【 文献号 】2-3596
【原文出处】中共中央党校学报
【原刊地名】京
【原刊期号】199803
【原刊页号】48～56
【分 类 号】D7
【分 类 名】国际政治
【复印期号】199809
【 标  题 】德国议会民主政治的权力制约机制
【 作  者 】宋惠昌
【作者简介】作者宋惠昌，1937年生，中共中央党校研究生部主任、教授。
【内容提要】本文以德国当前的政治体制为例，分析了现代西方议会民主政治中的权力制约机制问题。议会制民主是现代西方资本主义国家权力
结构的基础。在这种政治体制下，权力制约的主要机制是：由联邦制形成的中央与地方之间权力的分配与抗衡机制；议会中各种权力实体之间的
分立与平衡机制，包括政党在权力制约体系中的特殊地位；政治透明度是权力制约机制发挥作用的必要条件、法治是有效权力制约的可靠保障，
这种权力制约机制也存在局限性和弊端。
【关 键 词】德国  议会制民主  联邦制  权力制约  监督
【 正  文 】
    在1997年11月访问德国期间，我通过与社会民主党人士的接触、观察，阅读一些有关的文件资料，对当前德国议会制民主政治的基本特点，
做了一点研究。我觉得，这对了解当代西方国家政治制度的现状，认识议会制民主政治的实质，是有价值的；对我们进行社会主义政治体制改革
，也有一定的借鉴意义。
            一、议会制民主——现代德国权力结构的基础
    目前的德意志联邦共和国是1990年8月由原联邦德国与民主德国统一而形成的，它完全沿用了原联邦德国的政治法律制度。1949年制定的《
基本法》，规定了国家制度的五项原则，即德国是一个共和国，民主制国家，联邦制国家，法制国家，社会福利国家。《基本法》的这些规定表
明，德国的政治体制与当代西方大多数发达国家基本相似，即代议制民主政治。这种议会民主政治，便是当今德国社会权力结构的基础。
    《基本法》规定的五项原则，形成了作为目前德国国家制度基础的议会民主政治。这个历史成果，一方面是吸取了魏码共和国民主制覆亡的
历史教训，另一方面则是吸取了纳粹独裁极权主义统治的沉痛教训。1990年德国统一后，《基本法》经过部分修改后适用于全德国。很显然，其
中也吸收了原民主德国政治体制的经验和教训。现在看来，《基本法》所奠定的德国议会制民主政治基础，对于保持德国政治、经济稳定和发展
，是起了积极作用的。
    按德国《基本法》的规定，议会制民主政治的基本内容，是人民主权原则。也就是说，国家的权力是人民赋予的。因此，它必须取得人民的
承认和同意；作为行政权力机构的政府，由议会产生，必须对议会负责。《基本法》还称：“国家不是实行统治，而是服务于人民。”但是，人
民并不直接行使国家权力，而是通过定期选举议会，由议会产生的立法、行政和司法等“特殊机构”来行使国家权力。可见，这种民主制是间接
的、代表性的民主制，克服了个人独裁和集权政体的弊端。这样，就使社会中各种权力的正常运行有了比较稳定的基础。
    不过，这种政治体制又区别于那种完全自由主义的民主制。用德国人自己的话说叫做“自卫性民主体制”，或者叫做“好斗的民主”。德国
政界和学术界人士认为，这种民主观念，吸取了魏码共和国时期民主制毁于那些激进的、敌视宪法的党派之手的教训。所谓“自卫性民主体制”
的基本观念是：政治势力的自由竞争，必须有一个极限，即不允许以民主手段摧毁民主制。因此，《基本法》规定，禁止那些企图破坏或推翻民
主制国家程序的政党。当然，在现有的西方政党政治中，做到这一点是很难的，这也显示了议会制民主政治的局限性。
            二、联邦制：中央与地方之间权力的分配与抗衡机制
    联邦制共和国是德国国家制度的一项基本原则，也是它的基础之一。与西方的大多数发达资本主义国家一样，联邦制是德国议会制民主政治
一种较为普遍的形式。德国实行联邦制已有很长的历史，也积累了正反两方面的经验。从目前德国联邦制的基本模式看，与欧美其他国家的联邦
制大体相同，当然也表现出了德国的一些特点。这里之所以要专门谈谈德国联邦制的一些特点，是因为它提供了在民主政治体制中如何正确分配
中央和地方权力以及两者如何抗衡制约的经验，这对我们来说也是有借鉴意义的。
    根据《基本法》，德国由16个联邦州组成联邦共国和。中央联邦和各州，都具有国家机能。各联邦州，在一定的限度内有自己的主权，可以
独立行使立法权、行政权和司法权。中央联邦在权力上占主导地位，立法权主要在中央，各州的权限以行政权为主，即主要是执行法律。这种权
力的分配模式，是中央与地方分权、抗衡制度的一种格局。因而，联邦制既可能克服过度的权力分散而使国家处于无力地位，又能避免过度的中
央集权现象。
    早在1956年毛泽东谈到要处理好中央和地方的关系问题时，曾告诫人们应当吸取资本主义的经验。他说：“这个问题，有些资本主义国家也
是很注意的。它们的制度和我们的制度根本不同，但是它们发展的经验还是值得我们研究。”他说，“我们的宪法规定，立法权集中在中央”，
但是“按照情况和工作需要，地方可以搞章程、条例、办法，宪法并没有约束。我们要统一，也要特殊”。中央要有强有力的统一领导，又要充
分发挥地方的积极性，各地都要有适合当地情况的特殊（注：毛泽东：《论十大关系》，《毛泽东著作选读》下册，人民出版社1986年版，第7
30页。）。应当承认，资本主义国家搞联邦制的经验，对于我们正确处理好中央与地方权力分配关系问题，是有借鉴意义的。
    可以看出，德国的联邦制同美国、瑞士等典型的联邦制一样，把对外的一致性与对内的多样性结合起来了。在联邦制国家中的地区自治，能
在很大程度上顾及不同地区的特点或特殊问题，保持各州的地方特色。
    按德国人的说法，联邦制国家形式的优点，还在于它可以使民主制更加生动活泼。因为，在联邦制国家中，州是相对独立的政治实体，选举
等活动是在州的范围内进行，由于人们对自己所在的州情况比较熟悉，可以更切实地表达自己的政治意志。在一般情况下，德国不搞全国直接选
举，而在州的范围内搞选举等重大政治活动，恰恰就具有这种优点。看来，联邦制中以州的政治活动为主，使民主政治更加活跃、切实，倒是一
种值得研究的经验。
    德国的经验也说明，联邦制的国家结构有利于多党制的政治活动的开展。有些政党在联邦的选举中失败了，但是在其他的选举中却可能胜利
而成为州的执政党。目前的社会民主党就是如此。它在中央联邦的竞选中没有取得执政党的地位，但是在一些州里却经过竞选而成为执政党。比
如社民党人施罗德，就是现任下萨克森州州长（总理），也就是说，下萨克森州是社民党人领导的政府，而在联邦议会中，社民中却是第一大反
对党。这样，便可使每个政党都可以发挥它们的政治作用，从而使政党政治的内容更加丰富。可见，联邦制为多党民主政治提供了比较方便的条
件。
    在德国联邦制的这种国家形式中，各个州都有很大的行政独立性。因此，各个州都可以从自己的实际出发，搞革新实验，开发建设，互相竞
争而又互相支援。很显然，这有利于整个国家的经济、文化发展。目前，在德国的各州之间发展是不平衡的；但是，各个州之间也在通过互相补
救的办法，寻求平衡发展的途径。这是联邦制——分权制的一大优点。因为，在中央集权体制之下，落后地区只能靠中央的财力来解决，而中央
往往又财力不足，这就必然影响落后地区的发展。目前，德国西部各州正在帮助东部各新建州的发展，原来生产率很低的东部各州，也开始赶上
来了，东西部之间的差距正在逐渐缩小。这一点，正是联邦制优越性的一个反映。
    众所周知，在西方国家中的联邦制形式，显示出了它的许多局限性。德国的联邦制也是如此。不过，它正在吸取经验，设法弥补这些缺欠。
            三、议会制民主政治中的权力分立和平衡
    现代民主政治中最主要的内容是什么？我们可以从不同的方面加以阐明，但其中的一个重要方面则是不能忽略的，即作为政治概念的民主，
一个重要内容是权力的分立和平衡，建立一种强有力的权力制约机制。这个问题对于社会主义政治体制改革具有参考价值。
    与欧美的大多数资本主义国家一样，德国的代议制民主政治机构，也是议会。和美国的议会制度大体相同，德国的议会也分为两院。德国的
议会设联邦议院（相当于美国国会的众议院）、联邦参议院（相当于美国国会的参议院）。除了这两院之外，常设宪法机构还有由议院产生的联
邦总统、联邦政府、联邦宪法法院。这几个机构之间的关系，实际地体现了立法、行政、司法的三权分立关系，反映了整个国家权力的互相制约
和平衡关系。政治实践证明，这种权力结构，对于调整国家、政府、社会等权力实体之间的矛盾，保证权力结构的稳定，从而促进社会的健康发
展，是一个重要条件。
    德国的联邦议院，其议员是由选民通过普遍、直接、自由、平等和无记名选举产生的。从法律上说，联邦议院的议员是全体人民的代表，议
院是国民代表机关，是民主政治的中心机关。作为代表国家主权、全民意志的权力机构，联邦议院的主要权力是制定法律、组建联邦政府、监督
联邦政府的工作和选举联邦总统，而总统则是代表国家的权力象征。从其权力的性质和职能来看，德国的联邦议院，是不受任何机关监督的、自
主的最高权力机关。也就是说，它代表的是国家的最高利益（法律上的所谓全民最高利益），不对其他权力机关负责的中央权力机关。联邦议院
的这种性质，体现了作为议会制民主政治的基础——人民主权原则。
    作为德国议会的组成部分，联邦参议院的议员不是由选民通过选举产生的，而是由各州政府指定的代表组成的。联邦参议院的实际权力，是
参与联邦议院的立法、参与联邦政府的行政管理及外交事务等。但是与联邦议院不同，参议院的议员不能根据个人的意愿，而要根据州政府的指
示进行投票，按照州政府事先定下的指令行事。联邦参议院在联邦一级代表着和捍卫着州的利益，同时又要协调各州的实际利益与联邦的利益。
所以，参议院的议员既要贯彻州政府的政策，又要对全局性的政策负责。这样，联邦参议院就成了中央立法机构（联邦议院）与中央政府（即联
邦政府）之间的权力平衡机构，同时又在中央与地方之间起着权力制约作用。联邦参议院的这种职能，使德国的中央权力机构与地方权力机构之
间，能够和谐地发生关系，从而有利于整个国家的政治稳定。
    德国的最高行政权力机构，是联邦政府，它是由议会产生的，当然要对议会负责，但是与美国不同的是，德国是政府总理对议会负责，即总
理责任制。这就是说，作为责任内阁的最高行政首脑，联邦政府总理是唯一由议会选举产生的内阁成员。因而在内阁中实际是只有他一人对议会
负责，当然，也只有议会有权罢免他。所以，德国的议会民主制，又被称之为“总理民主制”。这样特殊的权力制约机制，在议会政治活动的表
现，是所谓的“建设性不信任案”：联邦议院如果打算对联邦总理提出不信任案，就必须同时以多数票选出一位总理的继任者。1982年10月，科
尔取代施密特任总理，就是通过这样的程序完成的。德国之所以能制定出这样的特殊议会民主程序，这是由于吸取了魏码共和国时期民主制的教
训，其目的是为了防止那些只拒绝政府，而不能在一个替代性纲领上取得一致的反对党推翻政府。很显然，这样的民主程序的规定，使中央立法
机构与中央行政机构之间，形成了一种权力制约关系，这有利于中央行政权力的稳定和连续性。
    在德国议会中，联邦议院和参议院，是代表国家的，它是中央的最高权力机构，不受政府的控制和支配；相反地，联邦议院作为代表国家（
即全民）的权力机关，它有权为行政行为立法、选举联邦总理和监督政府。而联邦政府及其总理，必须对选举它的议院负责，总理要由议会选举
、总统任命。这就是说，议会对中央最高行政权力有决定性的制约作用，换言之，在议会体制下，政府的行政权力必须受制于国家的最高权力。
    在德国议会政体中，联邦总统占有一个重要位置。联邦总统是由宪法机构——联邦大会以多数票选举产生的，是国家元首。德国《基本法》
吸取了魏码共和国时期的教训，使总统不再握有国家的政治、行政大权，而只是国家权力象征性的代表。但是，总统的特殊身份，使其在权力结
构中起着一种特殊的平衡作用。联邦总统既不是政府成员，也不是立法机构的成员，在其任期内不允许参加任何党派活动，要超脱党派政治斗争
。因此，联邦总统除了承担国家权力的代表性任务之外，他以其中立的个人威信，可以在不同的组织机构和利益集团之间，起一种独立的平衡作
用。
    如前所说，德国议会民主制中的一个重要特点，是中央行政权力要受制于国家的立法权力。但是，政府及其总理作为行政权力的代表，也并
不是完全被动受制的，它也以某种方式对最高国家立法权力机构发生影响、起制约作用。如联邦总理一旦被任命之后，他就有权决定内阁成员的
人选，有军事指挥权，可以做军队的最高统帅，有权决定政府的对内对外政策方针；同时，作为政府的行政首脑，还能对国家元首的权力发挥制
约作用，《基本法》规定，联邦总统的命令及处分决定，须经联邦总理附署，方能生效。这表明，作为两个最高权力机构，议会与政府之间，即
国家立法权力与政府行政权力之间，是有互相制约关系的。政治实践证明，这样的权力制约机制存在并产生作用，可以比较有效地防止各种形式
的政治或行政独裁，保证议会制民主政治的正常运行。
            四、权力制约体系中的政党
    在德国的议会制民主政治中，一个重要内容是实行多党政治，政党成为依法运行的社会政治权力实体。因此，在德国社会的权力制约体系中
，各个政党是不可忽视的政治因素。在实行现代政党政治的议会制国家中，德国的政治体制具有典型性，它的许多经验和教训，都值得我们认真
研究。
    德国各党派的议会党团（或小组），是具有重要地位的政治集团。议会党团在议会中的作用，是议会制民主政治中一个不可缺少的组成部分
。在德国的联邦议院中，每个议员都属于一定的议会党团（或小组）。按规定，在所选出的联邦议院召开第一次会议前，每个取得了5%以上议席
的政党，都要组成自己的议会党团，并选出自己的理事会作为领导机构，负责处理该党在议会活动中的一切事务。
    作为一种社会政治权力实体的代表，议会党团在联邦议院中起重大作用。比如，它在联邦政府总理的选举、法案的通过等法律行为中，常常
是起决定性作用的。联邦总理的候选人，是在议会选举前，由议会中占多数席位的实力强大的议会党团提出的（该党通过民主投票选出的这个候
选人，实际上是间接地认可他担任政府总理）；联邦议院在通过法律条款的“三读”程序中，主要目的是听取各政党对法律草案的最后意见，这
个意见是举足轻重的，因为法律条款的修改，必须得到一个议会党团或至少5%的联邦议院议员的支持；在议院中有重要影响的元老委员会，是各
党团按议席多少推荐出的显要议员组成的，是各政党领导人发挥作用的政治场所之一。可以看出，议会党团作为政党的政治组织代表机构，在议
会活动中形成了一种特殊的政治权力实体，从而对议会的立法权、行政权起着强有力的制约作用。
    在议会选举产生了新一届联邦政府之后，执政党或执政党联盟之外的政党及其议会党团，就成为议会中的反对党，他们对现政府形成一种政
治反对派。议会活动中或政府的行政权力实施过程中，反对党实际上是处于监督地位。这种公开的政治反对派对政府行政权力实施的监督，很显
然是一种权力制约机制。这种权力制约作用，实际上反映的是一种社会的政治意志。
    在现代社会中，政党实质上是社会集团、社会阶级的代表。从德国的议会活动实践来看，议院中的多数议员与他们所归属的政党关系相当密
切。因为大多数议员是作为某个政党的一名成员，在其党的帮助和支持下，才当选为议员的。所以，他在议会中的活动，要与他的党在政治上保
持一致，忠于自己的议会党团，接受议会党团的政治领导。很显然，议会党团在议会中已经作为一种社会政治权力在起作用。对于社会活动中的
其他权力实体，包括议院（立法权力）、政府（行政权力）等，有明显的制约和平衡作用。
    但是，这些权力实体之间的制约作用是互相的，而不是单向的。首先，各个政党的政治活动、经济活动，必须在法律的范围内，受相应的法
律条款（如《基本法》中的相应部分、《政党法》等）的约束，这就是说，政党活动本身也有一个合法性的要求；其次，政党作为一种社会政治
团体，它理所当然地要接受政府的行政管理，受行政权力的制约，这就是说，没有凌驾于国家之上的社会政治权力。
    通过以上分别的介绍和评述，可以比较清楚地看出，在德国的议会民主政治体制中，国家的立法权力、政府的行政权力、社会各政党的政治
权力，始终处在一种相互制约的关系中，从而使这几种权力在互相制约中不断地得到平衡。这种议会体制的权力制约机制，也是现代社会民主政
治的一个基本要求，因为它可以比较有效地克服政治腐败，保证民主制度有一个相对稳定的权力结构基础。
    但是，像有些西方国家的状况一样，德国实行分权、多党的联邦体制，在政治、行政管理方面，也暴露出一些弊端。根据法律规定，国家的
重要决策，必须取得各州的同意，而各州又往往是由不同的政党执政。因此，一些重大的改革决策，往往会由于党派之争，结果是议而不决。最
近，德国提出了一个税收改革，即减税计划，这对企业和整个经济发展将会产生重要影响，因为它可以为投资和就业创造更好的条件。但是讨论
了很长时间，具体措施始终无法出台，而最后由于在野的反对党——社会民主党为了竞选的目的的坚决反对，使这一决策宣告搁浅。可见，这种
联邦制的多重决策环节，会使正常的改革因选举而陷于瘫痪。德国总统赫尔佐克在1997年4月的一次讲话中曾说过，在德国社会中，政府、政党
、新闻媒介和各种利益集团之间，存在着一个议而不决的“七步曲”，最后的结果是原地踏步。因此，德国的一些知名人士认为，1998年9月的
联邦议院选举将使德国的政治改革化为泡影。可见，议会制民主政治中的这个教训，也是值得我们注意的。
            五、政治透明度：社会监督的必要条件
    在比较发达的民主政治中，权力运行之所以能够受到有效的监督，即受到应有的制约，一个必要条件，是要有相当水平的政治透明度。所谓
政治透明度，其主要内容是各种权力的运行必须要有法定公开性。实践证明，在一个社会中，如果没有一定的政治透明度，社会监督即权力的社
会制约，是无从谈起的；同时，政治透明度也是一个社会政治民主程度的标志。
    实际上，在整个德国议会的各种政治活动中，包括政府的一些活动，透明度都是很高的。当然不是说任何会议、任何政治活动都是完全公开
的，例如参议院有些常设的专门委员会会议中的发言，则是保密的，这是一种工作需要。但是，就其整个权力运行过程来说，则相当公开，没有
神秘色彩。这种政治上的透明度，是现代议会制民主政治的一个突出特点，也是专制政体与民主政体的一个重要区别。
    从德国议会活动及政党活动的现状看，政治透明度的一个重要表现，是政治竞争公开化的程度。在一定意义上可以说，议会政治是一种公开
的竞争性政治。在德国，各派政治力量，各种利益集团，为了取得议员的席位、获得执政党的地位，要靠公开的竞争；党内的领导职务，也是靠
公开竞争取得的。其形式是公开的竞选，在选举中获胜，便取得席位，或取得职位。靠公开的竞选取得权力，这是现代议会民主政治的一个突出
特点，也可以说是议会民主政治的本质表现形式。这种透明度很强的政治竞争，表面上看可能会乱一点，但从长远观点上看，恰恰对社会的政治
稳定是有好处的。因为，在这种公开的政治竞争之下，大多数人对情况随时都能了解；反之，在神秘的政治气氛中，普通人对政局变化，常常会
忐忑不安，那样，政治监督就无从谈起了。
    议会政治的透明度，还表现在政治活动程序的确定性、公开性上面。在德国的议会活动中，事先制定好各种议事规则、选举程序、否决办法
，等等，这是一个显著特点；而且，这些规则、程序、办法等，都是以文字的形式加以公布的。很显然，比如说议会程序是公开的，众所周知的
，是有利于民主政治发展的。因为这样就可以便于与会者的监督，便于社会公众的监督，既可防止会议的主持者搞政治舞弊，也可防止一部人为
了自己集团的私利而搞政治阴谋。政治实践证明，议事程序的确定并公开，这是现代民主政治所绝对需要的。在一定意义上可以说，没有公开确
定的程序，民主是无从谈起的。
    在现代民主政治生活中，对权力运行的监督，是以一定的政治透明度为前提的。德国《基本法》在第5条中，规定了保证言论自由、新闻自
由以及从各种公开渠道了解情况的权利；不存在检查制度。维也纳国际新闻研究所对世界各国新闻自由状况进行过严格审查，该所认为，德国是
官方尊重自由新闻界强大地位的少数国家之一。由于新闻的独立、自由，媒界的作用得以充分发挥，就使德国的议会活动和政府活动时常处在社
会舆论的严格监督之下。所以，人们把新闻界称为同议会、政府、司法并存的“第四种权力”。德国联邦宪法法院曾强调说：“自由的、不受公
共权力操纵、不受检查的新闻工作是自由国家的基本因素。定期出版的报刊对现代民主来说尤其不可缺少。如果公民要作出决定，他必须广泛了
解情况，但也能熟悉各种意见并将之互相参照。”（注：《德国概况》，中文版，德国莎西埃德出版社1996年版，第435页。）政治实践证明，
实行在法治基础上的新闻监督自由，是以一定的政治透明度为前提的；同时，这种依法进行的新闻监督，又会促进政治透明度。实践证明，这种
以法治为基础的政治透明度，也是以民主手段克服政治腐败的一个重要条件。
            六、法治：有效权力制约的可靠保障
    德国的《基本法》规定，作为德国国家制度基础的五项原则之一，是法治国家，即以法治国。法治思想的基本目标，是维护国家生活的民主
制度和保障公民个人的自由权利，当然，为此，就必须具有有效的权力制约。这种法治思想，在德国已有相当长的历史了。现行的德国法律可以
追溯到部分已被继承的古代罗马法，同时，也吸取了纳粹统治时期法西斯专制统治的教训。目前，德国的法律体系是比较严密完整的，这对于在
民主制度下的权力制约，是一种可靠的法律保障，也是民主法治化的一个标志。
    法治的实质是什么呢？从德国的政治实践来看，就是在法律上为切实保障民主制和个人自由权利，而对国家的权力进行有效的制约，使其运
行规范化，最大限度地根治由长官意志而产生的各种滥用权力现象。为了达到这样的法治目标，在议会制的民主政治中，最主要的方式就是实施
分权制度。德国的分权制，与当今西方资本主义国家通行的分权制一样，也是三权分立制度，国家的权力职能分别由立法、行政和司法三个各自
独立的机构来行使。这三个权力机构，分别是议会（德国叫联邦议院和联邦参议院）、政府和法院。这三个权力实体之间的互相制约、互相监督
，使国家权力的运行得到规范化，从而保障了民主制度和个人的自由权利。
    在三权分立的法治体系中，司法独立是一个极为重要的特征，或者也可以说它的本质特征之一。在德国，这一点突出表现在联邦宪法法院的
性质和职能上面。联邦宪法法院作为德国议会体制中的常设宪法机构之一，它享有同联邦议院、联邦总统、联邦政府、联邦参议院同样的独立地
位，它不从属于任何权力机关，本身却行使最高的国家司法权力。联邦宪法法院是最高权威的司法机构，上至联邦总统、总理，下至一般政府官
员，如果有违宪行为，都必须服从联邦宪法法院的判决；它有权监督和控制所有国家机关的宪法行为，它是唯一有权解释基本法、有权宣布其他
法律违背基本法的机关，包括议院通过的法律，如果被认定是违背基本法的，该院有权宣布其无效。这就意味着，无论是议院、总统、总理、政
党，它们的权力运行，都要服从法律。具体来说，都要受联邦宪法法院的制约。
    法治化的民主制度，必须有相应的独立的、专业化的司法队伍。这个状况，也是一个国家民主制度法治化水平的重要标志。从整个德国的情
况看，作为现代法治国家，德国有着相应的高素质的、专业化的司法人员队伍。在德国，法官的职务是终身的，其身份是独立的，任何机关都不
能向法官下达命令和指示，法官只服从法律。法官是专职的，不得兼任任何其他的公职，也不得从事其他的专门职业活动。法官的工作受到法律
保护，除联邦宪法法院之外，任何机关都无权解除联邦宪法法院法官的职务。
    但是，法官这种特殊的、独立的法律地位，也有相应的高素质要求。据资料说，德国目前有专职法官2万名（联邦宪法法院法官16名），他
们的任职要经过两次严格的国家考试，一是大学法律系毕业后的实习考试，二是陪审员考试，合格后方可被任命为法官，经过试用期或工作满3
年之后，才能被任命为终身法官。可想而知，没有这样高素质的、专门的法官队伍，稳定的法治秩序是很难得到保证的。
    德国作为一个发达的法治国家，另一个重要特点是有着严密的司法体系和司法工作的高度专业化。德国的司法组织是由五个法院系统组成的
，它们各有自己特定的司法业务范围。这五个法院分别是：普通法院——审理刑事和民事案件；劳工法院——审理劳资纠纷中的私法性质案件；
行政法院——审理行政方面的公法纠纷；福利法院——审理社会福利保险方面的纠纷；财政法院——处理税务方面的案件。联邦宪法法院在这五
个法院系统之外，它是联邦最高层次的法院，是宪法机关，它只审理有关宪法的争讼。除了法院的专业化之外，法律手段是多种多样的，法律程
序是严密的，法律条文是完备的。目前，德国的法律大都是成文法，仅联邦的法律，就包括4000多项法律和法令。
    作为民主制度法治化的表现，严格的司法制度和法律的神圣性，一个重要表现是联邦宪法法院有对联邦最高领导人的法律约束和司法审判权
，如对弹劾总统案有裁判权。德国的《基本法》第61条规定，联邦议院或联邦参议院可对联邦总统向宪法法院提出弹劾案，联邦宪法法院如判定
总统有故意违法行为，可宣告其辞职。再一个重要表现是，法院对行政机构有着广泛的监督权，每个公民都有权因其权利受侵犯而向联邦宪法法
院起诉。司法判决是独立的，由只服从法律的法官独立作出，而不受任何人或机关的影响。
    法治作为民主制度的保障，一个重要条件是要有成熟的法治理论，这便是现代法治观念。现代法治观念为公民所接受，是作为法治国家的严
密法律体系、严格的司法程序的基础。在当今德国的法治观念中，一个重要思想是，法对国家一切行动的不可改变的有效性，尤其是行政行为毫
无例外的合法性要求。德国现行法律规定，只有根据已经生效的正式法律，才能限制人的自由，只有法律在某一行为先发生前就有惩罚规定，才
能判刑（无法则不惩）；只有法官才能决定是否判刑和确定刑期。在法律适用上，不允许有任何例外，即法律否定任何一种形式的特权。这种禁
止特权存在的法律观念，包括司法行为本身在内：在德国，禁止设立特别法庭。各国的政治实践都证明，这种严格的法治意识，对民主制度和个
人自由权利的保证，是十分重要的。可以想象，在一个举国上下没有法治观念的社会里，怎么能谈得上依法治国呢？因此，法治观念的培养和形
成，是现代民主政治制度的前提。
【责任编辑】杨青
    
    
    
 
