【 文献号 】1-2906
【原文出处】经济理论与经济管理
【原刊地名】京
【原刊期号】199506
【原刊页号】34-38
【分 类 号】F2
【分 类 名】农业经济
【 作  者 】熊启泉
【复印期号】199602
【 标  题 】关于我国农业保护系统建设的几个问题
【 正  文 】
    近年来，农业保护问题一直是我国经济学界争论不休，但至今仍悬而未决的问题。目前，虽然反对农业保护的声音渐小，但对于农业保护
的实质、农业保护的相关政策选择却依然见仁见智。本文从社会主义市场经济条件下建立农业保护系统的理由分析出发，着重就市场经济条件
下农业保护系统的特点、农业保护系统的实质及农业保护系统建设的有关政策选择问题作初步的探讨。
            一、建立农业保护系统的理由
    市场经济是一种竞争型、开放型经济。就其内在属性而言，是与农业保护不相容的。然而，综观世界推行市场经济的各个国家，在经济发
展步入一定阶段后，都无一例外地对农业实施了程度不同、方式有别的保护。究其原因有三：一是农业生产过程同时受自然规律和经济规律的
双重支配，致使农业成为一个高风险、低收益的弱质产业；二是农业是国民经济的基础产业，社会效益、生态效益显著；三是农业生产主体—
—农民分散、经营规模小、组织弱化，致使其政治影响力小，从而对政府决策资源的支配能力小、对市场的影响力小。根据市场经济条件下我
国农业的发展目标与现状，我们认为，农业保护主要源于下述因素：
        1.从农业的经济、自然属性来看，农业是一种高风险、低收益的弱质产业
    由于农业生产自身固有的特点，它不仅要承担各种自然风险，而且还要承担各种经济的、社会的乃至政策的不确定性带来的风险，即市场
风险和政策风险。自然风险，是指与农业生产密切相关的自然灾害性因素，如暴风雨、洪涝、干旱、冰雹、霜冻、病虫害等都会给农业生产造
成损害，轻则减产减收，重则绝产绝收。市场风险，主要指由于市场供求失衡和农产品需求价格弹性小导致的价格波动，给农业生产者和经营
者带来的收益上的风险。政策风险，主要指由于有关农业和农村经济政策的不稳定性、不连续性或政策上的某些失误对农业和农村经济发展造
成的诸种不利影响。一般来讲，高风险总是伴随着高收益，但农业的高风险并没有给农业带来高收益。相反，农业越来越陷入低收入的困境。
其原因主要在于：一是我国农业正处于从传统农业向现代农业转变的时期，农业中的传统投入与现代投入叠加，导致农业生产成本大幅度上升
，纯收入减少；二是农村产业结构、农村就业结构层次低，绝大部分劳动力滞留于传统的、比较利益低下的种植业，有效的土地超负荷承载了
庞大的农村人口和大量的农业剩余劳动力，致使农业劳动生产率难以提高；三是农业技术结构不合理，农产品的科技含量低，附加价值少，而
且农产品供给结构调整滞后于市场需求结构变化，这也影响了农产品需求的增长和农民收入的提高。
        2.农业是国民经济的基础产业，社会效益、生态效益显著
    农业生产是人类生存繁衍的起码条件，是决定整个国民经济发展规模和速度的基础产业部门，也是关系国家安全和社会政治安定的特殊经
济部门。农业的波动对人民生活、经济发展和社会安定都会带来重大影响。同时，农业生产的良性发展对于保持和改善生态环境起着非农产业
不可替代的作用。因此，任何情况下，政府必须把农业放在一切经济工作的首位。
        3.农民经营规模小、组织化程度低，在市场竞争中处于弱势地位
    在完全依靠市场机制配置资源的条件下，无论是在产品市场竞争中，还是在要素市场竞争中，农业往往都处于不利地位。这是因为：（1）
由于自然的、历史的和技术方面的原因，我国农业劳动生产率一直低于工业劳动生产率，加上农业剩余劳动力多，致使农业劳动生产率提高缓
慢。（2）农业投资， 尤其是基础设施建设投资和农业科研投资周期长，对投资者的回报率低、机会成本高，而非农产业的预期收益率明显高
于农业，致使农业比较利益恶化，农业对资金和其它资源性投入（如高素质农业劳动力）的拉动力弱于非农产业，甚至使本来就稀缺的资源反
向漏出农业。（3）进入80年代中后期， 我国农产品的供需关系发生了格局性的变化，农产品买难卖难交织在一起，主要原因就在于农业供给
结构调整滞后于需求结构的变迁，农业增长受到了明显的需求约束。（4）我国农业生产的经营规模较小，组织化程度低， 小生产与大市场的
矛盾突出，因而驾驭市场经济的能力较弱。
    综上所述，无论是从农业的产业特征、农业在国民经济中的社会经济地位，还是从我国农业发展的现状目标看，在市场经济条件下，政府
对农业都应实行特殊的保护政策，这不仅是农业而且也是国民经济自身高速度发展的客观要求。市场经济越发达、经济发展水平越高，越要加
强对农业的保护。当今日本、美欧等发达国家对农业保护越来越强，充分证明了对农业实行特殊保护政策的必要性。
            二、农业保护系统的特点及实质
        （一）特点
    1.农业保护的有限性
    农业走向市场后，政府对农业的保护并不是全方位、漫无边际、无所不包的，而是有选择、有范围、有限度的。政府的农业保护主要是针
对农业的基础地位，农业的非竞争性弱质方面、农业的非营利或低营利项目的，对于具有市场竞争能力，或根据结构调整需要，不该保护的，
要坚决推向市场。
    2.农业保护的强化性
    农业保护的目的在于强化农业的基础地位，强化农业的内在功能和竞争能力，从而促进农村经济的稳定发展。要强化农业保护，必须使农
业保护措施制度化。
    3.农业保护的弥补性
    在市场经济条件下，经济效益成为农业生产者追求的基本目标。对于某些经济效益较低的农业生产领域，可能发生投资减少，生产萎缩现
象。而主动地、自觉地对农业施以一定的保护措施，可以弥补市场功能性缺陷带来的农业萎缩现象。如市场调节往往导致农业基础设施建设滞
后，导致农业资源过度交流，导致生态环境恶化等问题，都可在一定程度上通过政府的农业保护予以有效弥补。
    4.农业保护的调节性
    是指通过某些农业保护性措施，实现政府对市场农业的有效引导和调节，使农业的发展既符合国民经济总体规划、总量要求，又与市场需
求及其变化趋势相吻合，保持农业的持续、稳定、协调发展。从这里可以看出，农业保护政策在一定程度上也是一种结构调节政策。
    5.农业保护的启动性
    农业发展过程中，常常受到一些稀缺资源的约束，而通过采取一些必要而合理的保护措施可以启动、推进和刺激农业发展。譬如，增加农
业开发性项目的资金投入，可以解决农业发展的资金约束问题；为农户提供全程服务，可以解决农户生产经营中的困难，保证农业生产的顺利
进行，促进农业专业化、社会化和商品化程度的提高；加大对农业的科技开发、推广投入，可以提高农业生产力水平，促进农业现代化水平的
提高。
        （二）实质
    目前，不少经济学者认为，农业保护就是提高农产品价格，增加农业投入，防止农业过度萎缩。对此，笔者不敢苟同，我认为，所谓农业
保护就是针对农业受高风险与低收益的双重袭击和市场经济条件下农业是一个弱质产业的特点，通过一系列的保护措施，改善农业的外部环境
，防止农业资源的过度外流，以强化农业作为国民经济的基础产业地位。笔者认为，就实质上讲，农业保护包括两方面的内容：
    1.农业保护实质上是保护农民的利益，保护农民的生产积极性
    农民是农业生产经营的主体，是农业的基础。农业生产能否发展，主要取决于农民的应得利益能否得到切实保护，农民生产积极性能否得
到激发。保护农民利益，激发农民生产的积极性，主要应注意两个方面：
    首先，农民的权力应得到切实的保护。在市场经济条件下，农民作为自主经营、自负盈亏的市场主体，应该拥有并能行使的权力，而且政
府理所当然也必须予以保护。这些权力主要包括生产经营决策权（包括经营方向、经营规模、经营形式的选择）、生产资料的处置权（不包括
土地的所有权）、农产品的处置权、政治上的民主权和经济管理上的管理权与监督权等。
    其次，应切实保护农民的利益。作为独立的经济利益主体的农业生产经营者，其合理的经济利益无疑应成为政府保护的对象。要保护农民
的经济利益，一是要做到保证农民增产增收；二是要千方百计地减轻农民负担；三是要培育农产品市场和农村要素市场（如市场基础设施建设
，交易规则的完善等）。
    2.保护农业实质上是为国民经济的持续、稳定、协调发展奠定基础
    农业是国民经济的基础，农业的发展状况直接关系到国民经济能否持续稳定、协调发展。同时，农产品的有效供给直接与每个国民的生活
密切相关。我认为，保护农民实际是保护整个国民经济，保护每个公民的切身利益。这一点，可以从近年来我国经济波动无不与农业波动相关
，农产品供给约束诱发的通货膨胀等诸种事实得到佐证。从这里及前面的论述，我们可以看到，实行农业保护政策不仅有它经济上的合理性，
而且也有其社会基础。
            三、农业保护系统建设的政策选择
    市场经济条件下，农业保护的主要目的在于改善农业发展的宏观市场环境。因此，在选择农业保护政策的过程中必须考虑各种保护措施的
有效性、可操作性及政府的预算约束。就我国农业发展的现状及目标看，农业保护政策选择应遵循如下原则：
    1.以农民自我保护为基础，政府保护与农民自我保护并重
    农业保护是市场经济条件下政府最主要的农业责任之一。然而，政府是否履行这一责任，亦即是否制订保护农业的政策，并切实贯彻执行
，在很大程度上取决于农民的自我保护意识与自我保护行动。
    在我国目前的家庭分散经营为主的小规模生产格局下，要发展农民的自我保护意识，并付诸行动，关键是要建立和发展农民组织，因为从
世界上目前所有的市场经济国家来看，政府究竟是采取歧视农业的政策，还是采取保护农业的政策，基本上都取决于农民的组织力量与非农产
业的组织力量之间的对比强度，也就是说，政府政策的制订是在各方面利益的权衡过程中进行的，利益权衡的主要依据是各利益集团的影响力
，而各利益集团影响力的大小主要取决于其组织化程度的高低。在农民组织弱化的情况下，奢谈政府保护无异于向政府乞求，这种乞求并不能
从根本上左右政府“理智”的决策行为。这一点可以从我国长期的“口号农业”，农民负担总是减而不轻等方面得到部分验证。这里，我所谈
的农民组织是代表农民利益集团的一种产业组织，它在开展农民自我保护和说服政府保护农业中发挥着其它组织不可替代的作用。
    政府保护是建立在农民自我保护的基础之上的，政府保护的主要内容有两方面：一是完善和培育市场，为农业和农民提供活动的舞台；二
是弥补农业领域的市场不完善或市场失灵，以防止农业资源的过度外流，保证农业的持续、稳定、协调发展。
    2.以制度化的非价格保护为主，价格保护和非价格保护并用
    一提起保护农业，人们首先想到的往往是价格保护。价格保护是包括最低价格、缓冲储备、风险基金和补贴等一系列相互配套措施在内的
政策体系。所谓最低价格是政府按照一定依据确定的支持价格。缓冲储备是根据市场价格与支持价格的偏离，通过收购或抛售农产品来消除这
种偏离的政府库存。风险基金是政府通过各种渠道筹集的用以按支持价格收购农产品的资金来源。补贴主要指向农民提供的生产投入物补贴和
出口补贴，其目的是通过财政支出来改变农产品的相对价格水平。
    其实，对农业的保护，除价格保护外，还有非价格保护。非价格保护涉及的内容广泛，包括农业结构政策；有关农业的立法；保护基本农
田与改善生态环境；增加农业科学技术研究的资助力度；大力发展农业职业技术教育（即增加农业领域的人力资本投资），等等。
    价格保护与非价格保护相比，显然，价格保护不易操作，执行难度大。主要表现在：（1）易受国家财力的约束， 并给国家造成巨额的财
政负担；（2）如果“复关”（即参加现在的世界贸易组织）以后， 还容易受到组织其它成员国的指控和报复；（3 ）全国各地生产条件差距
甚大，合理的保护价格水平难以确定；（4）年复一年的通货膨胀， 价格保护的有效程度日益下降；（5 ）实行价格保护政策本身与建立市场
经济体制有相背之处，在我国现阶段若普遍推行，就会阻碍农业经济中市场机制的正常培育与成长，从而妨碍市场经济改革的大局。
    与价格保护造成国家巨额财政负担和阻碍市场改革相反，非价格保护往往只需少量的财政投入，甚至不需财政资金。譬如，增加农业科学
技术研究方面的投资，促进农业技术推广，完善农业立法来规范各级政府的农业投资行为，保护基本农田及农业生态环境以及结构调整政策，
培育和完善农产品市场和农村要素市场等，都不需多少财政支出，但这些措施的“外部经济效益”较大，能通过降低农产品的综合生产成本，
提高农业生产水平，增加农民收入，从而达到持久的保护农业的良好的效果。
    据此，我认为，我国农业保护应走以价格保护与非价格保护措施并用，以非价格保护为主、价格保护为辅的道路。同时，为了保证农业政
策的稳定性和连续性，对非价格保护措施必须制度化。
    3.把农业保险系统作为农业保护系统的有机组成部分，尽快完善农业保险系统
    农业生产对自然界的依赖性大，又最容易受到自然灾害的冲击，而我国又是世界上自然灾害最为严重的国家之一。这对于分散的小规模的
家庭经营来说，轻则影响农民的生活，重则使农业生产无法进行。同时，随着农业市场化程序的提高，我国农业还受到市场风险的冲击，这些
仅有政府保护和农民的自我保护是不够的，还必须完善农业保险系统。完善农业保险系统，对于目前的我国来说，主要是建立农业保险机构，
拓宽农业保险的业务领域，扭转农业保险的纯商业性行为。
    4.把保护和发展中高等农业教育，增加农业科研资源的比重作为农业保护的重要内容来抓
    传统的农业保护主要以资源和产品控制为主，比如控制作物播种面积、控制总产量，这些措施在短期内对农业生产有一定的促进作用。然
而，这种只控制耕地面积和总产量的农业政策，只能使耕地不致减少过多、过快，但投入由农民自己决定，由于政府不能控制农民投入的数量
和质量，因而也不能控制单产水平。如果面积不变，而单产下降的话，总产出仍然会减少，农业尤其是粮食的增产目标仍然难以实现，而且还
会影响各地区比较优势的发挥，降低资源的使用效率，从而阻碍整个经济的发展。有研究表明，现阶段我国的农业（尤其是粮食）增产政策应
该从资源和产品控制转向以提高单产为中心，以开发新的持久收入来源。为此，现行的农业发展政策应该转向注重技术进步，保护在市场经济
条件下处于劣势的中高农业教育和农业科学研究。
    总之，我国农业保护应走一条以农民自我保护为基础，政府保护与农民自我保护并重，以制度化的非价格保护为主，价格保护与非价格保
护措施并用的道路，同时完善农业保险系统，对中高等农业教育和农业科学研究加以重点保护。
                      （作者系华南农业大学经贸学院在职博士生）
                                     （责任编辑：  邢伯春）＊
    
    
    
 
