【 文献号 】1-2504
【原文出处】农业经济问题
【原刊地名】京
【原刊期号】199802
【原刊页号】14～19
【分 类 号】F2
【分 类 名】农业经济
【复印期号】199804
【 标  题 】深化农业经营体制改革建立健全市场经济体制下的村级经济组织
【 作  者 】马俊山
【作者简介】湖北省长阳县渔峡口镇人民政府  长阳  443516
【 正  文 】
    党的十四大明确指出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，阶段性的要求就是在2000年以前初步建立起市场经济体制
的基本框架，到2010年得到逐步完善。我国农业实行家庭联产承包制已经18年了，改革取得了巨大成就，有力地推动了农村社会的进步和经济
的发展。在20世纪即将过去的时候，总结和评价我国农村改革18年来所取得的成绩和面临的问题，分析现行农业经营体制及其涉及的农村社会
存在的深层次矛盾，按照建立社会主义市场经济体制的要求，提出深化农业经营体制改革的设想和可操作的具体方案，经过全社会的共同努力
，最终形成党和国家的意志，使中国农业以坚实的基础和崭新的面貌进入21世纪，并继续为国民经济发展和整个人类作出重大贡献。
            一、历史回顾与改革课题
    （一）改革开放以来的历史回顾  1979年以后，我国的农业经营体制由集体土地集体经营改革为集体土地农户家庭经营，农业的发展大体
经历了两个阶段。
    第一阶段，1979—1984年，为快速发展阶段。由于推行了家庭联产承包为主的责任制，农民生产积极性的潜能被充分发挥出来，同时，国
家通过一定幅度提高农产品收购价格，缩小统派购的数量和范围，更进一步调动了农民生产的积极性。
    第二阶段，1985年以后，为缓慢波动发展阶段，其特征为：农业经济发展总体上是上升的，但速度缓慢，而且不同年份之间呈现波动性。
80年代中后期以来，家庭经营体制和依靠提高农产品价格来促进农业的发展受到很大限制，家庭经营体制的弊端逐渐显现。这一阶段，农业经
营体制及农村社会所暴露出来的矛盾和问题主要表现在：（1 ）改革已经18年了，迄今为止，对集体土地承包关系还没有做出法律规范，土地
所有权和经营权主体的法律地位不明确，权利和义务界定不清。（2 ）就现阶段而言，农业经营体制实际上是以农户家庭经营主体为核心，乡
村两级征收各种税费及国家农产品定购均直接与农户发生关系。农业经营体制究竟应该是以集体土地所有权主体为核心。还是以集体土地经营
权主体为核心，没有明确定论。（3）村级社会组织结构关系模糊， 行政管理、经济管理、社会管理缺乏清晰的思路和良好的秩序。（4 ）农
村社会在政治经济活动方面缺乏经常性民主约束，农民民主权利没有得到充分体现，农民负担日益加重，已经发展成为严重的政治问题，引起
了党中央的高度重视。（5）农村集体土地管理混乱， 乱占乱批的现象十分严重，保护土地尤其是保护耕地刻不容缓。（6 ）农业生产资料价
格上涨幅度大，农业生产效益降低，产生大量农村剩余劳动力，一方面使农业发展徘徊不前，另一方面，剩余劳动力大量涌入城市，在给城市
创造财富的同时，也给城市管理带来一些负面影响。由于农业发展呈徘徊状态，农民收入增长缓慢。（7）在国家立法方面，一是明显滞后，二
是缺乏协调和统一。（8）改革中深层次矛盾的解决理论探索滞后。
    （二）农业经营体制的改革课题  按照我国的政治架构，乡镇人大和乡镇人民政府是我国的基层政权机关，他们的职责是依法管理本区域
内的行政事务。因此从立法理论上来讲，乡镇人民政府没有经营土地的职能，它主要是从宏观上管理村级及村级以下的经济活动。乡镇以下的
社会经济组织也没有行政管理的职能。
    农业经营体制的改革课题包括以下几个方面：（1 ）给“村（行政村）”一个明确的定位，它是一级行政组织，还是一个经济组织，我国
村级行政、经济、社会自治三项职能的关系及实现方式。（2 ）明确谁是集体土地所有权的代表者，从经济关系的角度分析集体土地承包的实
质是什么，按照社会主义市场经济的要求对土地经营关系做出法律规范。（3）村级社会农工贸如何综合协调发展。（4）科学技术作为第一生
产力，如何实现与农业经济的紧密结合，农业经营的其它生产力要素怎样按市场化的原则来组织。（5）加强基层民主政治建设， 使农民的民
主权利得到充分体现。（6 ）明确乡镇人民政府与村之间的权利义务关系。（7 ）充分考虑各级政府特别是乡镇人民政府管理村级及村级以下
微观活动的能力，即管理方式的问题。（8 ）为农业的对外开放创造良好的内外部环境，村外的资金、技术、人才能够十分便利地进入集体土
地经营市场和其它经济组织。
    农业经营体制的改革不仅与经营活动的双方及其相互关系紧密相关，而且直接涉及到村级社会的方方面面，特别是村级社会体制和土地的
分配利用制度。因此有必要对中国村级社会进行全面的再认识。
            二、对中国村级社会经济组织的再认识
    现行中国村级社会、经济结构和制度主要包括村党支部、村民委员会、村经济联合社（村域集体土地的代表者——集体经济组织）和土地
的分配利用制度。其中，村党支部的地位和作用比较明确。对村级社会的再认识主要集中于村民委员会、村经济联合社及土地的分配利用制度
三个方面。
    （一）村民委员会  按照1987年颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、
自我服务的基层群众性自治组织，其成员由村民直接选举产生。同时按照《农业法》和《土地管理法》的规定，村民委员会可以经营、管理集
体所有的土地。村民委员会开展工作所需经费，按照国务院制定的《农民承担费用和劳务管理条例》，由村民交纳。但在农村社会现实中，村
民委员会的身份和职能与法律的规定并不一致，它不是一个纯粹的自治组织，而是同时具有行政、经济和自治三重身份，扮演着三个不同的社
会角色。
    其一、村民委员会具有行政机关的性质，行使一定的行政管理职能，在干部和群众的思想观念上，它实际就是乡镇人民政府的下级行政组
织。具体表现在：（1 ）村委会干部的任职主要由乡镇党委或政府任命；（2）执行一定的行政管理职能，包括土地管理、计划生育、 经济发
展、社会治安等各方面；（3 ）乡镇政府在公务的实际操作上把村民委员会当作它的下级行政组织来看待。
    其二、村民委员会具有经济组织的性质，行使经营管理的职能。具体表现在：（1）村办企业负责人受聘于村民委员会；（2）为村办企业
提供土地资金等；（3）在民事诉讼中，以法律主体出现， 承担一定民事责任；（4）土地承包合同的订立主要是村委会与农户协商的结果。
    其三、村民委员会具有村民自治组织的性质。包括举办公益事业，管理公共事务，向上级政府反映村民呼声和要求等。
    由于村民委员会实际扮演的社会角色与法律的规定相距太大，使得1987年颁布实施的《村民委员会组织法》已试行十年，而既未修改，或
废止，或转为正式的法律文件。村民委员会成员尽管是村民直接选举产生，但那不过是村民每隔三年举一次手而已，并无一个经常性机构来监
督村委会成员的活动，加之乡镇以上各级政府把村委会当作基层行政组织来对待，就造成“上面千条线，下面一根针”的管理局面。村委会一
方面具有无约束的权力，另一方面要完成上级各种工作任务，从而导致农民负担的不断加重，村干部违法违纪现象时有发生，其严重性已到了
必须下决心予以整治的程度。
    （二）村经济联合社  村经济联合社是村域劳动群众集体所有制土地的代表者，是社会主义公有制经济的重要组成部分，是村级集体经济
组织。其名称也可称农经公司或农场。
    村经济联合社的地位和作用在法律上没有专门的明确的表述。它作为村级与农民签订土地承包合同的重要一方法律主体，实际上是虚拟的
，它仅仅只有一个由乡镇人民政府（党委）任命的村经济联合社社长，按照《民法通则》和《经济合同法》的要求，它不具备法人成立的必备
条件。
    实行家庭联产承包责任制已经18年了，迄今为止对土地承包关系还没有做出法律规范，土地所有权和经营权主体的法律地位不明确，权利
和义务界定不清。国家在各种类型的经济组织立法方面，唯独对村级集体经济组织的立法是空白，因此可以说对村经济联合社的立法是迫在眉
睫的事。从这一点也可以看出，村民委员会的存在，其思维定式对村经济联合社在立法上的影响，从《农业法》、《土地管理法》等关于农村
集体土地，村民委员会和集体经济组织都可以经营管理就能明显地看出。
    （三）现行土地分配利用制度  按现行法律规定，农村集体土地为村劳动群众集体所有，由村集体经济组织经营管理。《土地管理法》规
定，集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。党的十一届三中全会以后，集体土地实行家庭承包经营，土地的分
配大体实行平均化的分配政策，农民承包土地除交纳农业税、特产税、粮油任务外，还要承担“三提五统”和生产共同费。“三提五统”的具
体标准不得超过上年农民人均纯收入的5％限额。
    现行的土地分配政策是我国人多地少这一国情的具体体现，是在社会主义计划经济思想基础上，政府使土地主要体现了它的福利功能，以
解决人民群众的温饱和基本发展这一重大政治任务，并没有主要考虑土地首先是一种资产，应体现一定的经济价值。
    在农民承包土地承担费用方面，由于把土地的家庭经营当作了集体土地承包关系的核心，因此，农民要直接面对农业税、特产税、粮油任
务、生产共同费、三提五统费用、社会集资等众多收费项目和劳动义务。农民承包了土地就要交纳名目繁多的费用，即使不承包集体土地，也
要承担一些费用。同时，三提五统费用以上年农民人均纯收入为依据计提十分不合理，理由如下：（1 ）怎样才能获取人均纯收入的准确数据
；（2）村提留也好，乡统筹也好，应以实际需要为计提的前提；（3）按人均纯收入计提，越穷的户或村负担的费用相对越多，不公平，没有
体现社会主义制度的优越性；（4）导致人均纯收入层层加码， 相应增加可提取的数额，加重农民负担；（5 ）税费征收必须以会计资料为依
据，不能以统计资料为依据。
    综上所述，现行村级社会经济体制是村党支部、村委会和集体经济组织三块牌子并存。按照中国的政治架构，政权从中央到地方共有五级
，其中乡镇人民政府是履行行政管理职能具有行政管理权的基层政府，政府各部门依法管理所属的行政事务。因此从理论上讲，村级没有行政
管理的职能，现行的一些行政职能只能看作是接受乡镇人民政府的委托，协助管理本村区域内的行政事务而产生的。村级体制改革，要明确乡
村之间的行政管理委托关系，并相应解决村级接受委托从事行政管理的经费问题。
    在村级三项职能中，经济职能应是基本职能。按照法律的规定和时代的要求，村级的一个基本任务就是管好、经营好本区域内的全部土地
（包括水面），并在此基础上发展其它工贸项目。反映在体制上，村级只应存在集体经济组织和这一组织的党组织。至于社会自治职能，这是
任何经济组织都存在的，并不只是村级才有。社会自治一方面体现共同的需求，另一方面是体现民主的精神，这些对于一个经济组织来讲，既
是必要的，也是能够办到的，并不需要把它突显出来。明确了三项职能的关系，村级体制安排也就是显而易见的事了。
    在土地制度方面，就其所有权而言，本质上土地只有国家所有制和私有制两种。我国是社会主义国家，因此土地是国家所有制，只是为了
解决村域内群众的温饱和基本发展问题，国家将土地的国家所有制以法律授权的形式界定为村劳动群众集体所有制。因此乡镇人民政府要派出
一定数量的代表以国家所有者的身份参加到村集体经济组织的权力机构和监督机构中，以加强对土地的经营管理。这样行政管理上的委托制和
经济上的代表制确立了乡镇人民政府与村集体经济组织关系的基本定位。
    村集体经济组织在名称的称谓上，要充分体现村民联合经济的集体所有制性质，因此一般应称为“村经济联合社”，“村”体现了自然村
的社会性质。按照市场经济体制的要求，任何经济组织都要有相应的权力机构和监督机构，村经济联合社的权力机构就是村民代表会议，村民
代表由村民选举产生。村经济联合社必须要有一定数量的脱产人员负责经营管理工作。
    村经济联合社作为一个经济组织，其经营目标不仅要实现简单再生产，而且要不断扩大再生产。实现目标的方式和手段包括土地的经营收
入和其它经济项目的发展，其中耕地的经营收入至少要能够维持简单再生产，主要包括农业税、乡镇统筹费、粮油任务差价、管理人员待遇、
办公经费、生产共同费（包括科技经费）、公益金、土地管理费等开支项目的需要。
    土地分配利用制度要体现土地的资产经营性质，就必须明确承包关系实质为租赁关系，土地经营者根据所租赁土地的面积和等级交纳租赁
费。对于村经济联合社而言，在土地的农户家庭经营形式下，土地的经营收入即是租金收入。
            三、改革的指导思想和思路
    （一）改革的指导思想  农业经营体制的改革要以邓小平建设有中国特色的社会主义理论为指导，坚持实事求是的原则，坚持社会主义方
向，在集体土地家庭经营框架的基础上找到社会主义公有制经济的有效实现形式。具体的指导原则有以下几点：一是在界定村级行政、经济、
自治三项职能及其关系的基础上，明确职能实现的方式，即经济职能为本职，行政职能为接受委托，自治职能寓于经济职能之中；二是建立市
场经济体制，将家庭经营纳入到以村经济联合社为核心的管理轨道上来；三是体现土地的资产经营性质，土地承包关系为租赁行为，土地经营
者分年度向村经济联合社交纳租赁费；四是要能够解决村民的温饱和基本发展问题；五是村民的民主权利要得到体现。
    （二）改革思路  按照改革的指导思想和具体原则，在村级体制安排上，撤消“村民委员会”，只设立“村经济联合社”。基层党组织为
村经济联合社党支部。村经济联合社的权力机构为“村民代表会议”，在村民代表会议的组成人员中，村民代表占多数，乡镇人民政府派出的
代表占少数。村民代表会议决定和聘任村经济联合社的社长。村民代表会议的主任是村经济联合社的法定代表人。村经济联合社要设立内部监
督机构，根据规模大小和工作需要可以配备一定职数的副社长分管行政、经济、社会自治等各项工作，同时必须安排一定数量的脱产人员负责
日常管理和研究发展问题。要减少管理人员数量（包括村民小组长），提高脱产人员工资待遇，真正做到有人管事，改变现行大多数村干部既
要种好责任田又要处理村政事务的两难局面。对于规模小的村经济联合社，要实行合并重组，实现规模效益。乡镇人民政府与村经济联合社就
有关行政工作办理委托书，明确职责及经费来源等，村经济联合社接受委托后再进行内部分工。村经济联合社要按照“产权清晰，权责明确，
政企分开，管理科学”的要求，依法设立，合法经营，不断壮大经济实力，并在发展经济的同时，认真研究和解决社会事业发展问题。
    对于村经济联合社所属的集体土地，在体现资产经营的前提下，要区别不同类型的土地予以处理：耕地用于解决村民的温饱和基本发展问
题，非耕地采取在一定范围内招标的办法按农业产业化发展规划租赁经营。其中耕地的租赁费总收入要能够维持村经济联合社的简单再生产，
非耕地租赁费收入用于扩大再生产。耕地的单位面积租赁费，用所有项目预算支出总额与耕地总面积和等级测算得出。土地经营户租赁土地后
只需交纳特产作物特产税和租赁费，减少了名目繁多的收费项目，真正建立起村经济联合社与土地经营户之间的权利义务关系。村集体土地分
配利用制度改革的最终目的就是要运用经济杠杆使村经济联合社所有的土地资源得到有效利用，包括荒山、荒坡、荒滩、荒水等也得到开发，
获得收益。土地的租赁期限可达30—50年，土地经营户只需分年度交纳租赁费，即可长期经营。
            四、改革的对策
    （一）建立健全村级法律体系  市场经济的重要特征就是法制经济。通过对农业经营体制的深化改革，要建立健全市场经济体制下的村级
法律关系，主要包括：
    1.《中华人民共和国村经济联合社法》。明确村经济联合性的性质、地位、作用、设立、人员构成及产生、经营管理、权力机构、监督机
构、财务管理、社会事务管理、合并分立等。村经济联合社的领导制度实行村民代表会议领导下的社长负责制，村民代表会议的主任是村经济
联合社的法定代表人。为了保证经济发展和管理的连续性，村民代表应实行一定年限部分改选产生。村经济联合社不得将集体土地作抵押从事
其他经济活动。村经济联合社的组织体系不存在“届”的概念，视其规模大小，聘请一定数量的脱产管理人员负责日常工作和发展问题。明确
村经济联合社必须接受乡镇人民政府的委托执行一定的行政管理工作任务。
    2.《中华人民共和国村集体土地租赁合同法》。包括土地所有权主体，土地经营权主体，土地的家庭经营地位，土地的租赁费计算办法，
合同履行的期限、地点、方式，合同能否转让或者合同转让的条件，违反合同的赔偿和其它责任，合同争议的解决办法，土地租赁者应履行的
其他义务，《土地经营权证》年度审验事项等等。通过立法，将土地的家庭经营纳入到以村经济联合社为核心的管理轨道上来。
    3.《中华人民共和国乡镇人民政府与村经济联合社关系法》。乡镇人民政府是基层行政机关。村经济联合社是经济组织，同时又是农村社
会的基层组织。通过立法明确乡镇人民政府与村经济联合社关系中各自的权利义务，特别是行政管理上的委托制和经济上的代表制等。乡镇统
筹费应由乡村两级根据年度建设规划和实际所需共同决定。乡镇人民政府对村经济联合社宏观管理的内容包括：管理人员职数的多少，工资待
遇的下限，各种收费项目的上限或下限等等。
    4.《村经济联合社集体资产管理法》、《村经济联合社财务管理办法》、《村经济联合社村民代表选举法》、《村经济联合社村民代表会
议工作规则》、《村经济联合社档案管理办法》、《村集体土地登记和经营权流转管理办法》等法律法规。
    （二）建立一支高素质管理人员队伍  深化农业经营体制改革，将家庭经营纳入到以村经济联合社为核心的管理轨道，关键要有一支高素
质的管理人员队伍使改革目标得以实现。规模小的村经济联合社要实行合并重组等措施提高组织运行的效率和管理人员工资待遇。村经济联合
社的管理人员要有很高政治觉悟和很强的市场意识，懂经营、善管理。
    （三）加强对集体土地的管理  国家要建立国有土地和集体土地两个管理体系，集体土地一般不变更为国有土地。乡村两级要建立集体土
地的登记制度，完备土地档案资料。通过对集体土地的登记，当土地经营者与村经济联合社签订土地租赁合同后，经乡镇人民政府（经营管理
部门）审查同意，应由乡镇人民政府（集体土地管理部门）代表县级政府向土地经营者颁发《集体土地经营权证》。《集体土地经营权证》载
明所租赁土地的地块、面积、四界、变更记录，每年度村民代表会议确定的租赁费标准及交纳记录，年度审验事项等等。在土地登记发放《集
体土地经营权证》的基础上，为了加强对土地经营权流转的管理，乡镇人民政府要建立土地经营权交易管理机构。乡镇土地管理部门的主要职
责，一是对集体土地的严格登记，二是对土地经营权的交易管理，三是对单位使用土地和农民建房用地进行管理。
    （四）加强乡镇政权建设  乡镇党委和乡镇人民政府要加强对村经济联合社的领导和宏观指导，加强村民代表会议的制度建设，通过村经
济联合社党支部和村民代表会议贯彻执行法律和党的路线方针政策。充实乡镇经营管理和集体土地管理部门的力量，经营管理部门认真搞好租
赁合同的审查监督和对村经济联合社的财务管理。撤消乡镇人民政府与村经济联合社之间的中间管理层次，以充实和加强乡村两级组织建设。
    （五）正确处理几个方面的关系  一是党组织与村民代表会议的关系。党组织处于核心领导地位，村民代表会议在村经济联合社党支部领
导下开展工作。村经济联合社的健康发展关键在于加强党支部的建设，核心是提高党员素质。二是乡镇人民政府与村经济联合社的关系。乡镇
人民政府非因法律规定不得平调村经济联合社的资金建立乡镇一级农村合作基金会。资金的运营本身就是村经济联合社的经营活动之一，如果
条件成熟，村经济联合社可以实行内部银行制度。乡镇人民政府要加强对村经济联合社经济发展的宏观指导和人员的培训，村经济联合社依法
缴纳税金和其它费用。三是处理好土地经营权流转中原始经营权获得者出让经营权与受让人的利益关系。
    本文提出的深化农业经营体制的改革设想和具体方案，不仅涉及土地所有权主体和经营权主体及其相互关系，而且与农村农民问题的方方
面面直接相关，因此需要在科学分析和论证的基础上进行全面配套改革，深化和完善农业经营体制和农村社会结构，抓住世纪之交的历史机遇
，使中国农业迈出新的步伐。
【责任编辑】殷学美
    
    
    
 
