【 文献号 】1-2843
【原文出处】中国农村经济
【原刊地名】京
【原刊期号】199701
【原刊页号】4-9
【分 类 号】F2
【分 类 名】农业经济
【 作  者 】万宝瑞
【复印期号】199703
【 标  题 】中国农业发展的前景和政策
【 正  文 】
            一、中国粮食及农业发展现状
        （一）改革开放以来的历史回顾
    １９７９年以来，中国粮食及农业发展大体经历了三个阶段。
    第一阶段，１９７９—１９８４年，为快速发展阶段。这六年中国粮食总产量增加了３３．６％，年均递增４．９％。同时，其他农产品
也有超常规增长。这一阶段粮食及其他农产品快速增长，关键在于中国政府突破了过去僵化意识形态和传统体制的束缚，一方面，尊重农民的
选择，推行了以家庭联产承包为主的责任制，初步确立了农户家庭经营的主体地位；另一方面，关心农民的物质利益要求，通过大幅度提高农
产品收购价格，缩小统派购的数量和范围，调整了国家与农民的交换关系，改善了农业的贸易条件。
    第二阶段，１９８５—１９８９年，为缓慢发展阶段。１９８５年中国粮食大减产，减幅高达６．９％；以后在波动中徘徊不前。这期间
尽管国家在市场政策方面加大了改革力度，如１９８５年宣布取消了实行长达３０多年的农产品统派购制度，对粮棉油等大宗农产品实行合同
定购与市场收购相结合的“双轨制”，其他农产品完全放开实行市场调节，但由于粮棉油等大宗农产品的统派购改革很不彻底，粮食收购价格
提高缓慢，加之国家对农业生产资料的价格管理放松，农产品“剪刀差”有所扩大，致使粮食生产比较效益下降。同时，由于水果和水产等鲜
活农产品市场放开比较彻底，农业内部结构调整力度也较大，果园、蔬菜和鱼塘面积增加较多。这一阶段农业增长的一个明显特点是粮棉油等
大宗农产品生产发展徘徊，而“两水”（水果、水产）等鲜活农产品生产增长的势头强劲。
    第三阶段，１９９０—１９９５年，为稳定增长阶段。进入９０年代以后这六年，中国的粮食生产形势是两减四增（１９９１年、１９９
４年减产，１９９０年、１９９２年、１９９３年和１９９５年增产），呈波动增长的态势。１９９０年粮食总产４４６２亿公斤，１９９３
年达到４５６５亿公斤，１９９５年创４６６６亿公斤的历史新纪录。从其他农产品看，油料生产持续增长；棉花和糖料波动较大；水果、肉
类、禽蛋和水产品保持了持续快速发展的势头。这一阶段中国粮食及农业之所以获得稳定增长，很重要的一条原因是，中国政府在建立社会主
义市场经济体制过程中，及时采取了一系列力度较大的支持和保护农业发展的政策措施。如大幅度提高粮食定购价格；多渠道增加了对农业生
产、农业科技和农用工业的投入；建立粮油糖等重要农产品的专储制度和风险基金制度；实行“米袋子”省长负责制和“菜篮子”市长负责制
；颁布了《农业法》和《农业技术推广法》等一批法律法规；等等。
    目前，中国粮食总产居世界第一位，人均占有量３８７公斤，达到世界平均水平；人均占有肉类、水产品、禽蛋、水果和蔬菜产量分别达
到４１公斤、２１公斤、１４公斤、３５公斤和１９８公斤，超过世界平均水平。
        （二）面临的问题
    从现象上看，中国农业发展主要面临四个问题：一是农业灾害频繁，抵御自然灾害的能力弱。１９９０年农业成灾面积１７８２万公顷，
１９９５年这一面积增加到３３００万公顷，成灾率上升２．６个百分点。二是主要农产品市场与价格的波动较大。改革以来，应当说中国主
要农产品年际间增减产的幅度并不算大（一般不超过５％），但其市场和价格的波动幅度却很大（经常超过３０％），这主要反映出我国市场
体系发育不成熟，宏观调控体系不健全。三是农民收入增长比较缓慢。９０年代中国农民要实现人均收入１２００元（１９９０年不变价）的
小康目标，年均增长率应达到５．８％，但“七五”期间农民实际收入年均增长只有４．２％，“八五”期间年均也只有４．２３％。四是工
农业发展的比例关系仍不协调。１９９４年以后，中国工农业增长的比例关系有较大改善，但整个“八五”期间这一比例平均仍高达４．５∶
１（我国公认在２．５—３∶１比较适宜）。
    从深层次来看，中国农业发展面临以下基本障碍：一是人增地减、资源短缺的矛盾将日益尖锐。中国人均耕地只有世界平均水平的１／３
，人均水资源只有世界平均水平的１／４，今后还有继续减少的趋势。二是中国农户的经营规模小，长期处于高度兼业化和“口粮农业”的状
态，同时组织化程度低，难以形成有内在活力的自我积累、自我发展的机制。这是中国农业发展中最长远、最根本也是最难解决的问题。三是
在工业化中期快速发展阶段，政府面临结构转型和体制转轨的双重压力，正确处理加快实现工业化与加强农业基础地位，即工农业协调发展关
系的难度加大。四是由于历史的和地缘的原因，中国农村区域经济发展差距较大，这在短期内很难缩小，而这个问题如果不能很好解决，将制
约中国整体经济的发展。
            二、中国农业发展的大趋势
    今后１５年，中国经济要实现两个根本性转变，即体制由计划经济向市场经济转变，经济增长方式由粗放经营向集约经营转变。中国国民
经济和社会发展将出现三大深刻的变化：一是结构转型——工业化；二是体制转轨——市场化；三是经济开放——国际化。
        （一）关于结构转型
    目前，中国经济已进入工业化中期快速发展阶段，今后５到１５年，将向工业化中期成熟阶段迈进。根据工业化国家的经验，这一时期，
一方面社会对农产品的需求压力大，不仅要解决好吃饭问题，还要搞好建设，需要大量的初级产品原料；但另一方面，由于二、三产业发展吸
引资源的能力比农业强，而资源又有限，农业又面临劳力、资金和土地等生产要素大量外流，从而出现停滞甚至萎缩的问题。这对矛盾如何解
决曾困扰过各国政府。大体划分起来，无非有三种解决办法：一是眼睛向外，靠大量进口农产品，或掠夺殖民地；二是先工业后农业，畸形发
展，这种模式最终是不可能取得成功的，往往还得补上“农业”这一课；三是工农业协调、稳定发展，这样，工业发展慢一些，但比较有后劲
，不过，这种模式成功的还不多。对中国来讲，第一条路显然走不通，第二条路实践证明也不符合中国国情，因而只能走第三条路。
    走第三条路，意味着我国在工业化快速发展过程中要避免农业份额急剧下降，农业停滞甚至萎缩这一一般趋势。近几年，我国沿海一些省
市事实上已经出现了上述趋势。扭转这一趋势，显然只能靠政府加强对经济的宏观调控和对农业实施强有力的支持保护政策，来阻止资源过快
向非农产业外流，使工业发展建立在稳固的农业基础之上，走工农业协调、稳定、共同发展的路子。而要保证政府的干预合理、有效，除了运
用必要的行政手段以外，关键还是要建立起两个机制：一是从外部建立起政府对农业稳定的支持和保护机制。建立这一机制，关键是要用制度
约束来使有关部门和地区在发展经济过程中矫正非农偏好。二是从内部建立起农业自我积累、自我发展的机制。这方面，中国值得一提的实践
探索主要有两点：其一，引导农村剩余劳动力在农村发展乡镇企业，这样，既解决了就业和收入问题，又缓解了对土地的压力；其二，农业本
身搞产业化，即延长产业链条，农民不仅搞种植业生产，也搞与种植业（主要是粮食）配套的养殖业生产，以及发展农畜产品加工业，而且通
过培育和发展一些承担市场风险能力较强的“龙头企业”，与农户结成利益共同体，既促进企业发展，同时又使农产品产后利润的一部分留在
农业，并真正保证农民能得到这些利润。
        （二）关于体制转轨
    从根本上看，建立市场经济体制对农业是必要和有利的。但从短期看，由于农业本身具有弱质性，市场的功能性缺陷往往容易在农业身上
体现出来。同时，中国在新旧体制转轨过程中产生的大量矛盾摩擦往往也会使农业受到损害。因此，中国农业在体制转轨的过程中，很大程度
上将承受市场缺陷和计划体制弊端所带来的“双重风险”。
    从农业自身来看，面对体制转轨的要求，也有一些制度性问题需要克服。一是集体所有制如何进一步找到更有效的实现形式，通过进一步
明晰产权关系，使农民对集体财产的保值增值能产生内在的利益关切。二是如何培育能有效保护农民利益的市场中介组织，提高农户进入市场
的组织化程度，增强与其他利益主体进行平等交易的地位。三是国内区域间究竟怎样才能消除地区封锁，建立稳定的购销关系，形成全国统一
有序的农产品和农业生产要素市场。
    以上表明，在建立社会主义市场经济体制过程中，农业内外部改革的任务都十分繁重。从根本上说，要解决好两大问题：一是要找到能更
清楚地界定集体与农户产权关系的制度形式，以更牢固地确立农户的微观基础地位。二是要处理好与农民的交换关系，增强农户的市场竞争能
力和谈判地位。因此，从这种意义上说，土地及乡镇集体企业的产权制度改革和粮棉等基础农产品的购销体制改革将构成“九五”期间乃至今
后更长时期农村改革的两大重点。
        （三）关于对外开放
    国际经济一体化是当今世界经济发展的潮流和大趋势。随着中国争取加入世界贸易组织，一方面一些发达国家和地区由于农产品生产成本
的快速上升和资源的制约，农产品生产的比较优势下降，开始把眼睛转向国际市场，到国外去投资建生产基地，这给中国农业引进外资和技术
无疑提供了机遇，因此，中国农业将更积极、更广泛地参与国际分工，实现资源优势互补。但另一方面，由于中国也要受世贸组织有关贸易规
则的约束，放开农产品国内市场，而中国农业生产规模太小，劳动生产率低，这样，国外农产品进来后，就会使中国农业遇到前所未有的国际
市场竞争的压力，对中国农产品的出口创汇产生较大的影响，这对中国农业将是一场深刻的“革命”。如何面对这个机遇和挑战，这确实是一
个很大的课题。总体上看，今后中国农业只有以更积极的姿态和采取更开放的战略，实行全方位、多渠道、多层次的对外开放，才能抓住机遇
，迎接挑战，化被动为主动，尽快实现与国际接轨。从大的趋势看，在经济开放的条件下，今后中国农业具有比较优势和竞争力的主要是那些
具有高附加值、或传统优势、或地域特色的经济作物和养殖业产品；从区域上看，粮油等大宗产品大体上是“南进北出”的格局，北方通过加
强后备资源开发和提高规模经营、集约经营程度，以及发展农畜产品加工业，使粮食优势得以稳住和发挥，南方在稳定现有粮食生产水平的前
提下，则主要通过发展高经济价值作物和外向型农业来提高资源的利用效率；在经营方式上，为增强竞争力，降低出口成本，贸工农一体化的
经营形式将普遍推广，农产品出口生产基地建设将进一步增强；与以上农产品贸易战略相适应，农产品外贸体制改革应迈出重大步伐。
            三、中国的粮食问题
        （一）对供求前景的基本判断
    参照１９８４年以来我国人均粮食消费的情况，及考虑今后我国食品消费结构的可能变化，到２０００年我国人均粮食占有水平保持在３
９０公斤，到２０１０年保持在３９５公斤，２０３０年保持在４００公斤，也是基本可以满足消费需求的。按照人口规模和粮食消费水平来
测算，则２０００年我国粮食需求总量为４９９２亿公斤；２０１０年的需求总量为５５００公斤左右，２０３０年为６４００亿公斤左右。
    关于到２０００年基本实现我国粮食供需总量的平衡，现在各方面都认为是比较有把握的。关于到２０１０年和２０３０年能否依靠国内
生产基本实现我国粮食供求总量的平衡，我认为也是有潜力、有希望的。其主要理由是：
    第一，中国政府将长期奉行“决不放松粮食生产”的方针。改革开放以来，我国粮食生产先后登上３５００亿公斤、４０００亿公斤和４
５００亿公斤三个台阶。如前所述，这与国家制定和实施一系列扶持农业特别是粮食生产的政策措施是分不开的。今后国家对粮食生产的支持
力度只会加强，不会削弱。
    第二，我国增产粮食的潜力事实上也是巨大的，不仅提高单产有很大潜力，后备资源的开发也有相当潜力。从提高单产看，虽然我国粮食
单产已经不低，但与高产国家相比，仍有较大差距，而且国内省际间的差距也较大。国内粮食单产最高的省已达每公顷５７００公斤，但低的
只有２２９５公斤，高低相差３４０５公斤。我国现有耕地中２／３是中低产田，粮食单产每公顷比同等气候条件下的高产田低２２５０—３
０００公斤。从农业科技贡献率、水资源和化肥利用率等方面分析，目前我国科技在农业增长中的贡献率大体只有３５％，而世界农业发达国
家已达６０％以上；我国灌溉水和化肥的利用率分别为３０％左右和３０—４０％，至少都还有２０％左右的提高潜力。从后备资源的开发看
，我国有宜农荒地３３００多万公顷，可开垦为耕地的有１３００多万公顷。此外，非耕地资源也非常丰富。有１．３亿多公顷可利用的荒山
荒坡，６６００多万公顷可开垦的沙荒地，３．１亿多公顷可利用的草原草地，１７００多万公顷的内陆水域，１２００万公顷的浅海海域和
３５０多万公顷的滩涂。这些资源综合开发利用起来，都可增产大量的粮食和其他食物。
    第三，今后３５年，增产１７００亿公斤粮食的目标也并非高不可攀。按照２０３０年粮食需求总量６４００亿公斤计算，若依靠国内生
产来保证供给，今后３５年共需增产粮食１７３４亿公斤，年均增产４９．５亿公斤，年递增不到１％。从１９７９—１９９５年的实践情况
看，１７年增加了１６１８亿公斤粮食，年均增产９５．２亿公斤。而与１９４９到１９９５年的粮食平均增长速度相比，今后３５年，年均
增长速度不到１％，只相当于１９４９—１９９５年年均增长速度的１／３。因此，尽管今后是在高基数基础上增产粮食，但只要不懈努力，
实现既定目标应当说是完全有可能的。
        （二）解决问题的主要对策
    解决中国粮食问题必须坚持基本自给自足的方针。其基本思路是紧紧依靠科技进步，加强对农业资源和环境的保护，走可持续发展的道路
，在稳定粮食种植面积的基础上，“坚持三为主、三结合”。即：一是以主攻单产为主，提高单产与开发资源相结合；二是以发展生产为主，
增加供给与引导消费相结合；三是以提高自给能力为主，基本自给与适当进口相结合。
    １．主攻单产。首先是改造中低产田。根据现有经验，如果采取综合措施改造，一般每公顷可增产粮食１５００公斤以上。其次，推广运
用先进实用的增产技术，特别是推广良种。此外，提高农作物复种指数。当前，我国农作物复种指数为１５５％，到２０００年可望提高到１
５９％，这意味着可净增农作物播种面积１４０万公顷。
    ２．开发后备耕地资源。今后到２０００年、２０１０年和２０３０年，如按年计划开垦３０万公顷以上计算，三个时期累计可开垦面积
可分别达到１７０万公顷、５００万公顷和１２００万公顷，足以能够弥补同期耕地占用面积，保持现有耕地面积稳定。
    ３．引导消费。一是在尽可能提高我国粮食生产能力的同时，还需根据中国的实际情况，广辟食物来源，增加食物总量。二是按照“营养
、卫生、科学、合理”的原则，引导城乡居民的食物消费，减少浪费。
    ４．适当利用进口。在立足国内生产基本实现粮食总量平衡的总方针下，为调剂粮食品种、丰歉、区域的余缺，中国也会利用国际市场适
当进口一部分粮食。综合考虑粮食安全、国家经济支付、港口和运输及国际市场承受能力等多种因素，今后中国粮食的自给率保持在９５％、
进口控制在５％左右，是比较适宜的。此外，中国在进口一部分粮食的同时，也将利用自己的优势，出口一部分肉类等其他农产品，实现资源
替换，优势互补。
    关于发展国内粮食生产，需要采取多种政策措施加以支持。但针对目前存在的问题，主要应强调两点：
    第一，多渠道增加资金投入。无论是提高粮食单产水平，还是开发后备耕地资源，最终都需要增加大量资金投入。从改造中低产田看，据
１９９５年农业部组织的百县蹲点调查，全国１００个产粮大县改造一公顷中低产田和开垦一公顷宜农荒地的费用分别为５６１０元、７７０
０元和１２５１０元。按此匡算，全国６０００多万公顷中低产田的改造费用共需３５００—４９００亿元。如果到２０３０年将这些中低产
田改造成高产田，平均每年需投资１００—１４０亿元。如果再加上改善农业生产条件，提高农业装备水平和促进农业科技发展，投入数量更
大。从目前农业的投入渠道和情况看，国家顶多能解决其中一半的投资，其余一半需要靠社会各方面多渠道筹集。吸收社会资金，具体可考虑
两种办法：一是建立法定的在全社会范围强制征收的专项基金；二是制定优惠政策吸引海内外工商企业投资开发农业。
    第二，重点支持粮食主产区发展粮食生产和地方经济。一是明确支持目标，把粮食调出省中年调出商品粮在相当数量以上、增产潜力大的
县（市）单独划出来，建立“国家商品粮生产保护区”。二是集中所有力量，重点向“国家商品粮生产保护区”倾斜使用。将目前中央各部门
分散掌握的各种支农手段捆在一起，集中投放到“国家商品粮生产保护区”，支持其挖掘潜力发展粮食生产、粮食转化及农畜产品加工。三是
除继续落实好国家已有政策措施外，还应出台一批新的力度较大的政策措施。这些政策措施既应包括直接的物质投入政策，又应包括“少取多
予”的间接“政策”。物质投入政策分为政策性投入和商业性投入两类，对粮食生产等带有社会效益和支持意义的产业和项目，应主要投入一
些政策性资金，如财政的非经营性和经营性资金、政策性贷款等加以扶持；对农畜产品加工等带有经济效益的产业和项目，应主要投入一些商
品性的资金如商业贷款等进行支持。
            四、中国农业如何扩大对外开放
    改革开放以来，中国农业对外开放在吸引外资、加强农业科技交流及国际合作、发展外向型农业和农产品国际贸易方面取得了一些成绩。
但是，总体上看，对外开放程度还不够，还存在一些问题。一是对外开放的总体水平还不高。目前引进资金、技术的项目，大多限于二、三产
业。农业利用外资的金额和引进技术的项目还比较少。二是地区间农业对外开放程度不平衡。目前农业外向型经济发展比较快的地方，主要分
布在东南沿海经济发达地区；中西部地区，特别是西部地区的农业对外经济、技术和贸易合作还比较少。三是目前的贸易体制还不能完全适应
农业外向型经济发展的需要。特别是农业生产与贸易体制上的分割；在实践中经常造成农业生产者与外贸经营者双方信息上的闭塞以及利益上
的矛盾。
    针对以上问题，今后我国农业将从以下几个方面加快对外开放步伐。
    一是要大力发展外向型出口创汇农业，提高中国农业的国际竞争能力。今后中国农业的发展要面向国际、国内两个市场，利用国际国内两
种资源，发挥比较优势，积极主动地参与国际竞争。坚持以质取胜和市场多元化的对外贸易战略，积极参与和维护全球多边贸易体系。在增加
农产品出口货源的基础上，进一步优化农产品出口结构。抓好农产品出口创汇基地建设，提高出口农产品的质量档次。农产品出口要改变过去
主要依靠初级农产品出口的做法，进一步发展农产品深加工，改进农产品包装，提高农产品附加值，增加出口创汇。
    二是继续扩大农业利用外资的规模，增加对农业的资金投入。今后要在积极争取原有的各种无偿援助和优惠贷款的同时，广辟其他资金渠
道，包括双边政府贷款、商业贷款和外商直接投资等，特别是要通过优惠政策和优质服务，吸引更多的外商到农业领域直接投资。今后国家将
通过对外发布信息，加强对外商直接投资的引导。要进一步加强农业利用外资项目的管理，优先选择那些高产优质高效、有出口创汇能力的项
目，提高外资的使用效益。
    三是有针对性地引进国外先进的农业技术和管理人才，提高农业的科技管理水平。中国政府已经确定，到本世纪末将集中力量引进１００
０项对农业发展具有重要作用的农业先进技术。今后要与这“千项”技术引进为重点，有针对性地开展国际农业科技交流与合作。在技术引进
的过程中，应把重点放在对引进技术的消化、吸收和创新上，确保每一项技术都能充分发挥作用。
    四是积极引导、组织企业和农民走出国门，到境外开展生产经营活动。积极发展外向型乡镇企业，提高乡镇企业的出口创汇能力；加强外
贸龙头企业建设，发展贸、工、技、农一体化经营；发展具有国际竞争力的农业企业集团，有计划地发展境外投资。努力开拓国际劳务市场，
向国外输出不同层次的技术劳务人员，扩大农业对外合作的领域。
    五是借鉴国外成功的经验，加强对农业对外开放的宏观调控。加强对国外农业发展经验的调查研究，当前的重点是要研究和借鉴在市场经
济的条件下如何对农业实行有效的宏观调控的经验。要进一步深化经济贸易体制改革，协调好农业的内外贸政策，推动中国农业与国际市场接
轨。
                          （作者为农业部副部长）（责任编辑：秦理）＊
    
    
    
 
