【 文献号 】1-1255
【原文出处】管理世界
【原刊地名】京
【原刊期号】199904
【原刊页号】7～14,48
【分 类 号】D01
【分 类 名】公共行政
【复印期号】199905
【 标  题 】构建适应社会主义市场经济的行政管理体制
【 作  者 】顾家麒
【作者简介】作者系中共中央编制办公室副主任
【 正  文 】
    党的十五大和九届人大一次会议明确提出，要按照市场经济的要求推进我国行政管理体制和政府机构改革。总结历史，面向新世纪，如何
构建有中国特色的、适应社会主义市场经济的行政管理体制，实现跨世纪行政管理体制改革的目标，是摆在我们面前的一个重要课题。
            一、对前三次机构改革的回顾与反思
    党的十一届三中全会以后，我国的经济建设与社会各项事业得到了很快的发展。但在，由于改革开放初期经济体制尚没有进行全面改革，
随着事业的发展，政府的各类机构也就很自然地膨胀起来。到1982年机构改革之前，中国政府机构数量已达到历史上的最高峰。这种情况已经
明显不能适应经济发展的需要，因此，对政府机构进行改革已成为历史的必然。从改革开放到1997年底，我国政府先后进行了三次机构改革，
我们有必要对这三次机构改革的经验和教训进行一些历史的回顾与反思。
    1982年的机构改革主要取得了以下成效：一是改革了国务院领导体制。为加强集中统一领导，提高工作效率，减少了副总理的人数，设置
了国务委员，由国务院总理、副总理、国务委员和秘书长组成国务院常务会议。二是精简了国务院机构，裁减合并了一批经济部门。国务院工
作部门由100个减少到61个。三是按照革命化、年轻化、知识化、 专业化的干部“四化”方针，选拔了一大批年轻的领导干部充实到各级领导
岗位，各级领导班子干部的职数也基本实现了规范化的要求。四是废除实际存在的领导干部职务终身制，实行干部离退休制度。但是，由于当
时正处于经济体制改革的初期阶段，政治体制改革问题尚未提出，这次机构改革仍以精简机构和编制为重点，没有在转变政府职能上下功夫，
而且实行了“定编不定人”的办法，出现机构虽减但人员并未减的情况，因此，改革后不久再度出现机构膨胀的趋势。
    1987年党的十三大提出了政治体制改革的任务，把改革政府机构、克服官僚主义作为政治体制改革的一项重要内容。1988年进行了国务院
机构改革，对这次机构改革做了精心的准备，制定了包括长远目标、近期目标、五年目标的改革目标体系。长远目标，即建立一个符合现代化
管理要求，具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体系。确立了党政分开、政企分开和精简、统一、效能的行
政管理体系。五年目标，即理顺关系、转变职能、精干机构、精简人员，提高行政效率，克服官僚主义，增强机构活力。逐步理顺政府、国有
企业、事业单位和人民团体的关系、政府各部门之间的关系以及中央政府与地方政府之间的关系。近期目标也是这次改革的主要内容，一共有
五项：一是转变职能；二是下放权力；三是调整机构；四是精简人员；五是搞好配套改革。这次改革的最大特点是：第一次明确提出了政府职
能转变这个关键性问题，职能是机构的依据，机构是职能的载体，职能的合理配置是行政体制的基础，机构设置必须服从于管理职能的需要，
强调职能转变这个关键问题，标志着我国的政府机构改革，开始突破只注重数量增减、单一的组织结构调整的局限，向行政体制改革的关键因
素——政府职能的重新选择、定位延伸，改变了以往的就机构论机构的做法，把这种改革拓宽到行政体制的其他方面。由于1988年机构改革开
始不久，中国经济即转入治理整顿时期，改革的深入进行受到了一定程度的影响，地方政府未进行改革，中央政府有些部门在思想观念和管理
方法上仍习惯于沿用行政命令和直接管理的手段，强调部门利益，政府职能转变进展缓慢，管理方式未发生根本转变。
    1992年党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制的宏伟目标，并要求积极推进行政管理体制和机构改革，建立适应社会主义市场经济
需要的组织机构。1993～1995年自上而下进行了一次全国性的机构改革。这次改革总的指导思想是，把适应建立社会主义市场经济体制和加快
市场经济发展作为机构改革的目标，按照政企分开和精简、统一、效能的原则，在转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率方面取得明显进
展。改革的重点是转变政府职能，加强宏观调控和监督部门，强化社会管理部门，将一部分专业经济部门转变为行业管理机构或经济实体，减
少具体审批事务和对企业的直接管理，宏观上管好，微观上放开。这次机构改革的最大特点：一是把适应社会主义市场经济发展的要求作为改
革的目标，从1994年起先后对传统的计划、财政、金融、流通体制进行改革，探索构建政府宏观调控体系；二是明确提出行政管理体制改革的
概念，从而提高了机构改革的广度和深度；三是全国各级党政机关普遍进行了“三定”工作，并在分类、定编制、机构设置规范化等方面进行
了有益的探索，使机构编制管理进一步科学化；四是从1993年起推行国家公务员制度。这次改革取得了一定的成绩，并积累了一定的经验。但
是，由于历史条件的制约和宏观环境的限制，这次改革仍没有很好地解决政府机构的诸多弊端，带有很强的过渡性。
    纵观改革开放以来的前三次机构改革，虽然在很多方面取得了不小的成绩，但从总体上看，机构庞大、人员臃肿、政企不分、官僚主义严
重的问题并未根本解决，政府职能并未真正转变，政府结构并未按照市场经济的需要进行调整，行政行为不规范的问题日益突出，各方面的矛
盾越来越集中，严重制约经济改革和其他方面的改革。主要问题是：一是政企不分，政府直接干预企业的生产经营活动，不能形成科学决策的
投资体制，容易造成责任不清和决策失误，难以发挥市场在资源配置中的基础作用；二是主要依靠行政手段管理经济和社会事务，许多本来应
该运用法律手段或通过社会中介组织来解决的问题，也是通过设立政府机构来管理，把过多的社会责任和事务矛盾集中在政府身上；三是现有
政府机构重叠庞大、人浮于事的现象严重，不仅滋生文牍主义和官僚主义，助长贪污腐败和不正之风，也给国家财政造成沉重负担。为什么前
几次改革都未取得突破进展，规律性的东西究竟在何处？按照江泽民总书记在十五届一中全会上的讲话精神，认真回顾和总结前三次改革的经
验教训，我们可以得到这样几点启示。
    反思之一：方案思路必须真正从市场经济发展的现实需求出发。前三次改革时，方案设计的背景和基础还是计划经济，虽然1993年改革时
提出了“市场经济”的概念，改革中也力图向市场经济靠拢，但从大背景上讲，关于市场经济的基本蓝图并未成型，与机构改革直接相关的财
税、金融、投资、价格、外汇外贸等管理体制改革尚未实施，因此，机构改革还是在传统计划经济的客观背景和现实基础上展开的，改革思路
没有摆脱计划经济的框架，仍然在“行政性分权”的老路里打转转，传统计划经济体制下机构臃肿庞大、条块分割、部门利益冲突、扯皮不断
的体制格局没有打破。
    反思之二：方案思路必须从明确政府职能入手。市场经济条件下，政府究竟应该干什么，政府与企业之间、政府与市场之间、政府与社会
中介组织之间的关系到底如何，这些问题在理论和实践上都未真正解决，政府职能定位不清，转变职能的实际措施不力。这也在许多方面事实
上造成“旧的不能干，新的不知道怎么干，结果就乱干”的状况，行政秩序混乱、行政行为不规范的问题不断出现。
    反思之三：决心不大，过于求稳。为了减少冲突，回避矛盾，过于照顾方方面面的利益，改革迈不出步子。过渡是必要的，但过渡期太长
，造成一些部门的改革成为夹生饭，改革处于进退两难的境地。一些适应市场经济需要的机构，因各种因素未能建立起来。一些按市场经济和
政企分开要求应予撤销的机构，没有撤销，反而出现了一些部改的行政性公司。
    反思之四：配套措施跟不上。一是抑制膨胀无手段。行政机构都有膨胀和扩大权力的趋势。各国通常是用预算和法律加以约束，必要时进
行全面的精简改革。而我国除了“冻结”的行政手段外，还没有找到更有效的办法。二是人员“能进不能出，能上不能下”的状况没有改变，
从机关精简下来就转到事业单位，或到其他机关，从财政开支角度看，人员没有减少。
            二、社会主义市场经济条件下政府的职能与框架
    江泽民总书记在党的十五大报告中对经济体制改革和经济发展战略提出了一系列重要方针，在理论上和实践上有重大突破，进一步丰富和
完善了十四届三中全会和五中全会确定的市场经济基本架构，这就使我们有可能对市场经济条件下政府职能作一些概略性的、框架性的描述，
以利于对政府职能进行科学定位。可以把市场经济条件下政府职能大致分为三类：一是完善的市场经济环境中的政府职能，称基本职能；二是
中国国情条件下政府必须具有的职能，这些职能即使在中国市场完善的条件下依然需要行使，称特殊职能；三是从市场不完备向市场完备转轨
过程中政府必须承担的职能，待市场完备后，这些职能消亡或者转出政府，称过渡性职能。
    1.基本职能：完备的市场经济是市场价格制度在资源配置中起基础性作用的制度。政府的作用总体上说是弥补市场失灵或增强市场的职能
，大体上有8项：（1）保持宏观经济环境的稳定，避免或减少经济周期的波动，使市场主体能够正常运作；（2）制订和执行产业政策， 弥补
由于外部性和规模经济造成的市场失灵；（3 ）弥补信息不完全或信息不对称造成的市场失灵；（4）制订和实施市场规则，保障公平竞争；（
5）提供公共物品和公共服务；（6）收入和财富的分配与再分配， 防止两极分化， 保障社会公正；（7）处理民族、阶层、集团之间的矛盾，
保证政治稳定；（8）制订适当的对外政策，争取有利的国际环境。
    2.特殊职能：中国的基本国情是人口众多、地区差异大、资源相对贫乏，坚持社会主义和共产党领导。这些国情决定中国政府即使在完善
的市场经济条件下，也具有一些不同于其他市场经济国家的特殊职能，举其要者有：（1）适度就业。就业是中国政府面临的长期性压力， 保
证适度就业是一项重要职能。（2）缩小地区差异。 中国的地区差异（包括民族地区差异）之大，在全世界也是罕见的，必须通过政府运用多
种手段相对缩小地区差距。（3）进行经济结构的调整和优化， 提高国民经济的整体素质和效益。（4 ）对若干重要的短缺资源（如粮食等农
产品、黄金等稀有矿产），继续实行垄断控制。（5）国有资产管理。通过改革，国有资产在总量上和分布上将减少和调整，并实行政企分开。
但国有经济仍必须保持主体地位和主导作用，国有资产管理任务相当艰巨。（6）集中若干资源于一些大型或特大型项目， “集中力量办大事
”。（7）社会主义精神文明建设。
    3.过渡职能：目前中国正处于转轨时期。市场及市场主体发育尚不成熟。因此，存在一些过渡性职能，这些职能在完备市场经济条件下不
应由政府行使，但在转轨时期不得不由政府行使。这方面的职能主要是：（1）培育和健全市场机制。 转轨的关键是市场有效承担政府过渡的
职能。如果市场发育不健全，市场不能发挥基础性作用，就无法转轨。因此，转轨时期，培育和健全市场机制是政府的重要职能。（2 ）国有
经济的战略调整和国有企业的改革。（3）发展和培育社会中介组织。 社会自律组织程度提高，社会中介组织和自律组织的发育，是政府过渡
职能的前提，在初期阶段，政府必须承担培育和发展社会组织的作用。
    上述基本职能、特殊职能和过渡职能，还只是构成政府职能框架的“要素”，必须进行合理的组合，并且建立新的适应市场经济环境的职
能行使方式（手段），才能形成完整的职能框架。这是一个极其复杂的问题，而且政府在不同时期所强调的职能重点、行使的方式、力度都不
是一成不变的，也无现成、统一的模式可循。尽管如此，从框架上说，市场经济条件下政府职能可描述成8个体系：
    1.宏观调控体系。宏观调控体系主要承担三项职能。一是保持宏观经济环境的稳定；二是国民经济结构的调整和优化；三是弥补信息不完
全造成的市场失灵。宏观调控的对象是市场，本质上是面向全社会的调控。为了有效实现宏观调控，必须彻底改革投资体制，中央政府和地方
政府都不再承担投资主体的角色，从投资上实现政企分开。
    2.产业管理体系。以工、农、商、运、信息、资源环境等大产业作为划分标准。这种大产业管理虽各有特性，但其共同性职能主要有3 项
：一是在产业范围内，弥补由于信息失灵和外部性、规模经济造成的市场失灵；二是培育和发展相应的产业市场及市场中介组织；三是组织制
订市场规则，实施市场准入等，但原则上不直接进入市场执法。
    3.就业和社会保障体系。其职能主要是负责适度就业，实施社会救济、社会保险和社会福利。
    4.市场执法监督体系。其主要职能是运用多种手段，执行各类市场规则，对违规行为进行处罚。执法监督与制订规则在职能上和机构上应
相对分离。
    5.国有企业改革和国有资产管理体系。其主要职能有3 项：一是将国有企业改组改造成合格的市场微观主体；二是对各类国有企业（国有
独资、国有控股、混合所有等）的国有资产，制订管理规章和办法；三是从总量上监测国有资本的运行状况，提出预测和分析。
    6.社会公益事务管理体系。主要职能是提供非排他性的公共物品，包括科、教、文、卫、体等方面的公共物品或服务。
    7.社会政治和法律事务管理体系。主要职能有3 项：一是完全意义上的司法行政；二是政府法律事务；三是社会治安的综合治理，化解民
族、宗教及社会阶层等方面的矛盾。
    8.政府自身事务管理体系。主要是人事、监察等方面的职能。
    上述8个职能体系与组织机构并不是完全对应关系， 在具体界定时需要具体设计。
            三、1998年国务院机构改革取得重大进展
    根据党的十五大和九届人大一次会议的精神，1998年国务院机构改革的目的，是解决机构庞大、人员臃肿、政企不分、官僚主义严重等弊
端，进一步深化经济体制改革，促进经济与社会的全面发展与进步，密切党和政府同人民群众的联系，推进党和国家领导制度的改革。改革的
目标是建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化的国家行政管理干部队伍，逐步建立
适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。
    党的十五届二中全会和九届人大一次会议通过国务院机构改革方案以后，根据江泽民总书记确定的机构改革“既要积极、又要稳妥”的方
针，按照朱总理在国务院第一次全体会议上的部署，经过积极、认真、审慎的实施，1998年国务院机构改革工作进展顺利，实现了预定的目标
。
    这次改革对国务院组成部门进行了大幅度的精简，同时对直属机构、办事机构以及部委管理的国家局进行了相应的调整。同改革开放以来
所进行的前三次机构改革相比，1998年的国务院机构改革在以下几个方面取得了明显的成效。
    1.政企分开取得了突破性进展。首先，撤消机械部、治金部、化工部、电力部、电子部、轻工总会、纺织总会、石油天然气总公司、石油
化工总公司等一批工业经济管理部门和行政性公司、总会，组建由国家经贸委管理的国家局，并明确规定这些国家局不再直接管理企业，不再
承担投资项目立项、审查、审批职能，不下达生产和分配计划及盈亏指标，不承担审批公司职责。其主要职责是：第一，制定行业规划和行业
政策，进行行业管理，引导本行业产品结构的调整，维护行业竞争秩序，实行政企分开。第二，国务院宏观调控部门原则上也不再直接管理企
业，如国家经贸委不再审批企业利用自有资金和商业贷款建设的项目，改为项目自动登记制；不再编制下达企业年度调控方案，逐步将企业自
营进出口审批制度改为自动工商登记制度；不再审批全国性公司（企业集团），改为按国家规定的条件实行自动工商登记制；不再管理企业及
企业生产经营活动。第三，国务院各部门所属企业一律与其主管部门解除行政隶属关系，在职能、财务、人员、名称等方面彻底脱钩。同时建
立国有企业稽察特派员制度，稽察特派员由国务院派出，其任务主要是查帐，不干预企业经营管理。稽察特派员对企业财务状况进行分析评估
，同时对企业的主要领导成员的业绩进行评价。稽察报告经国家经贸委等部门审核后，向国务院呈报，然后国务院根据情况决定对企业主要领
导人的奖惩任免。建立稽察特派员制度，是政府对企业管理方式的一次重大改革，半年多的实践证明，稽察特派员制度是适合中国国情、符合
国际惯例的科学、合理的制度，对于转变政府职能，实行政企分开有非常重要的促进作用。
    2.国务院组织机构的设置及其职能配置更趋于合理。国家发展计划委员会、国家经贸委、财政部和中国人民银行由综合经济部门改为宏观
调控部门，这是确立适应社会主义市场经济体制的重大举措。宏观调控部门的职能主要是：保持经济总量平衡，抑制通货膨胀，优化经济结构
，实现经济持续快速增长，健全宏观调控体系，完善经济、法律手段，改善宏观调控机制。建立与市场经济体制相适应的精干高效的专业经济
管理体制，即保留铁道、交通、建设、农业、水利、外贸等六个部门，新组建信息产业部和国防科工委。各专业经济管理部门的主要职责是搞
长远规划、搞行业政策、指导企业改革，防止重复建设。执法监管部门实现“裁判员与运动员”分开，管市场而不办市场，加强执法监管力度
。为适应经济和社会的发展，还加强了公共服务部门，新设立了劳动与社会保障部、国土资源部、信息产业部等职能机构，成立高层次的科技
教育领导小组。同时，这次改革按照权责一致，“一事进一门”的原则，对国务院各部门的职能进行了重新配置。多年来，由于机构设置过多
，分工过细，国务院各部门之间职能交叉重复，工作相互扯皮。这次改革确定，一件事由一个部门负责管理，合并相同或相近的职能。根据这
个原则，将原来由劳动、人事、民政、卫生四个部门管理的以及由各行业部门统筹的社会保障工作，统一由劳动与社会保障部管理；将原来由
几个部门分管的药品、药政、药检等职能，统一由国家药品监督管理局管理。有关部门利用这次机构改革的机会，在产业政策、投资管理、进
出口管理、流通体制改革等方面的职责分工也达成了共识。部门之间的职责不清或认识不一致的问题，经过协商，领导裁决，基本上得到了圆
满解决。这次“三定”共在部门之间调整和划转了近200项职能， 解决了一批过去长期想解决的部门职能交叉、权责不清、多头管理、政出多
门的问题。
    3.在理顺中央政府与地方政府关系方面有新的进展，将一批原由中央政府各部门管理的政府职能下放到地方政府管理。这次国务院机构改
革已将部分审批权和具体事务性工作共100多项职能下放给地方政府。其中，国务院组成部门下放职能44项。如教育部将设立专科学历教育的学
校审批权、成人高等学校毕业证书及发放办法、中等专业学校招生计划、省属本专科院校专业设置审批权、省属本科院校学士学位授予单位审
批权、省属高等学校硕士学位授予点的审批权、教育部直属高等学校收费标准等职能下放到到地方政府管理。国务院直属机构和办事机构下放
14项。如国家质量技术监督局下放到地方的职能有：组织重要标准的实施职能、对社会公正计量服务机构的监督职能、省以下质量检验机构的
计量认证职能。国务院部委管理的国家局下放56项。如国内贸易局将商品市场的建设和管理及各专业市场建设与管理、华侨捐助物资审批职能
、进口商品内销出省准运证及预审定点销售的管理职能、重要生产资料经营资格审批职能下放到地方。
    4.精简机构和人员取得实效。国务院这次机构改革，裁减国务院组成部门是改革开放以来历次机构改革中裁减和动作最大的一次。国务院
的组成部门（不含国务院办公厅）由40个减少到29个，减少11个，减少27％。国务院各部门内设司局级机构和国务院行政编制人员也进行了大
幅度的精简。各部门内设司局级机构比改革前减少200多个， 精简四分之一，机关行政编制人员由3.2万人减为1.67万人，精简了47.5％。 如
果减去新增设的国防科工委、纺织局、轻工局、有色金属局和知识产权局五个单位新增加的编制数，则人员编制总数达到了精简一半的要求。
    5.人员分流工作初见成效。这次机构改革，机构和人员调整较多，积极稳妥地做好人员分流安排，是搞好机构改革的关键。党中央、国务
院很重视人员分流安排工作，专门制定了相应的政策和措施，这次人员分流总的要求是“带职分流，定向培训，加强企业，优化结构”。部分
专业经济部门的人员转入企业或社会中介组织；对分流的年轻公务员进行会计、审计、法律、经济管理、工商管理、教育管理等定向培训，经
考核合格后充实到相应的单位和组织；对有相关专业的司处级公务员进行培训后，通过竞争，择优选派到国有大型企业和企业集团任职；严格
执行离退休制度；选拔一些机关干部，充实加强银行、税务、工商管理和质量监督部门；选拔有专业特长和管理经验的人员充实到企业单位和
高等院校；选调合适人员到各部门所属的自收自支的事业单位和社团组织工作；鼓励分流人员自谋职业或领办、创办企业和公益性事业单位，
或到其他所有制单位工作。国务院要求所属各部门用3 年时间安排完机关分流人员。实际上到1998年度，国务院各部门除正在进行培训的人员
外，已经基本上完成了人员分流和安置任务，机关干部心态稳定，情绪积极，工作运转正常。
    1998年的国务院机构改革取得了重大的成就，但仍然具有一定的过渡性，仍然有待于进一步深化改革。
            四、面向21世纪的中国行政管理体制改革
    行政管理体制既是政治体制的组成部分，又和经济体制与社会各项事业紧密相关。政府的行政管理体制改革在经济社会发展和改革开放中
有着十分重要的地位和作用。党的十四届三中全会、五中全会和党的十五大，确定了中国社会经济发展的跨世纪宏伟蓝图，要在本世纪末初步
建立社会主义市场经济体制，下世纪初实现国民生产总值再翻一番，人民小康生活更加宽裕，建立比较完善的社会主义市场经济体制，下世纪
中叶基本现代化。加快行政改革，建立现代化的政府行政管理体制，既是跨世纪宏伟蓝图的一个重要组成部分，同时又是服从和服务于经济社
会发展与经济体制改革的，是我国跨世纪的一项重要的战略任务而且是覆盖经济与社会各方面的全局性战略任务。
    面向21世纪的中国行政管理体制改革的目标，是建立办事高效、运转协调、行为规范的、适应社会主义市场经济体制需要的有中国特色的
行政管理体制。改革的主要内容：一是转变政府职能，按照政企分开、政事分开的原则，把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服
务方面来，构建适应社会主义市场经济需要的政府职能框架；二是调整组织结构，按照精简、统一、效能的原则，加强宏观调控部门，调整和
减少专业经济部门，适当调整社会服务部门，加强执法、监管部门，发展社会中介组织，使政府组成部门控制在适当的、合理的范围内；三是
完善行政运行机制，改善行政管理方式，转变工作作风，规范行政行为，提高行政效率；四是按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系
的法制建设，实现政府机构、职能、编制、工作程序的法定化。
    通过1998年的国务院机构改革和即将开始的各级地方政府机构改革，我国行政管理体制和政府机构改革为适应社会主义市场经济体制的需
要已经向前迈出了坚实的一步，为更好地适应社会主义市场经济的需要，实现跨世纪的行政管理体制和政府机构改革目标，我们应当在以下方
面深化改革。
    1.进一步转变宏观调控部门职能，增强其宏观调控能力。1998年的国务院机构改革，已将国务院综合经济部门改为宏观经济调控部门，但
是，各宏观调控部门的职能转变还没有完全到位。应加快宏观调控部门的职能转变步伐，进一步减少这些部门的微观管理和具体审批事务，加
强国家宏观调控能力，完善宏观调控体系。宏观调控部门之间分工明确，相互配合、相互制约，能协调一致并综合运用经济政策与经济杠杆，
使国家有足够能力对国民经济进行宏观管理，形成健全和完善的宏观调控体系。
    2.政企彻底分开，加快专业经济管理部门的改革。在完备的社会主义市场经济条件下，政府与国有企业的关系是：政府按投入企业的资本
享有所有者权益，对企业的债务承担有限责任；政府向企业派出稽察特派员，监督企业资产运营和盈亏状况，负责企业主要领导干部的考核、
任免，不直接干预企业的经营活动，各部门不再直接管理企业；取消政府对企业的行政隶属关系；企业依法自主经营、自负盈亏、照章纳税，
对国有资本负有保值增值的责任，不能损害所有者的权益。面向全社会实行大产业经济管理，是社会主义市场经济条件下政府管理的重要职责
，建立综合性大产业经济管理部门，是市场经济条件下政府经济管理的重要组织形式。政府对产业经济管理的主要手段是产业政策，同时也运
用法律的和一些必要的行政手段。产业政策包括产业结构政策、产业技术政策和产业布局政策，以及其他对产业发展有重大影响的政策和法规
。
    3.进行社会公益管理部门的改革，加强社会公益事业的宏观管理。合理划分中央与地方在社会公益方面的管理权限，社会公益事业实行“
地方为主，分工管理”，将大部分社会事务（如教育、科技、文化、卫生、体育）下放到地方，由地方政府根据法律、法规自主进行管理，中
央政府只负责宏观指导和协调。将多年来实行的“统一领导、分级管理”体制改为“统一领导、分工管理”的新体制，从而在根本上改变我国
中央与地方事权不清、职能重叠和机构上下一般粗的状况。同时在政府内部，加强司法行政的统一管理。
    4.加强市场执法监管部门，改进市场监管方式。一是要加强市场规划和建设的统一管理；二是在市场准入方面变审批制为登记制；三是规
范监管主体行为，在制定市场规则方面做到监管与经营分开，政府一个部门不能既当裁判又当运动员；四是在执法监督上，实行“决策和执行
分开”，推广综合执法，由多部门制定法律，一个部门综合执法，减少重复执法，重复检查。
    5.改进行政管理方式，完善行政运行机制。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和政府职能的转移，各级政府部门的管理对象、管理环
境和条件等都发生了巨大变化，迫切要求按照行政管理的科学规律，加强政府自身建设，提高管理水平和工作效率。
    进一步加强行政首长负责制，完善决策程序，提高行政决策的科学性。一是规范领导职务和职级。二是加强民主集中制，建立重大问题集
体决策制度，充分发挥政府部门组成部门作用，加强沟通、协调，提高决策的科学性。三是加强为行政首长服务的参谋咨询和办事机构，建立
必要的论证程序，使重大决策经过周密调研和科学论证。
    实行行政决策与执行分开，将一些单纯承担执行性职能的机构，改组为“法定机构”或执行机构，也可以将政府部门中执行性职能分离出
来，组建为法定机构。
    健全协调机制。一是要明确各部门的职责权限，建立责任制，凡属本部门的事务均在内部协调解决，使各部门充分发挥作用；二是建立制
度化的协调程序与规则，避免多头协调，重复协调；三是提高协调程序与规则，避免反复。
    建立职能运作的行政监察、仲裁机制，杜绝各种越权、侵权和失职行为。这是政府行政管理的客观需要，也是加强行政权威和管理效能的
迫切需要。要通过监察和仲裁，对不认真履行职责、无授权及越权的行为及时制止；对于职责权限不清的行为，建立相应的仲裁程序加以裁决
；严格行政纪律，已决定的事情必须坚决执行，做到令行禁止。
    以提高服务效率和质量为重点，抓好基层“窗口机构”的改革。各级行政机关中直接与公民打交道的机构，是政府工作的“窗口”，这些
机构的管理方式和工作态度的好坏，直接影响着政府的形象和权威，也关系行政管理体制改革的成败。切实把转变“窗口”机构的管理方式、
运行机制作为重要内容，通过理顺管理体制和相互关系、规范管理内容和程序、建立公开办事制度、严格实行“收支两条线”等措施，提高政
府各级机关的服务质量、服务效率和服务水平。
    6.完善组织立法，实现国家组织、职能、编制、工作程序的法定化。修改和完善《国务院组织法》，对国务院组成部门和其他机构的设置
实行法定化，修改《地方组织法》，将地方人大和地方政府分别立法，对地方各级政府的职责权限、组织形式等问题作出更为详尽具体的规定
；并在各部门“三定”方案的基础上，进行部门组织立法，建立部门组织法体系；在实施《国务院行政机构编制管理条例》的基础上，制定其
他各级组织的管理办法，以法律手段制止机构和人员膨胀。同时，探索运用经费预算控制膨胀的新办法，建立内在的约束机制。
    7.积极推动事业单位改革，力争有新的突破。根据中央关于事业单位改革的精神，事业单位的改革要遵循政事分开，推进事业单位社会化
的方向，建立起适应社会主义市场经济需要和符合事业单位自身发展规律的、充满生机和活力的管理体制、运行机制和自我约束机制。事业单
位改革的基本思路是：确立科学化的总体布局、推行多样化的分类管理、实行制度化的总量控制。突出重点，分类改革。根据事业单位在经济
社会中地位作用划分大类，根据各类的具体情况，研究制定出不同的改革方案并加以实施。近期内，主要是搞好各部门直属事业单位的改革，
以配合和推进政府行政管理部门的改革。
    8.培育和发展社会中介组织。随着社会主义市场经济的发展和政府职能的不断转变，社会中介组织将会不断的发展壮大。中介组织作为一
种社会组织形式，在联系政府与社会、政府与企业过程中将发挥日益重要的作用。社会中介组织注重总体发展，建立健全社会中介组织发展体
系；实行分类指导，完善社会中介组织管理体系；健全社会中介组织自律机制，形成社会中介组织独立的运作体系；加强立法，形成社会中介
组织法律、法规体系；建立社会中介组织资格认证制度，推行社会中介组织从业人员登记制度。当务之急是政府有关部门为社会中介组织的发
展提供生存空间，减少政府有关部门办理的有关中介事务。
    9.设立法定机构。设立法定机构，确保行政决策与执行分开，从而在体制上规范行政行为。行政行为不规范，根源很多，从行政管理的角
度看：一是行政主体拥有决策权，既然有决策权，就可以作出不同的决策；二是信息不对称、不公开、不透明、非程序化，行政客体不知道哪
些是对的，哪些是错的。因此，要从根本上减少行政行为不规范，必须把决策和执行分开，负责执行的机构只管理照章办事，不承担政策调整
职能，其运作都有明确的标准和程序，基本没有变通的余地。比如工商、税务、海关、统计等一大批国务院直属机构，逐步规范成为“执行机
构”或称“法定机构”。设立执行机构，有利于推进政府职能转变，使部门摆脱具体执行性事务，集中精力抓方针政策；有利于规范行政行为
，增强管理透明度，适应市场经济中行政行为公开化、制度化的要求，减少腐败现象。
    行政管理体制和政府机构改革内容十分丰富。相关联的体制涉及方方面面，对于国家的经济和社会的发展起着举足轻重的作用，任务是繁
重和艰巨的。实现行政管理体制和机构改革的关键是政府职能、管理方式和行政运行机制的根本改革，同时，这也是一场对政府自身的革命，
其难度和阻力是可想而知的。因此，我们要认真学习党的基本理论、基本路线、基本方针，充分认识行政改革的客观必然性与不可逆转性，大
胆探索和实践，充分调动各级机关领导与群众的积极性、主动性，参与改革，共同实现行政管理体制跨世纪改革的任务。
【责任编辑】蒋东生
    
    
    
 
