【 文献号 】1-3045
【原文出处】管理世界
【原刊地名】京
【原刊期号】199703
【原刊页号】167-170,216
【分 类 号】F2
【分 类 名】农业经济
【 作  者 】农业部政策体改法规司考察团
【复印期号】199707
【 标  题 】印度农业调控与保障政策对于我国的启示
【 正  文 】
    印度与中国毗邻，是农业大国，又是人口大国，与中国的国情相似，农业和乡村发展方面存在的问题也相近。所以印度农业调控与保障体
系的经验教训，对中国极有借鉴意义。
            一、自然资源和农业生产水平
    印度位于南亚次大陆中心，国土面积297.47万平方公里，不到中国的1／3；1994年人口9.19亿，比中国少近3亿， 其中农业人口比重70％
，大约比中国高出15个百分点；拥有可耕地1.697亿公顷， 比中国多0.747亿公顷，人均耕地面积约0.19公顷， 每个农业劳动力平均负担耕地
面积0.76公顷，都差不多是中国的2.5倍。
    印度大部分地区属热带季风气候。 除高山区外， 年均气温在摄氏24～27度，年均降水1170毫米，水热资源丰富。大部分地区农作物一年
可以两熟，南部地区一般一年三熟。主要农作物有水稻、小麦、玉米、谷子、棉花、甘蔗、花生、黄麻、大麦、豆类和油菜。农业生产结构以
种植业为主，而种植业中粮食作物又占到八成。畜牧业以牛羊为主，生猪由于社会方面的原因不占重要地位。
    从1949～1950年到1994～1995年，印度农业生产得到了很大的发展。粮食产量由5490万吨增加到19000万吨， 从大量进口转变为自给自足
，并且有一定数量的出口。其中稻米产量从2350万吨增加到8100万吨，小麦产量从640万吨增加到6550万吨，粗粮产量从1680 万吨增加到3040
万吨，豆类产量从820万吨增加到1410万吨。其他农作物产量、 畜产品产量和水产品产量也都有大幅度的增长。1994～1995年，印度肉产品总
产量达到412万吨，奶类产量达到6356万吨，鸡蛋产量145万吨，水产品总产量479万吨。
    但是，与我国和世界平均水平相比，目前印度的农业生产力水平还较低。在1994～1995年度，印度的粮食、棉花、肉产品、蛋类、水产品
产量分别只是我国的40.7％、43.2％、7.8％、8.7％和19％；人均农产品产量，谷物和杂粮（包括大豆）只有234公斤，棉花2.2公斤，水果31
.4公斤，蔬菜63.5公斤，肉类4.5公斤，分别只是我国的61.8％， 56.4％，90.2％，29.9％和10.4％。从土地生产率来看，1994～1995年度每
公顷粮食产量1547公斤，棉花260公斤，大豆609公斤，油菜籽848公斤，远远低于我国的4500公斤，879公斤，1661公斤和1415公斤。
    由于农业生产水平较低，印度尽管经历了几次“农业革命”，基本解决了粮食安全问题，但人民的生活水平和生活质量还处在较低水平。
印度目前人均每天摄取的热量为2400大卡，比我国人均每天2727大卡少327大卡；农民还是以消费粗杂粮为主，贫困现象还很普遍。
            二、土地制度和经营体制
    印度农业的社会经济结构特点，是封建和资本主义的个体经济成分并存，小农经济占绝对优势，农户的经营规模很小。印度独立后就开始
进行土地改革，公布了名目繁多的法令，但大多数并没有真正得到执行。所以经历了40多年的土地改革，印度农村的土地占有状况到今天还是
没有发生根本性的变化，土地所有权仍然集中在少数人手里。根据我们掌握的资料，目前占农户总数1.3％的大农拥有14％的耕地， 23％的农
户是半自耕农与租地农的混合，并且有相当一部分还正在丧失其土地而不得不加入无地农民的行列，占农户总数50％的农户只拥有1％ 的耕地
。而由于社会制度上的缺陷，政府根本无力解决失去土地农民的就业问题和生存问题。无地农民进城，只要找不到工作，就得沦落街头。即使
将土地出卖换得一些资产，但由于城市生活费用较高，只要一段时间找不到工作，很快也会沦落街头。大量贫困农民被迫涌入城市，给国民经
济发展和社会进步带来了很大障碍。在德里和孟买，我们看到了大片大片的“棚户”贫民区。据印度官方统计，1961新德里住在贫民窟的贫民
只有4.3万家，1990年上升到24万家，1994年跃升到48万家， 预计到本世纪末将上升到100万家。
            三、农产品市场和粮食安全体系
    印度的农产品市场是开放的。政府虽然也参与部分农产品（比如粮食）的经营，但这种经营是政策性行为，主要是为了更好地调节市场，
平抑对生产者和消费者不利的价格波动。也就是在市场供应状况较好价格较低的情况下敞开收购农民愿意出卖的农产品以保护生产者的利益，
在市场供应状况较差价格较高的情况下向市场抛售农产品以保护消费者的利益。
    在印度，政府农产品收购先是由国家农业价格委员会根据生产费用提出一个指导价格，由农业部在作物播种前公布作为最低保护价格。当
市场价格高于这个价格水平时，农民可以自由选择将农产品卖给政府的经营机构或者私商，而一旦市场价格跌到这个价格水平之下，政府就向
农民敞开收购。
      政府粮食工作由粮食与国内供应部粮食司的“印度粮食公司”（Food Corporation of India ）和农业部的“全国农业合作运销协会”
（National Agricultural Cooperative Marketing Federation）代理。前者主营水稻和小麦，后者则经营除水稻和小麦以外的粗杂粮。印度
粮食公司购得的粮食一般有四种用途，一是用作中央储备（Buffer St-ock），二是通过“政府分配系统”以政府补贴价卖给消费者， 三是少
量地用于农村“以工代赈”和救济，四是多于储备、平价供应和救济的部分由公司在市场上以市价出售或者由其经营的米面厂加工后按市价出
售。收购资金全部由公司自己贷款解决。在市场价格较高的情况下，公司一般不进入市场收购。
    印度粮食公司是独立于各邦政府以外的具有粮食储备和粮食经营（但不以盈利为目的）双重职能的体系，它每年以市场价格直接向农民收
购2000～2400万吨粮食（小麦和稻米大体上各占50％），其中通过政府分配系统分配的数量在1600～1700万吨之间，余下的部分或者由公司作
为商业性经营，按市场价格出售给其他商人；或者用作储备，在采购量不足的年份拿出来平抑市场价格。
    根据现行政策，所有的人，不管穷富，也不管市民或农民，只要愿意登记领取定量卡，都可以从政府分配系统的平价店以补贴价购买粮食
。但这种平价店供应的粮食一般只具有中等以下质量，并不考虑消费者的口味和偏好。因此比较富有的人一般都不愿意从平价店买粮，而愿意
用较高的价格在市场上购买他们自己喜欢的粮食。有些富人怕丢面子，甚至拒绝领取定量卡。所以平价店的顾客主要就是那些偏低收入的人，
政府分配系统也就主要是照顾穷人利益的政策体系。
    印度政府经过多年努力建立起来的粮食安全体系，虽然对市场能够调控自如，但其代价也很高昂。这种代价主要就是政府不得不承担巨额
的粮食消费补贴。1995～1996粮食年度，政府对印度粮食公司的财政补贴总额已经高达588.4亿卢比（上一个粮食年度补贴为488亿卢比）。当
然，近年印度政府也在积极寻求削减粮食消费补贴的办法，但许多人并不认为这是一个多么大的问题，并不想在近中期完全取消补贴。因为在
他们看来，政府有责任为低收入者提供食物保障。
            四、农业研究、教育和推广
    印度农业研究系统由中央、地方和农业高等院校组成，比较完整。中央有印度农业研究委员会，下设有38个研究所，11个国家级研究中心
，5个科研项目指导委员会。不仅从事研究工作， 而且负责协调全国农业研究机构和农业大学的研究活动。地方有60多个研究机构，由各邦农
业部门领导。科研经费的85％以上来源于财政预算，其余部分来源于农业生产税基金、世界银行贷款、国际援助和各种赠款。
    在70年代中期以前，印度的农业推广工作是由乡村工作者兼职完成的。之后才形成独立的由各级专职人员进行推广的系统。进入80年代以
后，这个系统得到了进一步的重视，各邦相继成立了农业推广站和种子公司，旨在“把新技术的好处推广到农户、农作物和各地区”。科技推
广站及时地提出引进、推广农业新技术的建议，组织农民进行田间试验，然后逐步推广。
    印度研究、教学部门的研究方向和教学内容始终注意与生产紧密相联。哈里亚那农业大学园艺系对学生的要求是在毕业时至少开发出一种
有市场前景的水果加工产品；全印度农业用种的60％是由印度农业研究所提供的；研究所、农业大学都设有推广专业搞小范围的示范。
    印度政府非常重视农业研究、教育和推广工作。农业研究、教育和推广经费有保障，科教人员享有较高的社会地位，生活和工作条件优越
。这使印度农业科技水平和教育水平在发展中国家一直保持着领先地位，科技文献率在世界上名列前茅。
            五、农业宏观管理政策
    尽管印度农业生产水平不高，但印度政府对农业和乡村发展问题一直是十分重视的。独立后不久，贾瓦纳总理就说过一句令人警醒的话：
“什么事都能等，但农业不能等。”几十年来，在国内外各方面力量的推动下，政府在增加农业投入、研究和推广农业科学技术、提高农民生
活质量方面都作出了异乎寻常的努力。
    把粮食问题放在首位。印度的粮食短缺是一个延续近百年的社会经济问题。独立以后，政府始终把粮食问题放在首位，先后成立了“粮食
政策委员会”和“粮食收购委员会”，确定了政府通过国家收购和进口、平价配售、对贸易进行严格管制的粮食政策。同时，政府也致力于发
展粮食生产。首先是开展粮食增产运动，接着实行“乡村建设计划”和“土地改革”，以后又推行农业发展新战略，连续实施“绿色革命”、
“白色革命”、“蓝色革命”和“家禽革命”，使粮食生产能力有了很大提高，食品供应状况得到了明显的改观。
    增加农业投入。印度独立以来已经执行了八个“五年计划”，农业投资由一五计划的60亿卢比增加到近5000亿卢比，增加了80多倍。在这
些五年计划中，政府农业投资比例一直保持在20％以上（一五计划时期曾超过30％），比我国近十年的8％左右高出12个百分点以上。
    提高农产品价格和实行财政补贴。60年代中期以来，印度政府采取了不断提高农产品收购价格、对农产品和农用物资进行财政补贴的政策
。1965年，政府成立了“农产品价格委员会”，对各种农产品的生产成本进行测算，并提出合理的收购价格，由农业部在每年作物播种前作为
政府支持价格予以宣布。目前，已宣布支持价格的有谷物、豆类、经济作物中的25种农产品。为保证农民能够获得合理和稳定的收入，政府支
持价格不断提高。从1976～1977年到1995～1996年，稻谷收购价格提高了386％，小麦提高了243％，玉米提高了319％，甘蔗提高了400％。从
1984～1985年到1995～1996年，棉花收购价格提高了229％， 黄麻提高了151％，葵花籽提高了192％。
    改善农产品流通条件。过去印度农产品流通市场管理混乱，中间环节多，产品不分等级，加工落后，缺乏储藏设施，腐烂变质的农产品占
总值的30％，造成农民收入损失，严重挫伤农民的生产积极性。近年来政府致力改进和推动农产品流通发展，积极建立法定市场，同时推动农
民成立销售合作社，投资兴建储藏设施，降低了销售成本，并使农民获得了合理的价格。在孟买，我们访问参观了“孟买农产品批发市场”，
该市场占地100公顷，有近6万工作人员，进场交易的农产品供应1500～1600万人的消费，年贸易额在20亿美元以上。现在，马哈拉施特拉邦合
作部下有260个市场管理委员会，10万个合作协会。
    发展农村金融合作，扩大农村社会机构信贷活动。目前，印度90％以上的农业贷款是由农业合作银行和地区银行提供的。在哈里亚那黑莎
地区，农民向合作社交10卢比（相当于人民币2.5 元）的注册费就成为了合作社的社员，就可以向合作社申请贷款，贷款利息率为15％。1995
～1996年，黑莎地区共有2.9万个农户（占总数的17％左右） 加入了合作社，其中的1.87万个农户向合作银行借贷了169亿卢比。
    在宏观管理方面，印度农业部不仅管农业生产和技术推广，而且对农业的产前投入、产后流通的政策和法律制定起决定作用。农业投资都
是由农业部作出计划和分配安排，报国家计划部只是核准。农业方面的有关法律则是由农业部提出草案交由国会讨论通过。每年国家农业委员
会提出的农产品最低支持价格，最后也由农业部向全国农民公布。
            六、几点启示和建议
    从总体上看，经过几十年的发展，印度农业方面的成就还是很大的。目前，印度正在积极推进经济自由化，试图进一步加快国民经济的发
展，对中国改革开放的成功经验也很感兴趣。从考察中我们发现，印度农业与农村经济发展有以下值得我们借鉴之处。
    第一，同我国一样，印度的农产品流通也是“双轨制”，但印度有两点与我们不同，值得我们学习。一是双轨制是灵活的双轨制，其政府
收购一轨不具备强制性，政府不要求保量，农民在市场价高于政府收购价时也可以不把粮食卖给政府。二是粮食安全体系不一定很完善，也不
一定最有效，但明明确确只执行政府调控职能。印度在全国粮食人均占有量远低于我国的条件下，放开粮食市场也没有出什么大问题，我们应
该趁目前粮食供求状况较好的有利时机，将粮食购销体制改革向前推进一步，开放粮食市场，真正实行粮食系统“两线运行”，下决心建立起
独立、权威的粮食储备调节体系。
    第二，我国的农业宏观管理产前、产中、产后脱节，农业部对全国农业投资甚至没有建议权，这给农业生产的稳定增长带来了一系列的困
难。为此，需要我们全面改革国家农业管理体制，强化国家农业行政主管部门综合管理职能，重点应包括产前农业投资、生产资料供应、农业
保险等及产后农产品购销、储藏、加工、对外贸易等职能。
    第三，在小农经营的农业和人口大国，迫使小农放弃耕地是不明智的。我国之所以没有出现其他发展中国家通常出现的城市贫民阶级，根
本的就在于我们的土地制度和发展乡镇企业的战略深得人心。在人口大国，不能把眼光仅仅放在效率上。为了社会的稳定和进步而牺牲一些效
率，从长期发展看是得大于失的，是值得的。
    第四，农民积极性、农业投入和科学技术是农业发展的三根支柱。我们需要借鉴印度的做法，更加重视农业研究、教育和推广工作，切实
增加这方面的投入，由政府承担起相关的责任。在农业商品关系还不很发达的传统农业国，农业研究、教育和技术推广不应该也不能完全按照
市场规律考虑问题。
    第五，尽管印度农业有很大潜力（主要是耕地较多，提高单产余地很大，科学教育基础好），有值得我们借鉴的地方，但由于社会制度的
缺陷，无论从农产品社会供给、农产品合理分配、农业土地制度的改革、农业生产条件的改善方面来看，还是从农业劳动力转移和城市化发展
、人民生活水平提高和贫困现象的消除方面来看，印度还都有许多不尽如人意之处。相比而言，我们在中国共产党的正确领导下，经过十几年
坚持不懈的改革，上述问题得到了较好的解决。这实实在在证明了社会主义制度的优越性。＊
    （执笔：唐仁健、张红宇、陈良彪；责任编辑：程漱兰）
    
    
    
 
