【 文献号 】2-835
【原文出处】山东社会科学
【原刊地名】济南
【原刊期号】199903
【原刊页号】8～12
【分 类 号】F3
【分 类 名】工业经济
【复印期号】199908
【 标  题 】论非经济因素对国有企业改革发展的影响及解决对策
【 作  者 】朱文兴
【作者简介】作者系中共济南市委副秘书长、政策研究室主任，济南市社科联副主席
【内容提要】非经济因素对国有企业改革和发展的影响不容忽视，主要表现是，不适应市场经济的陈旧观念，政企不分的管理体制，缺乏有效
监督的内部管理体制，以及法制不够健全的外部环境等。排除这些因素的主要对策是：1、树立适应市场经济的思想观念和思维方式。2、按照
管人与管资产相一致的原则，通过市场配置选拔企业经营者，建立规范的法人治理结构。3、建立以厂务公开、民主监督、 科学决策为主要内
容的内部管理机制。4、完善对国企负责人的激励和约束机制。5、建立完备的法律体系，形成依法管理的良好环境。
【 正  文 】
    推进国有企业改革，搞活国有经济，是摆在我们面前的一个历史性课题。多年来，按照建立现代企业制度的改革方向，国有企业改革不断
深入，在探索公有制与市场经济有机结合、增强活力、提高效益等方面积累了许多经验，涌现出了一批发展势头良好的企业。但同时也应看到
，相当多的国有企业依然活力不足，有的甚至严重亏损。分析制约国企改革发展的因素，既有经济性的，也有非经济性的。经济性因素主要是
指国有企业改革中涉及的与生产要素的配置方式和配置效率直接相关的因素，包括宏观经济政策、产业和产品结构、技术和装备水平、价格机
制等。非经济因素主要包括观念因素、体制因素、机制因素、文化因素和人的因素等等。现在，一些企业对经济性因素比较关注，已采取了调
整结构、技术创新、开拓市场等措施加以解决。在排除非经济因素的干扰方面虽然也采取了一些措施，但由于从总体上认识和重视不够，效果
还不明显。因此，有必要对此加以研究。
    非经济因素对国有企业改革与发展的影响主要表现在以下几个方面：
    1、观念因素。 我国的国有企业大都是在计划经济体制下建立起来的，从经营观念到管理模式，都深深地打上了计划经济的烙印，与市场
经济很不适应，陈旧的传统观念是阻碍国企改革与发展的一个重要因素。观念因素首先表现在对国企改革的理论认同上。传统经济理论的许多
观点依然深深地留在一些人的头脑中，一些改革措施的合法性和合理性不可避免地要受到质疑。比如，在产权制度改革上有将其等同为私有化
的认识偏向，认为凡涉及国有企业产权变动的改革，如公司制改造、企业国有产权转让、出售国有小企业等是在搞私有化，是违背社会主义制
度的基本原则的，是不允许的。有的绝对地、静止地看待国有资产，认为国有资产的流动就是流失。某地一个曾经有较高知名度的国有企业，
在城郊已开辟了大片新厂区，有个单位想把该厂位于繁华闹市区的老厂土地置换出来搞开发，但该厂领导人因怕职工骂他们是“败家子”、“
丢掉了祖宗留下的家业”而不敢拍板，结果贻误了时机，加上其他原因，使这个厂至今也没有摆脱困境。有的认为国有企业改革削弱了国家对
经济的控制力，从而削弱了社会主义国家的政权基础，等等。持这些观点的虽然是少数人，但一定程度上阻碍了思想解放和观念更新，影响了
国有企业的体制创新。
    观念因素还包括社会各界对改革的认同感。随着改革的不断深化，大部分人的利益普遍得到提高的时期已经过去，部分部门和个人在利益
格局的调整中不可避免地要出现暂时性的利益损失，加上改革操作中出现的一些偏差，降低了人们对改革的利益预期和认同。比如，对某些政
府部门来说，建立现代企业制度意味着对企业进行不规范行政干预的权力和由此产生的直接利益将逐步失去，同时有些部门的自身存在都成了
问题，因而对改革不热心、不积极、不主动。再如，早些年国企改革所采取的措施，无论是放权让利还是承包经营，企业内部的利益关系基本
上都是朝着有利于经营管理者特别是企业领导的方向变化的。然而，随着改革的深化，对企业领导层来说，建立现代企业制度意味着各种不规
范的权力和灰色收入将失去，背靠政府和国有资产、负盈而不负亏的经济地位将不复存在，而面临的将是参与市场竞争的巨大风险。因此，有
些企业领导人因不愿放弃既得利益而对改革采取消极应付的做法。一些国有企业的产权改革仅仅停留在建立国有独资公司上，而不愿意实行产
权主体的多元化，不采用真正意义上的法人治理结构，都与上述原因有很大关系。
    2、体制因素。政企不分的管理体制、 政府过度干预是体制因素中的首要因素。自从中央提出政企分开的目标之后，这方面已经有了一定
的进步，但问题并没有得到彻底解决。由于在计划经济体制下政府对社会经济各层面都形成了较强的权力渗透，政府在经济发展中既是组织者
、推动者，又是国有企业的出资者和经济活动的直接参与者，所以对国有企业出现了超生产章程、生产秩序的干预，而且干预范围广、程度深
。国有企业为什么积重难返？关键在于他们都是各级政府的企业，各种权力、利益纠结在一起，关心权力甚于关心利润。这样的企业存在和发
展就不需要也不可能按照市场经济的规则来运转。政府对国有企业的干预至今仍在以下两个方面有惯性反应：
    干预重大决策。由于长期以来国有企业之内有经营者、有劳动者，但是没有所有者，或者没有所有者的代表，所以往往不能独立决策，这
就为一些地方政府的负责人干预国有企业的重大决策提供了依据和可能。由于政府行政首长不可能对企业的生产经营和市场前景有深入了解，
加上受地方利益的驱使和政绩意识的支配，他们提议或者拍板决策的项目很难符合客观经济规律。有的首长引进项目、首长扩建工程由于缺乏
科学的论证，使企业背上了沉重的包袱；有的地方为解决亏损小企业的问题，靠行政命令硬让国有重点企业集团把他们背起来，结果压得自身
喘不过气来；有的地方为了发展“规模经济”，硬性让国有重点企业集团大量兼并企业，出现“拉郎配”现象，使许多好企业由此陷入困境等
等，都是干预企业决策的常见现象。
    干预企业的重大人事变动。没有改制的企业且当别论，从改制企业来看，按照股份制的通行规则，总经理应该由董事会聘用，对董事会负
责，但现在许多改制企业的总经理仍由上级委派。有些国有企业改为公司制后，上级主管部门为了平衡原有厂级领导关系，将原来的厂级领导
分别安置到董事长、党委书记和总经理岗位上，结果“三驾马车”没有按公司制要求将决策权、决策执行权和监督权互相分离制衡，反而互相
掣肘，引起内耗，影响了企业的发展。
    体制因素的表现之二是政府对国有企业的过度性保护。由于分灶吃饭的财政体制，加上考虑社会稳定和自身政绩的需要，地方政府不断出
台对所属企业的扶持和保护政策，如返还地方税的政策、对资产被优化组合的企业实行停息挂账政策；有的只准本地优势国有企业兼并本地企
业，不准其跨地区兼并企业；有的至今仍在搞地方保护主义，限制外地产品打入本地市场，甚至靠行政命令向当地居民强行派购本地国有企业
生产的滞销产品，以挽救企业。凡此种种过度保护带来的竞争的非充分性，使得国有企业对政府的依赖性加强，内部约束机制弱化，缺乏生存
竞争和风险意识而逐步失去活力；地方政府在实行经济增长赶超战略中形成的数量扩张“惯性”，造成“高投入、低效益”，助长了经济泡沫
和负债经营；部门割据、封锁和地方保护主义制约甚至破坏了市场机制的充分作用，导致经济结构失衡，宏观经济低效、无序运行；复杂的“
政、企、银”关系，为信用风险埋下了隐患。
    3、内部机制因素。企业领导人权力失衡、 缺乏有效监督而带来的决策失误、以职谋私、管理混乱、干群关系恶化等非经济因素，所造成
的损失往往比经济因素还严重。主要表现在以下三个方面：
    非理性决策。这对企业发展的消极影响最大。许多国有企业至今没有建立起科学的决策机制，“人治”色彩比较明显，企业主要领导人凭
主观愿望或已有经验“拍脑袋”决策导致失误的现象依然较为严重。在没有经过充分的市场调查、对市场前景缺乏合理预期和科学的咨询论证
的前提下，盲目地决策拍板的现象比较普遍。如，有的国有企业盲目地调整产品结构，本来有当家产品可保吃饭，但为了追赶先进潮流，把具
有较大市场占有率的当家产品调了下来，结果新产品卖不出去，当家的老产品又被别的企业夺去了份额，本来很好的企业从此陷入困境；有的
国有企业盲目地搞引进，从国外引进的设备拉到厂里后才发现不能用，结果成了一堆废铁，背上了沉重的包袱；有的企业本来日子还过得去，
后来由于企业主要领导人拍板引进的生产线，生产的产品的规格和使用习惯不符合我国国情，新产品销路很差，无力偿还贷款，至今仍在困境
中挣扎；有的盲目兼并企业：近两年，资本营运、低成本扩张、多元化经营和大集团战略的风刮得比较盛，有些国企负责人在并没有理解其真
谛的情况下，就赶时髦、赶浪头，不经过充分论证就跨地区、跨行业、跨所有制地大量并购企业，涉足了许多与主业毫不相干的陌生领域，最
终背上了包袱，甚至拖垮了母厂和主业；有的企业负责人缺乏金融风险意识，只考虑举债把钱弄进来，不考虑还贷能力，盲目贷款，使企业被
沉重的债务所压倒。
    厂务不公开，管理不民主。在社会主义制度下，职工是国有企业的主人，充分发挥他们在企业管理上的作用，对于企业的改革与发展至关
重要。但现在有的企业负责人口头上讲全心全意依靠工人阶级，实际上不注意发挥职工在企业管理中的作用，厂务不公开，管理不民主，在企
业发展、住房分配、招工裁员、财务开支、工资福利等关系职工切身利益的热点问题上，职工缺乏知情权，甚至不经过职代会充分酝酿讨论就
匆忙作出决定，办事不公道，以至激化干群矛盾，影响职工对企业的凝聚力和向心力，最终影响企业的改革与发展。
    管理腐败。主要是指企业高级管理人员包括主要负责人利用工作便利和特权窃取企业财产和出卖企业利益的行为。由于有些国企负责人素
质不高，加上缺乏有效的约束监督机制，致使有些经营者以权谋私给国企的发展造成重大损失。如有的在引进项目设备的过程中接受外商的贿
赂，因而在质量和价格等问题上不敢坚持原则，肥了自己，使企业蒙受损失；有的在产品经营上接收客户的回扣或贿赂，使企业的钱流入个人
的腰包；有的利用人事权谋私，在厂内干部提拔、招工、裁员、调动、工种分配等问题上，接受贿赂，谋取不义之财；有的企业负责人在出国
、内外接待等问题上不加节制，讲排场摆阔气，浪费国家大量资金，损害企业的经济利益；有的企业负责人把财务部当作个人的附属物，与财
务负责人互相勾结，将大量本该自己个人承担的费用转嫁到企业身上，甚至唆使财务人员做假账，从中牟利，出现了“穷庙富方丈”的现象。
    上述情况虽属少数，但仍足以说明非经济因素对国有企业改革的负面影响不可忽视。那么，怎样才能最大限度地排除非经济因素对国企改
革与发展所带来的不良影响呢？我认为，应该从观念、体制、机制、班子等几个方面多管齐下，综合解决。
    1、继续解放思想，转变观念。观念更新、 思想解放是国企改革与发展的先导。思想不解放，深化改革就无从谈起。要以十五大精神为指
导，进一步解放思想，改变那种国有独资才是公有制的旧观念，树立公有制有多种实现形式的新观念，大胆探索公有制的最佳实现途径，实现
产权主体的多元化；改变那种抓生产经营才是企业的老本行、搞土地置换、资产经营等会使国有资产流失的旧观念，树立生产经营、资产经营
、资本运营有机结合才能搞好企业的新观念；要改变那种生产导向型的旧观念，企业不能再象过去那样，脱离市场需求，盲目引进，盲目生产
，造成产品的大量积压，而必须使自己的生产经营活动从依赖国家转向依赖市场，树立市场导向型的新观念；企业要突破传统体制下依赖国家
定任务的旧观念，树立强烈的市场竞争意识，不断开发适销对路的新产品，靠竞争优势开拓市场，赢得市场；要打破那种单一依靠国家投资和
贷款去求得企业发展的旧观念，树立资本经营观念和合理借贷经营的资金周转观念，通过正确的投资决策和加速资金的周转提高企业的经营效
益。还应切实转变那种靠外延扩张保发展，靠国家减税让利和银行贷款保生存、靠产品涨价和优惠政策保效益的旧观念，树立依靠科技进步和
强化管理增效益的新观念。总之，要进一步改变计划经济体制下形成的各种旧观念，树立适应市场经济的新观念。
    2、逐步解决好体制问题。在当今社会化大生产、经济全球化、 市场国际化的条件下，只有适应现代化市场经济体制的要求，以财产关系
大裂变为理论支柱，以法人产权制度为主体，规范企业各方面的基本经济关系，才能使国有企业成为“产权明晰，权责明确，政企分开，管理
科学”的法人实体，建立起使企业资产能够得以高效运作的现代企业制度。具体来说要做到“五化”：即产权关系层次化，企业财产法人化，
出资者责权有限化，企业运行市场化，管理体制科学化。特别要在投资主体、产权主体和股权主体的多元化上探索新路子，防止产权或股权集
中在某一机构，即使是国有独资公司也应该由几个投资主体交叉参股控股，使产权能流动重组，这样才能从体制上排除国有企业主要负责人个
人高度集权，进行“人治”式管理对国企改革与发展的干扰。同时，政府部门也要适应社会主义市场经济的要求，积极推进机构改革，大力精
简众多的企业主管部门，新组建的管理部门要彻底转变职能，真正实行政企分开，由过去主要靠行政命令领导企业转变为主要靠经济的、法律
的、政策的手段调控企业，为企业的发展提供高效快捷的服务。
    建立规范的法人治理结构是遏制国有企业管理腐败、堵塞财务“黑洞”的长效措施。现在，企业面向市场，企业的领导机构、经营机制更
应适应市场，建立科学管理机制，根据权力机构、经营机构、监督机构互相分离、相互制衡和精干效能的原则，建立由股东会、董事会、监事
会和经理层组成的公司治理结构，分别行使决策、监督和执行权。目前我国许多国有企业改制后虽然建立了“新三会”，但由于党委书记、董
事长和总经理大都仍由上级委任，而且往往采取集三位于一身的“一肩挑”模式，使企业两权分离和有效监督的管理体制并不到位。早在80年
代，邓小平同志就高瞻远瞩地指出，要“有准备有步骤地改变党委领导下的厂长负责制、经理负责制，经过试点，逐步推广，分别实行工厂管
理委员会、公司董事会、经济联合体的联合委员会领导和监督下的厂长负责制、经理负责制”。据此，要改革国有企业负责人的选拔任用机制
，在坚持党管干部的前提下，按照管人与管资产相一致的原则，谁出资，谁派人；谁控股，谁管理，逐步形成党委监督保证加董事会领导下的
总经理负责制，从根本上解决内部人控制失控的问题。要建立新的企业经营者评荐体系，对经营者实行市场推介、资格与能力考核、公开招聘
、择优录用的竞争上岗制度，靠科学的机制把高素质的优秀人才选拔出来。对国有企业所有的高级管理人员，都要建立起一套包括资产增值、
生产经营、劳动就业、精神文明、个人收入等责任利益明确的目标管理和考核体系，并且注意制定实施长远利益同短期利益、企业利益同个人
利益相一致的政策，以保证国有资产的保值增值。
    3、建立科学的内部管理机制。要建立科学决策机制。 决策失误是最大的失误，要搞好国有大中型企业，首先应该建立科学的决策机制，
使决策符合市场规律，实现决策的理性化。在有关企业发展、引进项目、兼并企业、扩大规模、调整结构、收益分配等重大问题和决策上，要
建立专家组超前论证的制度，没有两个以上方案比较不决策的制度，以及提前交股东会或职代会讨论的制度。由于企业发展方面的重大决策往
往要涉及许多专业知识，故应特别重视专家的意见，包括少数人的意见。在广泛征求各方面意见的基础上再由董事会或厂长办公会拍板决策，
监事会和党委要对决策的正确性进行监督，以有效避免决策失误。二要建立厂务公开、民主监督的制度。厂务活动公开化，是建立现代企业制
度的必然趋势和基本要求，是防止企业负责人权力错位的有效措施。监督主体要对监督对象的权力运行实行有效的监督，最基本的条件是要了
解监控对象的运行情况。因此，为了切实保证国有企业负责人严格依法办事、依法经营，必须进一步建立和完善厂务公开制度，增加权力运作
的透明度。要将涉及职工切身利益的重大问题交给职工讨论，通过职代会、股东会、党政工联席会、民主议事会讨论，以及厂务公开栏、厂报
等形式，使职工知厂情、议厂事、参厂政，充分发表意见，为搞好企业建言献策、把关当家。有些问题还可采用市场经济的手段去解决、如在
企业用工方面，取消行政调配，单位用人、个人择业、厂内调动、工种更换，可通过厂内建立劳务市场的办法，实行双向选择，公开录用，从
根本上解决企业领导人在用工方面以权谋私的问题。三要建立国有企业产权代表向出资者述职的制度，以及国有资产经营责任制。如对连续两
年完不成经营指标任务的，即使产权代表不自动辞职，资产经营公司也要给予免职。四要建立财务监督机制。财务上的漏洞是影响国有企业发
展的最大“黑洞”。要想解决这个问题，必须建立现代化的会计系统、外部独立审计和健全的内部监控三位一体的财务制度。要通过会计电算
化、财务帐目微机联网、定期向股东会或职代会汇报财务预决算状况等措施，提高会计信息的公开化程度，增强财务工作的透明度。要在改制
公司内部设立董事会直接领导的财务审计机构，定期对公司财务活动和帐目进行审计。此外，由上级政府向所属国有企业派遣稽查特派员、由
上级主管部门建立统一的财务结算中心和会计核算中心，财会人员统派统管等，都不失为是在现行体制下堵塞企业财务漏洞的有益尝试。还可
通过股东会、董事会、监事会以及企业内部各种民主管理委员会进行财务监督。
    4、建立国有企业领导人的激励约束机制。一个国有企业要搞好，企业主要负责人是关键。优秀的企业领导人在搞活企业中付出的心血和劳
动、蒙受的压力和风险，是一般管理人员和职工所难以体验的。没有高品级的优秀企业家，企业就没有灵魂，发展也必然会受到限制。由于我
们一直受旧的企业管理模式的影响，担心厂长与职工的收入差距拉得过大，对优秀企业家的物质激励措施研究得不够，许多优秀的企业家所得
到的报酬与所付出的艰辛劳动不成比例。致使其中少数素质不高的企业负责人心理不平衡，以权牟取灰色收入，甚至最终走上贪污受贿的犯罪
道路。有些国企负责人在位时带着许多荣誉的花环，而一旦离任或退休，就会发现其经济问题很多。有些国企负责人合法收入不多，但灰色收
入不少，化公为私、挥霍公款的现象比较严重。要想解决有些国企的这种“黑匣子”现象，除加强教育和监督外，建立以利益激励为核心、以
提高收入为主要内容的物质激励机制也愈显必要。收入是企业家激励机制的物质载体，从人力资本市场培育的角度看，我国目前最缺乏的是真
正的、与市场规则相适应的、具有国际眼光的优秀企业家。为此，要建立以资产保值增值、企业效益为主要内容的经济目标考核制度，实行风
险抵押和年薪制。为了保证企业的长远发展，应探索在经营与分配办法中引入期权概念，实施期股激励，靠科学的机制使优秀企业家的收入明
显提高并公开化、合法化，从而最大限度地施展创造才能，而不是通过不正当手段来增加个人收入并损害股东或职工的利益。
    在上述激励措施的基础上，同时建立国有企业领导人的约束机制。作为社会主义国家的国有企业负责人，首先应该有强烈的自律意识和自
我约束能力，靠自身良好的素质抵制各种物质利益的诱惑。如在经营活动中接受对方的回扣是管理腐败的突出表现之一，也是一道国际性的难
题，即使是发达国家管理制度比较完备的企业也很难对此实行有效的监督，因为审计只能核实公司实际获得的收入和实际发生的费用，而不能
审计公司应该或可能获得的收入和发生的费用。面对这个问题，首先要强化企业领导人员的自律意识，使国有企业的负责人在廉洁问题上能够
经常自省、自控、自律，及时纠正自己的缺点错误，并根据国家规定，自觉汇报，自觉交公。与此同时，还要完善他律制度。如，建立企业负
责人个人收入、接受馈赠、购买和装修住房、子女出国等个人重大事项报告制度，接受回扣举报制度等等，对国有企业负责人购车、出国考察
、招待费支出等加以严格限制，遏止挥霍公款的行为。
    5、要建立完备的法律体系。市场经济是法制经济， 将国有企业的运行纳入法制轨道也是世界各国通行的做法。有了完备健全的法律体系
，政府和企业都坚持依法管理，公务员和企业管理人员都在法律允许的范围内活动，这样才能使国有企业排除各种非经济因素的干扰，有序运
行，健康发展。应该改变国有企业改革多是依赖短期政策达到目标的做法，着眼于从制度上、法律上解决问题，借鉴国外依法治理国有企业的
先进经验，同时总结我国国有企业改革发展中的一些行之有效的做法，通过立法将其确定下来，建立一整套科学规范的国有企业运行制度。在
法律上理顺和规范政策与企业之间的责、权、利关系，同时使企业经营和内部管理实现有法可依，权责明确。通过法律的完善，使国有企业的
运行走上法制化、规范化的轨道。
【责任编辑】武卫华
【参考文献】
    1、《国有企业改革的形势与对策》，《经济工作通讯》1997 年第14期。
    2、《中原油田人事制度改革的调查》，《经济工作通讯》1997 年第21期。
    3、《我观我国国有企业之性质》，《经济工作通讯》1998年第2期。
    4、《国企改制提出新问题》，《中国经贸导刊》1998年第21期。
    5、《袁庚再话蛇口风云》，《读者》1999年第1期，原载《深圳青年》1998年第11期。
    6、《“东亚模式”的启示》，《文汇报》1998年11月16日。
    7、《党和国家领导制度的改革》，《邓小平文选》第二卷。
    8、《管理腐败与公司治理》，《改革》1997年第4期。
    9、《二十一世纪初期中国企业创新探讨》，《新华文摘》1998 年第12期，原载《经济改革与发展》1998年第9期。
    
    
    
 
