产业与环境
INDUSTRY AND ENVIRONMENT
1999年　第21卷　第1-2期　Vol.21 No.1-2 1999



　　分担责任：作为南非及其它发展中国家实现工业可持续发展的一种手段的共律政策手段
Jonathon Hanks
Group Environmental Adviser,AECI Limited,Private Bag X21,Gallo Manor 2052,South Africa
摘要　发展中国家的环境政策制订者是否应当力求采用“自律”和“共律”政策手段?本文确认了若要在那些还没有坚强环境执法传统的国家中采用此类手段则需要满足的一批体制条件和程序性条件.利用南非作为一个案例研究，提出了建立谈判协议的充分体制条件可能已经存在或者可以适当地加以发展.
引　言
　　本文简要考察南非当前关于自律和共律政策手段的经验.由于认识到在没有坚强环境执法传统对促进自律所涉及的担忧和限制条件，它确认了有效引进共律手段所需要的一批体制条件.利用南非的经验作为一项案例研究，以评价引进那些以使实现可持续发展的责任从公共部门向工商业部门转移作为基本目标——或者当然作为一个必要后果——的政策举措的潜力.

使责任转移到受调控方：共律和自律政策手段
　　力求使责任转移到私有部门的政策手段的一个基本目标，是通过那些既能利用企业家精神推动环境革新同时又能减少对有限政府资源的依赖性的自律体系来引进改善的环境行为.有各种各样的共律手段和自律手段可以用来作为实现预期环境目标的一种手段.以下是此类手段的一份清单，以反映政府参与程度(大体上从最高水平到最低水平)为序.对每一种手段在南非内部的现状，都给出简要评论.

　　◆共律手段的最恰当实例之一是谈判环境协议.有时也称为“工业契约”的谈判协议，是在法规机构与私有部门企业或行业组织之间缔结的协议，其条件是后者保证兑现某些环境承诺.由于显示出一种典型共律手段的所有特征，因而它们可能是一种有用的案例研究，可用来更详细地考察一种共律政策思路在发展中国家中的潜力.在本文的随后章节中进一步讨论了谈判环境协议.

　　◆促进更普遍采用可审计环境管理体系标准(例如ISO 14001和EMAS)的政策措施.南非是第一批起草了自己的环境管理体系标准的国家之一(1994年公布了SABS 0251)，而且从一开始它就是ISO 14000系列标准制订的一个积极参与者.环境事务与旅游部正力求通过一个意识宣传运动鼓励采用ISO 14000系列.它已经把ISO 14001管理体系运用于它自己的作业之一(南极研究站)，尽管它还必须通过任何正式的法规条款来促进环境管理体系标准的志愿采用.目前，政府和工业界正在采取积极步骤，以确保ISO 14001认证审计的地方环境审计员与培训方案的相互承认.到1997年12月，南非有20多家公司接受了ISO 14001认证.
　　◆引进志愿环境计划(例如美国环保局的33/50，WasteWie,和绿色照明计划)，这些计划全都力求达到超出法律要求范围的显著环境效益.通过参与这些环境计划，公司受益于改善的公开表彰、从环保局得到技术援助、成本节省和与革新有关的较长远回报.最近有两个这样的举措引进南非，以期同时削减温室气体和促进经济发展：南非清洁交通与绿色建筑物计划.两者都是1997年5月推出的.此类举措的进一步引进还有很大余地.为了使这样的举措取得成功，也为了有充分的动力来推动工商界参与这些举措，仍有必要进一步提高政府的能力，特别是关于技术支持计划的能力.
　　◆各工业部门引进它们自己的工业环境实践规范，例如国际商会工商业可持续发展宪章、化学工业的责任关怀计划和日本工商界的经团联全球环境宪章.南部非洲工业环境论坛(IEF)、化学及有关工业协会(CAIA)和南非包装理事会(PACSA)等团体也正在南非推行各种环境举措.虽然一些国际工商业计划要求详细报告实施所商定实践规范方面的进展，并提出了不这样做就要受到某种形式制裁的威胁，但这些举措大多数是完全自愿的，而且主要依靠同行压力来诱导改善表现.
　　为了使这些工业规范变得更有效和更可信，需要到位一些机制，以促进各成员对它们的实施、监测和公开报告遵守情况、以及除同行压力外实行有意义的制裁.情况并非总是如此，一种往往诸如针对国际商会宪章的批评这样说.就外部报告要求而言最健全的实践规范之一，是化学工业的“责任关怀”计划，它自1994年以来一直在南非运行.目前正在进行持续的努力以改善报告质量，而且预期1999年期间将开展报告的首次外部验证.

把谈判协议引进南非
　　在南非，工商界与或者国家政府或者省政府之间尚未缔结任何正式的环境协议.然而，在个别经营与当地社区之间已经有一些协议，一个例子是最近各炼油厂与南德班和西开普等社区之间的协议.人们仍然想看到这些协议将证明到底有多大成功，而且，一个涉及来自工业部门组织、政府实体和社区的代表的更广泛协议是否会成为一种更有效的思路，特别是如果这样的协议是以商定的程序性机制为基础的话.南非化学及有关工业协会(CAIA)目前正在探讨在一个试验研究基础上通过与国家政府和/或省政府缔结一项谈判协议来采纳这样一种思路的可能性.
　　作为其研究志愿环境管理思路的作用的项目的一部分，南非环境事务与旅游部显然做出了把“谈判协议或契约”排除在外的有意识决定，他们相信这些东西在南非不会起作用，除非有更大的能力来更有效地执行现行的指令性法规.该部的官员也表达了如下忧虑：工业界会在任何谈判进程期间利用其较多的知识故意误导政府，从而确保在一个不太严格的层次上确定任何目标或承诺.这不仅证实对工业界的环境动机缺乏信任，而且也是对政府内部技术能力不足的一种默许.这些显著的但可以理解的担忧提供了一种形象的证实：在南非，可能缺乏谈判协议的成功引进所需要的一些基本条件.
　　在表1和2中，给出了对引进谈判协议的条件的更详细描述，及其在南非的现状的简要评论.在评价这些条件时，重点是那些可被视为“体制条件”(即那些明确涉及政治体制结构的特征)者，而不是纯粹的“程序性条件”(即那些与政策手段本身的内容与格式有关的条件)，相信后者是相对容易达到的，而且在某种程度上独立于政治体制范畴.

弱执法范畴的协议
　　关于谈判协议依赖于受威胁的法律标准执法的建议，是以如下假设为基础的：除非存在着有效政府执法的传统，否则不会有任何刺激来鼓励工业界缔结或者履行环境协议，这种担心往往因对工业界动机的怀疑而加强.当存在着环境立法不力的明显传统时，若想要推动谈判协议及其它共律手段的引进，这是一个当然需要加以解决的重要考虑.
　　解决这个问题的办法很多.例如，作为开始，可以认为，在南非(也许还有很多其它发展中国家)历史上未能执行环境法律取决于以前的情况——例如缺乏政治意愿或者不了解环境问题的重要性——而这已经发生了变化.南非这样一种变化的证据可见于，例如，水事务与林业部长最近关于要对造成水污染的工业企业采取严励行动的承诺，与这一承诺平行的是各省级环境局长保证要对某些污染性工业企业提出高大形象试验案例.
　　虽然人们一定怀疑政府对一切有关企业和工商业部门全面有效地执行法规的能力，不过，也许可以认为，这些可看得见的承诺将被视为充分可信的，能起到改善公司行动的推动因素的作用，特别是在那些最可能成为任何有政治动机的活动的目标的较大型企业中间更是如此.然而，重要的是要知道，任何更新的、开展环境诉讼的热情与能力可能仍然局限于较容易看得见的公司，而且抑制更普遍采用指令性法规的结构性限制因素很可能也将依然是为了可预见的将来.这一点因如下事实而复杂化：发展中国家的政府往往面临许多紧迫的和政治上更容易看见的关注，例如，关于创造就业机会、教育、犯罪和提供基本服务的关注.
　　也许，关于较大型公司对可能法律行动的威胁作出反应的建议得到最近一项200家南非公司(包括按资产价值排序最大的150家公司)的调查结果的支持，该调查指出，“政府政策/立法”依然是承担更大环境责任的主要压力.尽管可以认为这种回应表明工商界对于什么东西构成了最显著的潜在压力的认识——表明在这样的压力不存在时对于改善表现仍有一点点刺激，但在这一方面，值得注意的是，所调查的公司中76%相信环境已经是一个战略性问题，36%指出环境问题应被视为“非常战略性的”.此外，压倒多数的公司(84%)认为，在今后5年中，环境问题可能对其公司活动产生日益显著的影响.
　　对作为一个战略问题的环境给予日益增长的重视，显然会被各个别公司和行业组织对于近4年来一直在进行的、十分费时的环境政策进程的参与水平所证实.较积极的工业协会往往成为那些有高大环境形象的行业的代表，而最积极的个别参与则来自每个行业内部较大和较突出的企业.这些传统上有较高大形象的公司和工业群体，构成了南非开展谈判协议时任何努力都要聚焦于其上的最有用基础.
　　重要的是也要知道，不应当把法规视为改善企业环境表现的唯一推动因素.其它显著压力包括舆论、贸易与投资要求、同行压力、和与改善环境表现相联系的可能市场机会，所有这一切在南非最近的工业调查中均被确认为环境变化的压力.虽然这些压力大部分独立于公众干预，但在那些相对于游说费用而言法规回报本身不足的情况下，它们可能促使参与立法进程.这种情况的一个恰当实例是化学工业的“责任关怀”计划，实施这一计划主要是为了改善工业界已受损的公众形象.诸如此类的计划倾向于提高特定部门内环境活动的总体水平，往往使该部门暴露于在
表1　发展中国家引进谈判协议：一份条件核查清单
　　国际经验已经显示，虽然谈判环境协议(NEAs)能提供实现所希望环境结果的有效手段，但它们并非在所有情况下都是最合适的思路.在可以成功地引进谈判环境协议之前，满足一批特定的体制条件和程序性条件是必要的.这一点被尝试性的英国包装协议的失败所证实，与之相比的是更成功的荷兰协议.下表介绍一份谈判环境协议成功引进的基本条件清单.这些条件(“体制的”和“程序性的”)是按照它们是否涉及环境有效性、社会平等或经济效率，即衡量可持续发展的“三重底线”的三条关键政策基准，来划分的.
表现基准条件
环境有效性体制条件：
工商界和政府有充分的动机使用谈判协议
各方及其它关键利害攸关者之间相互信任
高水平的政治、工业和社会环境意识
能获得足够的基线数据来确定目标
有充分的能力控制自由骑士
◆法律和/或财政制裁的可信威胁
◆前瞻性、结构完善的行业组织
◆活跃和资源充足的公益团体
刺激参与的正面鼓励措施
◆信息和技术援助的可得性
程序性条件：
◆雄心勃勃但还是可达到的量化明确目标
◆有截止日期的里程碑目标和实施时间表
◆表现的监测与评估程序
◆可信的验证体系
社会平等体制条件：
各方的公开可信性
◆各方的代表性
◆参与和协商
◆谈判和提出协议的经验
外部各方影响协议内容的能力
称职的中间人、仲裁或调解
程序性条件：
利害攸关者参与权利、程度、条件和程序的界定
提供程序保证人或与第三方正式协商
明确界定各方的作用和责任
规定报告的水平、类型、公开可得性和频率
纠纷解决程序
政策手段选择的合理性说明
经济效率体制条件：
关于与协议制定和管理相联系的费用的清晰度
对协议实施费用的总体认识
对协议各缔约方之间费用分摊的理解
贸易信息和市场竞争力的保护机制
程序性条件：
关于各方之间费用分配方法的清晰度
协议和/或其修正案的外延条款
关于目标是绝对还是专一的清晰度
为评估该协议的持续性的效果而建立的基准
其它地方发展的、证实法规当局更前瞻性参与的潜在价值的有用举措.
　　当存在着不良执法传统时，对那些可能相信没有谈判协议的任何余地的人来说还有另一种回应.简单地说，可以认为，如果以指令性法规为基础的现存体系本身没有产生预期结果，那么，这应当被视为一种探讨替代机制的使用的强有力刺激，尤其当有令人信服的理由相信现存的结构性法律效果障碍——例如政府资源严重短缺——不可能在不久的将来克服时更是如此.因此，需要寻求一些较少因政府反复无常而受影响而且能更有效地促进低形象公司达标的革新性机制.
　　环境事务与旅游部可能十分令人担心的是他们目前缺乏能力来执行现有法规.然而，如果说有什么事情的话，这应当起到一种刺激作用，鼓励探讨一些能在工商界中促进环境责任的替代非法规性手段，而且尤其应当标志着利用信息的潜在本领作为促进改善行为的一种手段而不是等待政府体制能力增强的重要性.如同很多发展中国家一样，这可能要很长时间才能到来.

发展一种共识文化
　　看到政治体制关系的性质会影响谈判协议(和一般意义上的共律手段)的效果的第二个领域，是相信协议的成功实施依赖于共识性政策制定文化的存在.这引起了两个需要在南非情况的范畴内加以考察的相关问题：各方之间有一种适当的谈判与信任文化吗?在法规者中间有足够的经验来确保工业界不滥用它作为技术专门知识的可能垄断性持有者的地位吗?
　　在解决这个问题时有两个方面要考虑.首先，重要的是确保有足够的程序到位，以保证工业界的适当信息公开和有兴趣与受影响各方的有效参与.这会起到减少工业界超越政府技术能力的机会——以及观念.根据表1和2中的分析，表明一般意义上的共律政策手段的一个重要特征是需要确保法规部门对工业界的充分独立性.实现这一点的一个有效手段是确定环境(或更广义的可持续性)目标与目的，并让所
表2　谈判环境协议的条件：南非现状
　　关于表1中所确认的各种体制条件和程序性条件在南非的现状，本表提供了简要评论.
谈判环境协议的条件南非现状-简要评论
体制条件
工商界和政府有充分的动机使用谈判协议政府内部似乎愿意至少考虑谈判协议的使用，例如，在最近的环境白皮书和水政策白皮书中都有使用各种协议的专门规定，就反映出这种情况.
各方及其它关键利害攸关者之间的相互信任在一些政府官员中间明显缺乏对工业界动机的信任.建议这可以通过确保关键利害攸关者参与确定目标和通过在协议本身内部为参与和报告作出规定来克服.此外，可以认为，协议若有效地加以实施则其使用本身可能起到提高信任水平的作用.
高水平的政治、工业和社会环境意识南非工商界内部环境意识的水平显然在不断增长，例如，最近IEF/KPMG对南非环境活动的程度和性质的调查结果所反映的.
能获得足够的基线数据来确定目标这无疑是一个薄弱领域，因此，建议任何初步协议都应当首先争取通过诸如对改善监测与报告作出承诺来解决这个问题.
预定目标的可得性，较好的是作为国家可持续性战略的一部分在《环境白皮书》关于制定“国家环境战略和行动计划”的建议中， 提供了制定国家可持续发展战略目标的机会.
有充分的能力控制自由骑士：
◆法律制裁的可信威胁
◆前瞻性、结构完善的行业组织
◆活跃和资源充足的公益团体
◆消费者压力的存在建议：谈判环境协议的制定应当在那些有可信行业组织的工业部门内部以及有证据表明成功实施了部门计划的地方进行.有可能法律制裁的威胁今后将变得更可信，如果政府信守它对带来高形象诉讼的誓言的话.目前存在着许多环境公益团体，其活动最近得到更有效协调和更好的资助.
关于与协议制订和管理相联系的费用和财政效益的清晰度这是一个需要进一步调研的领域.关于这个问题的数据显然局限于欧洲协议的实施.为了对协议实施所涉及的费用和可能效益开展更好的评价，仍需做出进一步努力.
使技术革新要求与其它政策目标一体化的能力各战略目标之间的更好协调应当通过任命一位环境领头代理人或一些能确保各政府部门活动的更有效协调的其它手段来实现.这也可以通过采用充分考虑和一体化的国家目标作为“国家环境战略与行动计划”的一部分来加以促进.
可信验证体系的存在，包括提供技术援助与调解服务这是一个兼备程序性的和体制的要求.在体制上，它提出了可能需要一个独立实体来进行定期审计、验证报告内容、提供技术援助和/或发挥调解作用的问题.
程序性条件：

雄心勃勃但可以达到的量化明确目标

有截止日期的里程碑目标和实施时间表；

表现的监测与评估程序；

利害攸关者参与权利与程序的界定；

明确界定各方的作用、责任和费用分配；

报告程序；

纠纷解决程序；

证明有理的政策手段的选择；

协议和/或其修正案的外延条款.这份程序性要求清单描述了在谈判协议本身内部应当规定所有问题.建议一份协议的最低限度内容和各种相关的程序性方面应当或者在一份指导准则文件内或者作为一种专门法律程序的一部分加以规定.

在其提到环境协议时，最近关于南非国家环境管理政策的政府白皮书对下列程序性条件做了专门规定：

◆覆盖活动的范围；
◆澄清该协议的宗旨；
◆有规定的时间框架；
◆有有效和透明的监测与审计体系以及结构到位(程序性和体制的要求)；
◆运用“开放信息和参与原则”

建议这些条件的有效实施，可以通过诸如确保更大的透明度和通过规定有关利害攸关者有效参与的程序，对满足以上提到的一些体制条件做出贡献.
有关键的利害攸关者都参与确定这些目标.与此有关的是如下建议：谈判协议的焦点应当是在行动手段上，而不是在确定环境目标上，同时也要确保有经常性的和足够透明的协议实施进展报告.在采取这样的措施时，相信可以在某种程序上缓解环境事务与旅游部(DEAT)早先表达的忧虑.
　　在考察是否有可能在政府与工业界之间发展一种共识性政策制定思路时，也许令人鼓舞的是注意到荷兰的经验，作为动态和有承诺的领导的一个结果，它可争辩地设法通过一个旨在创造一种更具合作性关系的意识计划来克服工业界与各环境部门之间一开始就熟悉的战斗线.虽然也许还有疑问的是南非的体制与文化范畴是否类似得足以允许在环境事务与旅游部内发生同样变化，但可以认为可能存在着一些关于可能在该部内应用的有用理由，特别是由于它现在力求实施一套“国家环境战略与行动计划”.

结　语
　　可以断言，共律政策方案在发展中国家实现工业可持续发展方面能发挥潜在重要作用.政府与工业界之间在政策制定进程中积极合作有利于长远经济、社会和生态优先的有效一体化.此外，使用那些较少依赖于稀缺政府资源的手段和力求以典型法规思路来克服一些明鲜制约因素的手段，也有效益.然而，为了使这些共律举措取得成功，重要的是做出符合某些体制条件和程序性条件的规定.
　　利用南非作为个例研究，表明建立谈判协议的必要体制条件或者已经存在，达到作为先决条件的程度，或者替而代之的是可以适当加以发展.作为确保这一点的一种手段，需要为与协议本身的内容和结构有关的某些程序性条件做出明确规定.重要的是也要知道，赞成共律手段并不否认对指令性法规的重要继续需要.
南非环境法：证实指令性法规的弱点
　　　　尽管南非既有强大的不成文法传统和一批意图明确与结构恰当的环境法令——它们在很多情况下规定了可与国际上采用的标准相比的标准，但该法律在达到环境目标方面的良好意图与潜力大部分尚未实现.南非环境法何以尚未达到其潜力，有许多广泛认识到的理由，其中很多理由是在发展中国家中到处常见的：
　　◆法律过份支离破碎，无论其立法主题还是其行政管理均如此，有许多不同机构负责污染控制而无有效协调.
　　◆环境法执法不充分，大部分是由于短缺有适当资格与承诺的检察官，政府律师和行政主管的结果.政府内部能力缺乏，在国家级和省级都是显而易见的，尽管在那些其总体行政能力被描述为处于“危机水平”的省份尤其如此.
　　◆执法不足的问题一直因缺乏足够威慑的制裁而复杂化，罚款和判决条款按国际标准衡量是非常宽大的.
　　◆历史上一直有公司环境信息不充分公开的传统；然而，这种局面已经根据新宪法的“信息获取权条款”加以改善(在《公开民主法案》批准期间).
　　◆业已使环境法在南非的运用复杂化的另一个问题是严格的正式地位要求问题，尽管这个问题也已经在某种程度上根据新宪法内的条款解决了.
　　◆南非颁发的许多环境许可证的焦点主要是确定基于各个地点的排放标准，而没有充分提到任何长远的周围环境标准.建议：如果要达到可持续性，则至关重要的是在对长远目标给以充分考虑的优先化基础上确定标准.
　　◆南非的环境法规一般都形成一系列尾端介质专一法律的一部分.
　　◆传统上一直运用“最佳实用手段”原则，从而证实技术考虑和经济考虑普遍优于环境.这在大气污染控制的情况下尤其显著，其中，空气污染标准是由首席污染控制官员与该污染性工业协商决定的，(历史上)很少有机会受到关心环境的市民的有意义挑战.
　　◆目前确定和执行标准的体系容易发生与“命令与控制”思路相联系的通常低效率，这起因于如下事实：这样的标准一般是不灵活的，倾向于遏制技术革新，并要求法规者使用稀少的公共资源来获得那些已经可供污染者利用的信息.
　　◆南非环境问题一体化思路的发展与实施，已因环境事务与旅游部(DEAT)中政治权力普遍缺乏而复杂化，这很少挑战其它政府部门的决策；可以认为，这反映出在南非政府内部对环境问题普遍给以低优先级.
　　南非环境法规的这些历史问题大多数是人们熟知的，而且作为当前环境政策改革进程的一部分，还在为解决这些问题而继续做出努力.尽管有各种举措，但可以认为，南非环境法低效率体制能力——也许在一段时间内仍然是一个问题，尽管在国际援助机构的援助下一直在致力于许多省的环境“能力建设”.最近，在对各省的行政能力进行一次调研之后，南非强调了政府能力这个紧迫问题，并坚持认为，需要至少10年时间才能在省级公共部门中全面增强必要的管理能力.这可能依旧是一个与环境问题有关的特定问题，就中央政府资助而言，会继续受到低优先级对待.在倡导引进谈判协议方面，认为这将有助于解决一些目前妨碍南非实现环境可持续性的结构性问题，其中许多问题是很多发展中国家中结构性制约因素的特征.这些包括诸如缺乏长远观点，从而妨碍工业界实行环境革新；法律不确定性加上当前环境法支离破碎的相关问题，这两者都导致普遍低效率；以及适用环境信息稀少，从而妨碍优先化决策的开展.
　　通过利用那些导致责任从政府向工商界转移的政策手段，更可能的是将会达到经济发展需要与环境保护要求之间的有效平衡，并将导致实现生态可持续性所必需的革新.
共律政策手段的条件
　　引进共律协议的一个基本先决条件是，政府和工商界都有充分的推动力来采纳一种更具革新性的政策思路.双方都必须不仅相信当采用这种思路时能达到明确的效益，而且也必须适当坚信有充分的能力来实现任何良好意图.为了使这种动力适度强大，有人建议应满足下列基本条件：
　　◆政府和工业界中均应有高水平的环境意识，加上对一道工作的效益有充分认识.
　　◆各方之间要有充分的互相信任.虽然在某种程度上这可能受到历史政治环境支配，但也有可能通过诸如实施能促进可见性的机制和建立长期彼此商定的目标与一致运用的程序来改善信任水平.
　　◆作为对协议的最初发展和继续实施的一种鼓励，要有某种惩罚性措施或替代鼓励措施的威胁.虽然这样做一般意味着需要严格执法的法律标准，但重要的也是要认识市场和同行压力等其它鼓励措施的作用.这强调了如下体制问题的重要性：
　　● 需要前瞻性的和结构完善的工商业组织；
　　● 存在活跃和资源充足的公益集体；和
　　● 客户能通过其消费方式施加压力.
　
发展中国家引进谈判协议：改善对话，同时保持政治独立
　　发展中国家引进谈判协议的一个令人感兴趣的案例，是David Wallace在对6个经合组织国家(美国、荷兰、丹麦、法国、德国和日本)中环境政策制定进程的详细调研之后进行的.
　　在他的研究中，Wallace考察了工业界与法规部门之间的关系对一项“有效”环境政策(定义为能促进负责任工业革新的政策)的制定的影响.可能的关系总结成一个矩阵(图1)，其中包含两个因素：法规者的政治独立，和法规者与工业界之间对话的质量.政治独立被视为在避免以权力为基础的谈判陷阱方面是重要的，从而确保工业界不会利用其优异的信息来加强它自己的优势.通过排除“兜售影响”的可能性，和通过保持一种稳定、令人信任的政治气候，可以认为，工业界将更加有倾向地把它的资源用于环境革新，包括清洁生产实践.类似地，关于对话进程，建议工业界与法规者之间的高质量信息流导致工业界提出更具革新性的解决办法.
　　把这种模式运用到发展国家，建议可以把这些国家大多数视为已经采取了“自满的非革新者”战略.
　　随着环境改善的压力日益增长，可能诱使发展中国家的政府切断它们与工业界的密切关系，很可能它们将力求迅速过渡到“负责任的非革新者”战略.然而，建议发展中国家政策制定者的较好路线应是通过促进更有效的工业界-法规者对话，同时保持充分独立于工业界，来采取“负责任的革新者”战略.
　　虽然关于像南非这样一个国家在这个矩阵上目前到底处于什么位置的问题可能有某种争论，不过，这个案例可以这样来做：政策改革的重点应当有利于向“负责任的革新者”战略转变，而不是屈服于引进激进的有害法规的可能诱惑.当力求实现这种过渡时，考察荷兰试图实现一个可持续经济的经验是有用的.荷兰的特征在于尤其与这种分析有关的两个特色：制定一个可持续性长远计划，和使用谈判协议.
　　根据这种经验，建议可持续发展政策制定中最初第一步是达成关于长远发展目标的协 议，要涉及所有利害攸关者的参与.通过确定长远目标，政府更可能创造一个稳定的和始终如一的政策框架，该框架不仅得到普遍公认，而且也使政府对工业界的政治独立性正规化.利用这个矩阵，可以认为，一个可持续经济计划使战略空间局限于高度政治独立性区域.谈判协议的功能是要使工业界与法规者之间的高水平对话与信任正规化，从而促进采取“革新者”战略.总而言之，谈判协议的使用和一个可持续经济计划确保了“负责任的革新者战略”(图2)的采用.然而，在力求引进谈判协议时，重要的是确保为其提供了前提性的程序性条件和体制条件.

资料来源：D.Wallace,Environmental Policy and Industrial Innovation:Strategies
in Europe,the US and Japan(London:Royal Institute of International Affairs,1995).

资料来源：D.Wallace,Environmental Policy and Industrial Innovation:Strategies
in Europe,the US and Japan(London:Royal Institute of International Affairs,1995).
