【 文献号 】1-862
【原文出处】东欧中亚研究
【原刊地名】京
【原刊期号】199903
【分 类 号】F102
【分 类 名】劳动经济与人力资源管理
【复印期号】200002
【 标  题 】经济转轨国家的失业问题及反失业的财政政策
【 作  者 】夏杰长
【 正  文 】
    从80年代中后期以来，原苏联、东欧等国家先后经历了由传统的计划经济向市场经济的转轨，其转轨基本上遵循了所谓“休克疗法”。只
有部分国家在后来面对激烈的社会经济矛盾时作了一些微调。这些国家的“休克疗法”造成了严重的后果，如政治动荡、生产滑坡、财政状况
恶化、外贸下降、恶性通货膨胀和失业率的剧增。其中，失业率的增加，既造成了劳动力资源的闲置，又造成社会矛盾的激化，因而受到各国
政府的重视并采取了相应的措施。我国目前正处于由计划经济向市场经济转轨的过程之中，虽然我国采取的是渐进式的改革道路，但两者也有
一些共同之处，即都以市场机制为资源配置的基本手段。市场经济必然要求改变传统的“高就业、低效率”劳动就业体制，释放企业冗员，那
么，失业率的较快上升是难以避免的。因此，研究经济转轨国家的失业问题，分析其经验教训及对我国的借鉴意义有着重要的现实意义。
            一、原苏联、东欧经济转轨国家失业概况
        1.总体失业水平很高，而且长期失业者比例不断上升
    原苏联、东欧国家除了捷克和俄罗斯之外，在转轨过程中普遍经历了较高的失业率，其失业率基本上保持在10％以上，而且近几年的失业
率并没有随着经济趋稳而有所下降。与高失业率相伴的是，失业人口中的长期失业者人数和比例剧增，这反映了转轨经济国家失业问题的深度
和严重性，如1993年底至1994年底，斯洛伐克失业人口的比例从32％上升到48％，匈牙利从34％上升到42％。其他东欧国家均上升了5～6个百
分点，即使在失业人数较少的捷克，长期失业者的比例也从18％上升到24％。
        2.就业水平与地区间经济增长二律背反：一些经济转轨国家的特殊现象
    在市场经济条件下，经济增长的有力回升通常伴随着失业率下降，而在原苏联、东欧经济转轨国家却出现反常的现象。在转轨相对领先的
国家中，经济增长率在90年代初下跌的幅度相对较小，90年代中期恢复得也比较快，但这些国家失业率基本上都达到8％～16％。其中， 1996
年波兰的失业率为13.6％，斯洛文尼亚的失业率接近11％，克罗地亚的失业率在1997达到17％。而在大多数转轨相对落后的国家中，虽然经济
增长率在90年代初迅速回落，90年代中期也恢复得比较慢，但登记在册的失业率都比较低，如罗马尼亚1996年失业率仅为6.3％。俄罗斯90 年
代经济回落的幅度比较深，但失业率一直维持在5％左右。 之所以出现这一反常情况，在很大程度上是因为这些转轨国家正在深入进行企业重
组和经济结构调整，原先的国有企业的冗员在短期内较大规模地释放出来。虽然从长远来看，这些重组和调整有利于经济增长和创造新的就业
机会，但在改革的初期是要付出沉重代价的。相反，那些转轨相对落后的国家，以俄罗斯为例，很多企业并没有立即将所有的隐性失业量全部
释放，而是以工时调整代替了解雇职工的做法，甚至政府还利用工资补贴的方式鼓励企业雇佣失业人员。造成这种现象的原因，一方面可能是
观念上的，即长期在计划经济体制下就业受到高度保障的劳动者无法接受失业这一现实，另一方面则是由于原先计划经济下的福利（如住房）
制度没有彻底改变，带来了较高的劳动力转换成本。
            二、原苏联、东欧经济转轨国家反失业的财政政策
    针对经济转轨过程中产生的大量失业问题，原苏联和东欧国家的政府都注意到了它的风险性复杂性，根据失业与再就业中发生的新情况、
新矛盾，努力把握急剧变革中的平稳过渡点，以多种财政经济政策措施，尽量降低突变造成的就业压力，降低失业率，做好再就业的安置工作
。
        1.政府提供相关的财政经济支持，特别是资金上的适度扶持，帮助失业者再就业
    在经济转轨时期，各国政府都面临着诸多困难，政府的财政资金也十分拮据，但为了帮助失业者再就业，降低失业率，他们还是从财政上
、从资金上提供了有力的支持。
    例如，俄罗斯为使那些希望开创自己的事业，同时又有一定的相应才能的失业者进行测试和筛选，对入选者除进行相应的培训，帮助其制
定具体的就业计划和办理必要的就业手续外，还为其提供一定数量的启动资金。从1994～1996年6月这两年半时间内，自主就业计划使7000 多
名失业者开办了小企业或私营农场。 在这些企业和农场就业的职工达2万以上。此外，还有5.9万失业者在这一计划的帮助下， 开始从事其他
独立的经营活动。对军工企业大规模转产所造成的困难，1996年俄罗斯劳动部门向83个指定转产的军工企业提供了总额约为335 亿卢布的财政
支持。企业用这笔经费创造了6.9万个就业岗位，对1万名职工进行了职工再培训，同时，通过定向补贴方式，确保6 万下岗职工没有加入失业
者队伍。
    再如，匈牙利在90年代东欧剧变之后，其经济体制也开始由计划经济向市场经济过渡。在经济转轨过程中，失业问题日益突出，即使在90
年代中期有所缓和，失业率也高达8.7％。面对严峻的就业形势， 匈牙利政府不是放任不管，而是主动介入，采取了许多财政经济措施，力求
扩大就业渠道，帮助失业者再就业，降低失业率。这些财政经济措施主要有：（1）对接受培训的失业人员和即将失业人员提供经济支持， 给
予收入补贴，减免部分或全部培训费用。失业者得到的补贴为失业救济金的下限，如果失业者在失业前的工资收入不及失业救济金的下限，他
得到的补贴将与失业前的收入相当；如果失业者在培训期间继续领取救济金的话，他将得不到收入补贴。对在工作期间接受培训的人来说，收
入补贴用来弥补接受培训期间减少的工资收入，使其接近或达到培训前的工资收入。（2）失业者在领取失业救济金期间， 劳动中心若不能为
其介绍与其能力相当的工作机会，失业者成为个体户时可申请以下经济支持：继续为其发放失业救济金（最多为6个月）；劳动中心退回50 ％
的就业咨询费；退回成为个体户所需要的50％专业培训费；退回50％贷款保险费。（3）政府对雇主提供相当于雇员工资的50～100％的经济支
持，期限最长为一年。条件是：雇主承诺，失业者在他那里的就业时间最少为6个月（毕业生为三个月）；雇佣期间， 雇主不得以企业运行情
况为由解雇雇员。（4 ）政府对从事非赢利性活动的公益公司的经济支持可达到为解决就业所需要直接开支的70％。（5 ）对将要或开始从事
个体职业的失业者提供经济支持；对支付能力暂时有困难的雇主提供经济支持。（6）为失业者解决再就业问题。 匈牙利劳动部门和其他机构
还一起设立了劳动力开发和培训中心，对失业者进行培训和促使其再就业。
        2.推进失业保险制度的改革，缓解失业压力
    在过去的40多年中，东欧各国大多实行全面的就业政策。由于实际上不存在失业问题，因而在社会保障体系中大多没有失业保险这一项。
近年来，失业已经成为东欧国家体制转轨中面临的一个重大的经济和社会问题。在旧体制瓦解的同时，就业状况急剧恶化，1993年东欧地区的
失业率超过了12％，随着社会保障制度的实施，这一比例近年来虽有所下降，但仍在10％以上，1996年保加利亚的失业率为13％，匈牙利为10
.1％，波兰为14％，斯洛文尼亚13.5％。来势汹猛的失业浪潮不仅给东欧各国政府的经济带来巨大压力，还危及到社会经济的稳定和繁荣。为
此，东欧各国先后将失业保险纳入社会保障体系，以缓解失业压力。为帮助就业，东欧各国均设立了专门委员会，如匈牙利的全国就业政策利
益协调论坛（即全国劳动力市场委员会）和地方就业利益协调论坛（即州劳动事务委员会），以协调解决与就业有关的问题，平衡各地区间以
及本地区内劳动力均衡分布，并设立了专门的失业救济基金，如互助基金、就业基金和团结基金等，为失业者提供各种物质帮助和职业培训。
同时，通过立法为失业者提供法律保护。匈牙利的《就业法》规定：在预防失业和帮助就业问题上，政府、地方自治政府、雇主和雇员及其利
益代表组织要密切合作；在帮助就业和对失业者提供生活保障过程中，不允许以性别、年龄、种族、宗教和政治观点是否为雇员利益代表组织
成员等为借口而区别对待；外国人只有在取得许可证的情况下方可工作；凡原有工作的人失业后均可享受失业救济，刚毕业又找不到工作者可
享受初业者救济。该法还对解雇员工做出严格规定，凡属于非纪律性的解雇，雇主应向被解雇者支付最终补偿，补偿条件和幅度因工作时间的
长短而定。这样既可使被解雇者的权益得到保护，还可在一定程度上减轻失业救济的负担。
        3.调整对外经贸关系，积极利用外资，以此拉动经济增长，促进就业问题的解决
    经济体制的剧变使东欧国家的居民生活水准急剧下降，国内需求明显不足，就业岗位大大减少。在这种情况下，调整对外经贸关系，开拓
国际市场，拉动经济增长，就成为带动就业问题解决的必然选择。首先，东欧国家对外经贸合作的重点由原苏联转向了西欧，虽然在短期内没
有弥合贸易下降的缺口，但从长期来看，这种调整显然是有利的。东欧国家对西欧国家的贸易中，又尤以波、匈、捷发展较好，对西方市场准
入有所改善。3国于1992年与欧共体签订了“欧洲联系协定”，7月又与欧洲自由贸易联盟完成了自由贸易协定。另外，经互会的解体以及国家
分裂对各国外贸的影响使原苏联和东欧国家很快意识到相互合作的重要性，区域经济合作的趋势逐渐增强。1991年11月，波兰、捷克、斯洛文
尼亚和匈牙利4国建立了“维协格拉得”自由贸易区。1994年， 该集团的经济一体化合作进入了第二阶段。根据协定，其成员国分别对其他 3
国的商品（不包括农产品和少数敏感产品）每年降低关税1／3。此外，斯洛文尼亚、克罗地亚、罗马尼亚、波罗的海国家与该集团4 国也加强
了经贸技术合作。据估算，对外经贸关系的调整至少可以使相关国家的国内生产总值增长0.5～1个百分点。可见，对外经贸的发展对解决失业
问题起到了十分重要的作用。
    外资的进入对于东欧国家经济走出低谷和减缓失业压力也是极为重要的。在1989～1994年间，由于国内经济社会形势动荡，对未来预期不
甚明确，因此，国内企业的投资意愿十分低迷，投资水平急剧下降。而在这几年间，以欧洲联盟为主体的西方国家的直接投资却在增长，其中
，德国对波兰、捷克、斯洛文尼亚和匈牙利4国的直接投资由不足0.5亿马克直线上升到100亿马克以上，法国、英国、奥地利、意大利、 瑞典
、瑞士、荷兰、西班牙等国的投资额也有相当的增长。到1994年为止，多数东欧国家已建成上千家合资、独资企业，其中匈牙利2200多家，罗
马尼亚3000多家。外资进入使受益国投资大增，同时还推动各国产业结构调整和企业现代化技术改造，提高了合资企业的产品质量和国际竞争
力，最终扩大了出口创汇，增加了就业机会。
            三、经济转轨国家治理失业的经验教训及对我国的启示
    原苏联、东欧各国和我国改革前具有相似的计划就业体制，表现在劳动力的计划安置、劳动参与率高、无公开失业、隐蔽失业率较高和就
业结构扭曲等方面，在实行市场化改革后，这些现象将得以改变。在这一体制转轨过程中，我们如何吸取原苏联、东欧国家在国家治理失业方
面的经验教训，避免出现原苏联、东欧国家那样急剧的经济动荡和大规模的失业，避免出现由于失业率急剧上升而可能引发激烈的社会经济矛
盾，为社会经济发展创造良好的外部环境，是我们必须面对的一个严峻的话题，不能掉以轻心。
    经济转轨国家在这方面为我们提供了很多可借鉴的经验，也有许多值得吸取的教训。如，国有企业冗员的释放应逐步进行，以避免失业率
短期内急剧上升，原苏联、东欧国家的经验表明，在短期内失业剧增，不仅会造成劳动力资源的巨大浪费，而且会引起社会矛盾的激化，进而
影响到社会经济的发展。所以，我国在考虑允许国有企业逐步释放冗员时，必须避免操之过急，应考虑在一定时期内逐年按比例地释放冗员。
同时，针对失业保障金不足的情况，可采取划拨一部分国有资产进行充实的方法。又如，要把经济增长的目标与失业的治理结合在一起，力求
避免出现“无就业的增长”。近年来，我国就业弹性系数有所降低，这在一定程度上解释了为什么我国在保持经济较快增长的同时，就业问题
却越来越严重。为此，我们需要改进经济增长的路径，通过资金、技术和税收优惠等方面的帮助，加大发展中小企业、第三产业和非国有经济
的力度来扭转日益严重的“无就业增长”的现象。另外，还应继续加大引进外资的力度，调整和优化外资的使用结构，对投资于能拓展就业行
业的投资者可给予适当的税收优惠。还应继续拓展出口渠道，增加对国内产品的需求，带动就业的增长。在当前国内需求不太景气的情况下，
这样做尤为重要。
    
    
    
 
