中国环境科学
CHINA ENVIRONMENTAL SCIENCE
1998年 第18卷 第1期 No.1 Vol.18 1998
科技期刊

减排温室气体的经济手段：许可证交易和税收政策
王金南　曹　东　(中国环境科学研究院环境管理研究所, 北京 100012)
文　摘　温室气体的减排是当前国际社会关心的热点环境问题。本文首先从分析采用经济手段减排温室气体的潜在利弊出发，对温室气体排放交易和国际碳税进行了深入的分析比较。最后，提出了我国响应减排温室气体经济政策的若干建议。
关键词　温室气体　经济手段　许可证交易　碳税
Economic instruments for reducing greenhouse gases:tradable permit and carbon tax.Wang Jinnan，Cao Dong(Chinese Research Academy of Environmental Sciences, Beijing 100012).China Environmental Science.1998,18(1):16～20
Abstract—Reducing greenhouse gases (GHGs) is a hot point involved in global environmental issues . On the base of comparing the advantages with the disadvantages of economic instruments for reducing GHGs,this paper reviews deeply on these two economic instruments, tradable permit and carbon tax . Finally,it puts forward some policy suggestions for responding these internationally economic incentives for reducing GHGs.
Key words:reducing greenhouse gases　economic instruments　tradable permit　carbon tax
　　在1992年里约“地球首脑会议”期间，大约155个国家签署了《气侯变化框架公约》。根据这一公约，签约国政府正式同意采取削减温室气体(GHG)排放的行动。但是，公约本身并没有指明应采取何种措施来实现这个目标。为此，一些国际组织（如联合国、世界银行、经济合作与发展组织和亚太经合组织〔1〕等)和国家政府，已经提出若干减排温室气体的政策方案和手段。在所倡仪的手段中，最引人注目的是国际碳税和排放许可证交易这两种手段。
1　经济手段的潜在利弊
　　传统上，法规标准手段一直都是解决环境问题的主要手段。但是，在全球范围内削减GHG的法规标准，无论在制定和实施中都将会遇到许多技术障碍，而且在国际层次上具有极大的不可行性。与法规标准手段相比较，基于市场的方法可能更适合于解决具有长期效应的环境问题。
　　一般来说，如果经济效率是评价环境政策的唯一准则，那么基于市场的手段，则往往要优于法规标准手段。换言之，经济手段能以最低的费用达到给定的污染控制水平，为降低排放水平提供进一步的财政刺激和技术革新激励。同时，经济手段还能够产生资金收入，作为专项资金用于排放削减，或用来减缓经济手段引起的费用分配不公平问题。通常，不同排放者或国家之间的污染边际削减费用差异越大，经济手段的经济效率则越高。OECD〔2〕研究表明，利用经济手段作为减排GHG的政策组成部分，可以取得极大的效率改进，它与“一刀切”的排放削减要求相比，可以使全球的宏观经济费用大约降低50％。
　　尽管利用经济手段能提高减排GHG的效率，但是，由于市场的实际运作不能准确地预测，所以，经济手段实现GHG减排目标的确定性，则要小于法规标准手段。此外，经济手段常以不同的方式影响着不同的经济部门，从而产生一个费用是否公平分配的问题。所以，最好是在法规标准手段的基础上使用经济手段。
2　排放许可证交易制度
　　许可证交易源自于美国90年代的酸雨控制计划。应用许可证交易制度减排GHG，首先需要根据一个特定的原则，确定各排放者的GHG许可排放量，然后按其发放许可证。在一个人工建立的许可证交易市场中，那些减排GHG费用高的排放者可以向那些削减费用低的排放者购买额外的排放许可证，而总的GHG排放量则保持不变。如果这种制度在国际范围内是可行的话，那么GHG实际上就成了一种国际贸易产品，其国际贸易的收益来自于各国削减GHG的成本比较优势。
2.1　国际市场和国家市场
　　所谓国际市场是指在全球范围内，各国根据国际共认的分配原则获得相应的排放许可证，然后国家之间进行许可证买卖交易。而国家市场则是各国在获得国际分配排放量后，再把该排放量以排放许可证形式分配给国内的排放者，持有许可证的排放者在国内进行交易。就这两种市场模式而言，一些专家，如Dudek和Tietenberg〔3〕赞同采用国家市场，而另一些专家，如Grubb和Sebenius〔4〕则赞同建立一个国际市场。但是，这两种市场并不是完全隔离的，国家市场作为国际市场的雏形，是GHG国际市场的不可分割的组成部分。如果要建立国际GHGs排放许可证交易市场，那么GHG的国家排放许可证必须是有关国际协议的一个组成部分。
2.2　交易通货的选择
　　科学研究表明，影响气候变暖的气体不仅包括矿物燃料排放的CO2，而且还包括CH4和NOx等。GHG的源和汇不仅有能源、工业、交通等部门，而且还有农业、森林和海洋等。尽管CO2在温室效应中的贡献较大，但如果只选择CO2作为许可证交易的通货量，则显然是不合理的。对交易通货的不同选择，将会在发达国家和发展中国家产生显著的经济差异。
　　考虑到排放数据的可得性和排放监测技术的问题，选择CO2作为一个“统一的交易通货”是可行的。在这种情况下，通过各种温室气体的“全球变暖潜能”系数，折算成标准CO2量。为了提高对各种温室气体削减的刺激力度，则要求在建立交易市场时，就把其它GHG气体包括进去。
2.3　初始排放权分配问题
　　如果在全球范围内实施GHG排放许可证交易，那么各国的初始排放权分配实际上就是国家GHG财产权结构的确定，其公平性将直接影响到各国社会经济福利水平的变化。初始排放权分配问题可以说是实施国际排污许可证交易中最有争议的问题。目前，提出的分配原则主要有3种原则。第1种是按人口分配。该原则体现了人人享有同等环境与发展权利这样一个原理；第2种原则是按历史责任分配，这意味着在过去GHG排放量大的国家应该承担主要削减责任；第3种是“继承祖父式”原则，即维持现状，把排放权分配给现有的排放者。该原则实际上是“谁排放多谁得利益大”这样的一种不公平的分配。围绕这些原则的争论，实际上是发达国家和发展中国家关于减排GHG经济利益的冲突和调和。为此，一些专家，如Grubb和Sebenius〔4〕提出了基于上述原则的“混合”分配原则，即部分按人口分配，部分按历史责任分配。
2.4　排放交易的实施监督
　　排放交易的实施监督有赖于采用的市场模式。如果采用的是国际市场，那么建立一个与各国政府相联系，并负责管理国际排放许可证交易的国际组织将是必要的，而且，这个组织还必须有监督各国是否遵守排放限额，并对那些违反排放限额的国家进行“经济制裁”的权利。但是，我们要防止利用这些“制裁”来干涉发展中国家的环境主权。
　　如果采用“混合”市场（即国家市场与国际市场相结合），一方面国家间和国家内部可以进行许可证交易；另一方面，为了降低交易成本，国家也可以把国内市场分成苦干个次级交易市场。但是，这其中同样会涉及管理、监督与制裁这类问题。
3　碳税
　　所谓碳税实际上就是根据化石燃料中的碳含量或排放二氧化碳量征收的一种产品消费税。如果税率确定合理的话，那么碳税将是一种直接使GHG的排放外部费用内部化的有效手段。由于税收政策比较适合于解决长期性环境问题（如全球气候变暖），所以，碳税作为减排温室气体的一种手段，要比许可证交易更容易被国际社会所接受。
3.1　国家碳税的经验
　　目前碳税已经在一些国家中征收。这些国家包括丹麦、芬兰、荷兰和瑞典。具体的碳税税率见表1。从这些国家的征收来看，只有挪威和瑞典的碳税才具有足够的刺激效果。欧共体〔5〕正考虑对能源征收碳税/能源税，期望到2000年把初级能源税提高到每桶10美元，其中碳税为5美元，折合二氧化碳为80美元/t二氧化碳。
表1　部分国家的二氧化碳税税率（1995）*
Table 1　CO2 tax rates in several developed countries(1995)

国家征税对象税率（美元/t二氧化碳）
挪威汽油56.5
　天然气56.09
　石油部门的油49.2
　轻矿物油24.6
　重矿物油21.2
　煤27.0
　焦炭20.5
瑞典汽油48.0
（1994）天然气43.9
　使用液化石油气的交通工具47.2
　使用液化石油气的其它产品48.2
　轻燃料油48.8
　重燃料油44.1
　煤49.8
丹麦居民户17.5
　工业8.7
芬兰总税率5.8
荷兰总税率3.3

注：*来源于J. Ph. Barde(1996)
3.2　国家碳税和国际碳税
　　从碳税的国际协调程度及其发挥的功能来看，国际范畴意义上的碳税政策，可以有6种模式〔7〕：（1）基于筹资的单方国家税；（2）基于筹资的经协调的国家税；（3）基于筹资的国际税；（4）基于刺激的单方国家税；（5）基于刺激的经协调的国家税；（6）基于刺激的国际税。除了单方国家税是一国内部的环境政策问题，其它模式的碳税都需要若干国家之间或国际组织的协调和管理。很显然，单方的国家碳税可以直接利用现有的财政税收体系和管理。在可能的情况下，经协调的国家碳税和国际碳税可以成为国际协议的一部分。总体来看，经过协调的国家碳税方案，得到政治上的支持和实施的可行性则相对大一些。这种国家碳税，近期可以以筹集资金为目的，因此，其近期税率也可以相对低些。
3.3　碳税政策设计问题
　　目前，尽管国际碳税还不是一项现实的政策，但对此所展开的讨论已经很多。国际社会倾向于建议在某项国际协议的框架下，由各国来制定相应的碳税政策。根据已有的研究和北欧国家的实际应用，在设计碳税政策时，应重点考虑征税范围、征税对象、税基以及税率等问题。
　　对于征税范围，争论的焦点在于是否对所有产生温室效应的气体（如CO2、CFC、甲烷等）都应征税。考虑到这些GHG气体的相加作用，合理的碳税应该扩大到所有的GHG气体。原则上，我们可以对每一种GHG气体确定一个“全球变暖潜能”权重，然后折算成二氧化碳排放量后征收。
　　征税对象的确定涉及到两个问题：第1个是是否需要对所有温室气体的排放源或二氧化碳排放源都征收碳税？第2个是如果要征收，则在哪个环节征收？实际上，温室气体排放部门大多是一些受政府或权力机构控制的部门，如能源、交通和农业。对于这样一些部门，由于产品价格受到控制，因此，对产品的“上游”环节征收碳税，一般很难把碳税的刺激力度完全转移到“下游”，从而失去碳税的部分刺激效果。如果对能源产品的“下游”（如消费者）征收碳税，那么将使那些出口工业避免受到最不利的影响。从“污染者付费”原则角度出发，对温室气体的所有排放源征收碳税是合理的。但是，为了提高政治上的支持程度和可实施起见，对一些排放强度大的能源密集型部门，则可以采取一些减缓或补偿措施。
　　就能源产品和能源消耗部门的碳税而言，碳税的税基显然只能用二氧化碳或含碳量。为了使碳税起到刺激作用，最理想的形式是对那些造成外部性的直接排放者，根据测定的排放量征收。然而，这一征收系统所需的信息和管理财力与碳税带来的收益可能是极不相称的。因此，碳税的税基就只能采用燃料的消费数量，即包含在能源消费税中。由于大多数国家都已征收燃料税或燃料消费税，所以只需要对燃料税或燃料消费税的征收基数作些调整，就可以开始征收碳税。
　　关于碳税税率的设计，将涉及到两个问题：一是税率应确定在何种水平上？二是对不同部门、产品和使用者的税率是否应该有所差异？对于前者，理想的碳税税率应该等于边际社会损失费用和边际排放降低费用。然而，从目前的信息支持和技术方法来看，这种税率确定几乎不太可能。高税率将能有效地刺激控制温室气体的排放，但不能持久稳定地提供财政收入；反之，低税率尽管不能有效地刺激控制温室气体的排放，但却能持久稳定地提供财政收入。一般来说，除非有某种国际协议达成国际碳税，否则各国不会愿意轻易地制定高税率碳税政策。至于是否建立差异税率，这是一个很复杂的（国际）政治问题。从静态经济效率准则出发，建立单一的税率是合适的；但是，若从动态经济效率来看，则倾向于根据使用者或部门的不同，设置不同的碳税税率。通常，既可以对那些需求弹性很小的部门设置较高的税率，也可以对那些需求弹性较大的部门设置较高的税率，但是，最终的选择则主要取决于政府对于这些部门的保护程度和实行碳税的国际环境。
4　关于我国的政策响应建议
　　目前，在减排GHG的长期战略讨论中，发达国家倾向于实施GHG排放交易或碳税政策。由于我国已经是《气候变化框架公约》的签约国，因此，对这些政策建议迟早要作出响应。笔者认为，在响应这两项经济政策时，应特别注意它们对我国宏观经济的不同影响。
4.1　两项政策都有潜在利弊
　　无论是GHG排放交易还是碳税，国际社会关注的首先是建立国家市场或国家碳税，然后把它们引向国际市场或国际碳税。对于后两者，目前只是一种概念模式，在国际范围内还没有任何经验先例。GHG排放交易最棘手的是初始排放权的分配。由于我国减排GHG的边际成本明显低于发达国家，所以，只要根据“人口”和“责任”原则分配排放配额，排放许可证交易不一定必然会增加我国减排GHG的宏观经济费用，而且，这种政策还可以为我国争取更长的GHG减排时间提供谈判筹码。实施许可证交易，GHG排放交易双方得益，而且减排费用和交易费用都是“隐式”的。GHG排放交易的其它潜在问题主要有交易费用高、市场管理与监督以及国家环境主权的维护等。
　　相对而言，碳税政策实施的可操作性较好，并且在一些国家中已取得一些经验。尽管碳税政策通常会给征税对象产生额外负担，从而遭到工业和经济部门的反对，但是，由于碳税政策具有财政收入的特点，所以对国家政府具有一定的吸引力。如果没有一定的减缓或补偿措施，那么碳税给那些能源密集型部门产生的不利影响，将使这些部门在国际贸易中失去竞争力。为了保护本国有关经济部门的国际竞争力，各国只有在把参与国际市场的能源密集型工业作为实际减免对象时，才会考虑高税率的碳税政策。
　　考虑到GHG排放交易和碳税政策，对我国减排GHG都有潜在的利弊，因此，在进行系统的研究之前，不宜作出具有明显偏向的选择，以防在作出国际响应时处于被动状态。
4.2　GHG排放交易的政策响应
　　温室气体具有累积效应，但不具有地域性。所以，排放许可证交易是一种十分适合的政策。对国际社会倡议的GHG排放交易制度，我国应坚持和注意：（1）初始排放权必须按“人口”和“历史责任”原则来分配；（2）考虑GHG净排放作用和其它污染物的协同效应；（3）规定未来的排放量时应考虑我国长期经济增长对GHG的排放需求；（4）排放交易限制在国家市场范围，国际交易必须经国家批准；（5）防止发达国家在不合理的排放权分配架构下垄断国际市场；（6）在实施监督方面，坚持国家环境主权，以防它国利用该政策损害我国的经济发展权利。
4.3　碳税政策的响应
　　目前，尽管国际社会在这两种经济政策之间，一致倾向于采用碳税政策，但是，建立国际碳税还为时过早。所以，就只有走国家碳税的道路。前面已经指出，碳税的主要负面影响是影响能源密集型经济部门的国际竞争力。如果制定和实施不当，将会产生新的贸易“扭曲”，从而不利于能源密集型民族工业的发展。为此，建议：（1）如果选择碳税政策，则近期应选择低税率的、以筹集资金为主的单方国家碳税；（2）国家碳税政策的引入应与税收体制（尤其是能源税）改革相结合，并引入对关键工业部门的减缓和补偿措施；（3）如果选择刺激型的国家碳税，那么征收环节应选择能源产品的“下游”消费者；（4）碳税既可以按产品税形式，也可按CO2排放税的形式征收，但后者的管理费用相对高些；（5）为了减轻关键工业部门的经济负担，根据各部门的能源需求价格弹性和能源效率水平，选择差别税率是合适的；（6）可以把碳税作为中央税，利用该项资金建立国家专项基金，投资用于提高能源效率、低GHG排放的新能源开发、增汇工程项目（如植树造林）以及有关的科学研究与管理等；（7）中期和远期的碳税政策，应该对“集中”排放源的所有GHG气体征税，对分散源则以CO2或燃料消耗为基础；（8）长期来看，是否赞成引入经协调的国际碳税或国家碳税，主要取决于国际碳税收入的资金再分配机制是否有利于发展中国家的GHG减排。
4.4　加强国家政策的研究和制定
　　作为减排GHG的措施，排放许可证交易和碳税是两项富有经济效率，并得到国际社会推荐的政策方案。目前，我国在该领域的研究还处于空白状态。为此，建议政府部门：（1）组织有关研究机构和专家成立气候变化经济政策专家组；（2）与有关国际组织和研究机构建立合作关系；（3）研究不同的GHG排放权分配和不同的碳税政策对我国的宏观经济影响；（4）制定国家GHG排放许可证交易政策和近期的国家碳税政策；（5）在第二轮财税改革期间，尝试引入国家碳税政策，尽早与世界接轨。
参考文献
1　APEC, APEC Economic Outlook, 1996
2　OECD,International Economic Instruments and Climate Change,Paris 1993
3　Dudek J D and Tietenberg, T. Monitoring and Enforcing Greenhouse Gas Trading in OECD: Climate Change: Designing a Tradable Permit System. Paris 1992
4　Grubb M J and Sebenius J K.Participation, Allocation and Adaptability in International Tradable Emission Permit System for GHGs Control in OECD Climate Change: Designing a Tradable Permit System. Paris 1992
5　Delbeke Jos.Carbon Taxes: The European Community Proposal, in OECD，The Economics of Climate Change.Paris 1994
6　Barde J Ph. Economic Instruments for Environmental Protection: Experience in OECD Countries. Prepared for the OECD/NEPA Workshop on the Use of Economic Instruments in the Environmental Policy in China.Beijing 1996
7　Godard, Olivier.Several Possible Tax Regimes. in OECD: International Economic Instruments and Climate Change.Paris 1994
作者简介
王金南　男，1963年7月生。清华大学环境工程系硕士学位。中国环境科学研究院环境管理研究所副所长、研究员。主要从事环境经济、管理和政策研究工作。目前，主持或完成世界银行技术援助项目“中国排污收费制度设计与实施研究”和“中国工业污染控制经济学研究”以及“九五”攻关课题“面向21世纪的中国环境保护技术政策研究”工作。发表论文近40篇，出版个人专著3本，合著7本，丛书1套。代表性专著有《环境经济学：理论*方法*政策》、《市场经济与工业污染防治》和《排污收费理论学》。
收稿日期：1997-01-10
