【 文献号 】2-1095
【原文出处】当代经济科学
【原刊地名】西安
【原刊期号】199902
【原刊页号】6～11
【分 类 号】F61
【分 类 名】财政与税务
【复印期号】199904
【 标  题 】总量适度、结构失调下的宏观经济政策取向
【 作  者 】余力
【作者简介】余力，陕西财经学院科研处处长、教授，邮编：710061
【内容提要】针对通货紧缩的种种迹象，作者认为我国宏观经济政策应于1996年下半年从“适度从紧”转向“适度扩张”。造成宏观政策未能
及时调整的原因主要有：①适度从紧政策无条件长期高位锁定；②企业效益差，经济增长质量不高，银行风险大；③亚洲金融危机的冲击和国
际金融市场动荡不安。鉴于目前我国经济困难的原因不在于宏观，而在于微观，不在于总量，而在于结构，故当前宏观经济政策的搭配应是：
中性货币政策与扩张型财政政策的结合。为根治我国经济中的深层次问题，作者提出若干政策建议。
【 正  文 】
    面对我国当前有效需求不足，市场疲软萧条，物价持续走低，经济增长乏力，失业压力增大的局面，经济理论界基本上有两种判断：其一
，供给过剩，买方市场；其二，需求严重不足，通货紧缩。无论大家对目前经济形势的认识如何不同，但对其存在原因的看法大体一致。即经
济总量基本适度，经济结构严重失调，经济体制依然不顺，问题主要在微观，而不在宏观。
    如果确认我国当前的经济困难不在于宏观，而在于微观，不在于总量，而在于结构，那么，宏观经济政策的抉择就不能简单在“紧”与“
松”上绕圈子，而必须及时作出适当调整。本文打算从我国现实的经济困难入手，分析货币政策与财政政策的不同搭配及其效应，以促进我国
经济持续、快速、健康发展。
            一、政策搭配——组合方式及其效应
    众所周知，宏观经济政策很多，是一个体系。它至少应包括货币政策、财政政策、产业政策、人口政策、价格政策、就业政策等等。若从
对社会总需求的扩张与收缩影响最大、最直接而言，货币政策与财政政策居于主导地位。因此，我们这里主要研究货币政策与财政政策的组合
及其效应问题。
    财政政策注重社会公平与社会效益原则，能在不改变社会总需求的条件下，通过分配与再分配调节积累与消费的比例关系，促进社会资源
合理配置和产业结构合理化；货币政策注重社会资金的使用效益，能创造社会总需求，能提高经济主体的运行效率。如果两大政策搭配合理，
使用得当，就能有效提高国民经济的运行质量与效益。
    按照美国经济学家孟德尔的组合理论，货币政策与财政政策的组合有四种模式可供选择：其一，双紧政策，即紧缩型财政政策和货币政策
；其二，双松政策，即扩张型的财政政策与货币政策；其三，紧缩型财政政策与扩张型货币政策；其四，扩张型财政政策与紧缩型货币政策。
四种不同的政策搭配模式，适用于四种不同的经济状况，产生不同的政策效应。
    双紧政策属于一种“急刹车”式的调节，只能适用于经济过热，社会总需求极度膨胀，供求矛盾十分突出，物价形势急剧变化时期。双紧
政策能有效遏制恶性通货膨胀的势头，稳定经济，但毫无例外地会酿成经济萎缩、效益滑坡，并使已投入的部分生产要素被浪费掉。显然，这
是一种“专治驼背，不问死活”的政策处方。
    例如，在1988年10月前后，为迅速刹住需求膨胀、经济过热的空气，防止货币信用危机，我国政府及时采取了紧缩型财政政策和货币政策
。一年过后，虽然经济过热，通货膨胀恶化的势头得到有效遏制，但与此同时又出现了市场疲软、产品积压、经济增长速度滑坡、经济效益下
降，企业开工不足，资金周转失灵等险情。为挽救经济，政府不得不采取“点贷”，“生产启动”、“流通启动”，“基建启动”等措施，“
适时调整紧缩力度”。结果，双紧政策前紧后松，引起国民经济大起大落。可见，双紧政策只是应付非常情况的权宜之计。
    双松政策对经济发展具有一种强劲的刺激作用，一般适用于经济极度萧条，总需求严重不足，生产要素大量闲置时期。双松政策能在短期
内刺激总需求迅速回升，使经济保持足够的上升冲力，但是极易导致盲目投资和重复建设，诱发经济过热和通货膨胀。
    在历史上，我国曾三次采取过双松政策。第一次是1958年至1960年，第二次是1979年到1980年，第三次是1984年。这三次均毫无例外地引
发了经济过热和通货膨胀，使政府不得不实行更加严厉的紧缩政策，对国民经济进行较长时期的调整和整顿。结果，欲速不达。
    紧缩型财政政策与扩张型货币政策搭配，适用于经济结构基本合理，经济增长的质量和效益比较理想，而社会需求相对不足时期。此时，
为适当提高国民经济的运行速度与效率，增加有效需求，可采取廉价货币政策，适当放松银根，增加货币供应量。
    扩张型财政政策与紧缩型货币政策搭配，适用于总需求相对过剩，经济结构不尽合理，经济主体效益低下时期。采用这种政策搭配模式，
能保证在不扩大社会总需求的前提下，促进国民经济结构优化，社会资源重组，企业运行效益提高。显然，扩张型财政政策在紧缩型货币政策
的约束下，只能走内涵扩张的路子。
    此种政策搭配模式究竟会不会增加社会总需求，应视财政的扩张方式和中央银行的配合程度而定。比如，如果财政采取动用历年节余扩张
，中央银行可采取相应收回同额再贷款去平衡，总需求就不会改变。如果财政采取发行债券的办法扩张，由于“挤出效应”，只是改变了货币
供应量的结构，不会引起总需求增加。如果财政采取在中央银行透支或借款的办法扩张，中央银行也能用发行金融债券的方式去弥补，也不会
导致总需求扩大。可见，只要中央银行坚持紧缩政策，财政扩张就不会改变总需求。
    以上四种政策组合模式，前两种搭配模式只是对付非常情况的权宜之计，负作用极大。而值得研究的倒是后两种模式。所以，我们要根据
我国经济的实际情况，选择有效的政策搭配，以解决经济发展过程中的矛盾，保证国民经济健康发展。
            二、经济大势——总量适度、结构失调
    今年以来，在内需不足，外部金融动荡，世界经济增速趋缓的多重压力下，我国的经济发展遇到空前困难。党中央、国务院针对国内外经
济金融环境的变化，及时采取了积极的货币和财政政策，并已取得了初步成效。据统计，到11月末，广义货币M[,2]增加16.7％， 增幅比上月
末高0.4个百分点。狭义货币M[,1]增长13.7％，增幅较上月提高0.4 个百分点。各层次货币供应量增长基本与同期经济增长速度相适应。我们
相信，随着再次降息，开展住房、汽车等消费贷款的实施，千亿元国债的顺利发行和增加500亿元财政赤字预算的兑现， 宏观总量将进一步协
调。
    但是，在宏观经济金融形势趋好的同时，经济金融发展中存在的结构矛盾不容忽视。具体表现在：
    第一，信贷资金供求结构失调。为实现GDP增长8 ％的预定目标，1998年计划增加银行贷款9000亿元，截止10月底已完成8349亿元，完成计
划的93％。其中90 ％以上的新增贷款是由国有独资银行发放的， 且70～80％贷给效益并不理想的国有企业（张曙光等，1998）。而占工业总
产值60％以上，占工业从业人员73％的中小企业，尤其是民营企业获得的贷款支持很少。据北京大学中国经济研究中心宏观组测算，不同所有
制主体对经济增长的贡献不同。在工业中，非国有资产比重每上升一个百分点，对工业总产值的贡献大约为2.24个百分点。信贷资金多支持非
国有经济的发展，将换来经济高速增长的空间（北大中国经济研究中心，1998）。据统计，1997年国有商业银行对民营经济的贷款量仅为1.2％
，这在相当程度上影响我国经济快速发展。
    第二，存款结构失衡，货币政策有效性大打折扣。在金融机构的各项存款中，企业存款占比为32％左右，储蓄存款占比为58％左右。其余
10％为财政性存款、农村存款和信托类存款等。在所有存款中，占比最大、增长速度最快的属储蓄存款。改革开放后的1979年，储蓄存款余额
仅300亿元，1989年增加到5000亿元，1992年达到10000亿元，1994年突破20000亿元，1995年底接近30000亿元，1996 年底达到38400 亿元，1
997年达到46300亿元，1998年11月末已达到52952 亿元。 而企业存款1997年底仅为27000亿元，至1998年11月末为31539亿元。值得注意的是1
997年城乡储蓄存款余额增量（7759 亿元）首次超过国内生产总值GDP增量（7210亿元）。储蓄存款的超常增长，在缺乏转化为良好投资的机制
下，直接增加了银行的经营风险。还应指出的是，目前我国60％以上的金融资产集中在约8.5％的人手中（王煜、高材林，1998）， 财富过分
集中，贫富差距拉大，不利于消费的发展和升级，衰减了扩大需求、刺激消费政策的效力。
    1998年，中国人民银行先后于3月25日、7月1日、12月7日三次降息，财政几次发行国债以刺激消费、扩大内需，但是由于下岗人员增多，
缺乏社会保障；居民对经济预期看淡，收入水平下降；以及子女教育、养老、医疗、住房制度改革等因素的影响，企业存款和储蓄存款的比例
结构仍无多大改观，货币、财政政策的作用受到很大限制。
    第三，货币供应量增长过快，M[,2]对GDP的比例过高。据统计，从1978年到1996年，GDP年平均增长速度约为10％，而M[,2]增长速度年均
25％左右，大大高于经济增长速度。另据测算，1993—1997年，M[,2]对GDP的比例分别为100.7％、100.4％、103.9％、110.9％和119.6％，呈
逐年上升的趋势（蔡继明、何孝星，1998）。这种金融深化的程度远远超过发达国家。这种状况说明三个问题；一是企业经济效益低下，经济
增长的金融成本过高；二是银行资产质量不高，货币的流动性减弱；三是金融风险加大，通货膨胀在积累。
    第四，经济增长的质量不高。为刺激投资，增加需求，保证经济增长速度，1998年我们主要加大了铁路、公路、农田水利、市政、环保等
方面的基础设施建设。增加基础设施建设能增强经济发展后劲，但由于项目所能带动的产业链过短，产生的投资乘数、需求乘数受到很大限制
。其次，由于企业改革滞后，现代企业制度迟迟未建立起来，企业利润继续呈下降趋势，今年1—9月份独立核算工业企业实现利润比去年同期
下降30.77％。
    第五，中央财政收入偏低，财政扩大内需的能力不足。“放权让利”、“藏富于民”的改革思路，使中央财政入不敷出，非常拮据。再加
上“吃饭财政”的困扰，国家财政真正用于建设的资金近几年都在10％以下。由于财力所限，财政投资占全社会固定资产投资比重由1981年的
28.1％下降到1995年的3.1％。因此，在目前的条件下， 财政很难承担起加大投资、扩大内需的责任。1998年，国家采取了一系列积极财政政
策，如增发国债、出口退税、免税等措施，对刺激需求、扩大内需起到了相当大的作用。
    以上分析说明，第一，要刺激有效需求、扩大内需、避免经济衰退、增加就业和抑制通货紧缩，宏观经济政策必须从“适度从紧”转向“
适度扩张”。第二，在经济总量适度、结构问题突出、宏观向好和微观困难的情况下，货币、财政政策不能同时扩张，而应采取“货币适度”
、财政扩张的政策；第三，我国经济的根本问题是结构和质量问题。要彻底解决经济结构和质量问题，还需其他如产业政策、分配政策的密切
配合。
            三、事倍功半——宏观政策未能及时调整的后果、原因
    如所共知，宏观政策从制定、实施到取得成效，一般有一年左右的滞后期。因此，宏观经济政策的制定必须要有预见性和前瞻性。从事后
看，我国适度从紧的货币财政政策至少应在1996年的下半年开始调整，从适度紧缩调整为适度扩张。因为，1993年以来，我国经济增长率连续
5年下降，从1993年的13.4％降到1996年的9.6％，1997年的8. 8 ％，1998年为7.8％。与此同时，物价也逐年回落，从1994年的21.7 ％降到1
996年的6.1％，1997年的0.8％。特别是1998年以来，物价已连续出现10个月的负增长，年底可能回升到－2％左右。 考虑到经济下滑和物价回
落的惯性，以及政策时滞，应该说双紧政策到1996年底已经大见成效；经济在高速增长的上线运行，物价也处在基本稳定的水平。如果适度从
紧政策能在1996年下半年开始松动，至少在1997 年开始适度扩张，1998年以来的通货紧缩现象可能不至于出现，或可大大缓解。
    当然，事情不能总停留在“如果”上，应该认真分析为什么当时没象“如果”的那样做。
    总体而言，至少有以下主要原因：
    第一，适度从紧政策不应成为无条件的既定政策。1993年我国经济过热，1994年爆发了通货膨胀，反高通胀成为中央宏观政策的首要任务
。当年中央决定执行适度从紧的货币、财政政策。 经过三年努力， 于1996年大见成效。为扩大政策成果，1996年3月17 日八届人大四次会议
批准的国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景发展纲要指出：在“九五”期间实行适度从紧的财政政策和货币政策；1997年10月党的
“十五大”报告重申了在今后一个时期继续执行适度从紧的财政、货币政策；直到亚洲金融危机爆发，并已对我国产生了不利影响，国内已出
现有效需求不足等通货紧缩现象，需要调整宏观政策方向时，1998 年3月召开的全国人大一次会议《政府工作报告》还再次强调继续执行适度
从紧的财政、货币政策。这样，对于一个本来就缺乏灵活制定并执行货币政策的中国人民银行来说，把“适度从紧”调整为“适度扩张”就成
了“大逆不道”的事情。
    尽管朱总理在年初提出了保经济年增长率达8％的目标， 并提出扩大内需、扩大投资的战略方针；尽管中国人民银行已意识到长期有效需
求不足，物价持续下滑会导致经济衰退，并且事实上于1997年以来，已经采取了诸如下调法定存款准备率，多次下调存贷利率等扩张举措，但
最后均要强调这不意味着适度从紧政策的改变，货币政策改变所引起的扩张效应会通过收回再贷款、本外币对冲等措施抵销。如果真是这样，
前边的扩张举措等于徒劳；如果仅是说说而已，则会产生不良后果。这些迟到的扩张举措和“言不由衷”的宣传导向，无疑误导了经济主体和
社会成员对我国经济走向的预期和行为。因此，笔者认为，把“适度从紧”的宏观政策无条件长期锁定，是宏观政策不能及时灵活调整，以及
调整后政策效应衰减的重要原因之一。
    第二，企业效益不佳，经济增长的金融成本过高，金融资产状况不良，影响了决策层调整宏观政策的决心。据调查，国有企业效益低下，
利润呈不断下滑趋势，亏损面高达45％，1996年甚至出现净亏损378 亿元的局面。国有企业不景气、亏损增加的直接后果是银行不良资产上升
。据有关方面透露，银行不良资产达25％，其中实际收不回来的死帐占6—7％。另据业内人士估计，实际数字远不止这些。企业效益低下、银
行资产不良、风险过大的实际和随即出现的“惜贷”情绪，使决策层很难迅速作出适度扩张的决策。因为在现行机制下，信用扩张的直接后果
是银行坏帐增多。
    第三，亚洲金融危机爆发，国际金融市场动荡，延误了适度扩张宏观经济政策的出台。1997年年初阿尔巴尼亚的金融危机，尤其是1997年
7月爆发的亚洲金融危机， 引起了决策层对防范和化解金融风险的高度重视。亚洲金融危机发生在我们的周边国家，这些国家和我国的文化背
景相近，经济建设中存在和遇到的问题相似，和我国的经济往来关系密切。所以，虽然金融危机没有直接冲击我国，但却引起了我国政府的高
度重视。因此，1997年年底之前，宏观经济政策的重点是整顿金融秩序，防范金融风险，加快企业改革。这时宏观经济政策的所有举措，也主
要是为这一目标服务的。
            四、适度扩张——中性货币政策与扩张型财政政策结合
    为克服有效需求不足，物价长期持续走低可能出现的经济衰退问题，“适度从紧”的宏观经济政策必须向“适度扩张”转化。鉴于造成目
前通货紧缩现象的原因主要不在于总量而在于结构，不在于宏观而在于微观，我们既要抑制通货紧缩，又要防止通货膨胀。因此，宏观经济政
策应选择中性货币政策与扩张型财政政策相结合的模式。
    所谓中性货币政策，是指中央银行既不实行扩张政策，也不采取紧缩政策，只是根据实质经济增长的需要供应货币。所谓扩张型财政政策
，是指财政部门在适当集中资金的基础上，根据国家重点建设和经济结构调整的要求，大胆通过各种规范化的方式（发行债券等）筹集资金和
运用资金，走内涵扩张的路子，为扩大内需、调整经济结构和提高经济增长质量作出贡献。
    之所以选择中性货币政策与扩张型财政政策的有机配合，是基于下述考虑：
    第一，就总量控制而言，货币政策要优于财政政策。货币政策变动自如，操作灵活，能够及时满足支持经济发展的需要；其次，由于银行
贷款占企业流动资金的80％以上，因而货币政策不能过度扩张或过度紧缩，否则，势必引起经济大起大落；最后，目前的经济形势事实上使货
币政策处于两难选择上：即如果继续超经济增长扩张货币供应量，以更高的金融成本促进经济增长，便会诱发通货膨胀；如果紧缩信用，又会
造成经济停滞，失业增加。因而中央银行应坚持中性货币政策，以保证国民经济持续稳定发展。再说，相对于适度紧缩而言，中性货币政策对
支持经济发展，扩大需求是有积极意义的。
    第二，就结构调节而言，财政政策比货币政策具有更大的优势。财政作为实现国民收入分配与再分配的主要手段，它不但可以通过税收政
策（收入政策）和分配政策（支出政策）调整产业结构，而且可以通过转移支付等措施调整生产力在地区间的合理布局，促进社会资源的优化
重组，推动区域经济协调发展。
    第三，无论是从深化改革需要的宽松经济环境考虑，还是从国计民生的实际需要出发，都需要国民经济在提高经济效益的前提下保持一定
的增长速度。从这个意义上讲，选择中性货币政策与扩张型财政政策的有机配合，是明智之举，万全之策。
    第四，是既要抑制通货紧缩，又要防止通货膨胀的需要。长期以来，我国的货币供应量增长速度大大高于经济增长速度，尤其是1997年至
今又出现了城乡储蓄增量超过GDP增量的现象。因此， 货币政策不宜过分扩张。
    需要指出的是，由于受我国经济中诸如结构失调、体制不顺，企业改革远未到位，以及分配不公，贫富差距悬殊等深层次矛盾的困扰，因
此，对宏观经济政策调整后的效应估计不能过分乐观。要想从根本上解决我国经济中的问题，必须进一步加大改革力度，实行制度创新。为此
，笔者建议：
    1.全面实行职工持股计划，以增加企业资本金，减轻企业债务负担，把职工利益和企业利益捆在一起，促进企业焕发生机。
    2.把国有银行对国有大中型企业的部分不良贷款证券化，并拿到国际资本市场出售，并同利用外资结合起来，以改变银行的资产状况，有
效提高经济增长的速度和效益。
    3.银行要加大对非国有经济的贷款，支持非国有经济发展，改变我国经济结构和金融结构严重失衡的状况，促进经济快速发展。
    4.金融机构要贯彻按生产能力供应货币的思想，在做好货币放款（票据和商品抵押放款）的同时，要搞好和扩大资本放款（证券抵押放款
），充分发挥货币对再生产的第一动力和持续动力作用，促进经济稳定发展，长期繁荣。
    5.财政应进一步采取积极行动，如开征一些如财产税、遗产税、赠予税、利得税等新税种。这样，一可配合货币政策，刺激消费，扩大需
求，促进经济回升，二可把增加的收入用于建立社会保障，缩小贫富差距，保证社会公平，维护社会政治稳定。
    6.国家应赋予人民银行和财政部独立制定和执行货币、财政政策的权力。国家只是根据某一时期的经济形势确定宏观政策目标和不同时期
的政策重点，至于具体采取什么类型的货币、财政政策，应由中央银行和财政部确定。只有这样，才能提高宏观政策的预见性，前瞻性和灵活
性。
【责任编辑】张锐
【校 对 者】张锐
【参考文献】
    1.刘树成：《论中国经济增长的速度格局》，《经济研究》1998年第10期。
    2.北京大学中国经济研究中心宏观组：《货币政策乎？财政政策乎？》，《经济研究》1998年第10期。
    3.胡鞍钢：《从适度从紧到积极扩大内需：怎样看待宏观经济政策》，《改革》1998年第6期。
    4.曾康霖：《要注重评析我国现阶段金融运行的特点》，《金融研究》1998年第9期。
    5.喻瑞祥：《既要治理通货膨胀，也要抑制通货紧缩》，《金融研究》1998年第10期。
    6.赵富昌：《过度储蓄与金融风险》，《金融研究》1998年第6 期。
    7.余力：《我国当前宏观经济政策的选择》，《经济改革》1996年增刊。
    
    
    
 
