产业与环境
INDUSTRY AND ENVIRONMENT
1999年　第21卷　第1-2期　Vol.21 No.1-2 1999



德国志愿协议的作用
Klaus Kabelitz
Ruhrgas AG,Aktiengesellschaft,Huttropstrasse 60,D-45138,Essen,Germany
摘要　志愿协议(VAs)正在作为环境政策的一种新手段出现，因为它们有超过传统政策措施的优势.具体地说，它们是经济上效率更高的.德国工业界涉及众多工业协会、大概是世界上最昂贵的1996年志愿气候保护协议，是以到2005年显著削减CO2为目标的.这项志愿协议的实施是由一个独立机构按年度监测的.从全球来说，志愿协议应当与联合实施和排放交易相互联系，从而使国际气候保护政策更加灵活和成本有效.
引　言
　　如同大多数经合组织国家一样，德国的环境政策大部分基于命令与控制战略，辅以财政政策措施例如税收与财政援助.作为与这些经典措施平行的一种手段，志愿举措正在成为政策制定中的一种新品质.
　　这种趋势有良好的理由：
　　◆有太多的条例和法规，太多的官僚主义，太多的管辖.这起到了高效率解决办法的一种壁垒的作用.更多的法律和更多的条例不会是正确思路.
　　◆公司个体和工商业整体的税费负担过重.这种类别的附加压力无法由经济承担.在大多数欧盟成员国中，劳动力市场的形势阻止了当前困难的任何加剧.
　　我认为，这些是如下事实的主要原因：按照国际能源局(IEA)的一项研究，现在经合组织国家中大约有250个志愿协议服务于温室气体削减目的.

志愿协议的效益
　　志愿协议是为了达到一种环境效益而专门采取的措施.尽管这些行动不是强制性的，但它们是由于社会的可预见需求或直接法规的预期而采取的.如同在大多数经合组织国家中很可能存在的那样，德国志愿协议背后的主要动机是：
　　◆促进企业更多地参与排放量削减活动；
　　◆增大工业企业和消费者关于达到环境目标的能动性和责任；和
　　◆使政策手段的定义能更好地适应经济的和竞争的范畴.
　　迄今为止志愿协议所取得的经验显示，它们有许多优于传统政策措施的特别优势：
　　志愿协议是灵活的(图1)：它们含蓄地和明确地承认工业部门内部有很大多样性.作为经过裁剪的解决办法，它们可以被纳入公司计划中.相当快就能达到结果.志愿协议一般能减少行政管理费用和实施费用.
　　志愿协议的经济效率缘于它们是一种市场机制的真正体现这一事实.它们是一种合同，而合同——含蓄的和明确的——是一切商业的真正基础.通过这些合同，政府购买了工业界要达到政府目标的承诺、技术诀窍和保证.工业界购买了可预见性、公司或工业界认识、一种有针对性的解决办法，和一份门后藏着“大棒”的君子协定.
　　因此，志愿协议可以增进各伙伴之间的高水平参与和信任.由于统筹兼顾了经济问题和环境问题，它以最低成本提供了灵活达标.简而言之，志愿协议是经济上更高效的.
　　这些不是来自教科书的论点.相反，它们是德国工业界自1970年代初以来已经缔结并成功地实施的大约80项志愿协议所得到的明确结果.

志愿气候保护协议
　　德国工业界的志愿气候保护协议是由1991年提出的一篇倡议性文章推动的一个进程的结果(图2).在该文中，德国工业界各中央协会倡议通过为根据各自的责任以及政治家与工业界之间的气候保护协议而提出的合作解决办法提供更多的机会，实现生态目标、经济目标和社会目标的一种更有效相互联系.
　　这篇借助于一种定性新思路来阐明气候保护举措的文章，导致政府与工业界之间关于志愿气候保护协议的谈判.
　　1995年14个工业协会签署了工业界关于旨在气候保护的志愿特别努力的协议.主要任务是在2005年以前的时期内(以1987年为基准年)使比能耗或比CO2排放量削减20%.尽管这项志愿协议获得公众认可，但它被视为不够充分.从本质上说，有两个要素受到批评：
　　◆1987年作为基准年：由于约三分之二东德工业的崩溃，因而削减承诺在颇大程度上靠的是德国统一的结果，而不是实际的持久CO2规避；
　　◆承诺参照比能耗的合格性.
　　由于免费邮寄和所有社会群体平等参与的总是热烈辩论的结果，使该志愿协议拓宽并在一年的时间内变得更严格.1996年3月，政府和工业界通过了这个扩展的版本(图3和4).
　　德国工业界1996年志愿气候保护协议的总目标是做出特别努力，以使德国工业界的比CO2排放量或比能耗在可远至2005年的时期内相对于1990年而言削减20%.这个志愿协议目前涉及19个工业协会.因此，它覆盖德国
◆灵活、有针对性的解决办法
◆迅速得到结果
◆减少行政管理/实施费用
◆增加各伙伴之间的参与和信任
◆更有实效和更高效率
图1　志愿气候保护协议的效益
1991年11月：工业举措文章
1995年3月：志愿协议
◆比削减量：20%能耗/CO2排放量
◆基准年：1987年
◆无任何工业监测
◆14个工业协会
1996年3月：更新和扩展的宣言
◆比削减和主要绝对削减：1.7亿吨CO2
◆基准年：1990年
◆监测
◆19个工业协会
图2　德国志愿气候保护协议——一个进程
工业界最终能源用量的70%以上和来自公有公用事业单位的电力的99%.
　　在本协议中，12个协会不仅在专门事项上而且也在能耗或CO2排放量削减的绝对数字上做出了保证.但绝对CO2削减保证无法由所有工业行业给出，因为它可能给生产造成制约.在一种面向增长的政策范畴内，这不会是负责任的.
　　总而言之，设想在2005年以前的时期内，以1990年为基准年，CO2排放的绝对削减量为1.7亿吨.
　　由于国家CO2削减目标是2.5亿吨，因而工业界用它的志愿协议已经覆盖了这一目标的约70%.这是在德国和欧盟层次上工业界CO2排放量份额都在不断减少这一背景下发生的.虽然其它部门正在登记其CO2排放量有显著增加，而且在一些情况下将持续直至2010年，但工业界预期相对于1990年而言在2010年以前其CO2排放量将稳步减少15%(欧盟的总排放量在1990年到2010年这一时期可能上升8%).
　　志愿协议是以双方的投入为基础的合同.那么，工业界从政府方面得到了什么回报(图3)呢?政府已经宣布，它将搁置任何追加的气候保护法规措施，并给予德国工业界自己的举措以优先权.它也已经说过，在CO2/能源税收引进全欧盟的情况下，它将力求确保这个志愿协议所涉及的工业界被排除在这样的税收之外，或者力求确保对所实现的CO2削减予以充分考虑.然而，政府的这一宣言是以成功地实施该志愿协议为先决条件的.

专有特色
　　因此，这就是必须用来审视1996年志愿协议的范畴.为了更好地理解，现在我想描述一些也许也与任何进一步讨论有关的专有特色.
　　首先，让我们看一看范围.这项志愿协议覆盖总数10万家公司，即工业界最终能耗的70%以上和公有发电的99%.这是德国工业界迄今为止最大的志愿协议.据我所知，它同时还是世界上最广泛的志愿工业气候保护承诺.这种规模的志愿协议正在开创新领域.它需要有关各方之间的实质性信任和共同的信念：必须用共识，即通过合作，并以对需要和可能性的负责任权衡，来应付所涉及的进程.
　　在荷兰，以契约系统的形式存在着某种类似的东西.不过，有着显著差异，但这决不会减少荷兰模式的价值及其原创试验与水准基点标定功能.主要差异(图5)是：
　　◆与荷兰形势成鲜明对照的是，由其协会(而不是公司个体)代表的整个德国贸易部门与工业部门同政府缔约了这项志愿协议.荷兰协议是高度结构性的，有作为正式协议的相当高强制程度，可由地方当局用于执照申办过程.
　　◆与荷兰政府不同，德国政府没有
　　●为该志愿协议的实施提供任何财政支持，
　　●提供环境执照申办的任何便利，或
　　●允诺与能源政策等其它政策领域的任何相互联系.
　　◆荷兰工业界排斥任何一种对能耗或CO2排放的绝对削减量的承诺.
　　这些差异说明了可用来形成与盛行经济条件和政治条件一致的志愿协议的余地.这种灵活性是这种手段持有的优势之一.另一方面，灵活性自然也会有风险.这里，我想起了诸如自由骑士问题.这意味着有如下危险：一些公司不签署保证书或对志愿协议的实施参与不够，从而保障它们自己的竞争力.
政府保证：
◆不采取进一步法规措施
◆给志愿协议以优先权
◆对有关工业行业不追加CO2/能源税
图3　1996年志愿气候保护协议
　　实际上，这个问题可能关系不大，因为年度详细监测报告很快就能检测出“黑绵羊”.进而，政府允诺的对所设想CO2/能源税的豁免将只适用于那些对该志愿协议有贡献的工业和公司.
　　此外，各该行业和协会内部公司的自我监测也不应予以低估.另一方面，防止自由骑士现象所需要的努力会是巨大的.政府会不得不与每家公司都缔结有约束力的协议，规定各该公司要达到CO2排放削减量.这会需要数量庞大的官僚，从而抵销志愿协议的优势——灵活、实施成本低、因而效率较高.因此，对权宜之计的清醒评价是必要的.
◆德国贸易与工业界准备在自愿基础上做出特别努力，以在2005年以前的时期内使其比CO2排放量或比能耗削减20%(基准年：1990年)
◆19个有关协会中12个有绝对保证
◆总削减量：1.7亿吨CO2
图4　德国工业界1996年志愿气候保护协议要点
　　反之，政治方面也有自由骑士问题.只有中央政府自己在该志愿协议之下做出承诺，这既不能约束国家级议会，也不能约束国家或欧盟的能源政策或环境政策.进而，人们无法排除如下可能性：政府首先坚持它对任何国家级气候保护税弃权，然后拿这种税源或早或晚用来筹措新基金.德国在这个问题上的持久辩论已经闹得沸沸扬扬.换言之，双方彼此信任是该志愿协议成功实施的根本先决条件.
　　这使我们想到了政府的立法权.政府并不因决定接受一项特定志愿协议而放弃其无可争辩的采取立法步骤即干预的权利.就志愿协议而言，它无法给出一种有约束力的、对立法步骤的
◆仅适用于德国的措施
◆协会而非公司个体的协议
◆与执照申办或其它政策领域无相互联系
◆政府不给予任何财政支持
◆无任何有法律约束力的合同
◆自由骑士问题可管理
图5　1996年志愿气候保护协议的具体特色
弃权.它也不能代替向议会说明其接受该志愿协议的法律依据的义务.这也表明需要相互信任和共识.
　　最后，还有监测方面.1996年志愿协议设想了一种按年度提交的详细监测报告.这种将以来自各参加公司的数据和自主核查为基础的报告将由一个独立科学机构编制.其主席，作为政府指定的环境问题专家理事会的一名成员，参加了议会全球大气层保护和可持续发展研究委员会.
　　这种监测的费用将由政府和工业界分摊.该报告将被发表和提交给议会.这确保了深远的透明度，而这种透明度是另一个重要的信心增强措施.第一份报告将在两个月后问世.

评　价
　　1996年志愿协议的有效性已经由几个科学机构做了分析.两个发现是值得一提的：
　　◆与税收和法规措施的组合可能达到效果相比，该志愿协议能达到显著更高的CO2排放量削减.
　　◆该志愿协议能比生态税远更加成本有效地削减能耗和CO2排放量，而且对就业和经济增长不产生任何有害影响.
　　换言之，1996年志愿协议有潜力以比用传统法规措施和财务政策措施会达到的更高的生态效率和经济效率达到目标.
　　这一观察也促使德国非常激进的国家气候保护的知名倡导者E.U.von Weizscker教授说，这种志愿承诺应当予以认真采纳，而且可以证明是解决这一问题的一条理想途径.第一份监测报告的初步结果证实了这一点.
　　主要发现是：
　　◆在该志愿协议之下采取的这批措施证明德国工业界为气候保护做出的特别努力.
　　◆1990年与1996年之间，所涉及工业协会使CO2排放量削减了4200万吨.这意味着德国工业界志愿承诺的25%业已完成.
　　◆化学工业(略低于1600万吨)和钢铁工业(1200万吨)做出了主要贡献.这种削减的最大部分是在1990年与1995年之间达到的.
　　◆然而，这一发展无法以线性方式继续下去，因为进一步削减变得日益难以达到.
　　该报告的作者们说，CO2排放量削减没有它自己的动力，而一般是以资本投入和革新为条件的.有关的每一个人对工业界志愿任务的完成都给予积极评议.

展　望
　　1996年志愿协议覆盖了德国要实施的措施.鉴于全世界巨大的CO2削减潜力，和避免1吨CO2排放的费用方面的巨大差异，志愿协议必须加以国际化.让我来举一个炼钢的实例：
　　在西欧钢材生产期间，每吨钢排放1140—1700kgCO2，这个数量大约相当于德国总削减目标.
　　我认为，这非常清楚地显示，环境技术及其它技术的转让一定要加快步伐.这往往需要政治背景的改善.首先和首要的是，它涉及把志愿举措与联合实施和排放交易结合起来.
　　联合实施是《联合国气候变化框架公约》第4条中定义的志愿协议的一种特定形式.它涉及两个国家之间的合作，其中一个国家资助另一个国家的排放量削减，以有助于这两个国家中的第一个履行其承诺.志愿协议和联合实施的相互联系使国际气候保护政策能制定得更加灵活，并能置于一个最低成本的基础之上.
　　在国家层次上，当与传统战略比较时，用志愿协议可以达到的效率增益，是从国际合作中能获得的远更大的效益的一种指示.因此，更强烈地聚焦于其气候与环境保护政策方面的志愿协议，和有效地把这种手段与基于《京都议定书》的排放量交易相互联系起来，正是经合组织国家的利益所在.
　　让我用下面这一句话来代替结论：我们不仅对我们所做的事情负责，而且也对我们没有做的事情负责.工业界参与缔结的志愿协议十分清楚地显示，各公司和工业界正在——以一种志愿的、具体的、合作的和高效率的方式——做一些事情.
