【 文献号 】2-3508
【原文出处】党史纵览
【原刊地名】合肥
【原刊期号】199405
【原刊页号】008-011,018
【分 类 号】K4
【分 类 名】中国现代史
【 作  者 】刘以顺
【复印期号】199501
【 标  题 】我国人民代表大会制度的历史发展和经验教训
【 正  文 】
    人民代表大会制度是我国的根本政治制度。在纪念人民代表大会制度建立４０周年之际，认真回顾总结这一制度的历史发展过程及其特点
，吸取经验教训，对于加强各级人大及其常委会工作，完善国家政治体制，发展社会主义民主，健全社会主义法制，建设有中国特色的社会主
义，具有重要的意义和作用。
        一、人民代表大会制度是我国人民的历史性选择
    中国共产党在领导新民主主义革命的长期斗争中，依据马列主义的国家学说，对在中国建立什么形式的政权，进行了积极的探索，积累了
丰富的经验，逐步形成了人民代表大会制度这一具有中国特色的根本政治制度。
    １９２１年７月，中国共产党刚刚诞生，就在一大通过的党纲中宣布：“我们党承认苏维埃管理制度，要把工人、农民和士兵组织起来，
并以社会革命为自己政策的主要目的。”第一次国内革命战争时期，在党领导的工人运动和农民运动中，出现了“罢工工人代表大会”、“农
民协会”等组织形式，这是我国人民代表大会制度的萌芽。第二次国内革命战争时期，在党领导的革命根据地，开始了苏维埃制度在中国的大
规模实践。１９３１年１１月７日至２０日，在江西瑞金召开了第一次全国苏维埃代表大会，宣布成立中华苏维埃共和国临时中央政府。其性
质是工农民主专政，组织形式基本上是仿照苏联的苏维埃制度，实行的是民主集中制。抗日战争时期，国共两党的抗日民族统一战线建立后，
我们党领导的根据地的政权组织形式发生了变化，取消苏维埃政府，改称特区政府。这一变化，有以下三个特点：一是县以上普遍设立了参议
会；二是在政权机关人员构成上实行共产党员、进步分子、中间分子各占三分之一的“三三制”原则；三是采取了竞选的方针。解放战争时期
，各根据地的政权组织形式由参议会改为人民代表会议。这是向人民代表大会的过渡形式。
    上述这些都包含着中国共产党领导群众建立人民政权组织的创造性探索，为建国后在全国范围内建立人民代表大会制度提供了宝贵经验。
毛泽东总结了这些经验，在《新民主主义论》、《论联合政府》等著作中明确提出，中国民主革命胜利后可以实行人民代表大会制度。１９４
９年９月召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议正式确定，人民代表大会制度为我国的根本政治制度。会议于９月２９日通过的《中国
人民政治协商会议共同纲领》规定：“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。
”在当时历史条件下，共同纲领具有临时宪法的性质，它的实施，为确立人民代表大会制度奠定了坚实的基础。
    １９５３年１月，根据中共中央提议，中央人民政府委员会通过了召开由选举产生的地方各级人民代表大会，并在此基础上召开全国人民
代表大会的决议。根据这一决议，中央人民政府于１９５３年３月公布了《全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》，又于４月３
日发布了《关于基层选举工作的指示》。于是，第一次普选在全国广泛展开。到１９５４年８月，全国省级以下各级政府除个别地区外，都先
后召开了人民代表大会。在此基础上，第一届全国人民代表大会于１９５４年９月在北京隆重举行。会议通过了我国历史上第一部社会主义类
型的宪法。进一步肯定、确认了适合我国国情、便于人民行使国家权力的人民代表大会制度。会议还通过了《全国人民代表大会组织法》、《
国务院组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等重要法律。根据这
些法律，产生了全国人大常委会、国务院、最高人民法院和最高人民检察院等。至此，我国人民代表大会制度从中央到地方全面系统地建立起
来了。
    上述历史事实表明，我国之所以实行人民代表大会制度，而没有采取其他形式的政体，是中国近代社会发展的必然结果，是马克思主义国
家学说与中国革命实践相结合的产物，是中国人民的意愿和历史性选择。
        二、人民代表大会制度４０年的历程
    １９５４年我国人民代表大会制度建立以后，其发展并不是一帆风顺的。由于种种原因，它在４０年中经历了曲折的发展历程。大致可以
分为三个阶段：
    第一阶段，从１９５４年９月至１９６６年５月，是人民代表大会制度全面确立和人大工作曲折发展的阶段。
    从１９５４年９月一届全国人大一次会议至１９５７年一届全国人大四次会议，是我国人民代表大会制度建设蓬勃发展和开展工作比较活
跃的３年。其间，人大会议能如期召开，人大工作逐步加强。全国人大和地方各级人大认真履行宪法赋予的职权，努力贯彻落实党和国家过渡
时期的总路线、总任务，决定了一系列重大问题，制定了一批重要法律，社会主义民主和法制建设取得重大进展，有力地促进了我国社会主义
工业化和对农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造，推动了各项建设事业的健康发展。
    从１９５８年１月一届人大五次会议至１９６６年５月“文化大革命”前夕９年多时间里，由于“左”的指导思想日益严重，国家政治生
活和经济生活出现不正常情况，人大工作受到程度不同的损害和削弱。人民代表大会难以按期召开，即使召开了，也往往流于形式。按照１９
５４年宪法的规定，全国人大每届任期四年，每年举行一次代表大会。而二届全国人大任期五年零七个月，三届全国人大任期达十年之久。宪
法规定的人大行使的职权也受到影响；法制建设时断时续；国家权力机关的监督流于形式；国家的一些重大问题，如１９５８年在全国范围内
开展的大跃进和人民公社化运动等都没有提请全国人大或全国人大常委会审议，只由党内决定实施。
    第二阶段，从１９６６年５月至１９７６年１０月，是人民代表大会制度在“十年动乱”中遭受严重破坏的阶段。
    １９６６年５月，“文化大革命”开始。７月７日，三届全国人大常委会举行第三十三次会议，会议决定三届全国人大二次会议改期召开
，具体日期另行决定。此后，直到１９７５年四届全国人大一次会议召开，在长达８年多的时间里，三届全国人大及其常委会再没有举行一次
会议。全国人大及其常委会仅仅保留名义，实际上已经陷于瘫痪，失去了最高国家权力机关的作用。１９６８年地方各级人民代表大会和人民
委员会被砸烂，由集党、政、军、审判、检察权于一身的革命委员会取代。
    １９７５年１月，四届全国人大一次会议召开。这次会议有各族各界代表人物出席。会议听取、审议了周恩来总理所作的政府工作报告，
再次重申了三届全国人大一次会议提出的在本世纪内全面实现农业、工业、国防和科学技术的现代化，使我国国民经济走在世界前列的宏伟目
标和战斗号召；会议选举朱德为全国人大常委会委员长，决定了以周恩来、邓小平为领导核心的国务院人选。但是，这届全国人大代表并不是
由普选产生，而是由省级革命委员会协商指派的。大会修改了１９５４年宪法，产生了１９７５年宪法。这个宪法肯定了一些错误的东西，如
强调以党代政，鼓励“大鸣、大放、大字报、大辩论”等等。此届全国人大只开过一次大会和四次常委会，活动很不正常。立法和监督权基本
上没有行使，只作过特赦释放全部在押战争罪犯的决定和几项任免决定。一些重大事项没有按法定程序提交人大审议，甚至连１９７６年４月
任命华国锋为国务院总理、免去邓小平的副总理职务，也没有提交全国人大及其常委会审议。可见，“文化大革命”对人民代表大会制度的破
坏是非常严重的。
    第三阶段，从１９７６年１０月粉碎“四人帮”到现在，是人民代表大会制度重新恢复和逐步完善、各级人大工作取得重大进展的阶段。
    粉碎“四人帮”，“文化大革命”结束。人民代表大会制度于１９７８年开始恢复，并逐步走向完善。特别是１９８２年新宪法及一批重
要法律的制定，使人民代表大会制度进入一个新的发展阶段。主要表现在以下几方面：
    （一）人大组织职能大大加强。新宪法扩大了全国人大常委会的职权，将原来属于全国人大的一部分职权交给常委会行使。增设了一些专
门委员会，使人大经常性活动加强。县级以上地方各级人大设立常委会，并赋予了监督权、人事任免权和重大事项决定权。省级人大及其常委
会享有制定地方性法规的权力。
    （二）改革了选举制度。主要有三点：一是直接选举的范围扩大到县一级；二是扩大了选民和代表的提名权；三是把选举方式由等额选举
改为差额选举，将基层选举中的举手投票方式一律改为无记名投票等。
    （三）建立了多元立法体制。根据宪法，我国建立了以全国人大为核心的多元立法体制。除全国人大外，全国人大常委会、国务院、省级
地方人大、少数民族自治地方和国务院批准的较大的市的人大，均可以分别制定法律、行政法规、地方性法规和自治法规。现在，以宪法为核
心的法律体系初步形成，基本上做到了有法可依。
    （四）人大工作逐步程序化、制度化。现在，各级人大除严格按照组织法行使职权外，还制定了议事规则，使人大职权行使更加具体化、
程序化。各级人大在会议制度、工作制度方面也都积累了丰富的经验，各种工作日益规范化、制度化。
    （五）在国家机构设置和领导人任期上作了新的规定。比如，恢复设立国家主席、副主席；国家增设中央军事委员会；国务院实行总理负
责制，各部、委实行部长、主任负责制，国务院增设审计、监察机关，规定国家领导人连续任职不得超过两届等。
    （六）在地方政权建设上也有新的举措。比如，取消了“文化大革命”中产生的地方各级“革命委员会”，设立既是权力机关的执行机关
，又是国家行政机关的地方各级人民政府。又如，改变农村人民公社政社合一的体制，恢复设立乡政权。城乡基层设立居民委员会或村民委员
会，作为基层群众性自治组织。
    （七）人大自身建设大大加强。各级人大和常委会注重提高代表和委员的素质，他们的知识结构逐步改善，议政能力不断增强。代表和委
员的视察办法由集中组织视察改为分散的、经常的视察和集中视察相结合。在代表较多的地方成立代表小组，便于代表开展活动。全国人大常
委会建立了地方人大常委会主任列席全国人大常委会会议的制度，以及代表接待制度等等。十几年来，各级人大还培养造就了一支素质较好的
又红又专的人大工作队伍。
    总之，党的十一届三中全会以来，我国的人大工作进入了一个新的重要历史阶段。特别是近几年来，各级人大工作有了很大进步，取得了
显著成绩，在国家政治生活中的地位和作用有了明显的加强。当然，也必须看到，人大工作还有许多不如人意的地方，需要进一步改进和加强
，以使人民代表大会制度发挥它应有的更大的作用。
        三、吸取历史经验教训，进一步坚持和完善人民代表大会制度
    从４０年来我国人民代表大会制度曲折的发展过程中，我们应吸取以下经验教训，以更好地坚持和完善人民代表大会制度。
    第一，必须提高对人民代表大会制度的认识。我国的人民代表大会制度为什么会经历曲折的道路，在很大程度上与建立这个制度的领导集
团对这个制度的认识有关。从理论上讲，我们党在革命胜利后，通过人民代表大会这种形式组织人民当家作主，是一种非常正确的主张。但实
际上，在相当长一段时间里，党的正确主张并未得到贯彻执行，经常出现党政不分、以党代政的现象。这是因为，我们党的某些领导人并没有
真正从思想上解决党由代表人民当家作主转变为组织和支持人民当家作主的认识问题，在领导和管理国家方面，往往采取简单、方便、省事和
习惯于过去经验的作法。在革命战争年代，需要高度的集权。但在建国后，仍然这样做，就会贻误民主法制建设和人民代表大会制度建设。因
此，必须大力提高对人民代表大会制度的认识，这是进一步坚持和完善人民代表大会制度的重要前提。
    第二，必须加强和改善党对人大工作的领导。我国人民代表大会制度的建立和发展都是在党的领导下进行的，各级人大职权的行使和自身
建设的重大问题，也都有赖于党的重视和支持。因此，党的正确领导，是发挥人大作用的关键，加强和改善党的领导是人大制度建设和发展的
条件，也是做好人大各项工作的保证。
    党对国家的领导，最根本、最重要的是思想政治的领导，路线、方针、政策的领导。党制定国家的大政方针，通过人大和政府去实现，领
导和支持人民当家作主。各级党委要尊重宪法和法律规定的人大及其常委会的地位，支持人大依法行使职权。党也必须在宪法和法律规定的范
围内活动。党管干部的原则必须坚持，同时也要支持人大及其党委会依法履行人事任免权。各级党组织推荐需经人大选举、任命的干部时，要
重视人大的意见。
    第三，必须把民主法制建设始终放在重要的地位。建设高度的民主和法制，是国家的根本任务之一。人大在实现这一根本任务中，负有宪
法赋予的特殊使命。在过去相当长的时间里，人大忽视了民主法制建设。党的十一届三中全会以前，我国连刑法、民法以及有关的诉讼法律等
都没有制定，在社会生活的基本方面仍处于无法可依的状态。党的十一届三中全会总结正反两方面的经验教训，强调指出，为了保障人民民主
，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必
严，违法必究。此后，人大制定了一批重要法律，在现实生活中发挥了重要作用。但是，我们的法律还不够完备，立法的任务还很重。今后，
人大还要进一步加快立法的步伐。另一方面，我们也必须看到法律监督的重要性。如果有法不依，违法不究，执法不严，在某种程度上比没有
法律还危险，还糟糕。正是在法律监督问题上，人大还做得很不够，亟须大力改进和加强。
    第四，必须加强对人大制度和人大工作的理论研究及宣传工作。我国的人民代表大会制度，既不同于资本主义国家议会的模式，也不同于
其他一些社会主义国家议会的模式，是具有中国特色的社会主义政治制度。因此，需要认真总结我们自己的经验教训，同时参考、借鉴国外的
有益经验，在理论上加以研究和探索，从中找出具有规律性和富有中国特色的东西，用以指导我们的人大工作。在广大干部和群众中，要加强
对人大制度和人大工作的宣传，并逐步使人大工作公开化，以便人民群众能够了解人大工作的情况，提高对人大制度的认识，更多地关心和支
持人大工作。
    第五，必须加强各级人大及其常委会的自身建设。为了使人大及其常委会成为有权威的国家权力机关，切实担负起宪法赋予的职责，必须
大力加强自身建设，特别是组织制度建设。当前需要解决以下几个问题：一是要注意代表和委员的结构与素质的问题。代表要有一定的社会活
动能力和议政能力，不能把代表单纯作为荣誉职务照顾安排。人大常委会委员实际上是常务代表，应逐步实现专职化、年轻化。应该由年富力
强的优秀分子在人大常委会工作，要改变那种把人大常委会工作看成是“二线”、“安排老干部场所”的观念，使人大常委会真正成为一个高
效能的工作机构。二是要加强专门委员会的建设。专门委员会要协助人大及其常委会做大量的经常性工作，任务是很繁重的；应进一步明确各
专门委员会的职责范围，建立健全各项工作制度，更好地发挥其职能作用。三是要根据人大工作的特点和实际需要，按照干部四化的要求和精
干的原则，适当充实人大机关干部，逐步健全工作机构，提高工作效率和质量，以便为代表和委员更好地行使职权服务。
    随着我国政治、经济、文化的发展和政治体制改革的进行，我国的人民代表大会制度必将在国家生活中发挥愈来愈重要的作用，必将在建
设有中国特色的社会主义的伟大事业中做出更大贡献。
    
    
    
 
