谓“流动性
陷井”），我国这次启动经济增长的实践也在某种程度上说明了这个问题。人们过去通常认为，“货币调总量，财政调结构”，其实，货币政
策在经济周期的所有阶段并非对总量的调节全都有效，相反，财政政策在特定情况下也能有效地调节总量。
    （二）在买方市场情况下，财政政策需要发挥更重要的作用。买方市场是指供过于求的市场，其形成原因固然与总需求不足直接相联，但
其深层的根源仍离不开结构问题，特别是在我国这样的发展中大国和在经济起飞的阶段上。因此，财政政策作为调整结构最为重要的政策手段
，需积极推进经济结构优化，改善供给结构和供给质量，从而缩小供需缺口。
    （三）财政政策的起点和归宿应永远是整个国民经济。目前，国家财政仍然十分困难，振兴财政任重而道远。在这种情况下，更要求财政
工作放眼全国和全球，胸怀宏观，从整个国民经济运行状况和世界经济动态出发，考虑政策设计与抉择，以有限的资金重点解决一些带有全局
性的、战略性的问题。1998年财政政策之所以取得如此大的成效，关键就在这里。
            二、今后财政政策调节中长期供求关系的基本思路
    买方市场的出现，是市场经济发展到一定阶段的产物，标志着中国经济到了一个重要的转折点。我国经过近20年改革开放，正在走出短缺
经济，向实现小康迈出了一大步。但是，我们同时必须十分清醒地认识到我国目前买方市场存在的三大问题：（1 ）我国买方市场是低收入水
平的买方市场。从国际经验看，大多数国家是在进入中等收入水平后才形成买方市场的，而当前我国的买方市场是在人均GDP尚未超过1000 美
元，仍属于世界上低收入国家的情况下出现的。这就决定我国需要采取适当的宏观经济调控措施，保证国民经济持续、快速、健康发展。（2）
我国买方市场仅仅是一般商品供给初步走出短缺的局部买方市场。虽然有关部门纳入抽样统计的若干种一般商品均供求平衡与供大于求，但国
计民生的“衣食住行”四大要素中后两项的代表品——普通民用住宅和城乡交通仍都处于短缺和严重的低水平供给状况。因此，在目前，我们
并没有条件轻言“告别短缺”。（3 ）我国买方市场是经济结构矛盾十分突出的买方市场。从产业结构看，以前的盲目投资、重复建设导致目
前的地区结构趋同，造成生产方面的某些恶性竞争和资源的严重浪费，直接影响了整个国民经济的可持续发展；从所有制结构看，国有经济战
线过长，布局太散，有限的国有资本难以支撑过于庞大的国有经济的盘子；从区域发展结构看，东、中、西部经济发展差距不断扩大，必将影
响我国经济和社会的稳定协调发展；从技术结构看，企业设备老化，技术水平低，缺乏国际竞争力。我国经济存在十分突出的结构性矛盾，这
也就要求宏观经济政策始终要把调整经济结构作为一项长期的任务。
    买方市场往往在发达市场经济下成为市场供求关系的一种常态。从发展看，建设社会主义市场经济的中国确实可能越来越接近这种状态。
宏观经济调控政策当然必须兼顾总量和结构的调节，但一般总是要在经济总量或经济结构（换言之，调节总需求或调节总供给）两者之间选择
其中一项作为调控重点。毫无疑问，在“鱼与熊掌不可兼得”的情况下，调控重点的选择与各阶段宏观经济形势休戚相关。一般而言，当宏观
经济处于经济周期的衰退阶段或低谷阶段运行时，宏观调控政策应以总量调控为主、同时兼顾结构调整，采取各项措施恢复或启动经济增长；
而当宏观经济开始脱开经济周期的谷底进入扩张阶段时，宏观经济调控政策须作出相应的调整，政策的侧重点应转变为结构调整为主、总量调
控为辅。当经济运行进入经济周期中的峰顶阶段时，又需要更多地注重调节总量。简言之，除谷底和峰顶这样的特殊阶段特别需要需求管理去
“熨平波动”外，结构调节的“供给管理”其实具有比总量调节的“需求管理”更值得重视的缘由，更是中长期的治本之道。对于我国这样市
场经济正处在不成熟、不发达阶段的国民经济，在“标本兼治”之中尤其要注重以供给管理推进结构优化和经济良性循环。
    从当前的现实情况并结合今后中长期发展的要求来看，我国宏观经济调控政策的重点应随走出此次的低谷阶段而有所变化，即：在适度调
控经济总量的同时，着力调整经济结构，促进产业优化升级。具体有如下几点考虑：
    （一）展望1999—2000年的经济增长，由于1998年各项刺激经济增长政策的效果将进一步显现出来，如果周边国家经济环境渐趋稳定和好
转， 应当说， 我国经济增长中扩张总量上的要求便或迟或早不会再象1998年那样迫切。从中期看，我国将由经济周期的谷底阶段进入经济周
期的回升阶段。届时，宏观经济调控政策的重点转向结构调整具有现实的必要性和可行性。
    （二）我国买方市场的外在表象是大多数商品库存上升，销售不旺，供过于求，但其内在的深层根源则在于经济的结构性问题，如：重复
建设、盲目投资、地区产业结构趋同而造成的无效供给，企业产品结构不能适时调整和缺乏开发新产品的能力等等。在我国这样一个经济结构
矛盾十分突出的国家，刺激需求只能从数目较小的增量上调节供需缺口，缓和有效需求不足的问题；而只有通过大规模的存量结构调整，才能
从根本上促进我国在已初步出现买方市场的情况下实现经济的可持续增长。
    （三）从世界范围看，知识经济、信息经济将成为21世纪各国综合国力竞争的主战场，科学技术的作用越来越突出，我国“科教兴国”战
略能否得到有效实施，将在很大程度上决定我国在世界上的排名和位置。从国内看，庞大的国有经济存量如何盘活，使其充分发挥效益，是不
能够回避的问题。这两个问题，一个关于经济的技术结构问题，另一是关于产业结构和所有制结构问题。两者从根本上影响我国中长期的经济
增长，而且直接关系到中华民族能否在下一个世纪实现振兴。因此，宏观经济调控的供给管理政策必须对这些结构的调整优化积极助推。
    总之，财政政策调节供求关系、应对买方市场的基本思路，在中长期有必要由“刺激需求、启动经济增长”逐步转变为更加注重“调整优
化结构、促进产业升级”。具体而言，财政政策要立足于中国经济跨世纪的长远要求，在纷繁复杂的各种矛盾和问题中，紧紧抓住国有经济战
略性重组和发展科技两个带有全局性和战略性的关键问题，并积极开拓理财和调控的新方式，以求有效地调整优化经济结构，促进中长期供求
关系的改善。
            三、积极推进国有经济战略性重组从庞大的国有资本存量入手调整经济结构
    面对国有经济效益连年下滑，亏损面不断扩大以及国有企业战线过长、布局太散、重复建设多等难题，财政政策作为政府宏观调控体系中
的主要手段之一，须与货币政策、产业政策、区域发展政策等协调配合，积极推动国有经济战略性重组，继而实现整个国有经济的战略性重组
，从整体上搞活、搞好国有企业并积极推动我国多种经济成分的各种企业在市场竞争中实现产品更新换代和产业升级。财政政策支持资产重组
是财政短期与中长期政策的基本结合点，因为在中国这样一个发展中大国，财政政策不仅有调节短期供求平衡的职责，更有促进中长期经济增
长、资产质量改善和社会全面进步的职责。从当前资产重组反映出的一些问题来看，财税政策亟需作出积极反应，促进国有经济战略性重组。
        （一）建立国有资产管理新体制，强化财政的国有资产管理职能，建立健全国有资产经营预算。
    首先，在国有资产的具体表现形态上，要树立有形资产、货币、证券和商誉等无形资产是国有资产不同表现形式的观念。在传统计划经济
体制下，政府通过财政拨款进行固定资产投资，人们便自然而然地认同了货币转化为有形资产这一国有资产转化方式。近来随着国有企业股份
制改革的深入，人们又开始熟悉了有形资产转化为证券这一国有资产运营的新方式。而国有企业的出卖、破产，则是将有形资产形态的国有资
产转化为货币形态。随着实践的不断丰富和发展，有形资产、无形资产、货币、证券之间的互换或者有形资产（或证券）的市场置换都会成为
国有资产的运营方式。国有资产正是需要通过这种互换或置换形式，保持国有资产在总量上的保值和增值，同时在结构上不断优化，充分发挥
国有经济对整个国民经济的调节作用。
    其次在国有资产管理方面，总体上应将国有资产划分为自然资源型资产、公益型资产以及经营型资产三类，实行分类管理。概括而言，对
自然资源型资产和公益型资产的管理，由产权管理机构向有关行政主管单位授权管理；而对于经营型资产，则需采取产权管理部门向中间层次
的投资公司或控股公司委托经营的方式。这些投资公司或控股公司，对上接受产权管理部门委托的资产经营权，同时承担交纳相应的产权收入
的责任。对下通过国有资产不同表现形态（有形资产、货币、证券等）之间的互换或置换，实施国有资本运营战略，保持国有资本保值增值。
这些投资公司、控股公司等中间机构应按照企业化原则运营，脱离行政隶属关系的单线网络而相互竞争，即投资公司或控股公司的设置不按行
政区划而按经济区域或企业群体多头分布，防止形成垄断局面，以强有力的法制规范公司层次上的公平竞争。在这一体系的形成过程中，与财
政的分税制等其他改革措施配合，企业原来的行政隶属关系将被淡化，直至形成企业无行政级别，无特定“婆婆”，不分大小一律公平竞争的
新局面。毫无疑问，这同时也会为企业间的兼并重组创造一个良好的外部环境。
    再次，建立和完善国有资产经营预算，从价值形态上全面客观地反映国家以所有者身份取得的各项收入和用于国有资产再投资的各项支出
，对整个国有资产经营的收入和支出实行科学化、规范化、法治化的管理。
        （二）改进和完善税收制度，消除税制中阻碍国有经济战略性重组的因素。
    1994年税制改革成效很大，为市场经济的发展创造了良好的税收环境，推动了经济结构的调整。但是，目前从国有经济战略性重组角度加
以考察，现行税制仍有许多不完善之处，如：企业所得税依然按行政隶属关系划分收入，使政府对不同类型和行政归属的企业，支持、重视程
度不同，并且极不利于不同层级、不同地区、不同所有制的企业跨地区、跨隶属关系、跨预算级次进行联合、兼并、合并、股份制改造，影响
了企业组织结构的调整和经济结构的优化。又如，目前尚未设置社会保障税，我国社会保障制度在向“一体化”社会统筹和个人帐户相结合方
向的转轨过程中很多问题难以解决，直接制约着国有经济的存量重组。
    在市场经济下，税收制度作为国家宏观调控的一种主要手段，应通过制定合理的税收负担来尽可能把它对市场机制的扭曲减少到最低限度
，实现“公平税负，鼓励竞争”，同时贯彻政府合理的“区别对待”的政策调节意图。今后在国有经济战略性重组中，税收制度要有利于体现
上述特点，努力减少行业主管或地方政府与企业间依托于行政隶属关系的经济利益联系，以此淡化政府的行政干预，同时通过适当的税收调控
促进兼并方与被兼并方之间的资产重组，并健全社会保障这种“安全网”与“减震器”。
    1.要改变企业所得税按照行政隶属关系划分的办法。
    从现实制约条件出发合理划分中央与地方的所得税管理权限，可考虑将企业所得税作为中央和地方的共享税种，采取按率计征的办法，由
中央统一征收，然后按规定的比例分成给地方。这样既有利于中央所属企业与地方企业的平等竞争，断绝企业与各级政府的行政隶属“脐带”
关系，有利于企业组织结构的调整和优化，又有利于调动中央、地方政府双方的积极性。总体上扩大了的共享税收，可待今后条件成熟时使之
逐步分解、溶合于国税和地税之中。
    2.开征社会保障税，促进跨地区、跨行业、跨所有制的企业人员流动和资产重组。
    就我国国情而言，社会保障体系宜由国家统筹、企业、个人自筹三方面共同承担。而开征社会保障税，逐步由国家统筹形成基本社会保障
的支柱和对全社会的覆盖面，是国际上大多数国家的共同选择。目前国际上已建立社会保障制度的140多个国家中，就有80 多个国家开征社会
保障税。按照建立社会主义市场经济体制的要求，选择征收社会保障税的筹资模式是克服现行统筹办法各种弊端的必然选择，意义十分重大：
（1）开征社会保障税可以通过立法形式增强征收刚性， 有利于建立规范化的征缴、管理、使用三者相互监督，各司其职的保障体制，打破条
块分割“五龙治水”的格局，提高社会保障资金的社会效益和经济效益。（2）有利于扩大资金覆盖面，便于资金在全国范围内的统一调度。（
3）有利于公平负担。现在社会保障统筹由于管理分散， 筹资比例相关甚大，有的省高达39％，有的省只有15％，相差20多个百分点。由于筹
资比例不一致，带来的负担不均衡，不利于企业之间的公平竞争和劳动力的自由流动。（4）由国家财政以税的形式征集社会保障资金， 便于
建立规范化的预算管理，形成财政责权利相统一的机制。即：当社会保障支付出现高峰收不抵支时，由财政保障支付，在出现结余时，通过购
买国债，确保资金有保值增值，避免投资风险，同时也有利于增强国家的宏观调控能力。（5）税收部门统一征收还有利于节约征收成本。
    3.适时开征资本利得税，促进和规范国有经济战略性重组。
    在我国现行税收体系中，没有设置调节资本利得的专门税种。而随着国有资产“三改”（改革、改组、改制）的深入进行，企业资产的转
让、出售、租赁等活动必将日益增多，这就要求对资本利得进行规范的税收调节，这既是政府管理、引导和调控资产流动、资本转移行为的客
观需要，也是规范企业竞争行为和竞争秩序的一个重要方面。从总体来看，资本利得税的设计，一应着眼于市场经济的良性发展和资本市场的
规范成长，二应促进平等纳税环境的形成，即给予不同资本的持有者以大体平等的竞争机会。
        （三）适时合理实施“企业—银行—财政债务转换”，降低国有企业的资产负债率及银行的不良债权，从而减少产业兼并重组中来自
企业负担方面的阻力。
    针对国有企业资产负债率较高的现状，可研究如何适时、合理地采取“企业——银行——财政债务转换”的思路加以解决。具体设想是：
可以将一部分还贷无望、破产兼并亦不可行的国有企业（部分大型军工企业是个明显的极端性例子）欠国家商业银行贷款的一部分（甚至全部
）转化为商业银行所持有的10—20年期长期国债。“转换”的前提工作，一是要进行严格的选择和甄别，凡是有其他途径解决债务危机的企业
（包括可清盘的企业），都予以排除；二是统筹协调，设计安排好“转换”的总规模与实施步骤。“债务转换”能否取得成功的关键，是要结
合多方面的体制变革、机制转换、结构调整以及有关政策的密切协同配合，使这次“债务大赦”真正成为国有企业大锅饭“最后的晚餐”。
    将国有企业的债务负担转换为国有商业银行持有的长期国债，一方面是在解除这些国有企业债务负担的同时，启动他们按照现代企业制度
的要求实行机制转换和资产重组；从另一角度看，商业银行大大增加了国债持有量，既提高了资产质量，也为中央银行大规模地开展公开市场
操作奠定了基础，有利于健全财政货币两大政策的协调配合体系。
    从财政角度考察，乍一看似乎大大增加了负担，实则不然。根据粗线条测算，假定目前国有企业中国有商业银行不良贷款的总规模为6000
亿元，在经过“选择与甄别”之后可实行“贷款转国债”办法的占其中1／3，则“转换”增加的国债规模为2000亿元，与1998年底已有国债余
额加总，则我国国债总余额约为1998年GDP的15 ％左右（这在国际比较中，仍是很低的数据）。由于这些债务均发生在以前年度，“贷款转为
国债”仅仅是个帐务处理，故不直接影响当年的预算安排和债务依存度。对于以后财政年度的影响，只要采取适当的方法，影响并不大。可以
作如下匡算：假设这2000亿元国债在10年后一次还本付息，按单利5 ％计算，则总计需3000亿元。若以1998年为起点，今后10年间GDP 年均增
长10％，财政收入届时占当年GDP比重为15％，则2008 年国家财政收入总盘子约为32000亿元，3000亿元的还本付息额相当于年度财政收入的9
.4％，这可视为财政可承受的还本付息压力的最上限；若再把这一笔还本付息均匀处理在其后5年的区间， 考虑到其间财政收入规模还要增长
，则只相当于财政年收入的2％以下。若均匀处理在其后10年的区间， 则肯定不到财政年收入的1％。因此，只要把这笔国债平均期限设计为 
15年左右，还本付息压力方面便不会成为大的问题。（注：参见贾康、王晓光、马晓玲：《国有企业战略性改组中的债务重组问题》，载《管
理世界》1998年第4期。）
            四、促进科技发展推动产业结构优化升级
    科学技术是第一生产力。面对知识经济的挑战，发展科学技术、促进产业升级成为我国在总体发展战略上时不我待的必然选择。党的十五
大报告指出：“要充分估量科学技术特别是高科技发展对综合国力、社会经济结构和人民生活的巨大影响，把加速科技进步放在经济社会发展
的关键地位。”财政政策作为国家宏观经济调节的重要手段，在加速我国科学技术进步方面负有义不容辞的责任。
        （一）树立“财兴科技、科技兴财”的观念，鼓励和引导全社会增加科技投入。
    首先要加大科技投入力度，确保财政科技投入的增长速度高于财政收入的增长速度。这一点已由法律作出明确规定，问题的关键在于政策
扶持重点的选择。从我国具体国情看，一要扶持农业领域的科技进步，这是我国在21世纪生存与发展的前提；二要积极鼓励企业运用高科技成
果改造传统产业，尽快提高支柱产业和主要制造业的国际竞争力；三要加强第三产业的科技进步，因为第三产业将是我国未来吸纳就业人口的
主要领域，而且其快速增长会成为国民经济持续增长的主导力量。
    其次，要改革财政拨款方式和资金管理方式，科研经费要由养人转变为办事。改革科技三项费用的使用办法，实行招标、投标及专家评审
制，切实加强财政科技投入的资金管理，提高资金的使用效益。
    再次，要积极扶持科技风险投资，促进科技成果的转化。所谓科技风险投资，本是指把资金投向蕴含较大风险的高科技开发领域，以期成
功后取得高资本收益的一种商业投资行为。西方发达国家科技风险投资在促进科技成果转化为商品的过程中发挥着关键性的作用。这本是一种
市场行为，无须政府插手。但在我国市场机制尚不完善、又面临紧迫的“赶超压力”的情况下，政府仍需注入启动资金和实行政策优惠，引导
全社会增加科技风险投入。
        （二）完善现行税收制度，促进科技进步。
    现行增值税的特点之一，是增值多的多征，增值少的少征，不增值的不征（以低税率产品为原料者除外）。这种中性、简便的税制虽有种
种优点，但对于知识技术密集型的企业却有不利之处，因为高新技术产品往往也是高附加值的产品，消耗的原材料少，增值比重大，而按我国
目前这种“生产型”增值税的要求，其可供抵扣的进项税额很少，不属于抵扣范围的技术转让等间接费用比重大，税收负担自然十分沉重。这
与我国产业政策和经济发展战略目标相悖，在一定程度上抑制科学技术的发展。
    从中长期看，为解决以上矛盾，推进科技进步，促进产业结构升级，同时也为了推动国有经济战略性兼并重组，盘活存量资产，现行生产
型增值税必须要最终实现向消费型增值税的转变。目前遇到最大的困难是固定资产所含税金的扣除问题。我国经过几十年的建设与积累，固定
资产的数额极大。增值税由生产型转化为消费型，可考虑将固定资产划分为存量和增量两部分。存量部分十分庞大，所含增值税可能要上万亿
，就是分期抵扣，财政也难以承受。因此，存量部分可以不纳入转型范围内。对于增量部分，1997年全社会固定资产投资额为25300 亿元，其
中涉及基建、技改投资约为7069亿元。按17％的税率计算，所含税额为1200亿元。这一数目相对于每年的财政收入亦不是小数。因此，尚需对
具体的过渡方案和操作安排抓紧研究，在充分考虑财政压力的情况下，设计尽可能全面周密的方案，积极稳妥地推进增值税的转型进程。
    在增值税未改为“消费型”增值税之前，税收政策可在以下领域作出适当调整，促进科技进步：
    1.对于购入科技成果或接受科技成果作为投资的企业，允许其按发票金额或法定评估机构所确认的价值的一定比例（如10％）计入当期增
值税进项税额。
    这一措施在保证增值税链条完整性的基础上，既有利于我国为数众多的老企业实现传统产业的高技术化，促进国有企业固定资产大规模更
新改造，同时也将在一定程度上推动我国产权市场和技术市场的发展与完善。
    2.对科研单位、高新技术企业的“四技收入”免征营业税。
    1994年税制改革后财政部、国家税务总局曾联合发出通知，规定对科研单位取得的技术转让收入免征营业税，并明确指出，这里所说的技
术转让，是指有偿转让专利和专利技术的所有权或使用权的行为，从而将与技术转让有关的技术咨询、技术服务、技术培训等收入排除在免税
范围之外。这使得科研单位流转税负担上升，因为此前与技术转让有关的技术咨询、技术服务、技术培训等收入与技术转让收入一样享受免征
营业税的待遇。为促进科技发展，建议对科研单位的“四技收入”一律免征营业税。同时，考虑税收的公平原则，对高新技术企业的“四技收
入”也应一视同仁，给予同样的免征营业税的待遇。
    3.对企业自行研究开发科技成果或购入成果进行二次开发而发生的费用，允许其按新增加部分的50％从应纳税额中扣除（最高限额为30万
元）。
    根据发达国家的经验，企业终将成为市场经济条件下的科技投入主体，但需要国家对此给予引导和鼓励。如果我们在对企业购入科技成果
的行为给予税收优惠的同时，对企业研究开发行为却不给予同样优惠，则将打击企业增加科技投入的积极性，阻碍企业向科技投入主体的角色
转换。为此建议，对企业自行研究开发科技成果或购入成果进行二次开发而发生的费用，允许其按新增加部分的50％从应纳税额中扣除（最高
限额为30万元）。这一条可以鼓励企业自身的科技研究开发。
    4.对特许权使用费所得予以一定优惠。
    科技工作者是我国科技事业发展的中坚力量。如何保证科技工作者通过科学研究和发明创造得到更多的实惠，是我们制订税收政策应考虑
的重要内容之一。特许权使用费所得从性质上讲类似于稿酬所得，同属智力成果带来的收益。为鼓励科技进步，矫正科技工作者实际收益偏少
问题，对非职务发明者的特许权使用费所得以及非职务发明者取自单位特许权使用费所得的资金，建议在计征个人所得税时，允许按应纳税所
得额减征30％。
            五、积极运用财政贴息杠杆加强供给管理和结构调整
    在运用财政政策实施中长期经济发展所要求的供给管理时，亟需以积极开拓的精神探索和解决好调节方式转换问题。某些调整结构的传统
方式在新时期的功效已显著减退，但这并不意味着财政政策将日趋无所作为。我们可以并应当适应市场经济中政府“间接调控为主”的客观要
求，发展新的调节方式与手段。这里以贴息方式为例作重点讨论。
        （一）走依靠增加财政基本建设直接投资的老路，既不现实，也难有效。
    对基建项目直接投资，过去曾是财政支持国家重点建设、优化经济结构和对社会投资实施调控的主要手段。但在经过近20年改革开放、投
资体系发生重大变化后的今天，财政用于基建项目的支出已降至每年五六百亿元的水平，占全部支出的比重很低，占全社会固定资产投资的比
重则更加微小。如果以增加财政对基建项目投资支出的方式作为优化结构的主要手段，从今后看既不现实，也难有效。
    目前国家财力严重不足。1997年，国家财政预算支出中用于基本建设的到位资金仅为591.6亿元，占财政总支出9197.1亿元的6％。1998年
财政扩大举债规模增加基础设施投资是特定年份的短期调节措施，无法年年采用。在中央财政债务依存度已极高的情况下，余地已很有限。面
对中长期优化结构方面大规模的投资资金需要，财政若想通过增加直接投资来满足，显然捉襟见肘，力不从心。
        （二）应积极探索运用财政贴息方式支持政策性融资，拉动社会投资加快结构调整。
    从以上的分析中可以看出，财政通过增加预算支出中基建项目的直接投资规模，已难以有效服务于宏观调控和结构优化目标。因此，应当
转变思路，更新方式。我们认为，当前切实有效的措施之一是积极探索运用财政贴息方式支持政策性融资，变直接投入为间接拉动与协调引导
，充分发挥经济杠杆作用来影响其他投资主体的行为，以期达到“四两拨千斤”的引致投资效果。
    财政贴息，即财政只代为支付部分（特殊情况下也可是全部）贷款利息，而由项目本身负责本金和其余利息的偿还。我们不妨举一个例子
：如果金融机构年贷款利率水平为10％，某一建设项目需要资金100 亿元，却只能承担5％的年利率， 虽然此项目为总体结构的优化和为长远
发展形成后劲所需，但按照市场机制运作的原理，它无法从商业性贷款渠道得到所需资金。这时，若由财政承担另外5％的年利息， 对于贷款
方来说，便可以得到10％的一般利率，从而愿意向项目提供资金。这样财政不仅有效地支持了该项目的建设，而且用5 ％的贴息资金引导了相
当于100％的社会资金的使用方向，杠杆效应高达20倍。 在同一例子中，即使财政作全额贴息，也是以10亿元预算内资金拉动引致了100 亿元
的社会资金流入重点建设项目。这样事半功倍的措施，财政何乐而不为呢？据报道，浙江省近年运用贴息方式的实践中，6 亿元财政贴息资金
引致了约200亿元的社会资金投入，其杠杆效应在30倍以上。
    假设将1997年国家财政在基本建设方面的到位资金590 余亿元全部以贴息方式投出，按20倍的乘数作用，可以引导近12000 亿的社会资金
投向，即使打一个对折，也达6000亿元，效果将何等显著！（注：参见贾康、王桂娟：《积极发挥财政作用，扩大内需促进经济增长》，载《
经济纵横》1998年第8期。）
    从性质上说，财政贴息属于财政信用范畴，贴息资金来自预算内资金。它通过政策性优惠弥补项目直接经济效益方面的缺陷，体现国家产
业政策，是政策性融资的有效工具，其合理使用可以动员社会资金，引导社会资金流向，从而影响社会总投资的规模、结构和效益。目前，我
国每年用于财政贴息的资金规模很小，财政贴息方式尚未充分发挥作用，应当予以加强，使之成为中长期加强供给管理的有效工具。
        （三）财政贴息方式运用中应注意的几个问题。
    1.加强选项、可行性论证和科学决策，坚持政策性与效益性的统一。
    一定时期内可用于政策性投融资的资金是有限的，财政贴息也不可能适用于社会投资的所有项目。因此，切不可因贪大求功的心理而盲目
乱上项目，造成宝贵资金的浪费损失。
    在项目选择和评审上，应坚持集体审议、专家咨询论证，实行科学决策的原则，切实作好可行性分析，避免“长官拍脑袋”的决策方式，
保证项目的政策性，并力求实现社会效益与经济效益的最大化，使“好钢”真正“用在刀刃上”。财政贴息项目是以保本为前提的，那些根本
无还贷能力的项目建设，仍要由财政直接拨款投资。
    财政贴息率的确定较为复杂，必须把严谨的态度和科学的方法相结合。目前，可考虑将贴息率分为若干档次，按项目盈利能力和回收期限
的不同加以区别对待。
    此外，应加强对项目贷后的管理，确保本息回收和资产保全，完善日常监督，使贴息目的真正实现。
    2.加强审计力度，严格抑制寻租现象。
    整个经济之内存在政策金融与商业金融“双轨运行”的情况下，贴息支持下的政策性融资具有诱人的优惠条件，执行机构的工作人员手中
把握着相当的权力。如何抑制寻租现象的产生、防止“权钱交易”，确保政策资金的合理使用呢？有效的手段之一是建立严密的内外部监督机
制，形成强有力的审计和责任制等约束手段。具体讲，可以考虑建立多重审计体系：一是内部审计，形成一套规范化、科学化的指标考核体系
，对资金使用和贴息率作出明确严格的规定，构建项目审批、登记备案、事中事后核算监督的全方位监控机制；二是外部审计，包括财政监督
机构对贴息业务机构的审计和审计部门对财政的审计，条件成熟时，可委托社会中介机构参与监督审查。与此配套，应有对于违规、寻租行为
严厉的惩戒制度和各个工作环节上严格的责任制。只有真正落实层层审计、严格监控和责任制，才能确保贴息活动的制度化、规范化，把寻租
现象抑制在最小限度。
    3.加强与有关部门的协调。
    （1）与发展计划委员会的关系。
    财政贴息所拉动的资金应纳入全社会资金流向流量中统筹考虑，其投向应体现国家宏观政策目标，对其规模也应审时度势、瞻前顾后、适
度把握。因此财政部门的贴息运作应与国家发展计划委员会保持密切沟通与协作。在制定规划、选择工程项目和设计具体执行方案等方面尽可
能达到完善、合理。
    （2）与中央银行的关系。
    中央银行肩负着控制货币供应总量、稳定币值的重任。央行对利率和货币供应量的调控影响着财政贴息率和财政贴息杠杆作用的大小，而
贴息拉动的政策融资与商业融资又形成社会融资的合力。因此，我们不能不认真考虑二者间的相互作用影响。目前商业银行在贷款项目上十分
谨慎，这一方面与经济景气状况有关，另一方面是银行加强资产负债管理的正常结果，体现着银行企业化改革的深化。通过财政贴息方式向基
础设施提供融资可以与银行深化改革并行不悖，商业融资机构可以从自身利益出发，跟随政府的投资导向和经济手段，向基础设施项目进行配
套投资。财政与中央银行要通过彼此的密切配合，共同构建好财政政策性融资对社会资金的引导机制。
    （3）与已组建的政策性银行的关系。
    政策性银行是执行政策性投融资的机构，也是与财政贴息关系最为紧密的机构之一。但目前我国三家政策性银行与财政的关系尚未理顺，
处于财政体外而协调困难。因此，一方面财政应继续积极地用财政贴息政策对政策性银行予以支持，最大限度发挥政策性银行办理政策性业务
的作用；另一方面，也应与有关部门配合，尽快理顺政策性银行运作机制。
【责任编辑】刘静武
    
    
    
 
