【 文献号 】3-879
【原文出处】《江苏社会科学》
【原刊地名】南京
【原刊期号】200101
【原刊页号】138～144
【分 类 号】D4
【分 类 名】中国政治
【复印期号】200108
【 标  题 】有限集权·社会自治·地方民主——温饱后阶段的政治调适
【 作  者 】储建国
【作者简介】储建国　武汉大学法学院讲师　430072
【内容提要】随着温饱问题的解决，中国的社会发展进入温饱后阶段。如何在这一阶段进行政治调适，以妥善应对新旧社会矛盾，是学界和政界
都必须认真思考的问题。本文认为，在有限中央集权的前提下，巩固和扩展社会自治，适度推进地方民主，应成为此阶段的政治调适目标。
【关 键 词】温饱后阶段/有限集权/社会自治/地方民主
【 正  文 】
    一、温饱后阶段及社会不满问题
    所谓温饱后阶段，是指人们摆脱了饥饿状态、生活必需品较有保障的社会发展阶段。它相当于中国在改革初期提出的小康阶段。本文之所以
用“温饱后”这个概念，是因为在“小康”的确切含义方面存在争议（注：对小康的完整表述或许最早出现于《礼记·礼运》篇，表示一种政治
开明、人际和谐、风调雨顺的社会状态。在当今大多数中国人的观念中，小康只表示一种较为富足的生活。）。“温饱后”则较为明确地说明，
人们虽然可以实现温饱，但为了不至于忍饥挨饿，还须付出相当的努力，其所得收入的大部分还是去购买满足温饱所需要的生活必需品。当然，
温饱后阶段并不意味着每个人都实现了温饱，但没有实现温饱的人口对整个社会来说只有非常微小的边际意义。
    以什么样的量化指标来界定温饱后阶段呢？尽管人们对用人均国内生产总值(GDP)来衡量一国的发展水平提出了越来越多的批评，但到目前
为止，它至少还是非常重要的指标。如果按照2000年的美元价格来计算，一个中国人一年内用来购买食物、住房、衣物、交通、保险等生活必需
品的开支大约需要1000美元左右。也就是说，人均GDP1000美元才能令人信服地解决温饱问题，即刚好用来购买温饱所要求的生活必需品。改革
初期邓小平提出的人均GDP800美元的小康目标是按当时的美元价格计算的，考虑到物价上涨因素，本文所说的1000美元的水平要低于邓小平所说
的800美元水平（注：从1977年到2000年，美国消费价格指数上涨约76.5%，邓小平所说的800美元约等于2000年的1400美元。数据参考《国际金
融统计年鉴》(1997、1998)，以及中国统计局网上发布的世界统计数据（尤其是1997-2000年的数据及预测），网址：http://www.stats.gov.c
n/information。）。因此，人均GDP1000美元应该作为进入温饱后阶段的起点。那么终点在哪儿呢？根据前面的定义，整个温饱后时期，人们用
其收入的大部分用来购买生活必需品，如果1000美元只能全部用来购买生活必需品，那么在人均GDP1000至2000美元之间应该算作温饱后时期。
考虑到贫富差距，人均GDP2000美元的社会并不意味着大部分人的收入都达到了这个标准，所以将2000美元的上限扩大到3000美元较为合适。另
外，一位研究生活质量指数问题的学者莫里斯认为，人均GDP在3000美元（按1981年不变价格计算）以下时，物质生活质量指数和人均GDP的联系
就比较紧密，在这个界限以上就非常脆弱（注：吴姚东：《生活质量：当代发展观的新内涵》，《国外社会科学》2000年第4期，第51～54页。
）。这也间接说明了以3000美元作为上限的合理性，因为在这以后，人们的收入增长与生活质量的改善就没有特别大的关联了。
    即使是人均3000美元，如果10%的富人的人均GDP过高，譬如说为2万美元，那么大部分穷人的人均GDP就不会超过1000美元。如果是这样，那
就很难说这个社会进入了温饱后阶段。因此，用1000-3000美元所框定的温饱后阶段的贫富差距还不能过大，否则这个指标就得重新修订。国际
社会较普遍地使用基尼指数来衡量贫富差距。通常认为0.4的基尼指数是警戒线，超过这个界线的社会意味着异常的不平等。笔者采用这个指数
是为了保证1000-3000美元的划分有实质性的意义，基尼指数在0.4以下，就较能保证大部分人的收入在人均GDP左右，至少不会偏离太远，也就
较能保证未实现温饱的人口处于很边际的水平。据测算，至1999年末，中国最富的20%家庭占有全部家庭收入的50.24%，最穷的20%仅占有全部家
庭收入的4.27%（注：吴强：《如何正确看待和解决当前存在的贫富差距拉大问题》，网址：http://ahtjj.ah.gov.cn/krs/6。另外，关于基尼
指数，不同的算法会有不同的结果，参见赵人伟等主编：《中国居民收入分配再研究》，中国财政经济出版社1999年版，第11页。）。这个差距
超过了任何一个发达国家的水平，也超过了许多发展中国家的水平。
    温饱后时期是现代化的一个重要阶段，在某种意义上，这个阶段的社会变化速度是所有阶段中最快的，也是政治上容易出现突变的时期。不
过相对于温饱前来说，政治危险程度会有所降低。政治危险不同于政治变化或政治不稳定，而是指因各种变化而造成的极端化冲突。如果一个社
会在现代化过程中有很大规模的人口温饱问题没有解决，一旦他们寻求在政治上来解决这个问题，就极有可能造成残酷的政治冲突，因为政治斗
争的输赢涉及到是否能够活命的问题，这几乎是一切暴力运动或革命的根源。但是如果在温饱后阶段政治调适不当，也可能增加政治危险的程度
，因为这个时期的社会不满一般呈上升趋势。
    社会不满上升的一个重要原因是相对受挫感加强的人口迅速增长。贫富差距拉大只是一个客观的事实，只要这个事实没有被足够多的人认为
是不可忍受的，没有转化为他们内心中的强烈受挫感，就不会有太大的政治问题。但是温饱后阶段，每年会有大量的农村人口流动起来，实现城
市化。我国目前的农村人口约占总人口的75%，在温饱后阶段，这个比例将向50%的目标递减，每年平均约有2千万农村人口实现城市化（注：如
果按年均8%的增长率，中国将在2017年达到人均GDP3000美元，如果在17年的时间实现农村人口的比例从75%到50%的转变，则每年的份额约为2千
万。）。尽管在这个过程中，新城市化人口的绝对福利增加了，生活水平提高了，但他们更有机会与更富有的人进行直接的比较，对贫富差距、
社会不公有了更多的经验认识，从而增加了对社会的不满，增加了自己在流动过程中的受挫感。然后，经过他们的传播，那些没有流动起来的农
村人口也增加了不公平感，会越来越多地将自己的不良处境归罪于社会，归罪于政治。
    社会不满上升的第二个原因是教育水平的提高和传播媒介的扩大。人们知识的增多一方面导致其欲望的提高，相应增加了其欲望满足的难度
；另一方面增强了其了解社会和参与社会的能力，从而给社会系统和政治系统带来巨大的压力。中国的教育普及率在发展中国家是很高的，传播
媒介近十年来发展迅速，无论是市民还是农民，都能同步了解全国和地方的各种新闻和信息。尽管传媒中绝大部分内容属正面消息，但正面的报
道无法减弱不满者的不满，甚至有某种逆向强化作用。在很多国家的现代化过程中都曾出现过类似的现象。
    社会不满上升的第三个原因是社会新兴势力——主要是中产阶层——越来越强烈地要求进入政治系统的中心地带，即要求得到与他们的经济
地位相匹配的政治权力和政治地位。关于稳定的中产阶层对于政治系统的价值，自古至今的政治学家都有较为一致的定论（注：亚里士多德在《
政治学》就明确指出中产阶层对于城邦稳定的价值。在中国古代，则可以将中产阶层理解为恒产阶层，孔子有过关于有恒产才有恒心的说法，有
了恒心，就有了稳定之心，就不会想去造反。现代政治学更是将中产阶层的规模和比率作为维系现代政治体系的重要指标。），这在很难形成定
论的政治学科是非常少有的现象。但当现存的秩序无法同化新兴的中产阶层，没有能力对他们的要求作出有效反应的时候，政治危险程度就会加
大。改革二十年来，我国的中产阶层有所发展，但规模不大，还没有能力发挥社会平衡器的作用。但由于他们掌握着较多的经济资源和知识技能
，因此他们的不满具有较强的政治效应。
    社会不满上升的第四个原因是政治系统内部的衰败因素增强。腐败是衰败的一个重要方面。近些年来，腐败从少量到多量，从低层到高层，
从个人到集体的扩展十分明显。尽管这几年加大了打击力度，但不能有效地抑制这种发展。在温饱后阶段，腐败有可能发展成为一种常态，在很
多地方，这已经成为一种事实。温饱后阶段，新的财富和财源将会更多地涌现出来，可供腐败的资源和机会也会迅速地增加。由于旧制度衰败的
摧化作用和制度创新的相对落后，会导致腐败力量的增长速度快于抑制力量的增长速度（注：关于反腐败力度逐年加大、腐败烈度逐年升级的论
据，可以参见王沪宁：《中国抑制腐败的体制选择》，《政治学研究》1995年第1期，第7-15页；李雪勤主编：《新中国反腐败通鉴》，天津人
民出版社1993年版。1995年以后的反腐力度和腐败升级的情况可以从众所周知的一系列的集体腐败大案中看出来。）。这种趋势对社会不满的强
化是不言而喻的。
    人们还可以继续列举其它的原因，但上述四点足以说明温饱后阶段的不满状况以及由此而来的政治问题。社会不满是把双刃剑，一方面它是
政治系统的破坏力量，另一方面又是推动政治系统革新的积极力量。抑制其破坏作用，发挥其创新作用，是一项相当艰难的政治调适任务。绝大
多数国家在大体相当的现代化阶段上的政治调适都出现了这样那样的问题，当然主要是混乱问题。根据历史经验，某种程度的混乱是不可避免的
，妥当的做法是将混乱控制在可以接受的范围内。
    温饱后阶段所要进行的政治调适是多方面的，其核心是要处理好两种关系，其一是政府和社会的关系，其二是中央和地方的关系。笔者认为
，此阶段的政治调适目标应该是：有限的中央集权，坚实的社会自治，适度的地方民主。
    二、有限的中央集权
    改革开放前，有三个因素支撑了中国中央集权的必要性。其一，从战乱中产生的政权需要快速的命令体系去维护政权的安全，防止国内其它
以武力为凭籍的集团对政治权力的觊觎。其二，由于新政权的意识形态性质，受到国际上的歧视乃至封锁，需要一种军事化的动员体系和组织体
系去维护国家的安全。其三，由于实行计划经济，需要中央政府对全国经济发展作统一规划，对全国资源作统一分配。
    改革开放后，这三个因素均在不同程度上受到消解，维持中央集权的必要性也就降低了。事实上，在以实现温饱为目标的初期改革中，中央
权力下放是最显著的特征。尽管在九十年代，中央权力又有所回收，但整个二十年的主流是中央权力受到限制。其表现之一是中央放松了对经济
生活的控制，下放了对企业的控制权，允许比较广泛的私人经济活动。表现之二是中央放松了对社会生活的控制，人们的社会生活不再总是需要
政府的组织和安排，只要政府不禁止，老百姓就可以去做他们想做的事。表现之三是中央放松了对地方政府的控制，地方政府有了更多的自主决
策权，可以在一定程度上发挥自己的想象力，去规划和指导本地区的经济和社会发展。即使后来加强了中央的宏观调控，但仍然保留了前期放权
的积极成果。譬如1994年实行的分税制，从短期看加强了中央的财政权，但从长期看，则是将中央和地方的财政分权以制度化的方式固定下来，
从制度上限制了中央集权。它实际上是在单一制里面渗入了联邦精神，具有重要的政治意义（注：关于联邦制和单一制之争，在政治学界由来已
久。理想主义者认为联邦制与兼顾大国的自由与力量有关，这承袭了孟德斯鸠（《论法的精神》第九章）和美国联邦之父们（《联邦党人文集》
第九篇）的观点。现实主义者认为联邦制是分散诸邦的政客们在共同的危险和机会面前讨价还价的结果，参见William H.Riker,Federalism:Or
igin,Operation,Significance,Little,Brown and Company (INC.),1964,Chapter 2.笔者认为，联邦制中的某种精神与大国民主有亲和力，这
种精神在单一制中也可以体现，因此笔者将专文论述“具有联邦精神的单一制”。）。
    由于改革前政府的全权性质，整个社会被高度地政治化和中央集权化，所以尽管二十年的改革缩小了中央权力的范围，但仍没有改变中央集
权的基本态势（注：与“全权”相类似的概念有“极权”和“全能”。极权带有强烈的贬斥色彩，中国学界很少使用。当前中国学界喜欢用“全
能”概念，所指称的对象与“全权”相同，但角度不一样。）。与其它国家相比，中国仍然属于高度中央集权的国家。
    在初期的改革中，维持较高程度的中央集权有一定的必要性。首先，中国初期改革实行的是搞试点的政策，最主要的做法是在几个特区搞试
验，这需要在全国范围内调动大量的资源去做这个试验，只有强大的中央权威才可以做到这一点。其次，改革试点的成功经验需要有效的中央权
威去进行推广，没有一定的集权是没法这样做的。很多非洲国家现代化的失败就是因为没有高效的中央权威去推广新的经验和新的技术。当然，
市场经济中的企业往往做得比中央政府更好，但那是在市场经济体系形成之后的事。第三，改革初期，需要对大量温饱问题没有解决的人口和地
区实行有效的控制，防止大规模混乱现象的发生。在农业人口比率从75%到50%的转化阶段，大多数国家都不同程度地出现了这种混乱现象。日本
在这个阶段就经常出现贫苦群众的骚乱（注：升味准之辅：《日本政治史》，董果良译，商务印书馆1997年版，第167-168,258-259页。），由
于其政治调适乏力，不得不越来越依靠强力解决，这是造成日本走向军国主义道路的一个因素。
    在温饱后阶段，因温饱问题没有解决而产生的集权理由基本消失，在形成全方位的改革开放格局下，动用全国资源搞试点的做法也不合时宜
，成功经验的推广虽然还需要中央政府，但成长起来的企业、民间组织和地方政府可以承担越来越多的推广任务。所以，就这些意义上来说，中
央集权应该受到进一步的限制。如果说中央的力量是温饱期的改革推动力或第一期推动力，那么已成长壮大的社会和地方力量就是温饱后的改革
推动力或第二期推动力。根据这个时期的特点，中央权力一方面要将过去下放的权力以制度化的方式巩固下来，另一方面要退出不宜继续由中央
政府控制和管理的领域，进一步调动地方和社会的积极性。在既可由政府来做，也可由社会来做的事情上，应该遵循社会优先的原则；在既可由
中央政府来做，也可由地方政府来做的事情上，应该遵循地方政府优先的原则。前一个原则已经为中国政府明确接受，我们所推行的“小政府，
大社会”模式就是遵循这个原则。后一个原则尽管被很多人认识到，但并未付诸实践。
    对中央集权进行限制的另一个普遍性原因是它本身的效率问题。在中央集权体系中都避免不了这样的情况：中央的政策到地方总是会变形，
而且中央集权的时间越久，这种变形的可能性感大，变形程度越高。中央集权的效率依靠地方各级官员对中央政府的忠诚，这种忠诚靠两种东西
获得：一为道德激励，一为惩罚威胁。然而，在和平时期，这两种东西的供给效率是递减的。首先，道德激励通常是通过战争或应付某种危机局
面来获得，一旦战争或危机消失，各级官员便会花更多的时间去考虑私人的欲求，这种道德激励的效率便会递减，即使中央不断强化传统教育也
改变不了递减的趋势。其次，随着时间的推移，地方官员在本地方建立了支持自己的人员、资源和信息的网络，可以有效地逃避和应付中央的惩
罚威胁，从而导致这种威胁的效率也逐渐递减，即使中央不断加大惩罚力度也无济于事。这两条规律是被中国历代王朝的历史不断印证了的，无
一例外。所以，中央集权决不能长久，只能作为应对某种特殊情况的权宜之策，就象凯恩斯的经济政策一样。
    出于这些考虑，在温饱后的改革中，应进一步限制中央集权。不过，受限制的中央集权仍然是中央集权，而且，一定的集权在温饱后阶段仍
有必要。这有三个方面的原因：第一个原因是社会分裂度的加大，相对挫折感的加剧需要适度的中央集权去调控，这在本文的开头已经指出。第
二个原因是温饱期改革的局部经验需要中央政府向全国推广，西部大开发就是这种情况。第三个原因是进入世界经济体系的初期需要中央政府给
国内经济提供特殊保护。当然，还有很多其它方面的原因，但需要中央权力并不等于需要中央集权，很多事情是各国中央或联邦政府都要做的。
总之，温饱后阶段所需要的中央集权或可称为改革扩展权，一旦改革基本成功，这种集中的权力就可考虑退出。
    三、坚实的社会自治
    然而，限制中央集权往往会带来一种担心：一旦中央权力大量退出，也许会出现社会失序和地方霸权现象。这种担心是有道理的，但又是没
有用的，因为即使执意维持中央集权，也会出现这种现象。正确的做法是要为退出的中央权力寻找和培养新的载体，这种载体应当是社会本身和
地方政府，如果能增加社会的自治能力，社会失序就可以避免，如果能推进地方民主，地方土霸王就难以生存。
    一个不需要政治的和谐社会同为中西方政治哲学的主流理想，尽管这个理想在可以预见的将来不可能实现，但对现实仍有着巨大的规范和指
导意义，而且具有可操作的功用。对于当前的中国来说，培养一个自治能力高的社会已成为学界和政界的共识。这种共识就是要发展成熟的市民
社会。
    对于市民社会，人们有不同的理解，对于当前的中国来说，将其界定为“建立在市场经济基础之上的非政治的社会关系领域”较为合适（注
：参见拙文：《市场经济、市民社会和民主政治》，《武汉大学学报》1999年第1期，第50-60页。）。至于市民社会的发展对于政治发展的意义
，这里不需要多说。现在的问题是，温饱后的中国有无让市民社会成熟起来的条件，要使它成熟又需要作什么样的努力。
    温饱期的改革是日益明确地以市场经济为导向的，而且市场经济有了相当的发展，已经为市民社会的培育累积了一定的条件。首先，温饱期
市场经济的发展造就了大量的市民社会的主体，大量的个人和组织摆脱了政治权力的束缚，成为非政治的生活主体，他们是市民社会发展的最基
本的因素。其次，温饱期市场经济的发展拓展了市民社会的活动空间，人们为了追求现实的幸福而去自主地交易和交往，非政治的生活空间越来
越广阔。第三，温饱期市场经济的发展塑造了市民社会的观念形态，以世俗化和个体化为主导的意识越来越强烈，填补了政治神话破解后的精神
空间，尽管支撑市民社会的精神根基还未形成，但可以为市民社会供给短期的生活意义。第四，温饱期市场经济的发展催生了市民社会的自治机
制，市场经济那种自发的调节机制和交往习惯直接影响着市民社会的运作，市场规则启发着市民社会的规则，对人们之间避免冲突和追求合作起
着至关重要的作用。
    温饱后的中国需要精心培育温饱期出现的市民社会萌芽，有必要将市民社会的发展作为政治发展的阶段性战略来考虑。中国政府的一些政策
目标和措施已经朝着这个方向努力，譬如说对民事立法的加强，对民间文化的鼓励，对民间组织的宽容等。在温饱后阶段，在明确的或隐含的战
略指导下，这方面的政策需要更积极一些，更主动一些。
    当前较迫切的是，政府对民间组织的态度要从消极宽容转为积极支持。温饱后的利益结构会以更快的速度分化，不同的利益群体会以更快的
速度涌现。如果这些潜在的群体利益得不到有效表达、实现和协调，就会加剧集团性的利益冲突，以致发展成极端化的政治冲突。如果这些利益
以某种自愿参与的方式组织起来，就会使冲突的解决走向理性化的轨道。许多思想家和学者都强调民间组织对于和平解决政治冲突的重要性（注
：美国政治学者加布里埃尔·阿尔蒙德在《比较政治学》中肯定各种集团在利益表达和利益综合中的积极作用。罗伯特·达尔在《民主理论的前
言》（中译本，生活·读书·新知三联书店1999年版）中强调利益集团对于民主的重要性。英国的约翰·肯尼则大力鼓吹自组织的市民社会是民
主社会的必要条件(John Keane,Democracy and Civil society,London:Verso,1988)。社会中间组织的意义可以追溯到伯克、托克维尔这些保守
主义思想家，甚至可以追溯到霍布斯，因为他在《利维坦》中论证了一个人人相互孤立、相互不信任的社会如何导致了个人独裁，从而从反面说
明了中间组织的重要性。）。在温饱后阶段，与利益加速多元化相伴随的是政府权力和中央权力的缩小，这也意味着日益加大的社会管理需求与
供给之间的差距。因此，目前急需民间组织来满足更多的管理需求，以填补这种差距（注：参见《中国民间组织发展前景广阔》一文的报道，《
中国经济时报》1999年7月30日。）。
    民间组织的发展可以使得市民社会以组织化的力量纠正社会的无序，并与政府权力保持均衡。更重要的是，在这个过程中，人民的权利得以
勃兴，得以保障（注：这里的权利主要指免受政府权力侵害的消极权利。）。面对强大的国家机器，一个个孤立的个人不足以维护自己的权利，
需要依赖有同样的利益需要保障的人进行合作，形成组织，从而达到目的。政府的权力也由此得到制约，以权利制约权力才有实现的可能（注：
参见郭道晖：《权利与权利的对立统一》，《法学研究》1990年第4期。）。
    政府积极支持民间组织的发展并不是要干预它们的内部事务，甚至把它们变成半官方的组织，而是要从政策上进行引导，在行政上予以合作
，在法律上予以规范，从而实现政府与民间的双赢。
    除民间组织的发展外，社区的重建对于社会自治来说也极为重要。西方传统的社区生活主要是教会生活，往往一个教区就是一个社区，这种
生活一直持续到现在，对于培养个人的公共精神，增强社会的凝聚力有着极显著的效果。中国传统的社区生活实际上是家族生活，个人在家族之
内可以大体学会传统社会所需要的一切生活礼节和技能，并获得生活的信念。改革前三十年的中国家族生活被基层政治生活所取代，改革后，在
个体化的经济生活冲击下，一方面政治生活已为人们所陌生，同时人们又不能回归过去的家族生活。现在中国的社区（包括村落和居委会）功能
主要是行政功能的某种延伸，自发的公共生活几乎绝迹。这种状况是造成个人人格萎缩、社会缺乏凝聚力的一个重要因素，而且极不利于民主政
治的发展。人们在健康的社区公共生活中可以培养公共参与的能力，培养公共理性的精神，从而为参与政治生活打好坚实的基础。当前中国政府
所推行的村民自治在这方面已取得某种积极的进展。这一努力也应该扩展到更有条件的城市社区。一些试点经验表明，温饱后的人民有强烈的参
与公共生活的需要。
    当今的西方社会也存在社区功能萎缩、市民社会空间被侵蚀的问题。在一些研究市民社会的学者和带社群主义色彩的理论家的鼓吹下，社区
发展已成为许多国家政府的政策项目。当然，中国和西方的市民社会问题在性质和功能上不太一样。中国的市民社会是在非政治化的过程中出现
的一个新的社会领域，它在推动政治发展上发挥着特殊的功能，这是当前西方的市民社会所没有的。因此，套用当前西方市民社会的某些理论逻
辑来解释中国市民社会的发展会有很大的偏差（注：北美社群主义思想和市民社会思想的一个重要代表查尔斯·泰勒在加拿大接受一位中国学者
的访谈时说，对于当今的中国来说，洛克的思想更显重要一些。这对中国学界有关自由主义和社群主义的论争是一个启发。）。
    由于中国市民社会的特殊功能，因此，政府不仅要积极地培育它，而且要在政治系统与市民社会之间始终保持良性互动的关系，要善于利用
市民社会的发展来推进政治的发展。
    四、适度的地方民主
    社会自治可以解决因中央权力的大量退出而带来的社会无序问题，地方民主则可以解决因此而带来的地方霸权问题。
    在历朝中央集权的后期，不管中央愿意不愿意放权，都有可能出现地方霸权现象。其原因是，在中央政府和地方政府的博奕中，地方总是在
信息和资源上处于某种优势地位。如果要改变这种状况，只有修改博奕规则。新的博奕规则是在中央放权的情况下让地方民众及其代表参与博奕
过程，他们可以做到中央想做但无法做到的事。
    如果地方民众及其代表进入博奕过程，那么地方官员就不得不进行双向博奕，既要同地方民众进行博奕，又要同中央进行博奕。相对于中央
来说，地方官员人数多，在信息和资源上占有优势，所以中央经常在博奕中处于劣势。但相对于地方民众来说，地方官员在人数上没有优势可言
，如果在地方民主的条件下，地方民众与地方官员在信息和资源上的不对称大大减少，那么，地方官员就无法为所欲为，其行为就得到强有力的
制约，中央对地方土霸王的担心也就可以消除。
    对地方土霸王的担心消除后，对地方民众的担心可能会随之而来，因为民众的非理性参与有可能导致政治系统自身的失控，甚至解体。笔者
认为，对民众的非理性有提防的必要，如果政治参与动员起某种非理性的狂热，局面是很难控制的。但是面对温饱后民众参与要求的增长，又不
能在政治上无所作为。因而，本文所提出的“适度的地方民主”正是兼顾了这两方面的考虑。
    首先，中国无论在面积还是在人口上都是一个超大规模的社会，政治发展又是个风险极大的事业，如果不顾条件地在全国层面推进民主，一
旦不成功，后果极难收拾。所以在温饱后阶段，先在地方推进民主，并辅以一定的中央集权予以调控，是较为稳妥的作法。即使在推进过程中出
了问题，也有足够的能力予以纠正。
    其次，推进地方民主不宜全面开花，可以将温饱期经济改革中的试点经验运用到政治改革，不妨在条件成熟的地方先行试点（注：中国政府
在深圳市大鹏镇进行了“两票制”推选镇长的改革试验，引起了许多学者的兴趣，因为民主改革试验已开始进入基层政权一级。不管试验是否成
功，但这种考虑到中国当前国情的积极努力可以在推进地方民主的过程体现出来。参见汪永成：《“两票制”推选镇长学术研讨会在深圳召开》
，《政治学研究》2000年第2期，封底新闻。）。所谓的条件成熟地方，主要指经济条件成熟的地方，最好是人均GDP超过3000美元的地区或城市
，因为这里的民众已不必被迫用大部分收入来购买生活必需品了，从而较能以平和的心态和理性的精神来参与政治。
    第三，地方民主的内容可以有所选择。当然，较理想的做法是在地方行政领导人的产生方式中引入竞争机制。如果暂时做不到这一点，可考
虑先建立有效的弹劾机制。中国宪法规定地方人大对主要的地方行政官员有罢免权。但长期以来，这种权力只在某个官员受到党纪处分或刑事处
分之后才象征性地行使一下，没有实质性的意义。弹劾的含义在于人大代表对有违法或重大过错嫌疑的官员进行控告和调查的过程（注：参见拙
著：《弹劾总统》，文江文艺出版社1999年版，第32-33页。）。这种过程应该有详细的法律规定，可是我国对人大代表的罢免权的规定只有宪
法中的几行字，没有配套的法律和实施细则。
    第四，在地方人大有了真正的弹劾权的同时，开始进行地方人大代表的竞选尝试。只有人大代表有权了，人民才会对代表的竞选感兴趣。可
以考虑实行世界通行的选区制，再参照目前的香港所实行的界别推荐，以及符合大陆实际的执政党推荐的方式。具体的做法可以通过一个地方政
治体制改革试点方案来规定。从我国当前的相关法律规定来看，进行这种改革不会有大的法律障碍。这种改革既可以将某些得民心的民间精英人
士纳入体制内，以减轻因他们的批评而给政治系统所带来的压力，又可以对地方民众和地方官员进行一次民主化的训练，让他们熟悉民主政治的
运作方式，为将来政治发展做好准备。
    第五，在地方民主的试点区，对地方性的传播媒介实行更开放的政策，放松对民办报纸和刊物的限制，以便对地方政务进行强有力的舆论监
督。只有这样，目前所推行的地方政务公开制度才有实际的意义，地方民众才有足够的信息和渠道去参政议政。这对不断滋长的地方腐败尤其是
集体腐败现象必定起到强有力的抑制作用。
    结论
    有限集权、社会自治和地方民主是温饱后阶段相互配套的政治调适，三者缺一不可。这种调适所奉行的原则是政治能量的动态均衡（注：“
政治能量”是新近引入政治学的一个新概念，是指推动政治角度进行政治行为的一种能量，权力、权威、权利、影响力等等分别是政治能量的某
种形式。笔者在即将发表的《政治能量的动态均衡和政治系统的稳定性》一文中对此做了说明。）。中央、地方和社会的政治能量需要在调适中
维持某种均衡，否则就会引起混乱或动荡。我们过去所摆脱不了的“一放就乱，一乱就收，一收就死”的恶性循环就是没有考虑到这样一种均衡
。由于温饱阶段的后期在营造市场经济秩序上有很大的起色，对社会自治起了积极的推动作用，使得我们开始走出上述循环，朝着某种均衡的目
标迈进。但是，如果不适时地推进地方民主，我们就仍将徘徊在上述循环之中。至于推进社会自治和地方民主的具体做法，不同的学者会有不同
的见解。但只要对此进行认真的研究，就会找出既符合当前实际，又具有前瞻性的思路来。
    特别要指出的是，这种三位一体的政治调适只能达到一种阶段性的均衡，随着温饱后阶段的结束，新的社会系统状态会要求进行新的政治系
统调适，进入新的均衡。
 
